Line Eldring og Kristin Alsos. Lovfestet minstelønn: Norden og Europa

Transkript

1 Line Eldring og Kristin Alsos Lovfestet minstelønn: Norden og Europa

2

3 Line Eldring og Kristin Alsos Lovfestet minstelønn: Norden og Europa Fafo-rapport 2012:07

4 Fafo 2012 ISBN (papirutgave) ISBN (nettutgave) ISSN Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Allkopi AS

5 Innhold Forord Innledning Minstelønnsregulering i Europa Gangen i rapporten Europeisk minstelønn? EU og lønnsregulering Europaparlamentet og minstelønn Europeisk fagbevegelse og minstelønn Lovfestet nasjonal minstelønn i Europa Formål Fastsettelse, regulering og håndheving Hvem som dekkes Minstelønnsnivået Minstelønn og fattigdom Sysselsettingseffekter Lovfestet minstelønn i enkelte land Storbritannia Nederland Frankrike Øst-Europa Land uten lovfestet minstelønn Tyskland Østerrike Italia Lovfestet minstelønn i Norden? Nordisk minstelønnsregulering Lovfestet minstelønn og kollektivavtalesystemet Lovfestet minstelønn sett fra Norden

6 4

7 Forord Denne rapporten er skrevet på oppdrag av landsorganisasjonene (LO) i Danmark, Norge og Sverige, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö (SAK) i Finland og AlÞýđusamband Islands (ASI) på Island. Formålet er å gi en oversikt over hvordan minstelønnsordninger er utformet og virker i andre europeiske land, og en sammenfatning av hvilke forhold ved de nordiske arbeidsmarkedene som kan virke dempende på behovet for lovfestet minstelønn. Utgangspunktet for arbeidet har vært diskusjonen om hvorvidt det er behov for europeiske reguleringer på dette området. Vi vil rette en stor takk til representantene for nordisk fagbevegelse som har bidratt med dokumentasjon og innspill, samt til andre informanter som har bistått oss med sin kunnskap om temaet. Videre vil vi takke Nordens Fackliga Samorganisation for hjelp og koordinering underveis, samt for støtte til oversettelse av rapporten til engelsk og tysk. Arbeidet bygger videre på en tidligere Fafo-analyse av lovfestet minstelønn, gjennomført av Håvard Lismoen og Torgeir Aarvaag Stokke i Torgeir var sentral i planleggingen av den nye utredningen og med i oppstarten av arbeidet før han til vår store sorg brått gikk bort i desember En del av rapporten bygger på Håvards og Torgeirs tekst fra 2005 og oppdateringer av denne, og vi er dem stor takk skyldig for dette grunnarbeidet. Torgeirs planer og disponering av datamaterialet høsten 2011 har også vært styrende for den videre gjennomføringen av arbeidet. På Fafo vil vi også takke Kristian Rose Tronstad for hjelp med å sammenstille fattigdomsdata, Anne Mette Ødegård for kommentarer samt Fafos publikasjonsavdeling for utmerket jobb med å klargjøre manus for trykking. Oslo, mars 2012 Line Eldring og Kristin Alsos 1 Lismoen, H. & Stokke, T. Aa. (2005), Lovfestet minstelønn i Norge? Fafo-notat 2005:13. Oslo: Fafo. 5

8 6

9 1 Innledning «En vurdering av lovfestet minstelønn som tiltak, må ta utgangspunkt i hva slags problemer man er opptatt av å løse». 2 Sitatet ovenfor er hentet fra det avsluttende avsnittet i den forrige Fafo-rapporten om lovfestet minstelønn, og det utgjør også et godt startpunkt for denne oppdaterte analysen. I løpet av 2000-tallet har temaet lovbasert minstelønnsregulering fått fornyet aktualitet i Europa. En massiv arbeidskraftmobilitet fra øst til vest i kjølvannet av EU-utvidelsene i 2004 og 2007 har satt eksisterende nasjonale reguleringsregimer under press, og konsekvensene av finanskrisa har slått brutalt inn i store deler av de europeiske arbeidsmarkedene. Utviklingen har reist grunnleggende spørsmål om hvordan arbeidstakere kan sikres en anstendig lønn, og om det er nødvendig å søke etter nye løsninger. En mulig europeisk minstelønnsordning har blitt diskutert ved flere anledninger både i Europaparlamentet og i Den europeiske faglige samorganisasjonen og mye tyder på at diskusjonen vil fortsette. Formålet med denne rapporten er å bidra med et kunnskapsbasert grunnlag for de videre debattene rundt lovfestet minstelønnsregulering. De fleste europeiske land har allerede ordninger med lovfestet minstelønn, mens dette så langt har vært en fremmed tanke i nordisk sammenheng. Det er dermed et behov for større innsikt i hvordan slike ordninger er utformet, og hvilke virkninger de har. Vi vil også se nærmere på hvordan minstelønn fastsettes i de få EU-landene som fortsatt ikke har lovfestet minstelønn Minstelønnsregulering i Europa I det følgende vil vi gå igjennom noen hovedtrekk ved ulike reguleringsmekanismer for minstelønn, før vi i de neste kapitlene går nærmere inn på ordninger med lovfestet minstelønn. Minstelønnsregulering i Norden og Europa har sitt grunnlag i tariffavta 2 Lismoen & Stokke 2005:46. 3 Island og Norge er ikke EU-medlemmer, men er gjennom EØS-avtalen del av EUs indre marked og underlagt det meste av EUs regelverk. 7

10 ler og/eller lovgivning på nasjonalt nivå. Det kan skilles mellom tre hovedformer for minstelønn: Lovfestet minstelønn. Fastsatt ved lov eller hjemmel i lov. Som regel én sats for alle voksne arbeidstakere i hele arbeidsmarkedet. Motivert ut fra å sikre en anstendig levestandard. Slik lovfestet minstelønn finnes ikke i Norden. Allmenngjort minstelønn. Utvidelse av den tariffavtalte minstelønnens dekningsområde slik at den gjelder i en hel region, bransje og/eller yrke uavhengig av om arbeidsgiver og/eller arbeidstaker er organisert. Allmenngjøring er utbredt i Finland og Island og er tatt i bruk i Norge i de senere årene. Tariffavtalt minstelønn. Forhandlet fram mellom tariffparter, skal reflektere arbeidsgivers minste betalingsevne og kan suppleres med lokale tillegg. Tariffestet minstelønn har stor betydning i Norden. Lovfestet minstelønn: Med lovfestet minstelønn menes et minste lønnsnivå som enten fastsettes ved lov eller med hjemmel i lov. Nøyaktig hvordan den lovfestede minstelønnen fastsettes, varierer fra land til land. Hovedpoenget er at lovgiver har fastsatt en minstelønn eller en prosedyre for hvordan minstelønn skal bestemmes. Lovfestet minstelønn kan være garantert alle arbeidstakere i et land, men det kan også være gjort unntak for enkelte grupper, eller minstelønnen kan være gradert ut fra først og fremst alder. Som regel vil det likevel være én sats for voksne arbeidstakere, og denne gjelder i alle eller i de aller fleste deler av arbeidsmarkedet. Slik sett vil den lovfestede minstelønnen ofte være godt kjent. En lovfestet minstelønn setter et gulv for avlønning. Dette gulvet vil være ufravikelig nedover, men fravikelig oppover. Allmenngjøring av tariffavtaler: I mange europeiske land finnes det mekanismer for å utvide dekningsområdet for tariffavtalt minstelønn. Det skjer i hovedsak ved ulike former for allmenngjøring av tariffavtaler, hvor minstelønnssatser og andre tariffbestemmelser får utvidet virkning (allmenngjøring kan også gjelde normallønnssatser). Den vanligste måten er at tariffbestemmelser får virkning ikke bare for tariffavtalens parter og deres medlemmer, men for hele den bransjen eller yrkesgruppen som faller inn under avtalens omfangsbestemmelser. En uorganisert bedrift med uorganiserte arbeidstakere vil dermed måtte legge til grunn den allmenngjorte minstelønnen, men arbeidstakernes muligheter for å forhandle kollektivt om lokale tillegg kan være langt svakere enn i organiserte bedrifter. Minstelønn i tariffavtaler: En helt annen form for minstelønn er den som avtales i tariffavtaler. Denne minstelønnen vil som regel ligge over den lovfestede minstelønnen. Men den tariffestede minstelønnen gjelder bare mellom tariffavtalens parter og binder bare partenes medlemmer. Arbeidsgivere som er bundet av avtalen, kan likevel ha plikt til å følge denne også overfor uorganiserte arbeidstakere i virksomheten. Lønnsdannelsen i tariffområdet vil også avgjøre hvor mange som faktisk får den tariffestede 8

11 minstelønnen, og hvor mange som ved hjelp av lokale tillegg avlønnes over dette gulvet. Er det i stedet snakk om tariffestet normallønn, er mulighetene for å oppnå lokale tillegg langt mer begrensede. Ellers vil det ikke gjøre noen forskjell om den tariffestede lønnen er minstelønn og normallønn, forskjellen til lovfestet minstelønn vil i begge tilfeller være stor. Vi forenkler av den grunn den videre diskusjonen av tariffestet lønn til å handle om minstelønnssatser. Lovfestet minstelønn og tariffestet minstelønn vil som regel være fastsatt ut fra ganske forskjellige kriterier og mekanismer. En rekke konvensjoner og rekommandasjoner fra Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) har som formål å gi arbeidstakere sosial beskyttelse i form av et minste akseptabelt lønnsnivå. Ifølge Den europeiske sosialpakten skal arbeidstakernes rett til en godtgjøring som gir dem og deres familier en rimelig levestandard, anerkjennes. Det er slike synspunkter som i hovedsak ligger til grunn for lovfestet minstelønn, dermed vil også faktiske leveomkostninger ha stor betydning for nivået på den lovfestede minstelønnen. Tariffestet minstelønn fastsettes derimot i forhandlinger mellom parter og er et resultat av partenes lønnspolitikk og forhandlingsstyrke. Hvis vi tenker oss at minstelønnen fastsettes i en sentral eller landsdekkende tariffavtale, uttrykker den tariffestede minstelønnen et gulv for den lokale arbeidsgivers betalingsevne. Har ikke arbeidsgiver denne betalingsevnen, må bemanningen reduseres eller virksomheten innstilles. Har arbeidsgiver bedre betalingsevne, vil arbeidstakerne forsøke å forhandle seg til lokale lønnstillegg. 20 av de 27 EU-landene har lovfestet minstelønn, med satser som ligger på om lag 30 til 50 prosent av landenes gjennomsnittslønn. Tariffavtaledekningen i europeiske land varierer fra svært høy til svært lav. Som det framkommer av tabell 1.1, samvarierer ikke nødvendigvis avtaledekningen med arbeidstakernes organisasjonsgrad. Dette henger blant annet sammen med at de fleste landene i tillegg har ordninger for allmenngjøring av tariffavtaler. I tabellen har vi gruppert landene etter forekomsten av ulike ordninger for minstelønnsregulering. Det vanligste er å ha både lovfestet minstelønn og ordninger for allmenngjøring av tariffavtaler det gjelder for 18 av de 29 landene som inngår i oversikten her (27 EU-land samt Island og Norge). Tre av landene har lovfestet minstelønn, men ikke allmenngjøring. Seks av landene har allmenngjøring eller lignende, men ikke lovfestet minstelønn. Bare tre land Italia, Danmark og Sverige har verken lovfestet minstelønn eller allmenngjøring. Italia har imidlertid en bestemmelse i grunnloven om at alle arbeidstakere har rett til rettferdig betaling, noe som i praksis betyr lønn i henhold til tariffavtalene. I Norden har ingen av landene lovfestet minstelønn. I Sverige og Danmark settes minstelønn utelukkende ved tariffavtaler, og partene baserer seg på at tariffavtalene har sterk avsmittende virkning til dem som ikke bindes direkte. Dette er også utgangspunktet i Norge, men her er tariffavtaledekningen i utgangspunktet lavere. Derfor finnes det en mulighet for å allmenngjøre tariffavtalt minstelønn, og 9

12 Tabell 1.1 Lovfestet minstelønn, allmenngjøring, tariffavtaledekning og fagorganisering i EU (samt Island og Norge). Lovfestet minstelønn Allmenngjøring av tariffavtaler mulig Omfang av allmenngjøring Tariffavtaledekning 2008/2009 Arbeidstakernes organisasjonsgrad 2008/2009 Belgia x x Høyt 96 % 52 % Bulgaria x x Ikke brukt 30 % 20 % Estland x x Lavt 19 % 7 % Frankrike x x Høyt 90 % 8 % Hellas x x Høyt * 23 % Irland x x Lavt 44 % 37 % Latvia x x Ikke brukt 25 % 15 % Litauen x x Ikke brukt 15 % 10 % Luxembourg x x Lavt 58 % 37 % Nederland x x Høyt 82 % 19 % Polen x x Ikke brukt 38 % 15 % Portugal x x Høyt 45 % 21 % Romania x x Høyt 33 % Slovakia x x Lavt 40 % 17 % Slovenia x x Lavt 92 % 30 % Spania x x Høyt 85 % 16 % Tsjekkia x x Høyt 43 % 17 % Ungarn x x Lavt 34 % 17 % Kypros x 54 % 52 % Malta x 55 % 51 % Storbritannia x 34 % 28 % Finland x Høyt 90% 69 % Island x Høyt 99 % 85 % Norge x Lavt 74 % 54 % Tyskland x Lavt 62 % 19 % Østerrike x Lavt 99 % 29 % Danmark 80 % 69 % Italia 80 % 35 % Sverige 91 % 69 % Kilder: Visser, J. (2011), ICTWSS Data Base, AIAS, Amsterdam University, (kolonne 5 og 6); Stokke, T. Aa. (2010), Allmenngjøring i Norge og Europa. Fafo-rapport 2010:14, p. 12; Eurofound (2011), Extension of collective bargaining agreements in the EU. Dublin: European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions; OECD Database on trade union density. Tallene fra Island er anslag oppgitt av ASI og er fra * Lovendringer i den senere tid har begrenset mulighetene for allmenngjøring i Hellas (Eurofound 2011). 10

13 per januar 2012 er fire overenskomster allmenngjort i Norge. I Finland og Island er tariffavtalt minstelønn også utgangspunktet, men her er allmenngjøring langt vanligere enn i Norge. 1.2 Gangen i rapporten I kapittel 2 vil vi se nærmere på forslagene om en europeisk minstelønnsordning, med et særlig blikk på prosessene i Europaparlamentet og i europeisk fagbevegelse. Kapittel 3 gir et overblikk over hovedtrekkene i de eksisterende nasjonale ordningene for lovfestet minstelønn, mens vi i kapittel 4 går nærmere inn i enkelte av landene som har slik lovregulering (Storbritannia, Nederland, Frankrike samt Øst-Europa). Kapittel 5 tar for seg minstelønnsreguleringer i de europeiske landene (utenom Norden) som per i dag ikke har lovfestet minstelønn: Tyskland, Østerrike og Italia. I rapportens avsluttende del, kapittel 6, ser vi på hvordan minstelønn reguleres i de nordiske landene, og drøfter deretter mulige konsekvenser og reaksjoner på lovfesting av minstelønn i disse landene. 11

14 12

15 2 Europeisk minstelønn? «Against a background of a common European internal market and an increasingly integrated European economy, there is an urgent need for a European minimum wage policy. The aim of such a policy would be to halt the spread of poverty-level wages as well as preventing the menace of cross-border wage dumping.» 4 I 2005 publiserte en gruppe tyske, sveitsiske og franske forskere dokumentet «Teser for en europeisk minstelønnspolitikk». Gjennom 14 punkter argumenterer forskerne for nødvendigheten av en koordinert politikk på dette området. De foreslår at alle EU-landene bør ha som et mål å etablere minstelønnsordninger som på kort sikt sikrer lønnstakerne 50 prosent av den nasjonale gjennomsnittslønnen, og på lengre sikt 60 prosent. Målene bør ifølge forskerne settes på europeisk nivå, mens gjennomføringen i nasjonalstatene kan skje gjennom etablerte tradisjoner og praksiser, det være seg tariffavtaler, allmenngjøring eller lovfestet minstelønn. Dette forskerbaserte innspillet har vist seg å bli en viktig referanse i de senere årenes diskusjon om europeisk minstelønn, og i løpet av de siste årene har spørsmålet blitt satt på dagsordenen både i Europaparlamentet og i Den europeiske faglige samorganisasjonen (DEFS/ETUC). I dette kapittelet vil vi se nærmere på hvilke prosesser som pågår, og de ulike aktørenes posisjoner. 2.1 EU og lønnsregulering EU-reguleringen av arbeidslivet har to hovedelementer: for det første regelverket for det indre markedet og for det andre den «sosiale dimensjonen», som i tillegg til regler om arbeidsmiljø, likestilling og arbeidstakerrettigheter omfatter koordinering av trygde rettigheter og samarbeid om sysselsetting, inkludering, fattigdomsbekjempelse, sosial- og helsespørsmål med mer. 5 I Romatraktaten (1957) var etableringen av fellesmarkedet det sentrale, og med unntak for likestilling skulle regulering av arbeidsliv og 4 Schulten et al. (2005), Theses for a European minimum wage policy. wsi_2005_thesen_mindlohn_en.pdf 5 NOU 2012: 2, Utenfor og innenfor, s

16 sosiale rettigheter være et nasjonalt anliggende. Siden den gang har det vokst fram en omfattende regulering av arbeidstakerrettigheter gjennom traktatendringer, lovgivning, rettspraksis og handlingsprogrammer. Charteret for arbeidstakernes grunnleggende rettigheter ble vedtatt i 1980-årene og ble fulgt opp av en handlingsplan for lovfesting av arbeidstakerrettigheter i Gjennom Maastrichtsavtalen i 1993 ble traktatsgrunnlaget for den sosiale dimensjonen og partenes rolle styrket og senere videreutviklet gjennom Amsterdamtraktaten (1999) og Lisboatraktaten (2009). I dag har EU lovfestet et omfattende sett av minimumsrettigheter for arbeidstakere (som også gjelder i EØS). 6 Selv om EUs kompetanse på det sosiale området gjennom årene har blitt betydelig forsterket, er lønnsforhold fortsatt eksplisitt utelatt. I henhold til traktatens artikkel 153, nr. 5, har ikke EU myndighet til å vedta direktiver eller andre tiltak når det gjelder lønnsforhold. På tross av dette har spørsmålet om en europeisk minstelønn gjennom årene vært tatt opp gjennom ulike EU-organer. I 1993 ba EU-kommisjonen medlemsstatene om å «take appropriate measures to ensure the right to an equitable wage is protected». 7 Dette ble fulgt opp av Europaparlamentet, som oppfordret alle medlemsstatene til å etablere en minstelønn tilsvarende en viss andel av den nasjonale gjennomsnittslønnen. På grunn av motstand blant flere av medlemsstatene ble imidlertid tanken om europeisk minstelønnspolitikk mer eller mindre lagt død mot slutten av 1990-tallet. 8 Mot slutten av 2000-tallet har minstelønnsspørsmålet igjen dukket opp i ulike europeiske sammenhenger, både i Europaparlamentet og i Den europeiske faglige samorganisasjonen. Bakgrunnen er en sterk bekymring for utviklingen i de europeiske arbeidsmarkedene, som i mange land har vært preget av en økning av lavlønte, flere fattige arbeidstakere samt en redusert utbredelse av tariffavtaler. Ettervirkningene etter finanskrisa har dessuten vært store og har bidratt til kraftige økonomiske nedturer i mange av medlemsstatene. En annen viktig faktor har vært EU-utvidelsene i 2004 og 2007, som medførte en omfattende mobilitet av arbeidstakere fra øst til vest. Det ble tidlig klart at dette ga en betydelig risiko for sosial dumping og lavlønnskonkurranse, og at betydningen av robuste nasjonale minstelønnsregimer dermed økte. 9 Fram til midten av 2000-tallet la imidlertid de fleste til grunn at EU ikke har myndighet i saker som berører den kollektive arbeidsretten. EU-domstolens avgjørelser i «Lavalkvartetten» 6 NOU 2012: 2, s European Commission (1993), Commission Opinion on an Equitable Wage, COM (93) 388 final, Brussels, Schulten, T. (2008), «Towards a European Minimum Wage Policy? Fair Wages and Social Europe.» European Journal of Industrial Relations 14(4): Dølvik, J. E. & Eldring, L. (2008), Mobility of labour from the new EU states to the Nordic region. Development, trends and consequences. TemaNord 2008:537. Copenhagen: Nordic Council of Ministers. 14

17 slo sprekker i dette bildet og tydeliggjorde at fellesskapsrettens regler for fri bevegelse i visse tilfeller kan begrense den kollektive retten til arbeidskamp Europaparlamentet og minstelønn Europaparlamentet er direkte valgt av unionens innbyggere og utøver sammen med Rådet og Kommisjonen den lovgivende myndigheten i EU. Parlamentet har 754 representanter, som arbeider i partigrupper etter politisk tilhørighet, ikke etter nasjonalitet eller geografi. Det innebærer at de nordiske representantene (DK, FI, S) er fordelt i ulike politiske fraksjoner i parlamentet. I de siste årene har det pågått en kontinuerlig debatt i parlamentet om behovet for reguleringer på europeisk nivå når det gjelder minstestandarder for minstelønn og minsteinntekt. Ifølge ett av de nordiske parlamentsmedlemmene er spørsmålet tatt opp i en rekke sammenhenger, men så langt ikke i forbindelse med lovgivning. 11 Temaet dukker imidlertid stadig opp i ulike saker og diskusjoner. Det er en konsensusaktig stemning i parlamentet for at en europeisk minstelønn er et godt tiltak, og det ser ut til å være klart flertall for reguleringer på dette området. Diskusjonen er drevet framover av en generell bekymring for den sosiale situasjonen i Europa, med blant annet tysk venstreside og fagbevegelse som viktige pådrivere. De nordiske parlamentsmedlemmene er i hovedsak mot lovfestet minstelønn og har særlig hatt to strategier i de pågående debattene. For det første har de forsøkt å dreie diskusjonen over mot minsteinntekt, som er et langt videre begrep enn minstelønn. Minsteinntektsbegrepet inkluderer statlige overføringer, og poenget vil være å sikre borgerne et minimum av inntekt, uavhengig av om de er i jobb, arbeidsledige, pensjonister eller lignende. Det å sette en nedre standard for et minsteinntektstnivå griper slik sett langt mindre inn i den «nordiske modellen» enn et krav om en lovfestet minstelønn. For det andre har de (spesielt i den sosialdemokratiske partigruppen) innarbeidet en standardformulering som de alltid forsøker å få med i uttalelser eller vedtak, om at eventuelle minimumsnivå skal fastsettes gjennom nasjonale lover eller kollektivavtaler. Det å være mot lovfestet minstelønn blir i enkelte av partigruppene regnet som særdeles anti-progressivt, og ifølge den nordiske representanten vi har intervjuet, er det svært vanskelig å få forståelse for det nordiske standpunktet. 10 NOU 2012: 2, s Intervju med Emilie Turunen, , medlem av Europaparlamentet fra Danmark (Socialistisk Folkeparti / De Grønne i Europaparlamentet). Dette og de to påfølgende avsnittene baserer seg i stor grad på informasjon fra Turunen. 15

18 Så langt har Europaparlamentet ikke tatt initiativ til konkrete forslag om å innføre minstelønnsregulering, og parlamentet har heller ikke kompetanse til dette. Parlamentet kan i utgangspunktet ikke selv ta initiativ til ny lovgivning, men kan be Kommisjonen om å ta et slikt initiativ. Kommisjonen er ikke forpliktet til å følge en slik forespørsel, men vil i praksis ofte gjøre det. Så langt har diskusjonene i parlamentet i liten grad dreid seg om jus, men mer om holdningene til spørsmålet. Diskusjonen blir beskrevet som litt «flytende» og har egentlig ikke beveget seg i noen spesiell retning de senere årene. Ifølge det nordiske parlamentsmedlemmet er inntrykket at tilhengerne mener at det vil kunne gjennomføres tiltak på dette feltet gjennom for eksempel «forsterket samarbeid» (enhanced cooperation). En slik prosedyre innebærer at medlemsstatene kan be om forsterket samarbeid på områder som er dekket av traktaten. En anmodning om et forsterket samarbeid skal sendes kommisjonen som bestemmer om forslaget skal legges fram for rådet. Tillatelse gis formelt av Rådet og etter godkjennelse fra Europaparlamentet. Et slikt samarbeid vil bare forplikte de medlemsstatene som selv velger å delta. 12 Enkelte har også tatt til orde for at minstelønn kan introduseres gjennom den åpne koordineringsmetoden (Open Method of Coordination, OMC). 13 Dette er en metode for å samordne medlemsstatenes politikkområder, som ble tatt i bruk på slutten av 1990-tallet i EU. 14 Istedenfor at medlemsstatene styres gjennom direktiver og forordninger (hard law), brukes det målstyring (soft law). Dette skjer ved at ministerrådet fastsetter mål for politikken på et område. Medlemsstatene utformer politikk på bakgrunn av disse retningslinjene. Dernest blir man enige om spesielle referanseverdier/ indikatorer som resultater av medlemsstatenes politikk skal måles mot. Til slutt blir statene evaluert i henhold til disse indikatorene. Målsettingene er ikke juridisk, men politisk bindende, og rapporteringsplikten og evaluering av iverksatte tiltak skal bidra til at medlemsstatene jobber mot felles mål. Med en slik metode kan det for eksempel fastsettes retningslinjer om at alle medlemsstatene bør ha en form for minimumslønnsregulering som utgjør minst 60 prosent av medianlønnen. Dette forutsetter imidlertid at ministerrådet først vedtar et slikt politisk mål på området. Spørsmålet om minstelønn ser oftest ut til å ha blitt behandlet som et ledd i en mer generell fattigdomsbekjempelse i Europa. Hovedaktørene bak disse forslagene har ikke nødvendigvis en spesiell strategi overfor arbeidsmarkedet og dets kollektive aktører, 12 Vi har ikke hatt anledning til å vurdere de rettslige aspektene ved en slik framgangsmåte, men refererer her til dette fordi det har blitt nevnt som en mulig metode for å innføre en europeisk minstelønnsordning. For mer om «enhanced cooperation procedure», se staticdisplay.do?id=55&pagerank=10&language=en 13 Se Schulten (2008). Andre er mer tvilende til at denne metoden alene vil være tilstrekkelig til å få stater som er mot en slik politikk, til å tilpasse seg denne typen retningslinjer. 14 Metoden ble formulert i Det europeiske råds formannskapskonklusjoner fra Lisboa i

19 men oppfatter minstelønn som et av mange mulige verktøy for å motvirke sosial nød i Europa. 15. november 2011 vedtok Europaparlamentet en resolusjon i forbindelse med den europeiske plattformen mot fattigdom og sosial utstøting. I oppsummeringen heter det blant annet: Minimum income: Parliament wishes the Commission to launch a consultation on the possibility of a legislative initiative concerning a sensible minimum income which will allow economic growth, prevent poverty and serve as a basis for people to live in dignity. It wants the Commission to help Member States share best practice in relation to minimum income levels, and encourages Member States to develop minimum income schemes based on at least 60% of the median income in each Member State. 15 I selve resolusjonen (punkt 46) kan vi lese at: [Parlamentet] mener, at den fattigdom, som rammer personer i arbejde, afspejler urimelige arbejdsvilkår, og anmoder om en skærpet indsats for at ændre dette forhold gennem lønningerne i almindelighed og mindstelønnen i særdeleshed, uanset om den styres af lovgivningen eller kollektive overenskomster, således at de sikrer en værdig levestandard 16 Disse vedtakene innebærer ikke nødvendigvis noe nytt, men kan forstås som at presset på å iverksette tiltak i retning av en europeisk minstelønns- eller minsteinntekts ordning øker. Det kommer tydelig fram at parlamentet ønsker at Kommisjonen skal ta et initiativ, men at det vil skje, er etter hva vi forstår, lite sannsynlig. Kommisjonens vurdering er at de ikke har kompetanse på dette området, så selv om parlamentet etterlyser og ønsker tiltak for europeiske minstelønnsreguleringer, vil dette ikke skje. 17 En gjennomgang av svar fra Kommisjonen på spørsmål fra parlamentet om temaet minstelønn bekrefter dette inntrykket. 18 Et eksempel fra høsten 2010 illustrerer dette tydelig. Et tysk parlamentsmedlem påpekte i et spørsmål til Kommisjonen at lovfestet minstelønn vil være den eneste måten å stoppe urettferdig konkurranse og arbeidsmarkedsforstyrrelser i kjølvannet av grenseoverskridende arbeid, og spurte om: Informasjon fra representant i Kommisjonens DG Employment

20 Does the Commission intend to support Member States in their efforts to safeguard their own social welfare systems and labour rights and to protect them against unfair competition? If so, how? 19 Kommisjonens svar levnet liten tvil om at den ikke planlegger tiltak som vil pålegge medlemsstatene å innføre lovfestet minstelønn: The European Union attaches great importance to the protection of workers fundamental rights, and in particular their right to fair and just working conditions which respect their dignity. However, the Union has no competence as regards the setting or harmonising of (statutory) minimum wages. The introduction of a minimum wage and the amount thereof are a matter for the individual Member State. The fact that Germany, unlike other Member States, has no generally applicable minimum wage is not in itself contrary to EC law. Furthermore, any disparity in national minimum wage systems reflects differences in the regulatory situation in the Member States concerned in which the Commission cannot intervene Europeisk fagbevegelse og minstelønn I dokumentet «Teser for en europeisk minstelønnspolitikk» tillegges europeisk fagbevegelse en sentral rolle når det gjelder både utforming og implementering av en europeisk minstelønnsordning: The European trade unions have a key role in implementing a European minimum wage policy. They first need to develop their own concept for a European minimum wage policy. Such a concept would be linked, on the one hand, to the existing initiatives aiming a European coordination of collective bargaining policy. On the other hand, the concept would serve as a basis for formulating ambitious objectives at European level and driving forward their implementation at national level. Finally, the age-old task of the European trade unions continues to be to uphold a fundamental principle of the European social model whereby the wage must enable every dependent worker to live their lives in dignity and financial independence Spørsmål til Kommisjonen fra parlamentsmedlem Jutta Steinruck, : europa.eu/sides/getdoc.do?pubref=-//ep//text+wq+p doc+xml+v0// EN&language=EN 20 Kommisjonens svar ved hr. Andor, : do?reference=p &language=en 21 Schulten et al. (2005). 18

21 Koordinering av forhandlingsprosessene og minstelønn var tema på DEFS-kongressen i Sevilla i 2007, men uten at det ble tatt til orde for en europeisk minstelønn. I Sevillamanifestet hvor prioriteringene for kommende periode ble fastlagt, heter det blant annet at DEFS skal «arbeide for økt minstelønn og reallønnsvekst for europeiske arbeidstakere», og videre «mer intensiv vurdering av hvordan man kan utvikle og koordinere kollektivforhandlinger på europeisk plan». Samtidig avga imidlertid ETUCs Executive Comittee en uttalelse om minstelønn, likhet og kollektivforhandlinger. Her heter det: The Executive Committee proposes the following practical steps in pursuit of fair wages for all European workers: (c) Explore continually the scope for united campaigns at European level, led by the ETUC, for common standards on minimum pay and income, and for collective bargaining strategies. 22 Også i denne uttalelsen gis det uttrykk for at forskjellene mellom landene kan være for store til å gjennomføre en kampanje om felles europeiske minstelønnsmekanismer, men komiteen gir underordnede organer i oppgave å arbeide videre med disse problemstillingene. På kongressen i Aten i 2011 fryktet flere av de nordiske fagorganisasjonene at spørsmålet om en europeisk minstelønn ville komme opp. 23 Flere talere tok til orde for å opprette en europeisk minstelønn, men dette kom aldri opp som et forslag, og manifestet fra kongressen omtaler ikke minstelønn. At DEFS skal arbeide for bedre koordinering av kollektive forhandlinger, sto imidlertid fast. Gitt at de fleste europeiske land allerede har ordninger for lovfestet minstelønn, kan man undre seg over hvorfor dette har blitt et så viktig spørsmål i deler av europeisk fagbevegelse. Særlig fordi flertallet av de syv landene som ikke har det, heller ikke ønsker en europeisk ordning for lovfestet minstelønn (se kapittel 5). Et viktig unntak er Tyskland. I motsetning til de fleste av nabolandene har landet ikke lovfestet minstelønn og heller ikke en velfungerende allmenngjøringsordning. Dette kombinert med en synkende avtaledekning og økning i andelen lavlønte arbeidstakere har bidratt til at kravet om lovfestet minstelønn har blitt en fanesak for tysk fagbevegelse. Det er grunn til å tro at den nasjonale debatten i Tyskland har medvirket til interessen for å løfte debatten om lovfestet minstelønn opp på europeisk nivå. Spørsmålet har kommet stadig høyere opp også på den tyske politiske dagsordenen, og tilsynelatende skjedde det et gjennombrudd høsten 2011 ved at regjeringspartiet CDU fattet et positivt vedtak om minstelønn. Etter det vi forstår, vil det antakelig fortsatt ta tid før dette omsettes til reell politikk, 22 ETUC (2007), On the offensive in Pay: Towards Equality. Statement on minimum wages, equality and collective bargaining. Executive Committee Statement. 23 Fri fagbevegelse, LO satser på EFS, 19. mai article ece 19