Høring finansiering av private barnehager

Transkript

1 Vår saksbehandler Juridisk avdeling 2 Frist for uttalelse Publisert dato Vår referanse 2015/3445 Høring finansiering av private barnehager 1. Om høringen 1.1. Høringsnotatet Innledning Utdanningsdirektoratet viser til Kunnskapsdepartementets oppdragsbrev 19-14: Utredning av modeller for finansiering av ikke-kommunale barnehager og utarbeidelse av tilhørende forskrifter. Departementet har gitt direktoratet i oppdrag å utrede en finansieringsmodell som er basert på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager med mulighet for lokal justering, og en finansieringsmodell som tar utgangspunkt i at tilskuddet skal baseres på utgiftene i den enkelte kommune. Utdanningsdirektoratet legger derfor frem høringsnotat om forslag til to alternative modeller for finansiering av private barnehager, med tilhørende forskrifter. Den ene finansieringsmodellen tar utgangspunkt i at tilskuddet til godkjente private barnehager skal beregnes på bakgrunn av utgiftene i kommunale barnehager i den enkelte kommune. Dette er en videreføring av dagens finansieringsmodell. Den andre finansieringsmodellen tar utgangspunkt i nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager. Det skal fastsettes nasjonale satser med utgangspunkt i disse utgiftene, som justeres i kommunene med de lokale kostnadsdriverne bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift. Vi har tidligere og i forbindelse med forskriftsarbeidet vært i kontakt med bl.a. fylkesmenn, KS og PBL (Private Barnehagers Landsforbund), som har kommet med innspill til arbeidet. Vi har også hatt kontakt med Kunnskapsdepartementet i prosessen. Kunnskapsdepartementet fastsetter endelig forskrift etter den offentlige høringsrunden. Vi tar sikte på at forskriften trer i kraft januar 2016, men dette avgjøres endelig av departementet Innspill Våre høringer er åpne for alle, og alle som ønsker det, kan sende inn uttalelser til oss. Det viktigste spørsmålet vi ønsker innspill på er hvilken av de to alternative finansieringsmodellene som bør innføres. Frist for høringsuttalelser til Utdanningsdirektoratet er 20. august Private barnehager Dagens forskrift omhandler tilskuddet til ikke-kommunale barnehager. Dette omfatter private, statlige og fylkeskommunale barnehager. Av disse barnehagene er det imidlertid mindre enn 20 barnehager som er statlige eller fylkeskommunale. Vi omtaler derfor alle ikke-kommunale barnehager som private barnehager, selv om statlige og fylkeskommunale barnehager også omfattes av regelverket.

2 Høringsnotatet videre Videre i del 1 presenterer vi bakgrunnsinformasjon som er relevant for å forstå begge forslagene til nye finansieringsmodeller. I del 2 gjør vi rede for hensyn som kan være avgjørende ved valg av finansieringsmodell. I del 3 presenterer vi de vurderingene som vil være like for begge modellene, bl.a. pensjon, kapitaltilskudd og refusjon mellom kommuner. I del 4 presenteres en videreutvikling av dagens finansieringsmodell. Forslag til forskrift med merknader til denne modellen ligger vedlagt høringen. Del 5 inneholder forslag til en finansieringsmodell som baserer seg på nasjonale satser med lokale justeringer. Forslag til forskrift med merknader til denne modellen ligger vedlagt høringen. I del 6 drøfter vi økonomiske og administrative konsekvenser Gjeldende rett Barnehageloven 14 angir kommunens plikt til å finansiere ikke-kommunale barnehager. Hovedformålet med finansieringsmodellen er likeverdig behandling av kommunale barnehager og ikke-kommunale barnehager innenfor den enkelte kommune, jf. 14 tredje ledd. Det følger av lovens 14 at kommunen skal gi godkjente ikke-kommunale barnehager tilskudd hvis de søkte om godkjenning før sektoren ble rammefinansiert 1. januar 2011, og at kommunen kan yte tilskudd dersom barnehagen søkte godkjenning senere. Gir kommunen tilskudd, skal den gi tilskudd til både drifts- og kapitalkostnader etter forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager (forskrift om tilskudd til barnehager) 4 og 5. Det følger av forskriften 8 at tilskuddet til ikke-kommunale barnehager skal beregnes ut fra kommunens to år gamle regnskap. Det betyr at kommunens utgifter knyttet til egne barnehager er beregningsgrunnlaget for tilskudd til de private barnehagene i kommunen to år etter. Både tilskuddet til drift og tilskuddet til kapital baserer seg på kommunens to år gamle regnskap. Tilskuddet til driftskostnader beregnes ut fra gjennomsnittlige driftskostnader i tilsvarende kommunale barnehager, jf. forskriften 4. Kommunens pensjonskostnader er en del av beregningsgrunnlaget for driftstilskudd. Kommunen gir i tillegg et påslag for administrasjonskostnader på fire prosent av gjennomsnittlige driftskostnader i tilsvarende kommunale barnehager. Hvis kommunen ikke har egne kommunale barnehager, skal den benytte nasjonale gjennomsnittssatser. Når det gjelder tilskuddet til kapitalkostnader, kan kommunen velge om den vil beregne tilskuddet ut fra gjennomsnittlige kapitalkostnader i tilsvarende kommunale barnehager eller om den vil benytte nasjonal gjennomsnittssats for kapitaltilskudd, jf. forskriften 5. Forskriften stiller krav om at kommunen skal dokumentere og begrunne at alle relevante kostnader i de kommunale barnehagene er tatt med i beregningen, se 2, jf. 4 og 5. Disse bestemmelsene om begrunnelsesplikt samsvarer med forvaltningslovens regler om kommunens utrednings- og informasjonsplikt Kunnskapsgrunnlaget I arbeidet med forslag til forskrifter har vi brukt rapporter levert av Senter for økonomisk forskning (SØF), Telemarksforsking (TF) og PricewaterhouseCoopers (PwC). SØF leverte rapporten «Tilskudd til ikke-kommunale barnehager: Kommunenes praktisering av forskrift om likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager» (SØF-rapport nr. 05/12) til Utdanningsdirektoratet i desember Bakgrunnen for dette var overgangen til rammefinansiering av barnehagene fra 1. januar 2011 og innføring av ny forskrift. Rapporten

3 omhandler offentlige tilskudd til private barnehager i perioden , kommunenes praktisering av forskriften og tilskudd og ressursbruk knyttet til barn med nedsatt funksjonsevne. I forbindelse med arbeidet med oppdragsbrev 23-13, utlyste Utdanningsdirektoratet et oppdrag om å vurdere tilskuddet til dekning av kapitalkostnader, håndteringen av kommunens pensjonsutgifter/pensjonskostnader i tilskuddsberegningen og finansieringen av åpne barnehager. Telemarksforsking fikk oppdraget og leverte sin rapport, TF-rapport nr. 333 (2014), til Utdanningsdirektoratet 21. februar Rapporten ligger på Utdanningsdirektoratets nettsider. I forbindelse med arbeidet med oppdragsbrev 19-14, utlyste Utdanningsdirektoratet et oppdrag om å utrede en finansieringsmodell som baseres på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager med mulighet for lokal justering, utrede om kommunen kan beregne pensjonsutgifter for de barnehageansatte som gruppe og gjøre en helhetlig sammenligning av modellene og konsekvensvurdering. I forslagene til finansieringsmodell skulle leverandør ta høyde for skjevhetene i kapital og pensjon. PwC fikk dette oppdraget og leverte sin rapport (heretter kalt PwC-rapporten) til Utdanningsdirektoratet 22. januar I tillegg til dette leverte PwC også en rapport (heretter kalt PwCs andre rapport) 18. februar der konsekvensene av en modell med nasjonal sats vises mer detaljert. Begge rapportene er publisert på Utdanningsdirektoratets nettsider. 2. Valg av finansieringsmodell Utdanningsdirektoratet legger frem to alternative forslag til finansieringsmodeller i høringsnotatet her. Den ene finansieringsmodellen tar utgangspunkt i at tilskuddet til godkjente private barnehager skal beregnes på bakgrunn av utgiftene i kommunale barnehager i den enkelte kommune. Dette er en videreføring av dagens finansieringsmodell, men med enkelte endringer blant annet på pensjon og kapital. Den andre finansieringsmodellen tar utgangspunkt i nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager. Det skal fastsettes nasjonale satser med utgangspunkt i disse utgiftene, som justeres i kommunene med de lokale kostnadsdriverne bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift. Det sentrale spørsmålet i denne høringen er hvilken av de to alternative finansieringsmodellene som bør innføres. Valget av finansieringsmodell kan blant annet påvirke eierstrukturen i barnehagesektoren og i hvilken grad hensynene bak rammefinansiering ivaretas. Under vil disse virkningene drøftes Rammefinansiering De to finansieringsmodellene må forholde seg til rammefinansieringen på lik linje med for eksempel skole og pleie og omsorg. Nedenfor viser vi hvordan finansieringsmodellene vil påvirke hensynene bak rammefinansieringen. På bakgrunn av dette presenterer vi første bakgrunnen for dagens finansieringssystem i punkt og hensynene bak rammefinansieringen i punkt Så sammenligner vi dagens modell og forslaget til ny finansieringsmodell med hensynene bak rammefinansieringen i punkt Deretter gjør vi rede for rammefinansieringens plass i den planlagte kommunereformen og hvordan vi antar at kommunereformen vil påvirke finansieringsmodellene i punkt 2.1.4, før vi oppsummerer i punkt Bakgrunnen for dagens finansieringssystem Et av målene i Barnehageforliket i 2003 var full økonomisk likeverdig behandling av kommunale og private barnehager, jf. Innst.S. nr. 250 ( ). Det ble i Barnehageforliket lagt opp til en trinnvis innfasing av likeverdig behandling. Fra 1. mai 2004 fikk kommunen plikt til å finansiere private

4 barnehager, og fra 1. august 2005 fikk alle private barnehager rett til et offentlig tilskudd på minst 85 prosent av det tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottok i offentlig finansiering. Siden barnehage er en kommunal tjeneste ble det vurdert som hensiktsmessig med en bestemmelse som gir private barnehager rett til en andel av den enkelte kommunes finansiering av egne barnehager. Det ble i den forbindelse lagt vekt på at det bør være en sammenheng innad i kommunen mellom kostnadssituasjonen i kommunale og private barnehager. Et annet argument for å basere tilskuddet på utgiftene i de kommunale barnehagene i den enkelte kommune var at det ville stimulere kommunene til å effektivisere driften av egne barnehager. I kommuneproposisjonen for 2009 ble det varslet at det øremerkede tilskuddet til barnehager skulle innlemmes i inntektssystemet fra 1. januar 2011, jf. St.prp. nr. 57 ( ) Kommuneproposisjonen Øremerkede tilskudd er alle statlige overføringer til kommunene bortsett fra rammeoverføringene gjennom inntektssystemet. Øremerkede tilskudd er overføringer som skal brukes til spesielle formål i kommunene. Hovedhensikten med slike tilskudd er at kommunene skal produsere mer av de tjenestene som omfattes av tilskuddet, enn de ville ha gjort hvis midlene ble gitt som rammeoverføring. Innlemmingen av de øremerkede tilskuddene ble vurdert på bakgrunn av følgende kriterier i kommuneproposisjonen: Er det et sterkt nasjonalt ønske om å bygge ut den aktuelle tjenesten? Er målene med tilskuddet nådd? Er tilskuddsordningen knyttet til en tidsavgrenset plan? Finansierer tilskuddet tjenester kun et fåtall kommuner har ansvaret for? Står de administrative kostnadene i forhold til det som oppnås med tilskuddet? Vil en eventuell innlemming føre til uønsket svekkelse av den aktuelle tjenesten Benyttes andre styringsmidler? Er det eventuelt planer om dette? På bakgrunn av innføring av rett til barnehageplass ble innført (kommunalt ansvar, jf. barnehageloven 12a), at målet om full barnehagedekning var nådd og framtidig finansiering av private barnehager, ble det vurdert at det var hensiktsmessig å innlemme de øremerkede tilskuddene til barnehager i rammen. Følgende tilskudd ble derfor innlemmet i inntektssystemet 1. januar 2011: Kap. 231,60 Driftstilskudd til barnehager Kap. 231,62 Tilskudd til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage Kap. 231, 65 Skjønnsmidler til barnehagene Innlemmingen i rammen innebærer at finansieringen av både kommunale og private barnehager er en del av inntektssystemet. Det er hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Det overordnede formålet med inntektssystemet er å utjevne kommunenes forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Ved fordelingen av rammetilskuddet tas det hensyn til strukturelle forskjeller mellom kommunenes kostnader og forskjeller i skatteinntektene. Omfordelingen som følge av denne utjevningen blir utført i innbyggertilskuddet. Utgiftsutjevningen

5 er begrunnet med at demografiske, geografiske og sosiale forhold, gir strukturelle kostnadsforskjeller som kommunene i liten grad kan påvirke. Kostnadsnøkkelen er sammensatt av flere sektorspesifikke delkostnadsnøkler, herunder barnehagenøkkelen, som har ulik vekting i den samlede kostnadsnøkkelen. I delkostnadsnøkkelen for barnehager fanges variasjoner i etterspørselen etter barnehageplass i kommunen opp av kriteriene barn 2 5 år, barn 1 år uten kontantstøtte og utdanningsnivå. Kriteriet barn 1 år uten kontantstøtte erstattet i 2013 kriteriet barn 1-2 år uten kontantstøtte som følge av at kontantstøtten for toåringer ble fjernet fra august Midlene som fordeles i inntektssystemet er frie midler. Det betyr at kommunens inntekter fra skatt, rammetilskudd og momskompensasjon kan brukes fritt etter kommunens egne prioriteringer innenfor gitte lover og regler. Kommunens plikt til å tilby plass til barn under opplæringspliktig alder som er bosatt i kommunen etter barnehageloven 8 andre ledd, jf. 12a, setter føringer for kommunens bruk av rammetilskudd. Det skyldes at kommunen må bruke en viss andel av de frie midlene for å sikre at retten til barnehageplass innfris for det enkelte rettighetsbarn bosatt i kommunen. Barnehageloven 14 tredje ledd pålegger kommunene å finansiere ikke-kommunale barnehager som oppfyller vilkårene etter første og andre ledd i samsvar med forskrift om tildeling av tilskudd til barnehager. Dette setter i likhet med 8 andre ledd, jf. 12a føringer for kommunens bruk av rammetilskuddet. Barnehageloven 14 og forskriften er nærmere omtalt under punkt 1.2 gjeldende rett Hensynene bak rammefinansiering Rammefinansiering gjennom inntektssystemet, er som vist ovenfor hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Den sentrale begrunnelsen for rammefinansiering, er at det gir rom for lokale løsninger og medvirker til kommunalt tilpasset ressursbruk. Rammefinansiering av kommunesektoren er et viktig bidrag for å bygge opp under det lokale selvstyret [1]. Rammefinansiering fører til at det lokale tjenestetilbudet blir gjenstand for lokalpolitiske prioriteringer. Dette både ansvarliggjør og myndiggjør lokale politikere. Dersom en for stor andel av kommunesektorens inntekter er bundet til sektorspesifikke oppgaver, er det i realiteten Stortinget som gjør prioriteringer knyttet til de lokale oppgavene. Den økonomiske dimensjonen ved det lokale selvstyret bygger på en vurdering av at det lokale forvaltningsnivået har god innsikt i lokale forhold. Dette bidrar til at kommunene produserer riktige og gode tjenester til lavest mulig kostnad. Gjennom nærhet til innbyggerne har kommunesektoren bedre forutsetninger enn staten til å fange opp befolkningens behov og ønsker. Det er imidlertid viktig at kommunesektoren evner å prioritere både ut fra lokale behov og i henhold til nasjonale overordnede velferdspolitiske målsetninger. Finansiering av kommunale oppgaver gjennom skatteinntekter og rammetilskudd (frie inntekter) gir den mest kostnadseffektive utnyttelsen av ressursene [2]. Dersom en kommune effektiviserer en del av tjenesteområdet sitt, vil gevinsten forbli i kommunen. Rammefinansiering stimulerer derfor til effektiv ressursutnyttelse slik at kommunene tilbyr mest mulig tjenester for hver krone. Lokalpolitikerne gis mulighet til selv å vurdere hvilke behov innbyggerne har, og å bestemme hvordan kommunens samlede oppgaver skal løses. Nærhet til beslutningsprosessen gir også innbyggerne mulighet til å påvirke tjenestetilbudet og prioriteringene lokalt. Rammefinansiering er både lokalt og sentralt mindre administrativt krevende enn for eksempel øremerkede tilskudd. Dette betyr at

6 pengene i større grad kan gå til de tjenester de er tiltenkt, og ikke til rapportering og administrasjon. En annen viktig begrunnelse for rammefinansiering er å gi kommunesektoren forutsigbare inntektsrammer ved planlegging av kommunale tjenester og annen aktivitet Sammenligning av hensynene bak rammefinansiering med dagens modell og forslaget til ny finansieringsmodell Her vurderer vi i hvilken grad dagens finansieringsmodell og forslaget til ny finansieringsmodell samsvarer med hensynene bak rammefinansiering. I dag skal kommunen beregne tilskuddet til private barnehager ut fra kommunens drift- og kapitalkostnader i egne barnehager etter forskrift om tilskudd til barnehager 4 og 5. Disse kostnadene fremgår av kommunens to år gamle regnskap. Kommunestyrets prioriteringer er avgjørende for hvordan kommunens samlede barnehagetilbud skal være. Kommunebudsjettet og kommuneregnskapet viser disse prioriteringene, og kommuneregnskapet er grunnlaget for tilskuddsberegningen til private barnehager. Det betyr at kommunepolitikerne har ansvar for og mulighet til å påvirke barnehagetilbudet gjennom kommunebudsjettet. Samtidig må politikerne ta hensyn til hvilke behov og ønsker kommunens innbyggere har for kommunens samlede barnehagetilbud. Vi mener derfor at dagens finansieringsmodell i det vesentlige samsvarer med hensynene bak rammefinansieringen. I forslaget til ny finansieringsmodell av de private barnehagene skal driftstilskuddssatsen beregnes ut fra en nasjonal sats. Den nasjonale satsen fastsettes på bakgrunn av gjennomsnittet av driftskostnadene i de kommunale barnehagene i alle landets kommuner. I tillegg skal kommunen gjøre en lokal justering basert på bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift den enkelte kommunes egne barnehager. Ved bruk av nasjonal sats vil kommunestyrets prioriteringer i utgangspunktet ikke påvirke hvordan kommunens samlede barnehagetilbud skal være, fordi det er driftskostnadene i alle landets kommuner som danner grunnlaget for tilskuddet til de private barnehagene. Den lokale justeringen gjøres imidlertid med utgangspunkt i bemanningstettheten og arbeidsgiveravgift i de kommunale barnehagene. Ifølge PwC utgjør lønn (eksklusiv sosiale utgifter) 86 prosent av utgifter i barnehager.[3] Andre utgifter i barnehagen utgjør 14 prosent. Det innebærer at kommunestyrets prioriteringer i kommunebudsjettet til en viss grad vil påvirke tilskuddssatsen til de private barnehagene, men ikke i like stor grad som det dagens finansieringsmodell gjør. Det fører til at det lokale samlede barnehagetilbudet i mindre grad blir gjenstand for lokalpolitiske prioriteringer, og behovene og ønskene til kommunens innbyggere får mindre virkning, sammenlignet med dagens finansieringsmodell. En følge av at satsen fastsettes nasjonalt er at kommunens innsikt i lokale forhold får mindre betydning for tilskuddsberegningen enn etter dagens modell. Det kan bidra til at kommunen i mindre grad får mulighet til å produsere et riktig og godt barnehagetilbud til lavest mulig kostnad i kommunen ved bruk av nasjonal sats med lokal justering i forhold til dagens modell. Utdanningsdirektoratet mener på bakgrunn av vurderingene ovenfor at en tilskuddsberegning basert på nasjonal sats med lokal justering samsvarer i mindre grad med hensynene bak rammefinansieringen enn det dagens finansieringsmodell gjør Kommunereform og rammefinansiering

7 I punktet her gjør vi rede for rammefinansieringens plass i den planlagte kommunereformen og hvordan vi antar at kommunereformen vil påvirke finansieringen av private barnehager. I Sundvolden-erklæringen står det at det skal gjennomføres en kommunereform. Videre er det enighet i regjeringen vil foreta «en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten med sikte på å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner.»[4] I Innst. 300 S ( ) omtales kommunereformen nærmere: Kommunereformen skal legge til rette for at flere kommuner slår seg sammen til større og mer robuste kommuner. Færre og større kommuner skal gi bedre kapasitet til å ivareta og videreutvikle lovpålagte oppgaver, gi bedre muligheter til å utvikle bærekraftige og gode lokalsamfunn, samt ivareta viktige frivillige oppgaver. Generalistkommuneprinsippet er et utgangspunkt for reformen. Som et generelt prinsipp skal reformen legge et grunnlag for at alle kommuner kan løse sine lovpålagte oppgaver selv. Kommunestrukturen skal legge til rette for en enhetlig og oversiktlig forvaltning.[5] Regjeringen har som mål at reformen skal gi gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og styrket lokaldemokrati. Rammene for arbeidet med kommunesammenslåingen er videre presisert slik: Rammestyring er et av hovedprinsippene for statens styring av kommunesektoren. Rammestyring er en forutsetning for at kommunene skal ha et handlingsrom, slik at de kan fungere som lokale demokratier som kan gjøre lokale og individuelle tilpasninger av tjenestene og foreta egne veivalg. Ved overføring av nye oppgaver til mer robuste kommuner vil rammestyring, både økonomisk og juridisk, ligge til grunn. Departementet legger i det videre arbeidet til grunn at færre og større kommuner som gjennomfører en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål vil redusere behovet for statlig detaljstyring. Stortingsmeldingen om nye oppgaver til kommunene vil presentere eksempler på hvordan den statlige styringen av større og mer robuste kommuner kan reduseres.[6] Rammefinansiering er også førende for Vi slutter ut fra dette at hensynene bak rammefinansieringen gjør seg minst like sterkt gjeldende etter at kommunereformen er gjennomført. Det betyr at de samme forhold som beskrevet under punkt gjør seg gjeldende etter gjennomført kommunereform Oppsummering om rammefinansiering Utdanningsdirektoratet mener at en tilskuddsberegning basert på nasjonal sats med lokal justering samsvarer i mindre grad enn dagens finansieringsmodell med hensynene bak rammefinansieringen: lokalt selvstyre, prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet. Disse hensynene gjør seg også gjeldende etter at kommunereformen er gjennomført Påvirkning av eierstruktur I dag er omtrent halvparten av barnehagene i Norge private barnehager. Forsetter vi med dagens modell, vil neppe eierstrukturen påvirkes i vesentlig grad, sammenlignet med i dag. Med en helt ny modell basert på nasjonal sats, er det mer sannsynlig med endringer av eierstrukturen. I det følgende vurderer vi først hvordan en finansieringsmodell basert på nasjonal sats kan påvirke eierstrukturen i den enkelte kommune, før vi vurderer grad av påvirkning av eierstruktur på landsbasis.

8 Eierstruktur i den enkelte kommune Bruk av nasjonal sats for finansiering av private barnehager kan føre til ulik finansiering av private og kommunale barnehager: En kommunal og en privat barnehage som ligger på samme sted og har likt antall barn og lik fordeling av barn over og under tre år kan ha forskjellige økonomiske rammer. Hvis tilskuddsgrunnlaget til de private barnehagene baseres på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager, og ikke kostnadene i den kommunen der den private barnehagen er lokalisert, kan det få følgende utslag: I kommuner med høyt utgiftsbehov for barnehage, god økonomi eller vilje til å prioritere barnehage, kan den kommunale barnehagen ha bedre økonomiske vilkår enn den private barnehagen. I kommuner med lavt beregnet utgiftsbehov, trang økonomi eller liten vilje til å prioritere barnehage, kan den private barnehagen ha bedre vilkår enn den kommunale barnehage. Hvor store utslag dette får i den enkelte kommune, er imidlertid avhengig av hvordan den lokale justeringen slår ut. Videre kan en finansieringsmodell basert på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager føre til at det kan være økonomisk mulig å drive private barnehager, som kommunen selv ikke finner det forsvarlig å drive videre. Samtidig vil det være andre kommuner hvor det ikke er mulig å drive private barnehager, selv om kommunen ønsker private barnehager. Finansieringssystemet vil ikke virke helt nøytralt overfor kommunene med hensyn til eierskap. Det er ikke likegyldig for en kommunes samlede inntekter og kostnader om barn går i private eller kommunale barnehager. I kommuner der den nasjonale satsen er lavere enn kommunens egne utgifter til barnehage per barn, kan det være lønnsomt å virke til at private barnehager blir etablert på bekostning av kommunale barnehager. I andre kommuner der den nasjonale satsen er høyere enn kommunens egne utgifter til barnehage per barn, kan det være lønnsomt for kommunen at det ikke etableres private barnehager Eierstruktur på landsbasis Ovenfor forklarte vi hvordan ny finansieringsmodell kan påvirke eierstrukturen i den enkelte kommune. Her beskriver vi mulige årsaker til at ny finansieringsmodell kan påvirke eierstrukturen på landsbasis. I dag eier kommunene omtrent halvparten av barnehagene i Norge, mens den andre halvparten er eid av private aktører. PwC vurderer at «[d]et at den forenklede modellen antas å gi en noe jevnere tilskuddsutmåling fra kommune til kommune enn i dag, vil isolert sett gi større forutsigbarhet og noe likere driftsvilkår for private barnehager på tvers av kommunegrensene».[7] Et tilskudd basert på landsgjennomsnittet for utgifter i kommunale barnehager hindrer at det oppstår store forskjeller i tilskudd til de private barnehagene i ulike deler av landet, og det gir en viss trygghet for at det ikke skjer store endringer i tilskuddsgrunnlaget fra ett år til et annet. At det ikke skjer store endringer i tilskuddsgrunnlaget fra år til år gir private barnehagene en forutsigbarhet omkring sine inntekter, noe som kan bidra til etablering av private barnehager i den enkelte kommune. Om endringer i barnehagestrukturen skriver PwC følgende: «Vi tror ikke at det blir en vesentlig forskjell i barnehagestrukturen hvorvidt det innføres forenklet modell eller ikke. Dette vil selvsagt være avhengig av hvor godt modellen treffer i forhold til gjeldende tilskuddsnivå.»[8] I de ni case-kommunene som PwC bruker, er det imidlertid avvik mellom dagens tilskuddssats og sats justert for bemanningstetthet og pedagogtetthet i samtlige av disse kommunene. Avviket fra dagens sats varierer her fra en økning for barn over tre år på kroner til en reduksjon på kroner 4

9 865.[9] Avviket mellom satsene er noe mindre i case-kommunene hvis det ikke gjøres justering for pedagogtetthet. I PwCs andre rapport har de vurdert forskjellen i sats for den enkelte kommune og et anslag av forskjellen i sats i snitt vil utgjøre på landsbasis basert på de 145 kommunene der PBL har barnehager. Ettersom vi foreslår at nasjonal sats inkluderer Oslo, vil satsen for 80 prosent av kommunene i undersøkelsen variere mellom en reduksjon på 5,6 prosent og en økning på 8,7 prosent.[10] Derfor blir det trolig avvik mellom dagens sats og ny justert sats i en god del kommuner, uten at vi med sikkerhet kan si noe om hvor mange kommuner dette vil gjelde. Det er imidlertid en god indikasjon på at forslaget til ny finansieringsmodell vil påvirke eierstrukturen, men vi vet ikke med sikkerhet omfanget av dette Oppsummering Mye tyder på at eierstrukturen både på landsbasis og i enkelte kommuner vil påvirkes ved overgang fra å beregne tilskuddssatsene ut fra kommunens egne utgifter til bruk av nasjonal sats med lokal justering. Vi har imidlertid ikke holdepunkter for å kunne si noe konkret om hvilket omfang og grad dette kommer til å få Andre konsekvenser Ovenfor har vi gjort en sammenligning av hensynene bak rammefinansiering med dagens modell og forslaget til ny finansieringsmodell med kriteriene for rammefinansiering og redegjort for hvordan ny finansieringsmodell kan påvirke eierstrukturen. I punktet her ønsker vi å belyse andre konsekvenser ved en overgang fra å beregne tilskuddet ut fra kommunens egne utgifter til nasjonal sats. Mange av forholdene som ligger til grunn for vurderingene ovenfor gjentas nedenfor, men med formål å belyse andre konsekvenser. I dag er om lag halvparten av barnehagene i Norge private barnehager og halvparten kommunale barnehager. Det betyr at begge barnehagetyper er et potensielt tilbud for de fleste barn med rett til barnehageplass etter barnehageloven 12a. Kommunen har ansvaret for å tilby barnehageplass innenfor kommunegrensen. Derfor er hensynet til likebehandling i finansiering av kommunale og private barnehager innenfor kommunegrensen viktig for at kvaliteten på tilbudet innenfor kommunegrensen blir noenlunde likt. Hvis kommunens egne barnehager finansieres gjennom kommunebudsjettet, mens de private barnehagene finansieres med nasjonal sats, kan det føre til økte forskjeller i kvaliteten på tilbudet innenfor kommunen. For eksempel kan kvaliteten på tilbudet i kommunale barnehager bli høyere enn i private barnehager innenfor en kommune, hvis kommunen har vilje og økonomi til å prioritere egne barnehager. Etter dagens modell kan kommunen bruke kommuneregnskapet for å regulere nivået på kommunens samlede barnehagetilbud ut fra lokale ønsker og behov i kommunen. En finansieringsmodell basert på nasjonal sats med lokal justering kan føre til at det blir økonomisk mulig å drive private barnehager, som kommunen selv ikke finner det forsvarlig å drive videre. Samtidig vil det være andre kommuner hvor det ikke er mulig å drive private barnehager, selv om kommunen ønsker private barnehager. I sistnevnte tilfelle må kommunen finansiere de private barnehagene utenfor det vanlige tilskuddsregelverket. Samlet kan dette føre til en dyr og ineffektiv barnehagestruktur. Dagens tilskuddsmodell sikrer ikke at barnehagesektoren blir prioritert av kommunen når det gjelder ressursbruk, utover at kommunen har plikt til å tilby barnehageplass til rettighetsbarn i tråd med barnehageloven. Det kan bety at de prioriteringene som gjøres lokalt ikke er i overensstemmelse

10 med overordnede nasjonale mål. En nasjonal sats med lokal justering kan bidra til å sikre at overordnede nasjonal mål møtes i private barnehager. Hvis kommunen får mindre utgifter til barnehager fordi den nasjonale satsen er lavere enn kommunens egne utgifter til barnehager per barn, kan det i ytterste fall føre til at kommunen vurderer det som lønnsomt for kommunen å bidra til at private barnehager blir etablert på bekostning av kommunale barnehager, uten at kommunen foretar en grundig vurdering av andre måter å gjøre egen barnehagedrift lønnsom og effektiv. Det kan føre til kommunen prioriterer å etablere private barnehager fremfor å gjøre andre endringer i kommunens barnehagestruktur, slik at barnehagestrukturen kan bli unødvendig dyr, og ikke samsvarer med borgernes ønsker og behov. En annen følge av at kommunen velger å stimulere til at private barnehager blir etablert i kommunen på bekostning av kommunale barnehager, er at det gjør kommunen sårbar for nedleggelser av private barnehager. Kommunen risikerer at den ikke klarer å oppfylle plikten den har til å tilby barnehageplass etter barnehageloven 8 andre ledd, jf. 12a. Kommunene kan imidlertid ikke lastes for å tilpasse seg de rammevilkårene de er gitt. Hvis det blir store forskjeller i de økonomiske rammevilkår mellom private og kommunale barnehager i samme kommune, kan det oppleves som urimelig for de kommunale og private barnehagene som kommer dårligst ut. Innføring av bemanningsnorm I Sundvolden-erklæringen står det at Regjeringen vil innføre en bemanningsnorm i barnehagene innen Vi ønsker derfor å redegjøre kort om hvilke utslag en innføring av bemanningsnorm kan få for finansieringen av private barnehager. En bemanningsnorm innebærer at alle barnehager må oppfylle et minstekrav om et visst antall ansatte i barnehagen ut fra hvor mange barn barnehagen har. Det vil trolig påvirke finansieringen til private barnehager ved bruk av både dagens modell med bruk av kommunens to år gamle regnskap og forslaget til ny finansieringsmodell med nasjonal sats med lokal justering. Når det gjelder dagens modell, vil en bemanningsnorm føre til at kostnadene i kommunale barnehager øker og at kostnadene mellom kommunene blir jevnere enn det er i dag. Det vil også føre til at tilskuddet til private barnehager øker og blir jevnere mellom kommunene. Hvis forslag til ny finansieringsmodell legges til grunn, vil innføring av bemanningsnorm føre til at den nasjonale satsen trolig øker som følge av at kostnadene i kommunale barnehager øker. Den lokale justeringen innebærer at kommunens ansatte sammenlignes med antallet barn i barnehagen. Ved innføring av bemanningsnorm vil det føre til at den lokale justeringen blir mer lik over hele landet, med unntak for de tilfeller hvor kommunen har bedre bemanning enn normen. Dermed vil betydningen av den lokale justeringen reduseres sammenlignet med dagens fravær av krav til bemanning Oppsummering av valg av finansieringsmodell Ovenfor har vi vurdert hvordan valget av finansieringsmodell kan påvirke eierstrukturen i barnehagesektoren og i hvilken grad hensynene bak rammefinansiering ivaretas, samt andre konsekvenser. Vi legger etter dette frem to forslag til finansieringsmodeller. Spørsmål 1. Hvilken finansieringsmodell ønsker dere?

11 Velg ett alternativ Videreføring av dagens modell Kommentar Sandnes kommune mener at en tilskuddsberegning basert på nasjonale satser bryter med prinsippene bak rammefinansiering og vil redusere kommunens mulighet til lokalt selvstyre, prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet. Hvis barnehagesektoren skal være gjenstand for samme lokaldemokratiske styring som andre sektorer må prinsippet om rammefinansiering gjelde også for denne sektoren. Sandnes komme er en vekstkommune som har store kostnader med til enhver tid å oppfylle barnehageretten. Mer enn halvparten av barnehageplassene er private. De kommunale barnehagene har lavere kostnader sammenlignet med nasjonale satser p.t. En innføring av nasjonale satser vil øke kostnadene til barnehagesektoren i kommunen. Nødvendige innsparinger og effektiviseringer må da tas i den kommunale delen av barnehagesektoren uten at kostnadsnivået der gjenspeiles i den private delen av sektoren. Dette vil kunne gi en lavere kvalitet på barnehagetilbudet til barn i kommunale barnehager. Kommunen har bygget opp kompetanse i å beregne tilskuddet til private barnehager, og utvikling av veilederen fra KS og PBL har ført til oppklaring av uklarheter. Overgangen til ordningen med å beregne tilskuddet etter regnskap har også bidratt til en forenkling av beregningen og en større forutsigbarhet for private barnehager. Kommunene gjør gode beregninger der grunnlaget kan dokumenteres. En videreføring av dagens modell med mindre endringer bør ikke føre til mer klager. 3. Felles endringer for begge finansieringsmodellene Videre under presenteres endringer sammenlignet med dagens regelverk som vi foreslår uavhengig av om det blir en modell som er en videreutvikling av dagens modell eller om det blir en ny modell med nasjonal sats. Først presenteres pensjon og kapital, før vi drøfter andre emner: familiebarnehager, åpne barnehager, årlig fastsettelse av sats, refusjon mellom kommuner og økning av minimumssats Sammenhengen mellom pensjon og kapital Det er særlig to deler av tilskuddsberegningen som bidrar til skjevheter i dagens finansiering av private barnehager: kapitaltilskuddet og pensjonsdelen av driftstilskuddet. Tilskuddet som beregnes ut fra drifts- og kapitalkostnader i kommunale barnehager, går ikke til dekning av bestemte kostnader i private barnehager. For en del private barnehager har de faktiske kapitalkostnader vært høyere enn kapitaltilskuddet fra kommunen, mens driftskostnadene i en del private barnehager har vært lavere enn driftstilskuddet. Det innebærer at noen av disse barnehagene har brukt deler av driftstilskuddet til kapitalkostnader som overstiger det de mottar i kapitaltilskudd. Som følge av skjevheten i finansieringen, mener vi at endringer drifts- og kapitaltilskuddet til private barnehager må gjøres samtidig Pensjon Driftstilskuddet til private barnehager beregnes utfra driftskostnadene i kommunens egne barnehager. Driftskostnadene omfatter også kommunens pensjonsutgifter. En del private

12 barnehager har imidlertid lavere pensjonsutgifter sammenlignet med kommunene. Vi vurderer her hvordan driftstilskuddet kan beregnes for å gjøre det mer treffsikkert når det gjelder de private barnehagenes pensjonsutgifter enn det er i dag. Vi presenterer gjeldende rett under punkt Uttrekk av kommunens pensjonsutgifter og prosentpåslag behandles i punkt og søknadsordning i punkt Endelig redegjør vi for vår anbefaling i punkt Gjeldende rett Som nevnt ovenfor, skal driftstilskuddet til private barnehager beregnes på bakgrunn av kommunens gjennomsnittlige driftskostnader i egne kommunale barnehager, jf. dagens forskrift 4. Kommunens pensjonsutgifter er også del av beregningsgrunnlaget for driftstilskudd. Beregningen av kommunens pensjonsutgifter skal baseres på kommunens faktiske pensjonspremier, inkludert reguleringspremier. De fleste ansatte i kommunene omfattes av offentlige pensjonsordninger, som for eksempel KLP. Hvis kommunen har en kollektiv pensjonsordning for sine ansatte, betyr det at de barnehageansatte og andre ansatte i kommunen inngår i samme risikofellesskap. Kommunen kan ikke beregne pensjonsutgiftene ut fra en antatt pensjonspremie for ansatte i kommunale barnehager, jf. forskriften Uttrekk av kommunens pensjonsutgifter og prosentpåslag Selv om både kommunene og flertallet av de private barnehagene har ytelsesbasert pensjon for sine ansatte, er det betydelige forskjeller mellom pensjonsordningene i kommunene og de private barnehagene. I den kommunale tjenestepensjonen oppreguleres både aktivt ansatte, tidligere ansatte som har gått over i en annen jobb i privat sektor, og personer som har blitt pensjonister, som fører til at den samlede pensjonspremien blir høyere i den kommunale ordningen enn i ytelsesbaserte pensjonsordninger i privat sektor. Videre har den kommunale pensjonsordningen levealdersjustering. Pensjonspremiene blir ikke utjevnet for ansatte i private barnehager, som innebærer at det blir større variasjon i samlet pensjonspremie i prosent av pensjonsgivende lønn mellom de enkelte private barnehagene, enn det som er tilfellet fra kommune til kommune i kommunale pensjonsordningen. For nærmere beskrivelse av forskjellene viser vil til PwC-rapporten [11]. De betydelige forskjellene mellom pensjonsordningene i kommunene og de private barnehagene gjør at en tilskuddsberegning basert på kommunens pensjonsutgifter er lite treffsikker når det gjelder de private barnehagenes pensjonsutgifter. En måte å gjøre driftstilskuddet mer presist enn det er i dag, er å trekke ut kommunens pensjonsutgifter og legge på et sjablongtillegg som tar hensyn til private barnehagers faktiske pensjonsutgifter. Et uttrekk av kommunens pensjonsutgifter i beregningen av driftstilskuddet fører til at de forhold som gjør at pensjonskostnadene i de kommunale barnehagene per i dag er høyere enn i et flertall av de private barnehagene, ikke påvirker tilskuddet til de private barnehagene. Dette gjelder særlig at den kommunale tjenestepensjonen oppregulerer både aktivt ansatte, ansatte med oppsatte rettigheter, samt pensjonister. Samtidig vil eventuelle fremtidige endringer i den kommunale pensjonen heller ikke påvirke tilskuddet til private barnehager. Etter at kommunens pensjonsutgifter er trukket ut av beregningsgrunnlaget må dette erstattes av et prosentpåslag. Vi mener at påslaget skal beregnes ut fra brutto lønnskostnadene i de kommunale barnehagene fratrukket utgiftene til pensjon og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgiftene. Det samsvarer med utgangspunktet om at det er kommunens to år gamle regnskap som skal ligge til

13 grunn for tilskuddsberegningen til private barnehager. Kommunen skal så legge til arbeidsgiveravgift på summen påslaget utgjør. Grunnlaget for fastsettelsen av prosentpåslaget (sjablongtillegg) Når vi vurderer hvor stor størrelsen på prosentpåslaget skal være, tar vi hensyn til at formålet med en endring av beregningen av driftstilskuddet er å gjøre det mer treffsikkert når det gjelder de private barnehagens pensjonsutgifter enn det er i dag. Om fastsettelsen av sjablongtillegget skriver PwC at fremskrivningene av premienivået i 2015 viser at et sjablongtillegg på åtte prosent er for lavt.[12] Det fremgår at av de 165 barnehagene som inngår i datasettet som PwC har brukt, ville bare ni prosent av disse fått dekket sine brutto premieutgifter i Et finansieringssystem med et sjablongtillegg innebærer at den enkelte private barnehagens faktiske pensjonsutgifter ikke påvirker beregningen av tilskuddet til denne. Alle private barnehager som har utgifter under og opp til sjablongen vil få dekket sine pensjonsutgifter, mens barnehager som har høyere kostnader enn sjablongen ikke får dekket sine pensjonsutgifter fullt ut. Det betyr at i fastsettelsen av prosentpåslaget må det tas hensyn til hvor treffsikkert det skal være, og hvor mange barnehager det er ønskelig at pensjonspåslaget som skal omfatte. Desto høyere sjablongen settes, jo større sannsynlighet er det for det blir større avvik mellom tilskuddet og pensjonsutgiftene til de barnehagene som har lavest utgifter. PwC illustrerer konsekvensene av ulike nivåer på sjablongtillegget ut fra premieprognosene for 2015, og antar at fordelingen av premienivåer for de 165 PBL-barnehagene er representative for omtrent 80 prosent av de private barnehagene som har tariffestet ytelsesbasert pensjon. Det gir følgende resultater når det gjelder nivået på sjablongtillegg og andel barnehager som antas å få dekket sine brutto pensjonsutgifter. Hvis sjablongen fastsettes til tolv prosent vil 62 prosent av barnehagene få dekket sine pensjonsutgifter i Tretten prosent favner 70 prosent, fjorten prosent omfatter 78 prosent, mens femten prosent dekker 88 prosent av barnehagene. Om nivået på sjablongen og utgiftsdekning skriver PwC følgende: Andelene er noe avrundet og er selvsagt beheftet med usikkerhet og basert på diverse forutsetninger. Likevel bør de være svært relevante for å foreta en velbegrunnet vurdering. Etter vår oppfatning bør en komme opp i utgiftsdekning for om lag 80 % av alle ikke-kommunale barnehager for å kunne gjennomføre en overgang til et evt. sjablongtillegg uten alt for store administrative merutgifter for både barnehager og kommuner. I så fall indikerer tallene i tabellen at et sjablongtillegg i 2016 bør ligge på om 14 %, altså hele 6 prosentpoeng høyere enn det Telemarksforsking foreslå for ca. ett år siden. Forskjellen skyldes i første rekke den store premieøkningen som det nå er tatt høyde for, samt en forventning om lav eller ingen bruk av premiefond.[13] Vi mener at pensjonspåslaget bør sikre at dagens eierstruktur ikke påvirkes vesentlig, og foreslår i likhet med PwC at prosentpåslaget settes til om lag 14 prosent i denne omgang. Formålet med prosentpåslaget er å gi en utgiftsdekning for en viss ønsket andel av de private barnehagene, og vi mener derfor at påslaget må kunne justeres for å ta høyde for eventuelle premieendringer for de private barnehagene i fremtiden. Endringen av prosentpåslaget gjøres i forskrift.

14 Etter dette foreslår vi at kommunen skal gi et påslag på fjorten prosent av totale lønnskostnader fratrukket pensjonsutgifter og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgiften. Videre skal kommunen legge til arbeidsgiveravgift på summen av påslaget Søknadsordning for pensjonsutgifter En del private barnehager får ikke dekket sine pensjonsutgifter med et prosentpåslag på 14 prosent. For eksempel vil ansatte i menighetsbarnehager tilsluttet Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon fortsatt ha en pensjonsordning basert på reglene for offentlig tjenestepensjon for sine ansatte, siden ansatte i disse barnehagene tidligere var kommunalt ansatte. For at barnehager som i dag har vesentlig høyere pensjonsutgifter enn det prosentpåslaget utgjør i sum ikke skal bli urimelig hardt rammet av omleggingen av pensjon, mener vi at det bør vurderes en sikkerhetsventil for disse barnehagene. Vi vil derfor høre om det bør innføres en søknadsordning for barnehager med særlig høye pensjonsutgifter. Denne ordningen vil bare gjelde for barnehager som har særlig høye pensjonsutgifter innen Barnehagen må også fortsatt ha særlig høye pensjonsutgifter etter 2015 for å omfattes av ordningen. Vi foreslår at kommunen gjør en skjønnsmessig vurdering av om det bør gis økt tilskudd etter søknad fra den private barnehagen. I vurderingen må kommunen se på barnehagens faktiske pensjonsutgifter, og vurdere om disse er så høye at de i det vesentlige ikke dekkes av påslaget. Hvis barnehagen drift svekkes vesentlig som følge av omleggingen av pensjonsberegningen, taler det for at barnehagens faktiske pensjonsutgifter er så høye at de ikke dekkes i det vesentlige av påslaget. Dette vil gjelde på samme måte for både regnskapsmodellen og nasjonal sats-modellen. Utfordringer med å innføre en søknadsordning Utdanningsdirektoratet ser flere utfordringer ved en eventuell søknadsordning om pensjon. En slik søknadsordning vil kunne føre til en økning i antall klagesaker, og således innebære en økt administrativ byrde for kommunene og fylkesmennene. Dette er i strid med ønsket om å forenkle forskriften. Vårt forslag om et pensjonspåslag på tilskuddet stammer blant annet fra en anerkjennelse av vanskelighetene knyttet til å lage en helt presis pensjonsordning. Et pensjonspåslag anses som presist nok, og det vil også gjøre tilskuddsberegningen enklere for kommuner. Det er vanskelig å anbefale en søknadsordning basert på en bestemt utregning, siden vi mener det er for få sammenlignbare faktorer i private barnehagers tilskudd til pensjon og barnehagens faktiske pensjonsutgifter. På samme måte er det vanskelig å sammenligne reelle pensjonsutgifter i kommunen med reelle pensjonsutgifter i private barnehager. Det er årsaken til at vi kun foreslår en søknadsordning basert på en skjønnsmessig vurdering. Vi ser utfordringer knyttet til en slik skjønnsmessig vurdering. Blant annet vil det kunne anføres at den ikke gir kommunene et insentiv til å tildele økt tilskudd etter søknad. På den andre siden er det et kommunalt ansvar å tilby barnehageplass, og kommunen har ingen interesse av at barnehager må stenge grunnet dårlig økonomi som en følge av barnehagens pensjonsordning Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet foreslår at kommunen skal gi påslag for pensjonsutgifter på en viss prosent av totale lønnskostnader, fratrukket pensjonsutgift og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgiften. Videre

15 skal kommunen legge til arbeidsgiveravgift på påslaget. Vi foreslår at prosentpåslaget fastsettes til 14 prosent i forskrift. I tillegg foreslår vi at det vurderes en skjønnsbasert søknadsordning for barnehager med særlig høye pensjonsutgifter innen Spørsmål 2. Støtter dere vårt forslag om å gi påslag for pensjonsutgifter? Ja Kommentar Det er viktig at finansieringen av pensjon blir mer treffsikker enn i dag. Primært bør pensjonen beregnes og kompenseres i hht den enkelte barnehages virkelige pensjonsutgift, opp til en øvre grense som tilsvarer den enkelte kommunes. En sjablonmessig beregning vil gi en forenkling i forhold til beregning av tilskudd til de private barnehagene. PWC har anslått gjennomsnittlige brutto pensjonsutgifter i 2015 til 11,7 prosent i de private barnehagene. Påslaget for pensjon må beregnes på bakgrunn av gjeldende pensjonsutgifter over tid og bør reberegnes for eksempel hvert tredje eller fjerde år. Videre mener Sandnes kommune at det bør skilles mellom innskuddsbasert og ytelsesbaserte ordninger. PWCs beregning er basert på PBLs ytelsesbaserte pensjonsavtaler. Samtidig forhandler nå PBL om en ny innskuddsbasert avtale på pensjon for sine medlemsbedrifter. Innskuddsbaserte ordninger har i dag en maks sats på 7 prosent for arbeidstakergruppen. I følge PwC-rapporten vil 94 prosent av familiebarnehagene få dekket sine pensjonsutgifter med å sette satsen til 5 prosent. Ytelsesbaserte ordninger varierer, men ifølge utredning fra PwC vil nær 80 prosent av de private barnehagene få dekket sine pensjonsutgifter ved en pensjonssats på 14 prosent. Det vil være rimelig å legge seg på en sats som dekker 75 prosent av barnehagene for hver av de to kategoriene pensjonsordninger. Barnehager med pensjonsutgifter som er høyere enn den til enhver tid gjeldende sats, bør få dekket dette etter søknad, opp til et tak tilsvarende kommunens pensjonsutgifter. For å oppnå en mer treffsikker beregning av pensjonsordningene bør en sjablonmessig prosentsats beregnes årlig, eventuelt som snitt av siste tre år og KS og de ikke-kommunale barnehagenes organisasjoner bør ha uttalerett til den sjablonsatsen som til enhver tid fastsettes. Det er også viktig å understreke at midlene fra premiefond ikke kun kommer fra rentepapirer som pensjonskassene forvalter. De fleste pensjonskassene har verdipapirer i andre markeder som gir avkastning uavhengig av rentenivå. I tillegg vil risikoresultatene i pensjonskassene kunne påvirke overføringene til premiefond. For eksempel kan effekten av ny uføreordning bli at tidligere avsetninger knyttet til uførerisiko frigjøres. Dette kan også bidra til å styrke fremtidige premiefond, dersom de tidligere avsetningene blir overført til premiefond. Etter vår mening vil det være urimelig å se bort fra bruk av premiefond, da dette er et viktig bidrag til finansiering av premiene. Spørsmål 3. Støtter dere forslaget om en søknadsbasert ordning for barnehager med særlig høye pensjonsutgifter? Vi ønsker også innspill på andre måter å organisere en eventuell søknadsordning for pensjonsutgifter på.

16 Ja Kommentar Sandnes kommune støtter forslaget om en søknadsbasert ordning for barnehager som kan dokumentere særskilt høye pensjonsutgifter. Merkostnadene som godtgjøres bør begrenses av kommunens eget nivå på pensjonsutgiftene. Enkelhet og treffsikkerhet er to motstridende mål når det gjelder finansiering av de private barnehagene. Større treffsikkerhet er det viktigste med omlegging av kompensasjon for pensjon i tilskuddsmodellen. For å få til dette må sjablongtillegget legges lavere enn foreslått og kommunene må påregne et større omfang av søknader fra private barnehager om ekstra kompensasjon til dokumenterte pensjonsutgifter Kapitalkostnader De private barnehagenes kapitalkostnader varierer, og i mange tilfeller er det lite samsvar mellom kapitaltilskuddet og den enkelte barnehages kapitalkostnader. Nedenfor vurderer vi derfor endringer i beregningen av kapitaltilskuddet med formål om å gjøre det mer treffsikkert enn det er i dag. Vi gjør rede for gjeldende rett i punkt 3.3.1, før vi vurderer hva som skal være kommunens beregningsgrunnlag for kapitaltilskudd i punkt Så skriver vi om gradering av kapitaltilskudd i punkt 3.3.3, før vi i punkt drøfter hvilke forhold som bør utløse økt kapitaltilskudd. Endelig oppsummerer vi anbefalingene våre i punkt Gjeldende rett Kommunen skal gi godkjente private barnehager tilskudd basert på kapitalkostnader i kommunale barnehager, jf. forskrift om tilskudd til barnehager 5. Kommunen kan velge om den vil beregne tilskuddet ut fra gjennomsnittlige kapitalkostnader i tilsvarende kommunale barnehager, eller om den vil bruke nasjonal gjennomsnittssats for kapitaltilskudd. Kommunen står fritt til å vurdere dette fra år til år. Kommuner som ikke har kommunale ordinære barnehager, familiebarnehager eller åpne barnehager, skal bruke nasjonale gjennomsnittsatser. Dagens nasjonale sats tar ikke hensyn til den private barnehagens faktiske kapitalkostnader. Kommunen kan gi mer tilskudd enn det som følger av de nasjonale satsene, dersom det viser seg at kapitalkostnadene er høyere i en eller flere private barnehager i denne kommunen Kommunens beregningsgrunnlag nasjonal sats eller egen beregning Det er komplisert for kommunen å beregne tilskuddet ut fra egne kapitalkostnader, og Telemarksforsking mener at dette trolig er en viktig årsak til at mange kommuner velger å basere tilskuddet på nasjonal sats i stedet for egne beregninger. Dette innebærer at hvis adgangen til å velge en beregning ut fra gjennomsnittlige kapitalkostnader i tilsvarende kommunale barnehager fjernes, vil kommuner som har gjort dette, få mindre administrasjon ved bruk av nasjonal sats. Telemarksforsking påpeker at kapitalkostnadselementet bare utgjør 4,88 prosent av totale kostnader per barn i Det lave tallet betyr at en kommune med eksempelvis 25 % høyere eller lavere kapitalkostnader enn den nasjonale satsen, bare vil få en endring i tilskuddet per barn på 1,22 %. Det kan dermed bli mye administrasjon med beregningen, som vil gi veldig små faktiske utslag i kroner og øre. Tre av fire kommuner som har tilsvarende barnehager i sin kommune, valgte uansett å bruke den nasjonale satsen for både 2011 og Fordi flertallet av kommunene allerede bruker nasjonal sats

17 etter dagens regelverk, antar vi at en overgang til kun å bruke nasjonal sats vil være uproblematisk for de fleste kommunene. Utdanningsdirektoratet mener at argumentene presentert over, taler for at kommunen kun skal bruke nasjonal sats i beregningen av kapitaltilskudd til private barnehager. Vi er av den oppfatning at det er uheldig å beholde et dobbelt system med både nasjonal sats og mulighet for kommunal beregning av kapitalsats Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet anbefaler at kapitaltilskuddet kun beregnes ut fra nasjonal sats per plass og oppholdstime fastsatt i forskrift. Dette ligger til grunn for den videre vurderingen. Spørsmål 4. Støtter dere at kapitaltilskuddet kun beregnes ut fra nasjonal sats? Ja Kommentar En nasjonal sats vil kunne gi større forutsigbarhet for de private barnehagene og gi rom for avsetninger til fremtidig vedlikehold, men vil ikke nødvendigvis ta hensyn til standard og alder på bygningsmassen som benyttes til barnehagedrift Gradering av kapitaltilskuddet ut fra årsklasser PwC vurderer at en mulig måte å dele inn tilskuddet på, er å ta utgangspunkt i gjennomsnittlige kapitalkostnader for det enkelte byggeår. Nyere barnehager har gjennomgående høyere kapitalkostnader enn eldre barnehager. PwC ser at et årlig kapitaltilskudd trolig vil gi en noe mer rettferdig kapitaltilskuddssats enn dagens sats for spesielt de nyeste private barnehagene. De eldste barnehagene ville imidlertid i et slikt system få lavere kapitaltilskuddssatser enn dagens gjennomsnittlige sats. ( ) Forslaget til Telemarksforsking innebærer at de eldste barnehagene får en finansiering lik gjennomsnittlig kapitalkostnad for nye og gamle barnehager, og eldre barnehager med lave kapitalkostnader vil få en finansiell buffer som gir rom for oppgraderinger og større vedlikehold etter hvert som dette oppstår. Vi mener at dette blir den mest rettferdige måten å gjøre dette på, og ikke minst en modell som er mer forenklet enn et system som også skal dekke oppgraderinger. Selv om tilskuddet blir mindre presist for de nyeste barnehagene, er også disse årlige satsene basert på gjennomsnitt.[14] Telemarksforsking foreslår å beregne gjennomsnittlig kapitalkostnad for grupperte treårsklasser, og å gi gradert kapitaltilskudd ut fra dette. Hvilke utslag et gradert kapitaltilskudd utgjør basert på tall til og med 2012 er beskrevet i TF-rapporten på side 64. PwC har laget en illustrasjonsberegning med aldersfremskrivning for årene 2013, 2014 og 2015 på side 32 i deres rapport. Nyeste årsklasse blir og vektet gjennomsnittlig kapitalkostnad er kroner per plass for disse barnehagene. Deretter kommer perioden , med et vektet gjennomsnitt på kroner per plass. Perioden har et vektet gjennomsnitt på kroner per plass. For perioden før 2007 er det vektede gjennomsnittet kroner per plass. Det betyr at de private barnehagene som kvalifiserer til årsklasse får høyest kapitaltilskudd, mens barnehagene som

18 kvalifiserer til årsklassen før 2007 får minimumstilskuddet på kroner per plass. Minimumstilskuddet tilsvarer en gjennomsnittlig kapitalkostnad for nye og gamle barnehager. Hvilket år som vil være grensen for minimumstilskuddet vil endres for hvert år tabellen for kapitaltilskudd oppdateres. Vi understreker at disse satsene er eksempler, og at eventuelle satser for de ulike årene innenfor årsklassene skal fastsettes av departementet i forskrift. PwC er enig med Telemarksforsking i at kapitalkostnad skal beregnes likt for tre år. Vi er i det vesentlige enige med PwCs vurderinger ovenfor, og vil derfor ikke foreslå at det gjøres graderinger per år. Ved å beregne kapitaltilskuddet likt for tre år unngår man kraftige svingninger i kapitaltilskuddet mellom enkeltår. Treårsgruppene fremgår av tabellen i forskriftsbestemmelsen. Ved å la de eldste barnehagene få en finansiering lik gjennomsnittlig kapitalkostnad for nye og gamle barnehager, vil eldre barnehager med lave faktiske kapitalkostnader få en finansiell buffer som gir rom for oppgraderinger og større vedlikehold etter hvert som behovet for dette oppstår. Dette er en mer fleksibel og gradvis måte å finansiere kapitalkostnadene til barnehagene på, sammenlignet med hvis de først fikk stadig lavere kapitaltilskudd per år og deretter brått ble løftet opp til samme nivå som en nybygd barnehage på et gitt tidspunkt hvor det antas at barnehagebygget er totalt nedslitt. Selve beregningen av nasjonal sats for kapitalkostnad følger i utgangspunktet de samme forutsetningene som beregningen av nasjonal sats i Vi mener at størrelsen på satsene og måten satsen beregnes på bør vurderes fortløpende Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet foreslår at kapitaltilskuddet gis likt for tre år. Spørsmål 5. Er dere enige i at kapitaltilskuddet gis likt for tre år? Ja Kommentar Forslaget om å gi kapitaltilskuddet likt for tre år vil kunne gi større forutsigbarhet for de private barnehagene. Det er viktig å se kapitalkostnadene i et langsiktig perspektiv. Eldre barnehager bør i midlertid få tilskudd basert på gjennomsnittlige kostnader for barnehager bygget før 2007 (de nyeste barnehagene bør ikke inkluderes når minimumstilskudd beregnes) Hvilke forhold bør utløse økt kapitaltilskudd? Over foreslår vi at det skal beregnes nasjonale gjennomsnittlige kapitalkostnader for grupperte treårsklasser, og at det skal gis gradert kapitaltilskudd ut fra dette. Det er altså avgjørende for størrelsen på tilskuddet hvilket år barnehagen blir plassert i. I punktet her behandles derfor spørsmålet om hva som avgjør hvilket år de private barnehagene blir plassert i. Formålet er å finne en ordning som plasserer den enkelte barnehage i det året som samsvarer i størst mulig grad med barnehagens faktiske kapitalkostnader. Vi har vurdert at organisasjonens etableringsår ikke er en god metode for å avgjøre hvilket år de private barnehagene blir plassert i. Under har vi nærmere vurdert barnehagens byggeår og faktiske kapitalkostnader sammen med godkjenning. Barnehagens byggeår

19 Telemarksforsking foreslår at kapitaltilskuddet kan beregnes ut fra barnehagebyggenes alder. Telemarksforsking skriver følgende om dette i sin rapport: En innføring av en ny modell som baserer seg på bygningers alder, vil i så fall kreve en engangsinvestering for kommunene i å samle inn denne type informasjon og gjøre denne operativ. Når denne engangsjobben er gjort, vil det imidlertid være en relativt enkel sak å innføre en ny standard om å legge inn informasjon om byggets alder for alle nyetablerte barnehager som en del av grunnlaget for tilskuddsutmåling.[15] Kommunen kan per i dag ikke innhente barnehagens byggeår i årsregnskapsskjema eller årsmeldingsskjema. Det finnes ikke et komplett register over barnehagebyggenes alder som kan brukes for å plassere barnehagebyggene i riktig år. En mulighet for å finne ut barnehagebyggets alder kan være ferdigattester. Søknadspliktige tiltak skal avsluttes med ferdigattest, jf. plan- og bygningsloven første ledd. Kommunen fatter vedtak om ferdigattest for tiltaket, og det er derfor datert. Det fører til at det er enkelt å plassere de private barnehagene i årene som utløser økt kapitaltilskudd med bruk av ferdigattesten for barnehagen. Ferdigattest utstedes til tiltak som krever søknad og er regulert av 20-1 første ledd bokstav a) til m). Dette er alt fra oppføring, tilbygging, påbygging, underbygging eller bygg til plassering av skilt- og reklameinnretninger. Reglene om ferdigattest er ikke lagd med formål å beregne kapitaltilskuddet til private barnehager. Det taler mot å legge ferdigattesten til grunn i beregningen av kapitaltilskuddet. Hvis ferdigattester i plan- og bygningslovens forstand legges ubetinget til grunn for å finne ut byggets alder, vil det føre til at fasadeendringer, oppføring av innhengning mot vegg og anlegg av landingsplass bestemmer hvilket år barnehagen skal plasseres i. Ferdigattesten sier imidlertid ikke noe direkte om barnehagens faktiske kapitalkostnader, fordi ferdigattesten kun beskriver hvilket tiltak det er gitt tillatelse til. Derfor mener vi at ferdigattesten ikke er egnet til å plassere barnehagene i riktig år når det gjelder økt kapitaltilskudd. Direktoratet er imidlertid kjent med at enkelte kommuner, bl.a. Oslo kommune, har en ordning med differensiert kapitaltilskudd basert på byggeår. De private barnehagenes faktiske kapitalkostnader og godkjenning En måte å plassere de private barnehagene i årene for kapitaltilskudd er å ta utgangspunkt i når barnehagene får økte kapitalkostnader. For at barnehagen skal bli plassert i et bestemt år i tabellen, altså et år som gir høyere kapitaltilskudd, forutsetter det at barnehagen har fått økte kapitalkostnader i dette året. Dermed vil det bli større samsvar mellom kapitaltilskuddet og den enkelte private barnehages faktiske kapitalkostnader enn det er i dag. Samtidig vil det ikke være avgjørende om økningen av kapitalkostnadene skyldes at barnehagebygget er nytt, at gamle bygg er renovert eller at eksisterende bygg har fått tilbygg med denne løsningen. Størrelsen på økningen Vi mener imidlertid ikke at enhver økning i barnehagens kapitalkostnader utover minimumstilskuddet skal utløse krav om å bli plassert i året som utløser høyere kapitaltilskudd. I noen tilfeller vil minimumstilskuddet være tilstrekkelig til å dekke barnehagenes kapitalkostnader også etter økningen. Alle barnehager som har krav på tilskudd, har krav på minimumstilskuddet for kapital. Dermed vil eldre barnehager med lavere faktiske kapitalkostnader enn minimumstilskuddet få en finansiell buffer som gir rom for oppgraderinger og større vedlikehold etter hvert som dette

20 oppstår. Mindre økninger i barnehagens faktiske kapitalutgifter vil da kunne dekkes av denne bufferen. Vi foreslår at økningen av barnehagens kapitalkostnader må føre til at barnehagens samlede kapitalkostnader per plass blir vesentlig høyere sammenlignet med minimumstilskuddet per plass, for at barnehagen kvalifiserer til å motta høyere kapitaltilskudd. Følgen er at hvis en barnehage for eksempel bygger nytt bygg i 2015, og kapitalkostnadene per plass blir kroner , vil dette trolig kvalifisere til vesentlig økning sammenlignet med minimumstilskuddet på kroner Dette er fordi barnehagenes nye kapitalkostnader nærmer seg satsen for 2015 av hva som gis i kapitaltilskudd. Overstiger kapitalkostnadene satsen for tabellåret, taler dette enda sterkere for at økningen i kapitalkostnader er vesentlig. Dokumentasjon Etter vårt forslag har de private barnehagene i utgangspunktet krav på minimumsstilskuddet. Vi mener at det er de private barnehagene som må fremlegge dokumentasjon på at de har vesentlig høyere kapitalkostnader sammenlignet med minimumstilskuddet. Dette kan typisk være den private barnehagens regnskap, faktura, bankutskrifter og lignende. Vi gjør oppmerksom på at feilrapportering som kan føre til tilbakebetaling av tilskudd etter forskriften, også omfatter tilfeller hvor private barnehager oppgir høyere kapitalkostnader enn de faktisk har. Godkjenning Vi ønsker også å sikre at barnehagens økte kapitalkostnader skyldes faktiske forhold med barnehagens lokaler. Slik at det for eksempel er nye bygg, totalrenoveringer av gamle bygg og lignende som er årsaken til at kapitalkostnadene til barnehagen øker, og dermed danner grunnlag for at barnehagen blir plassert i riktig år i tabellen i forskriften. Dersom det gjøres endringer av barnehagens lokaler enten i eksisterende lokaler eller i anskaffelse av nye lokaler, innebærer det at barnehagen må godkjennes etter barnehageloven 10. Derfor mener vi at det skal være krav om at barnehagen har en godkjenning fra et av årene i tabellen for at barnehagen skal få høyere kapitaltilskudd i tillegg til krav om vesentlig økning av kapitalkostnadene omtalt ovenfor. Typisk kan en barnehage ha en godkjenning fra ett av årene i tabellen, for eksempel Hvis barnehagen søker om økt tilskuddssats i 2015 og har vesentlig økte kapitalkostnader, betyr det at barnehagen blir plassert i år 2010 i tabellen som følge av at godkjenningen er fra I utkastet til tabell gir godkjenningsåret 2010 i 2015 et tilskudd på kroner I 2016 er barnehagen fremdeles plassert i 2010 i tabellen. Men tilskuddet kan endres som følge av at satsen for 2010 endres hvert år. Det er imidlertid mange tilfeller som øker kapitalkostnadene til barnehagene uten at det nødvendigvis er krav om ny godkjenning av barnehagen etter 10. Muligheten barnehager vil ha til å spare opp kapitaltilskudd som en buffer for mindre oppgraderinger kan føre til at mange barnehager får dekket sine kostnader. I tillegg vil de fleste renoveringer som fører til vesentlig økte kapitalkostnader, som bygging av nye bygg, totalrenoveringer og lignende uansett kreve godkjenning. Derfor mener vi at det bør stilles krav om godkjenning for at en barnehage skal få høyere kapitaltilskudd. Dette innebærer samtidig at kommunen i forbindelse med en eventuell godkjenning må vurdere om barnehagen skal få tilskudd etter barnehageloven 14 andre ledd. Dette sikrer lokalt selvstyre, kostnadseffektivitet og prioriteringseffektivitet. Barnehage og kommune må snakke sammen på