Forvaltningsrevisjon Oppland fylkeskommune

Transkript

1 Innlandet Revisjon IKS Forvaltningsrevisjon Oppland fylkeskommune Lærlingeordningen Rapport

2 FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Lærlingeordningen som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Oppland fylkeskommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens 77. nr 4). Vi vil takke fagopplæringskontoret for samarbeidet i prosjektet, og ansatte ved opplæringskontor, opplæringsbedrifter og medlemmer av Yrkesopplæringsnemnda for at de ville stille opp for intervju ifm prosjektet. Prosjektarbeidet er utført i perioden mars til november 2011 av Kristian Lein. Utkast til rapport er sendt rådmannen til uttalelse. Svaret fra rådmannen er vedlagt rapporten. Lillehammer, januar 2012 Kristian Lein Oppdragsansvarlig

3 SAMMENDRAG Prosjektet hadde følgende problemstillinger: - Tilgang på læreplasser, er den tilfredsstillende? Jf hvordan Oppland kommer ut sammenlignet med andre fylker. - Hva kan evt fylkeskommunen gjøre for å bedre tilgangen? - Elever med vanskelig tilgang på læreplasser hva er årsaker, og hva kan gjøres for å lette tilgangen (oppfølging, økonomiske virkemidler)? Prosjektet er gjennomført ved dokumentstudier og intervjuer. Vi har intervjuet medlemmer av Yrkesopplæringsnemnda, daglige ledere ved opplæringskontor og representanter for bedrifter som tar i mot lærlinger. Tilgang på læreplasser i Oppland Pr i dag finnes det ikke noen lovfestet rett til læreplass, men fylkeskommunen har et ansvar for å bidra til at det skaffes nok læreplasser. I Regionalt Handlingsprogram 2011 er det sagt at OFK vil være blant landets beste på elevenes og lærlingenes gjennomføring. Fylkesrådmannens gjennomføringsdokument inneholder konkrete mål for formidling av læreplasser (og opplæringskontrakter): - Andel søkere til læreplass som får kontrakt skal være høyere enn 71 prosent. - Antall personer på ordninger for grunnkompetanse skal være minst 80 (pr ). - Andel av elever på Vg2 yrkesfag i skoleåret 2010/2011 som har lærekontrakt skal være minst 26 prosent (pr ). Disse målene er brukt som revisjonskriterier for denne problemstillingen. Vi har trukket følgende konklusjoner mht tilgang på læreplasser i Oppland: - Andelen søkere som fikk oppfylt sitt primærønske om læreplass har økt de siste årene, og ligger nå om lag på linje med landsgjennomsnittet. - Målet i Regionalt Handlingsprogram 2011 om at OFK vil være blant landets beste på elevenes og lærlingenes gjennomføring er ikke nådd hvis en ser på innfrielse av ønske om læreplass isolert. - Målene satt opp i Gjennomføringsdokumentet om hhv andel søkere som får lærekontrakt, antall personer på ordninger for grunnkompetanse og andel Vg2-elever som får lærekontrakt, er alle oppfylt for

4 - Tilgangen på læreplasser varierer mellom fag for noen fag er det vanskelig å få læreplass, mens andre har for få søkere sett i forhold til antall plasser. - Elever som har svake skoleresultater, gjerne i kombinasjon med stort skolefravær, har gjennomgående større problemer med å skaffe læreplass enn øvrige søkere. Tiltak for å bedre tilgangen på læreplasser Vi har lagt til grunn som revisjonskriterium at Oppland fylkeskommune bør benytte arbeidsformer, virkemidler og tiltak som er hensiktsmessige slik at flest mulig av søkerne kan få lærlingekontrakt evt opplæringskontrakt. Vi har trukket følgende konklusjoner mht tiltak for å bedre tilgangen på læreplasser: - Rådgiverne ved skolene fungerer noe ulikt mht hva de legger vekt på når det gjelder veiledning om utdanningsretning og yrkesvalg. - Lærings- og utviklingsteamene fungerer noe forskjellig, og har ulik grad av nytteverdi i kontakten mellom skole og nærings- og arbeidsliv. - Prosjekt til fordypning danner en viktig samarbeidsarena mellom skole og arbeidsliv som gir mange elever mulighet til å få lærlingeplass. Tiltak for å bedre tilgangen på læreplasser for elever med vanskelig tilgang Vi har lagt til grunn samme revisjonskriterium som i problemstillingen ovenfor. Vi har trukket følgende konklusjoner mht tiltak for å bedre tilgangen på læreplasser for elever med vanskelig tilgang - Lærekandidatordningen er relativt ny og foreløpig lite utbredt. - Lærekandidatordningen oppfattes av mange arbeidsgivere som relativt lite relevant og interessant. - Det er lagt opp rutiner knyttet til ekstra oppfølging av de svakeste søkerne som evt bør suppleres med andre tiltak. 4

5 På bakgrunn av våre vurderinger og konklusjoner har vi fremmet følgende anbefalinger (etter prioritet): - Det finnes et potensiale for å gjøre lærekandidatordningen bedre kjent blant arbeidsgiverne. - Innsatsen for å formidle de svakeste søkerne bør vurderes å settes inn på et tidligere tidspunkt, f.eks allerede i 1. semester på Vg2, evt på Vg1. - Det bør vurderes tiltak for å gjøre lærekandidatordningen mer attraktiv for arbeidsgiverne, slik at det blir enklere å søke inn lærekandidater, herunder: Ordninger som sikrer at bedriftene får dekket ekstra kostnader ved å ta inn lærekandidater, evt lærlinger, som krever større innsats fra bedriftenes side. Tettere oppfølging fra skolene/fagopplæringskontoret overfor bedriftene. Tilrettelegging for muligheten til å ta fullt fagbrev ved å forlenge læretid i bedrift. - Det bør klargjøres hvilken rolle rådgiverne skal spille i den prosessen der elevene skal prøve å gjøre et valg om de skal bli lærlinger, om de passer best som lærekandidater, eller om de skal gjøre andre valg. - Det kan være forbedringsmuligheter i hvordan prosjekt til fordypning legges opp ved den enkelte skole, slik at den i større grad kan være nyttig for å danne grunnlaget for en forenklet overgang mellom skole og læretid. 5

6 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 SAMMENDRAG INNLEDNING KONTROLLUTVALGETS BESTILLING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER REVISJONSKRITERIER METODE BESKRIVELSE AV FAG- OG YRKESOPPLÆRINGEN OM FAG- OG YRKESOPPLÆRING SAMARBEID SKOLE-ARBEIDSLIV FYLKESKOMMUNENS ROLLE GJENNOMFØRING AV YRKESOPPLÆRINGEN GJENNOMFØRING OG FRAFALL I VIDEREGÅENDE SKOLE HVA GJØR ELEVENE ETTER VG2? ÅRSAKER TIL AT UNGDOM AVBRYTER DET YRKESFAGLIGE UTDANNINGSLØPET TILGANGEN PÅ LÆREPLASSER I OPPLAND FORMIDLING AV LÆREPLASSER I OPPLAND TILGANG PÅ LÆREPLASSER I ULIKE FAG REVISJONENS VURDERING MHT TILGANG PÅ LÆREPLASSER Revisjonskriterier Formidling til læreplasser i Oppland i forhold til målsetninger Mangel på lærlinger eller mangel på læreplasser? TILTAK FOR Å BEDRE TILGANGEN PÅ LÆREPLASSER HVORDAN OFK ARBEIDER FOR Å FORMIDLE LÆREPLASSER TILTAK FOR Å SKAFFE LÆREPLASSER TILTAK RETTET SPESIELT MOT ELEVER MED VANSKELIG TILGANG INNSPILL PÅ ENDRINGER SOM KAN BEDRE FORMIDLINGEN AV LÆRLINGER OG LÆREKANDIDATER Innspill på forbedringspunkter Erfaringer og synspunkter mht å bedre tilgangen på læreplasser for søkere med svake kvalifikasjoner REVISJONENS VURDERINGER AV TILTAK Revisjonskriterier Vurdering av tiltak KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER REFERANSER VEDLEGG 1 INTERVJUER VEDLEGG 2 INTERVJUGUIDER INTERVJUGUIDE OPPLÆRINGSKONTOR INTERVJUGUIDE BEDRIFTER SOM HAR LÆRLINGER INTERVJUGUIDE MEDLEMMER AV YRKESOPPLÆRINGSNEMNDA VEDLEGG 3 RÅDMANNENS UTTALELSE

7 1 INNLEDNING 1.1 Kontrollutvalgets bestilling I møte 9. september 2009 vedtok kontrollutvalget prioritering av temaer for gjennomføring av forvaltningsrevisjon i Lærlingeordningen ble prioritert som tema nr 5. I møte 7. april 2010 vedtok kontrollutvalget å sette i gang forarbeider til bestilling av forvaltningsrevisjonsprosjekt ang. lærlingeordningen. Med bakgrunn i utarbeidet foranalyse fra Innlandet revisjon vedtok kontrollutvalget i Oppland i sak 5/11 i møte den 9. mars 2011 å gjennomføre et forvaltningsrevisjonsprosjekt vedrørende lærlingeordningen. 1.2 Formål og problemstillinger I bestilling datert angis at formålet med prosjektet er å undersøke hvordan lærlingeordningen fungerer. Prosjektet har arbeidet etter følgende problemstillinger: - Tilgang på læreplasser, er den tilfredsstillende? Jf hvordan Oppland kommer ut sammenlignet med andre fylker. - Hva kan evt fylkeskommunen gjøre for å bedre tilgangen? - Elever med vanskelig tilgang på læreplasser hva er årsaker, og hva kan gjøres for å lette tilgangen (oppfølging, økonomiske virkemidler)? Etter kontrollutvalgets oppfatning er det viktig å sette fokus på det som synes å være et problemområde, tilgangen på læreplasser. Noe tid bør imidlertid brukes for eventuelt å få bekreftet at oppfølgingen av lærebedriftene fungerer. 7

8 2 REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Revisjonskriterier skal iht. RSK 001 pkt 27 være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området. Revisjonskriterier er blant annet hentet fra fylkeskommunens målsetninger: - OFK vil være blant landets beste på elevenes og lærlingenes gjennomføring (RHP 2011) - Utvikle og benytte planlagte opplæringsløp som sikter mot grunnkompetanse for de som ikke har forutsetning for full kompetanse (Fylkesrådmannens gjennomføringsdokument 2010). - Høy kvalitet på arbeidet med planlagt grunnkompetanse (Fylkesrådmannens gjennomføringsdokument 2011). - Arbeidsliv og skole samarbeider målrettet om opplæringen innen studieforberedende og yrkesfag. (Fylkesrådmannens gjennomføringsdokument 2010 og 2011). Følgende er angitt som indikatorer og indikatormål for arbeidet med formidling av lærlinger i Gjennomføringsdokumentet for 2011: - Andel søkere til læreplass som får kontrakt: Høyere enn 71 %. - Antall personer på ordninger for grunnkompetanse per : Minst Andel av elever på Vg2 yrkesfag i skoleåret 2010/2011 som har lærekontrakt per : Minst 26 %. Videre pålegger opplæringslovens 4-8 fylkeskommunen flere oppgaver knyttet til yrkesopplæringen: Godkjenne lærebedrifter. Rettleie og følge opp bedriftene, og i tillegg kontrollere at den enkelte bedrift fyller kravene for å få godkjenning. Fylkeskommunen skal legge fram for yrkesopplæringsnemnda saker som har betydning for fag- og yrkesopplæringa, før fylkeskommunen gjør vedtak i saken. Saker om godkjenning av lærebedrifter, tap av godkjenninger og kvalitetssystemet for fag- og yrkesopplæringa skal alltid legges fram for nemnda. Fylkeskommunen skriver ut fagbrev og svennebrev på grunnlag av bestått prøve, og kompetansebevis for opplæring som er gjennomført. Fylkeskommunen godkjenner praksis for kandidater som melder seg til fagprøve eller svenneprøve uten læretid, jf Etter forslag fra yrkesopplæringsnemnda oppnevner fylkeskommunen en, eller om nødvendig flere prøvenemnder for de fag det er prøvekandidater i. 8

9 Ungdom har pr i dag ikke lovfestet rett til læreplass, og fylkeskommune legger vekt på at elevene selv må ta ansvar for å skaffe seg læreplass (jf kapittel 4) 1. Fylkeskommunen har ansvar for at alle får oppfylt sin rett til videregående opplæring, noe som i tilfeller der det ikke kan skaffes læreplass, innebærer at opplæringen må skje i skole. Fylkeskommunen har videre ansvar for dimensjonering av videregående opplæring og for å formidle søkere til læreplass til aktuelle lærebedrifter. Dette gjør at det også er OFKs oppgave å bidra til å framskaffe nok læreplasser. Vi kommer nærmere tilbake til revisjonskriterier i tilknytning til vurderingene i kapittel 6 og 7. 1 Regjeringen er ferd med utrede muligheten for å lovfeste retten lærlingplass (NHO 2011). 9

10 3 METODE Prosjektet er gjennomført ved dokumentstudier og intervjuer. Aktuelle dokumenter har vært: - Offentlig statistikk som berører fagfeltet. - Fylkeskommunale planer og dokumenter som tar for seg fagopplæringen. - Dokumenter som beskriver statlige føringer og politikk. - Faglitteratur som beskriver yrkesopplæringen, og særlig litteratur som tar for seg fylkeskommunens oppgaveløsning. Hvilke dokumenter som er benyttet framgår av referanselisten. Vi har hatt flere grupper av sentrale informanter: - Medlemmer av Yrkesopplæringsnemnda. - Daglige ledere ved opplæringskontor. - Representanter for bedrifter som tar i mot lærlinger. Vi har til sammen gjennomført 16 intervjuer/møter med representanter for disse. Av disse ble tre intervjuer gjort pr telefon, mens resten ble gjennomført som personlige intervjuer. Hvem som ble intervjuet framgår av vedlegg 1. Fra alle intervjuer er det tatt referat som er blitt sendt til informantene for gjennomlesning og godkjenning. Intervjuguidene som ble brukt under intervjuene er tatt inn i vedlegg 2. I tillegg har vi også hatt møter og e-postkontakt med fagopplæringskontoret for å hente inn informasjon samt å supplere informasjon i skriftlige kilder. Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Vi vurderer at de innhentede dataene er tilstrekkelige til å kunne svare på problemstillingene. 10

11 4 BESKRIVELSE AV FAG- OG YRKESOPPLÆRINGEN 4.1 Om fag- og yrkesopplæring Det tilbys utdanning innen programområder i 9 yrkesfaglige utdanningsprogrammer som sikter mot forskjellige former for yrkeskompetanse. I lærefag starter opplæringen i videregående skole, og som regel avsluttes opplæringen med læretid i bedrift, som lærling eller lærekandidat. Dette kalles også for fagopplæring. I de fleste lærefag foregår de to første årene av opplæringen i skole, Vg1 ogvg2. Deretter følger Vg3 med to års læretid i bedrift, hvorav ett år er opplæring og ett år er verdiskaping for bedriften. De fleste fag gir yrkeskompetanse med fag- eller svennebrev, etter bestått fag- eller svenneprøve. I håndverkspregede fag heter det svennebrev og svenneprøve, f.eks. har en feier svennebrev. I andre fag heter det fagbrev og fagprøve, f.eks. har en elektriker fagbrev. Fagenhet videregående opplæring legger vekt på at det er eleven som er ansvarlig for å skaffe seg læreplass, og at det er bedriften som selv bestemmer hvem de skal ansette som lærlinger. Elevene oppfordres derfor til å være aktive, bl.a ved å utnytte praksisperioder til å vise seg fram for aktuelle bedrifter, ta kontakt med aktuelle bedrifter/opplæringskontor, følge med på annonser og benytte seg av nettverk (jf OFK 2010b, s 35). Fordi bedriftene velger sine egne lærlinger legges det vekt på at elevene viser gode holdninger, har lite fravær, gode karakterer og viser initiativ. En søknad om læreplass via fylkeskommunens formidlingssystem er i realiteten en søknad om at alle bedrifter som er godkjent innen aktuelt fag i Oppland skal få vite at man er søker. Formidlingssystemet i Oppland er basert på at alle som søker blir formidlet til alle godkjente lærebedrifter i hele Oppland fylke. Dette er et bevisst valg i Oppland, da fylkeskommunen ønsker at også de som har brukt litt ekstra tid eller tatt påbygging også skal få fullført det løpet de har påbegynt (jf OFK 2011b). En lærling skal nå alle målene i læreplanen. Lærlinger inngår en lærekontrakt med lærebedriften eller opplæringskontoret ved læreforholdets start. Etter at læretiden er over avlegger lærlingen fag- eller svenneprøve. En lærekandidat skal nå målene innenfor et begrenset antall læreplanmål. Lærekandidater inngår en opplæringskontrakt med lærebedriften eller opplæringskontoret ved læreforholdets begynnelse. En opplæringskontrakt er mindre omfattende enn en lærekontrakt. Etter at læretiden er over avlegges en kompetanseprøve som dekker de utvalgte målene i læreplanen 2. 2 Det er rom for å endre opplæringskontrakten i løpet av læretiden. Dersom kandidaten viser en utvikling som tilsier at fullverdig yrkeskompetanse er oppnåelig, kan opplæringskontrakten endres til en ordinær lærekontrakt etter godkjenning fra fylkeskommunen. Kandidaten vil da ha fagbrev/svennebrev som mål. 11

12 Lærlingen/lærekandidaten er arbeidstaker og må følge bedriftens og arbeidslivets regler om egenmelding og sykmelding ved fravær. Lønna beregnes kun ut fra verdiskapingsdelen, men denne vil som oftest overlappe opplæringsdelen slik at lønnen blir fordelt over to år. Som en hovedregel får en lærling en fagarbeiders nybegynnerlønn fordelt på to år. Der lønna ikke er tariffestet skal lønn avtales mellom bedrift og lærling/lærekandidat og synliggjøres i kontrakten. Alle lærlinger/lærekandidater skal i tillegg ha en egen arbeidsavtale utover lære-/opplæringskontrakt. 4.2 Samarbeid skole-arbeidsliv En lærebedrift er en bedrift, offentlig etat eller institusjon eller et opplæringskontor som er godkjent av fylkeskommunen for å ta inn lærlinger/lærekandidater. For å bli godkjent må lærebedriften kunne gi den opplæringen som er fastsatt i læreplanen for faget, og den må ha en faglig kvalifisert person (faglig leder) som er ansvarlig for opplæringen. Opplæringskontor samordner inntak og opplæring av lærlinger/lærekandidater for flere bedrifter. Hver enkelt bedrift som inngår i opplæringskontoret må være godkjent som lærebedrift. Lærlingen/lærekandidaten tegner lærekontrakt/opplæringskontrakt med opplæringskontoret, som er juridisk ansvarlig for kontrakten. Opplæringen kan gis i én eller flere av medlemsbedriftene. Det skal være en faglig leder som er ansvarlig for opplæringen. I Oppland har ca 75 prosent av lærlingene inngått avtale med et opplæringskontor. Det er til sammen 34 opplæringskontor i Oppland. Bedrifter som er for små til å kunne gi en lærling/lærekandidat opplæring alene, kan gå sammen om å danne en opplæringsring for å samarbeide om opplæringen. For at den samlede læretiden skal dekke alle elementene i læreplanen eller den individuelle opplæringsplanen, får lærlingen/lærekandidaten i løpet av læretiden også opplæring i andre bedrifter i opplæringsringen. Alle bedriftene i ringen skal være godkjente lærebedrifter og ha en faglig kvalifisert person som har ansvaret for opplæringen. Lærlingen/lærekandidaten tegner kontrakt med den bedriften som har hovedansvaret for opplæringen. De videregående skolene har i følge OFK (2010a) et utstrakt samarbeid om opplæringen med arbeidslivet. Arbeidslivet brukes som opplæringsarena for elever i faget prosjekt til fordypning på Vg1 og Vg2, og som hospiteringsplass for lærere. I tillegg er flere skoler representert i lokale næringsforeninger, og det er tett samarbeid med opplæringskontor og bransjeorganisasjoner i forbindelse med spørsmål rundt utlysning og dimensjonering av opplæringstilbudet. Etableringen av Lærings- og utviklingsteam (LUT) er blitt et viktig tiltak for å etablere et formelt samarbeid mellom skoler og lærebedrifter. Målet er å legge til rette for helhet og sammenheng i det fireårige opplæringsløpet, herunder å styrke samarbeidet mellom arbeidsliv og skole om faget prosjekt til fordypning, stimulere til hospiteringsordningene og styrke yrkesrettingen. I Oppland fantes pr november LUT, fordelt på 9 skoler og 7 utdanningsprogrammer. Siden da er det dannet flere, slik at det nå er ca 25 slike team. 12

13 Yrkesopplæringsnemnda er opprettet med hjemmel i opplæringslovens 12-3, og har følgende oppgaver: Utarbeide strategier for å kartlegge og følge opp kvaliteten i fag- og yrkesopplæringen. Arbeide for å få til samarbeid om kompetanseutvikling og kompetanseutveksling mellom skole og arbeidsliv. Vurdere dimensjonering i de ulike utdanningsprogrammene på de ulike skolene, samt foreslå måltall for læreplasser. Bidra til å videreutvikle å holde oppdatert en god rådgivertjeneste. Bidra til regionalt utviklingsarbeid. Yrkesopplæringsnemnda skal i form av vedtak gi uttalelse i alle saker som har betydning for hele fagog yrkesopplæringen før fylkeskommunen fatter vedtak. Fylkeskommunen har plikt til å legge frem saker for yrkesopplæringsnemnda og den skal legge vekt på yrkesopplæringsnemndas vedtak og uttalelser når den tar beslutninger som gjelder fag- og yrkesopplæringen. Nemnda består av representanter for partene i arbeidslivet og fylkespolitikere. 4.3 Fylkeskommunens rolle Tilskudd til lærebedrifter Tilskuddet til bedrift for lærling/lærekandidat med ungdomsrett er ca ,- kr fordelt over to år. For kandidater uten ungdomsrett er tilskuddet ca ,- kr pr år. Bedrift som har lærling/lærekandidat med behov for tilrettelagt opplæring kan innvilges et ekstra tilskudd på kr 1400,- pr mnd. Til sammen fikk bedriftene i Oppland i perioden til tilført i ca 60 mill kr i tilskudd til opplæring av lærlinger/lærekandidater. Av dette var knapt 6 mill kr en midlertidig økning i tilskuddet til lærebedrifter gitt iht regjeringens tiltakspakke (se omtale nedenfor). Det kan søkes om ekstraordinært tilskudd i forbindelse med opplæring av lærlinger/lærekandidater med spesielle behov. Dette er en rammestyrt tilskuddsordning, noe som betyr at bevilgningen i statsbudsjettet har direkte innvirkning på antall og omfang av søknadene som kan innvilges. Tilskuddsordningen er ikke en rettighet, men et søknadsbasert tilbud innenfor gitte vilkår og økonomiske rammer. I følge fagopplæringskontoret er det en utfordring at det ikke er midler til spesialundervisning for lærlinger og lærekandidater. Utdanningsdirektoratet forvalter ekstraordinært tilskudd for lærlinger og lærekandidater, men det er satt av lite midler. Tilbakemeldinger fra lærebedrifter og opplæringskontor tyder på at de oppfatter at saksbehandlingen er komplisert og gir lite spillerom for å løse utfordringene. Elever fra Vg1 og Vg2 som har IOP (individuell opplæringsplan og sakkyndig vurdering fra PPT) får ikke særskilt oppfølging i bedrift, men læreplanen kan justeres. I 2009 var det vanskelig å få læreplass grunnet konjunkturene i arbeidslivet. Regjeringen innvilget derfor en såkalt krisepakke for å øke tilskuddet til lærebedrifter, med mål om å øke antall læreplasser. Midlene ble fordelt likt, med en flat sum på kr. 400,- ekstra pr mnd med opplæring uavhengig av både fag og rettighet til kandidat. I 2010 ble en ny tiltakspakke satt i verk, som ble videreført i Her 13

14 fikk hvert fylke utbetalt en sum fordelt ut fra befolkningen i fylket. For Oppland utgjorde dette ca 7,5 millioner kr i 2010 og 6,8 mill i 2011, som ble lagt til rammen for videregående opplæring. Midlene var ikke øremerket ekstra læreplasser, og det er heller ikke lagt opp til rapportering om bruk av midlene. Midlene for 2010 ble brukt målrettet mot de søkerne som utpå høsten fremdeles stod uten tilbud om læreplass 3. Tilskuddet til lærlinger ble økt med inntil ,- kr, og man klarte å få en del flere læreplasser på den måten høsten 2010 (30 stk). Her var det særlig opplæringskontorene som bidro. En del midler fra pakka ble også brukt til en annonsekampanje for å øke tilgangen på læreplasser. Tiltaket hadde god effekt, flere fikk tilbud om læreplass etter offentliggjøring av tiltaket, som utløste en ekstra runde med formidling (jf OFK 2010a, s 67). For 2011 ble det åpnet for å søke om midler fra årets tiltakspakke etter to søkekriterier (for søkere med ungdomsrett): 1. Inngå lærekontrakt / opplæringskontrakt med søker som pr ikke har tilbud om læreplass. Her ble det innvilget ekstra tilskudd på inntil kr ,- etter søknad som begrunnes med hvorfor det er behov for ekstra tilskudd. 2. Inngåtte kontrakter med startdato i 2011 der det i forholdet er ekstraordinære utfordringer. Eksempelvis fare for permitteringer, spesielle utfordringer i opplæringen eller uforutsette utfordringer som kan føre til fare for heving. Her kunne det søkes om inntil kr ,- i ekstra tilskudd. Begge søkekriterier gjaldt kun for søkere og lærlinger/lærekandidater med ungdomsrett. Fylkeskommunens oppgaver Fylkeskommunen har bl.a følgende oppgaver knyttet til fag- og yrkesopplæringen, jf Opplæringslovens 4: Godkjenne lærebedrifter og lærekontrakter. I forbindelse med godkjenning av lærebedrifter skal fylkeskommunen rettlede og følge opp bedriftene, i tillegg til å kontrollere at den enkelte bedrift fyller kravene for å få godkjenning. Fylkeskommunen skal legge fram for yrkesopplæringsnemnda saker som har betydning for fag- og yrkesopplæringa, før fylkeskommunen gjør vedtak i saken. Fylkeskommunen har ansvar for oppnevning av prøvenemnder. Oppnevningen følger kommune- og fylkestingsvalgene. Selv om det legges vekt på at elevene selv må ta ansvar for å skaffe seg læreplass (jf kapittel 4.1 foran), er det fylkeskommunens oppgave å gi et tilbud til alle med ungdomsrett. Dette gjør at det også er OFKs oppgave å bidra til å framskaffe nok læreplasser. Fagopplæringskontoret arbeider på flere områder for å få til flere læreplasser, bl.a ved hjelp av annonsekampanjer. Fagopplæringskontoret er med i styringsgruppa for Aksjon Lærebedrift som retter seg mot bedrifter som er medlemmer i NHO. Det er NHO som har tatt kontakt mot bedriftene, mens Fagopplæringskontoret godkjenner bedriften som opplæringsbedrift, evt formidler kontakt mot opplæringskontor. Noen av bedriftene som er blitt rekruttert er interessert i få lærlinger på kort sikt, 3 Tilskuddene ble ikke øremerket. 14

15 mens andre ser noe lengre fram. Fagopplæringskontoret samarbeider med KS sentralt og regionalt om lærlingordningen innen offentlig sektor. Antall søkere til opplæringskontrakt er økende. Pr var det registrert 64 lærekandidater, mot 62 pr og 48 pr Det opplyses at det bl.a arbeides med attføringsbedriftene og NAV for å øke tilbudet til aktuelle kandidater. Fagopplæringsleder tror at antallet over tid bør økes fra de 20-30, som har gått inn på ordningen i de siste par årene, til over 100. Dette er naturlig ettersom ca 10 prosent av alle elever tas inn på individuelt grunnlag. For å legge bedre til rette for søkere til denne ordningen henter fagopplæringskontoret bl.a erfaringer fra Vestfold som har arbeidet målrettet med dette i mange år. Det er for øvrig ikke tenkt at alle de omtrent 100 man mener burde være lærekandidater, skal være i attføringsbedrift eller via NAV, men at det kan være aktuelt for flere enn det er i dag. Samarbeid skole-bedrift har i følge fagopplæringsleder vært et satsingsområde i flere år, jf at antall LUT-team har økt raskt, noe som har bedret samarbeidet mellom den enkelte skole og bedriftene i egen region. Resultatet er bl.a at mistilliten mellom skole og næringslivet ang yrkesopplæringen, som har vært et problem, er blitt redusert de siste årene i Oppland. Her har også yrkesopplæringsnemnda spilt en viktig rolle. Han viser videre til at fagopplæringskontoret har gode systemer for oppfølging av lærebedrifter. I dette systemet ligger bl.a at alle bedrifter som har lærekandidater skal oppsøkes minst én gang pr år. Den enkelte skole har ikke noe ansvar eller oppgaver når det gjelder oppfølging av den enkelte elev etter at de har gått over i lære evt. opplæringskontrakt. Det er fagopplæringskontoret som skal ha og har denne oppfølgingen. Hvis det er behov trekker man f.eks inn fagfolk/ppt. 15

16 5 Gjennomføring av yrkesopplæringen I dette kapitlet skal vi se på statistikk og forskning som sier noe om hvorvidt de som begynner på yrkesfaglige utdanningsprogrammer gjennomfører den utdanningen de har begynt på, og hva som skjer med elevene i løpet av det videregående skoleløpet. 5.1 Gjennomføring og frafall i videregående skole Tabellen nedenfor viser andelen som fullførte i andel av de som begynte på videregående opplæring i ulike år. Tabell 5.1. Gjennomføring i videregående skole i løpet av fem år etter oppstart på grunnkurs. Oppland og hele landet 1. År for oppstart av grunnkurs Gjennomføring allmennfag 2 Oppland Hele landet Gjennomføring yrkesfag 3 Oppland Hele landet Andel som begynner på yrkesfag 4 Oppland Hele landet ,5 81,8 55,7 55, , ,9 82,2 62,6 56,0 52,8 47, ,6 83,7 57,2 56, , ,0 83,7 60,0 55,6 51,2 47, ,2 81,9 57,6 54,9 50,3 47, ,9 84,3 58,8 54,7 57,3 51, ,7 82,7 57,3 54,8 58,9 52, ,5 82,4 55,2 55,6 61,6 53, ,6 82,9 54,2 56,9 59,4 53, ,4 83,3 55,2 56,5 57,7 52,0 Kilde: SSB - statistikkbanken. 1 Med gjennomføring menes at eleven har endt opp med sluttkompetanse enten yrkeskompetanse i form av fag- /svennebrev eller studiekompetanse. I tabellen har vi slått sammen elever som har gjennomført til normert tid, og elever som har gjennomført på ett eller to år mer enn normert tid. Fordelingen mellom disse to gruppene er ganske lik mellom Oppland og landet for øvrig. 2 Etter Kunnskapsløftet heter dette studieforberedende studieretninger 3 Gjelder de som begynte på yrkesfaglige studieretninger i de ulike årene. Som vi skal komme tilbake til har mange av de som begynte på yrkesfag endt opp med studiekompetanse (og ikke yrkeskompetanse). 4 Det året elevene startet grunnkurs første gang. Gjennomføringsgraden ligger markert høyere for allmennfag enn for yrkesfag etter 5 år. Noe av årsaken til ulikhetene ligger i hvordan tallene er registrert ettersom allmennfag/studiespesialisering er 3-årig, mens yrkesfag i hovedsak er basert på modellen. Hvis en korrigerer for dette og ser på oppnådd sluttkompetanse innen 2 år etter normert tid, så øker andelen til 66 prosent for de som begynte på yrkesfag og 83 prosent for de som begynte på allmennfag i 2003 (jf Utdanningsdirektoratet 2011a) 4. Selv om man korrigerer for antall år i videregående opplæring, så er altså 4 Vi har verken tall for Oppland eller for de andre årene. 16

17 gjennomføringsgraden langt høyere for de som begynner på studiespesialisering/allmennfag enn for de som begynner på yrkesfag. Tallene for Oppland viser om lag samme forskjell i gjennomføringsgrad mellom allmennfag og yrkesfag som landet for øvrig. Men det er også interessante avvik fra landsgjennomsnittet på flere måter: Oppland viser større variasjon fra år til år, for begge utdanningsretninger. Årsaken er ikke undersøkt, men vi anser dette som et forventet resultat så lenge antall elever i Oppland bare utgjør ca 3 prosent av alle vg-elever i landet. Lignende svingninger finnes også for andre fylker. Andelen elever som startet opp på yrkesfag har økt mer i Oppland enn for landet for øvrig, spesielt etter I årene stabiliserte andelen seg, og gikk litt ned. Gjennomføringsgraden har ligget høyt for begge retninger, men har også falt de for de siste kullene i statistikken, både for yrkesfag og allmennfag. For yrkesfag ligger gjennomføringen for de siste årene litt lavere enn landsgjennomsnittet. Sett i forhold til det arbeidet som gjøres for å skaffe til veie lærlingeplasser er disse tallene lite aktuelle ettersom det siste av kullet som omfattes av tabellen gikk ut av Vg2 i Tabellen er derfor gjengitt som et «bakteppe» som sier noe om at Oppland har hatt noe svakere utvikling mht gjennomføring av yrkesfagutdanningen enn landet for øvrig. 5.2 Hva gjør elevene etter Vg2? Mer målrettet enn å studere hvor stor andel av elevene som har fullført/ikke fullført et visst antall år etter oppstart av videregående utdanning, kan være å se på hva som skjer med elevene i løpet av den videregående skolegangen. Siden vi i dette prosjektet tar for oss tilgangen på lærlingeplasser, så ser vi nærmere på statistikk som sier noe om hva som skjer med elevene etter at de har gått ut av vg2. Statistikken viser at på landsbasis går én av fire yrkesfagelever ut av videregående opplæring i overgangen mellom Vg2 og Vg3/lære, og ca. 8 prosent fortsetter på samme eller lavere trinn. Dermed har to av tre det som kalles ordinær progresjon, og av disse fortsetter vel halvparten i et yrkeskompetansegivende utdanningsløp som lærling eller som elev i skole. Bortimot halvparten fortsetter på studiekompetansegivende utdanningsløp enten innenfor et yrkesfaglig utdanningsprogram, eller som påbygging til generell studiekompetanse (jf Udir 2011a) 5. På yrkesfag går altså ca to av tre elever videre til læreplass eller Vg3 - i 2010 var andelen 68 prosent, i 2009 var den 65 prosent. Til sammenligning var andelen elever på studieforberedende som fulgte ordinær progresjon fra Vg2 mye høyere enn for elevene på yrkesfag. Den lå på 94 prosent, dvs hele 26 prosentpoeng over andelen som fulgte ordinær progresjon fra Vg2 på yrkesfag. 5 Tallene viser til utdanningsaktivitet pr for de som tok vg2 pr

18 Andelen som ikke følger ordinær progresjon etter Vg2 på yrkesfag er også lavere enn etter vg1. Etter Vg 1 følger 79 prosent vanlig progresjon 6. Vi merker oss dessuten at forskjellen mellom yrkesfag og studieforberedende er mindre etter Vg1 enn etter Vg 2. Etter Vg1 ligger nemlig andelen med ordinær progresjon på 88 prosent for studieforberedende, mao 9 prosentpoeng over yrkesfag. For 2010 finnes det tall for progresjonen etter Vg2 for de enkelte fylkene. Oppland ligger litt lavere enn landssnittet, 66 prosent fulgte ordinær progresjon etter Vg2 på yrkesfag (mot som nevnt 68 prosent på landsbasis). Mange faller ut av det ordinære utdanningsløpet etter Vg2 på yrkesfag, og det kan derfor være nyttig å se på hvordan dette evt henger sammen med hvilke ønsker elevene har 7. Tallene er laget på bakgrunn av elevdata for 2009 og søknadsstatusen ved førsteinntaket Totalt søker i overkant av halvparten av elevene seg videre innen det utdanningsløpet de har gått på i to år. Den største gruppen 37 prosent søker om læreplass. Ytterligere 7 prosent søker enten avsluttende yrkeskompetanse i skole, eller et løp som er lengre enn de vanlige programmene. Det er også en betydelig andel som søker til studieforberedende utdanningsløp innen medier og kommunikasjon eller naturbruk (7 prosent). Den andre halvparten av elevene søker seg ikke videre innen det utdanningsløpet de har gått på i to år. Hele 13 prosent av elevene i Vg2 yrkesfag har ikke søkt ytterligere videregående opplæring. Blant disse elevene er det noen som skaffer seg læreplass på egen hånd uten å søke gjennom fylkeskommunens system. 10 prosent har søkt til utdanning på lavere eller tilsvarende trinn, og hele 26 prosent har søkt seg over til påbygging til generell studiekompetanse. Andelen som søker overgang fra yrkesfag til påbygging til studiekompetanse har økt de senere årene. Flertallet av søkerne begynte på det de hadde som førsteønske. Dette gjelder spesielt for de som har søkt studieforberedende løp innen yrkesfag, påbygg og yrkeskompetanse i skole. Andelen som ikke får oppfylt førsteønsket sitt er lavest for de som søker læreplass, i 2010 begynte 64 prosent av søkerne til læreplass på det de hadde som førsteønske. I alle gruppene er det søkere som ikke begynner på noe i det hele tatt. Denne er høyest for søkerne til læreplass: 30 prosent av de som hadde læreplass som sitt førsteønske begynte ikke i lære eller gikk videre på Vg3 8. Det er variasjoner mellom fylkene i andelen som får oppfylt førsteønsket om læreplass Finnmark lå i 2010 lavest med 54 prosent og Rogaland høyest med 75 prosent. Oppland lå i 2010 litt over landssnittet med 66 prosent. Heller ikke alle som ønsker påbygging til generell studiekompetanse, får innvilget dette ønsket. Det er noe mindre fylkesforskjeller for disse enn for søkerne til læreplass, og Oppland ligger her om lag på landssnittet på 79 prosent. I følge Utdanningsdirektoratet kan årsaker til forskjellene være at noen fylker reduserer antallet plasser på påbygg for å få flere til å søke lære, mens andre tilbyr påbygg til de som ikke får læreplass. I tillegg til situasjonen for de elevene som søker til læreplass og påbygg, er det 6 Andelen med ordinær progresjon etter Vg1 har vist bedring for yrkesfag de siste fire årene. Det er ikke tilfelle for progresjonen etter Vg2. 7 Teksten nedenfor er hovedsakelig hentet fra Udir (2011a), s De resterende 6 prosent begynte på noe annet enn førsteønsket. I følge Udir (2011a, s 98) var 30,1 prosent av elevene på Vg2 yrkesfag i 2008 i lære året etter. 18

19 også verdt å nevne at en fjerdedel av de som ikke søker seg videre fra Vg2, får et tilbud, noe som kan forklares med at noen av de som blir lærlinger ikke har søkt om læreplass gjennom fylkeskommunen. 5.3 Årsaker til at ungdom avbryter det yrkesfaglige utdanningsløpet Som tallene ovenfor indikerer, og undersøkelser har vist, skjer en stor en del av frafallet i videregående opplæring i overgangen mellom andre og tredje år, og frafall på dette stadiet er særlig utbredt på yrkesfaglige studieretninger. NIFUs undersøkelse 9 av nesten ungdommer viste at sannsynligheten for å få læreplass økte jo bedre karakterer ungdommen hadde på oppnådd grunnkurs, når vk1 ble bestått, når eleven hadde lite fravær i andre året på videregående og når far hadde yrkesutdanning. I følge Markussen m.fl (2008b) illustrerer dette at det ikke er tilfeldig hvem som ble lærlinger og at arbeidsgiverne kan velge fra øverste hylle. Studiene viste at bedriftene vil ha de lærlingene som kommer på jobb. De valgte elever som hadde bestått vki, som hadde de beste prestasjonene fra grunnkurs og som hadde det laveste fraværet, og de foretrakk ungdommer som gjennom sine fedre var kjent med dette segmentet i arbeidslivet. På denne måten skaffet de seg ungdommer til bedriften som er lette å forholde seg til både som lærlinger og som arbeidskraft (Markussen og Sandberg 2005). Vibe m.fl (2011) trekker fram fire mulige forklaringer på hvorfor ikke flere av søkerne til læreplass er i lære: Fordi det ikke er nok læreplasser i alle fag. Fordi det ofte er dårlig samsvar mellom geografisk fordeling av søkere og læreplasser. Fordi de fikk et tilbud, men sa det fra seg. Fordi bedriften ikke ønsket dem som lærling, selv om det var plass. Den første forklaringen angis som den viktigste. De andre kan imidlertid også være viktige, fordi mangelen på læreplasser ikke tilsvarer antallet søkere som ikke ender opp som lærling. Det reelle antallet læreplasser som tilbys er nok høyere enn antallet lærlinger man kan telle opp om høsten, men av ulike grunner blir ikke kapasiteten utnyttet fullt ut. Dette underbygges av at det er en svært stor variasjon mellom fylkene i andelen av søkerne som blir lærlinger i de enkelte fagene, noe som tilsier at det er betydelig variasjon i kapasitet, ikke bare mellom fag, men også mellom fylkene i hvert enkelt fag 10. En del elever sier fra seg tilbud om læreplass. Av dem som begynte på vg skole i 2007, og som fikk tilbud om læreplass ved førsteinntaket i juli 2009, var 89 prosent lærlinger om høsten. For de som fikk tilbudet etter førsteinntaket var det sannsynligvis en større andel som takket nei til tilbudet om 9 Bl.a Markussen m.fl (2008). 10 For Tømrerfaget er denne variasjonen mellom fylkene slik at mellom 52 og 84 prosent av søkerne ble lærlinger. I Frisørfaget er variasjonen fra 50 til 89 prosent, mens den er fra 52 til 100 prosent i Barne- og ungdomsarbeiderfaget. Blant søkerne til Rørleggerfaget er variasjonen fra 32 til 100 prosent. I mindre fag er variasjonen enda større, som i Betongfaget der den er fra 20 til 100 prosent. Enda mer ekstremt er det i Platearbeiderfaget der andelen som blir lærlinger varierer fra ingen til alle når vi sammenlikner fylkene. 19

20 læreplass 11. Læreplasser som søkerne har sagt nei til er ikke uten videre plasser som står ledige. De kan ha blitt tilbudt andre søkere som har tatt i mot tilbudet. Det finnes ikke tall for hvor mange søkere som vurderes av bedriftene, men som ikke får tilbud om læreplass. Men data for hvordan det gikk med søkerne til læreplass fra 2007-kullet høsten 2009 kan illustrere dette (jf Vibe m.fl 2011): Det skilles mellom de som gjennomførte og besto Vg2 (i alt 84 prosent av alle Vg2-elevene som søkte om læreplass), og de som ikke besto Vg2. Det viser seg at 73,5 prosent av de som besto var i lære om høsten, mot 40,5 prosent av de som hadde strøket i et eller flere fag. Av de som besto og fikk læreplass, fikk 11 av 12 et tilbud i samsvar med førsteønsket. Mens bare 18 prosent av de som besto var utenfor opplæring om høsten, gjaldt dette 43 prosent av dem som ikke hadde bestått. Det er altså langt fra umulig for de som har en eller flere strykkarakterer fra Vg2 å få læreplass, men det reduserer sjansen til nesten det halve. På den annen side utgjør de som ikke har bestått i alle fag bare 13 prosent av alle som søker læreplass, og under 8 prosent av de som ender opp som lærlinger. Også NOU: 18 (Kunnskapsdepartementet 2008) tar opp utfordringen med å skaffe læreplasser til elever med svake karakterer og/eller stort fravær. Som mulige tiltak nevnes både ekstra tilskudd til bedrifter som påtar seg å tegne lærekontrakt med elever som har mangler fra skolen, forsterket innsats fra skole/fylkeskommune i oppfølging av elevene, samt tidlig start og systematikk i arbeidet med å formidle læreplasser for å bidra til å øke antallet læreplasser. 11 Av alle som til slutt ble lærlinger høsten 2009, hadde 29 prosent fått tilbudet om læreplass etter førsteinntaket. Hvor stor andel av de som fikk tilbud om læreplass etter førsteinntaket, og som takket nei til dette, finnes det ikke data for. Med det gås ut fra at andelen var høyere enn de 11 prosent som takket nei i førsteinntaket. 20