Rapport hvem melkes, hvem skummer fløten?

Transkript

1 Rapport Prisutjevningsordningen for melk hvem melkes, hvem skummer fløten?

2 ECON-rapport nr , Prosjekt nr ISSN: , ISBN RAR/AUG/OSH/pil, BTE, 21. desember 2004 Offentlig Prisutjevningsordningen for melk hvem melkes, hvem skummer fløten? Utarbeidet for Konkurransetilsynet ECON Analyse Postboks 5, 0051 Oslo. Tlf: , Faks: ,

3

4 Innhold: SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER INNLEDNING OMFATTENDE REGULERING AV MEIERISEKTOREN Hvilke reguleringer virker hvor Importvernet rammene som markedsordningene skal fungere innenfor Pris- og driftstilskudd Melkekvotene tiltak mot overproduksjon Målpris gjennom markedsregulering Markedsregulering for å komme så nær målpris som mulig Administrativt skille mellom TINE Råvare og TINE Industri Hvordan settes råvareprisen? Konkurransemessige virkninger av rollen som markedsregulator Oppsummering HVORFOR FINNES PRISUTJEVNINGSORDNINGEN? Ordningens formål Kopierer produsenteid monopoltilpasning Konkurranseløsningen i et skjermet marked Målpris gir overproduksjon Prisutjevningsordningen kopierer monopoltilpasning ved gitt melkemengde Særtrekk ved samvirkebedrifter Vurdering av prisutjevningsordningen hva er alternativet? UTFORMINGEN AV PRISUTJEVNINGSORDNINGEN Ordningens virkemidler Konsummelk finansierer tilskuddene Fastsettelse av tilskudd og avgifter i praksis Kapitalgodtgjørelse til uavhengige meierier Etterkontroll av råvareprisene Hvorfor ble etterkontrollen etablert? Etterkontroll og etterregning i dag Administrative konsekvenser ER PRISUTJEVNINGSORDNINGEN TREFFSIKKER? Økt verdi på melken Priselastisiteter for meieriprodukter En liten modell Avskaffelse av avgifter og tilskudd Optimale tilskudd og avgifter Konklusjon om virkning på melkeprisen Lik pris Tilbakeføring av overskudd...55

5 6 DET ER MANGE MEIERIMARKEDER Konkurransearenaer Primærproduksjon Engrosråvaremarkedet Foredling Avsetning Oppsummering Relevante meierimarkeder HVA SKJER HVIS PRISUTJEVNINGSORDNINGEN AVVIKLES? Analytisk fremgangsmåte Bortfall av tilskudd og avgifter Ny fordeling av rå melk mellom ulike anvendelser Avgiftene og tilskuddene virker konkurransevridende og er utforutsigbare Hva skjer med prissettingen i meierimarkedene? Hvilke meierianlegg blir rammet? Prisutjevningsordningen betales av konsumentene Virkning marked for marked Bortfall av etterkontrollen Incentiver til kryssubsidiering Kryssubsidiering i meierisektoren Etterkontroll og etterregning som system for å avdekke kryssubsidiering Effekten av at etterkontrollen fjernes Bortfall av fraktstøtten Innfraktilskuddet Distribusjonstillegget Bortfall av særstøtte til uavhengige meieri Administrativ virkning av at prisutjevningsordningen fjernes DEL III ALTERNATIVE ORDNINGER Alternativer til tilskudd og avgifter Avskaffelse av tilskudd og avgifter Like satser for alle produkter i samme marked Reduserte melkekvoter Produksjonsstøtte Økte prisnedskrivningstilskudd Alternativer til frakttilskudd Innfraktstøtten Distribusjonstilskudd Alternativer til etterkontrollen System for overvåkning av TINEs opptreden Eiermessig skille mellom TINE Råvare og TINE Industri Ny beregningsmåte for noteringsprisen LITTERATUR...105

6 Sammendrag og konklusjoner Resymé Prisutjevningsordningen for melk skal bidra til en høyere melkepris for bøndene og en lik pris over hele landet. Vår analyse viser at ordningen oppfyller målene, men at den gir høye samfunnsøkonomiske kostnader som først og fremst betales av norske forbrukere. Ordningen virker til en viss grad konkurransevridende. En avvikling av prisutjevningsordningen vil føre til lavere melkepriser og gi melkeprodusentene lavere inntekter. Næringsmiddelindustrien kan få høyere kostnader og svekket konkurransedyktighet. Melkeprodusentene og næringsmiddelindustrien kan om ønskelig kompenseres gjennom andre, eksisterende ordninger. I dag omfatter prisutjevningsordningen et system for å kontrollere at prisene til uavhengig meierier er riktig. Denne ordningen er planlagt avviklet. I og med TINEs dominerende stilling i meierisektoren mener vi det er behov for et alternativt overvåkningssystem dersom etterkontrollen avvikles. Prisutjevningsordningen er en del av markedsordningen for melk Hovedformålet med prisutjevningsordningen er å gi melkeprodusentene mulighet til å hente ut en høyere gjennomsnittspris for melk fra markedet, enn hva som ellers ville vært mulig. Den presumptivt høyere prisen på rå melk skal tilfalle alle melkeprodusenter ved at alle mottaksanlegg for melk betaler samme pris til alle produsenter. Økt konkurranse i melkemarkedet var et viktig hensyn bak innføringen av prisutjevningsordningen. Prisutjevningsordningen inngår som en av flere virkemidler som regulerer markedet for melkeomsetning. Melkepolitikken omfatter også kvoteordningen for melkeproduksjon, pristilskudd over jordbruksavtalen, importvern og markedsregulering. De ulike elementene i melkepolitikken er ment å ivareta sentrale landbrukspolitiske mål som inntektsmuligheter for bøndene, bosetting i distriktene og hensynet til kulturlandskapet. Også andre mål som å begrense overproduksjon og å stimulere til konkurranse på enkelte områder, søkes oppnådd innenfor den samlede melkepolitikken. 1

7 Problemstilling I denne utredningen har vi analysert tre hovedproblemstillinger: Virker prisutjevningsordningen etter hensikten og hvor treffsikker er den? Hva er effektene av å avvikle ordningen? Hvilke alternativer til dagens ordning kan tenkes dersom en samtidig skal ivareta hensynet til konkurranse i sektoren og bøndenes inntektsmuligheter? Det er altså prisutjevningsordningen som analyseres, ikke hele melkepolitikken. For å kunne identifisere den isolerte virkningen av prisutjevningsordningen, er det viktig å foreta en grundig avgrensning av ordningen mot øvrige melkepolitiske virkemidler. Når vi vurderer prisutjevningsordningens treffsikkerhet og effekten av å avvikle ordningen, gjør vi dette under forutsetning av at de andre delene av melkepolitikken ligger fast. Når vi vurderer alternativer til dagens ordning forutsetter vi at andre deler av melkepolitikken kan endres. Hensikten med prisutjevningsordningen Tilbudet av melk er styrt av myndighetene gjennom fastsatte produksjonskvoter til melkebøndene. Gjennom prisutjevningsordningen søker man å oppnå en høyest mulig verdi for det samlede melkevolumet. Prisutjevningsordningen simulerer i prinsippet markedstilpasningen til en selger av bearbeidet melk som er alene i markedet, en monopolist. Monopolisten oppnår maksimal inntekt på et gitt melkekvantum ved å prisdiskriminere mellom anvendelser som har ulik prisfølsomhet (priselastisitet). På denne måten vil gjennomsnittsprisen på melken øke. Gjennom prisutjevningsordningen fastsettes det avgifter og tilskudd på salg av rå melk til ulike anvendelser. Melk som brukes i produksjon av lite prisfølsomme produkter (for eksempel konsummelk) ilegges avgifter, og det gis tilskudd til melk som brukes til produksjon av prisfølsomme produkter (for eksempel ost). Tilskuddene og avgiftene fastsattes av Statens Landbruksforvaltning i forskrift. Før det ble konkurranse i meierisektoren, ble prisdifferensieringen gjort gjennom intern kryssubsidiering i meierisamvirket, som hadde monopol på i det norske markedet. Den interne prisdifferensieringen i samvirket gjør det i praksis svært vanskelig for konkurrerende aktører å etablere seg. Aktører som ønsker å produsere ost, vil for eksempel bli utkonkurrert dersom rå melk som tilbys uavhengige osteprodusenter er lik gjennomsnittsprisen på rå melk, mens meierisamvirkes ostepris kan senkes som følge av prisdiskriminering i samvirket. På den annen side kunne fri konkurranse i konsummelkmarkedet medføre at grunnlaget for prisdiskrimineringen forsvant, og at den gjennomsnittlige melkeprisen ble redusert. Aktører som ønsker å konkurrere med samvirket om å selge konsummelk, møter imidlertid et annet problem. Samvirket vil i en slik situasjon ikke være interessert i å forsyne slike meierier med rå melk til gjennomsnittspris, for videresalg til høy pris. Alternative aktører må derfor enten skaffe seg egne leverandører eller få tilførsel av melk til regulert pris. Det er kostbart å tiltrekke seg leverandører fra samvirket. Medlemmer som forlater samvirke, får ikke med seg noen eierandel av betydning dersom de trer ut av samvirket og etablerer avtaler med uavhengige 2

8 meiereier. Det enkelte medlem råder ikke over sin eierandel i samvirket selv, men får eieravkastningen utbetalt i form av et påslag på melkeprisen. Aktører som ønsker å tiltrekke seg egne melkeleverandører må derfor tilby en pris på rå melk som tilsvarer prisen produsentene får som leverandør til samvirket. I tillegg til målsettingen om å bidra til å øke den samlede verdien av melkeproduksjonen i landet, skal prisutjevningsordningen sørge for at melkeprodusenter oppnår samme melkepris uansett hvor i landet produksjonen skjer. For å oppnå dette målet, gis det tilskudd for transport av melk fra bonde til melkemottak. Produksjon av konsummelk bidrar med rundt 900 millioner kroner i årlige avgifter, og utgjør den klart største avgiftsgruppen. Produksjon av ost som eksporteres eller selges til industrien, mottar størstedelen av tilskuddene. Summen av avgiftene som betales inn til ordningen er nesten dobbelt så stor som tilskuddene som ytes. Dette gir et overskudd som blant annet finansierer frakttilskuddsordningene. I alt gis det transportstøtte tilsvarende rundt 600 millioner kroner i året. Det finnes ikke noe velfungerende råvaremarked med observerbare markedspriser, og de fleste foredelingsbedriftene er avhengig av leveranser av rå melk fra TINE. For å kontrollere at den prisen de uavhengige meieriene betaler er riktig og ikke konkurransevridende, er det innført et system med etterkontroll. Dersom prisen har vært før høy, får de uavhengige meieriene tilbakebetalt overprisen. Har prisen vært for lav, slipper de uavhengige meieriene imidlertid å tilbakebetale underprisen. Et annet virkemiddel for å bidra til økt konkurranse er særstøtte til uavhengige meierier som mottar melk fra primærprodusenter. For å bedre muligheten for uavhengige aktører til å tilby en melkepris som også kompenserer for tap av eieravkastning i samvirket, finansierer prisutjevningsordningen også en særstøtteordning til uavhengige meierier som mottar melk fra primærprodusenter. Virker prisutjevningsordningen etter hensikten, og hvor treffsikker er den? Hvorvidt ordningen gir økt gjennomsnittlig melkepris, avhenger av at man setter riktige avgifter og tilskudd. Fastsettelse av riktige tilskudd og avgifter krever kunnskap om hvor prisfølsom etterspørselen etter melk til ulik anvendelse er. Det er imidlertid vanskelig å måle priselastisiteter på ulike produkter, og priselastisitetene endre seg over tid i takt med endringer i forbrukernes preferanser. I praksis er det derfor umulig å fastsette optimale tilskudd og avgifter. Litteraturen om priselastisiteter på meieriprodukter i Norge og andre land viser at tilskuddene og avgiftene i prisutjevningsordningen i hovedsak er satt slik at ordningen bidrar til å øke verdien på melken som produseres. Alt tyder på at etterspørselen etter konsummelk, som står for størstedelen av avgiftsinnbetalingen, er mindre priselastisk enn etterspørselen etter de produktene som mottar størstedelen av tilskuddene, dvs. ost og tørrmelk til anvendelse i industrien og eksport av norsk ost til utlandet. Dette betyr at ordningen etter all sannsynlighet oppfyller målet om høyere pris til norske melkeprodusenter. 3

9 En gjennomgang av TINEs konsernregnskap viser at selskapets utbytte til sine eiere er større enn det som ellers er vanlig for norske selskaper. Det tyder på at melkeprodusentene faktisk nyter godt av den verdiøkningen prisutjevningsordningen genererer. Vår gjennomgang av pris til bonde viser også at melkeprodusentene får mer eller mindre lik pris for melken i hele landet. Det gjøres enkelte mindre differensieringer etter kvalitet og sesong, men disse forskjellene avhenger ikke av hvor melken er levert. Analysen tyder altså på at prisutjevningsordningen oppfyller målsettingene knyttet til produsentprisen. Ordningen medfører imidlertid betydelige samfunnsøkonomiske kostnader. Produksjonen vris slik at det produseres mer produkter som det er relativ lav betalingsvillighet for, på bekostning av produkter med relativ høy betalingsvillighet. I tillegg virker ordningen konkurransevridene mellom enkelte nære substitutter, som ulike typer dessertoster. Norske konsummenter finansierer ordningen ved at de betaler indirekte mer enn 1 milliard kroner årlig gjennom kjøp av avgiftsbelagte meieriprodukter, særlig konsummelk. Hva er effektene av å avvikle prisutjevningsordningen? I analysen av virkningen av å avvikle prisutjevningsordningen har vi skilt mellom fire vertikale konkurransearenaer når betrakter verdikjeden fra bonde til butikk; markedet for primærproduksjon, engrosråvaremarkedet, foredlingsmarkedene og avsetningsnivået. Videre har vi analysert virkningen av å avvikle ordningen ved å se på hvert enkelt virkemiddel for seg. Resultatene er referert under. Bortfall av tilskudd og avgifter: Prisfall og ny fordeling av melk som innsatsvare Den umiddelbare effekten av å fjerne avgifter og tilskudd er at kostnadene ved å produsere avgiftsbelagte meieriprodukter reduseres, mens kostnaden ved å produserer tilskuddsberettigede produkter øker. Dette vil gi en ny fordeling av melk som råvare til ulike anvendelser, og gi en klar samfunnsøkonomisk gevinst. Det er særlig konsumentene som vil nyte godt av at differensieringen fjernes. Ved hjelp av en enkel modell finner vi at prisen på melk som råvare vil reduseres med ca 10 prosent, eller rundt 38 øre per liter. Fordelingen av melkeråvaren mellom ulike anvendelser endres. Dette fører til et negativt skift i samlet etterspørsel Prisen reduseres ettersom tilbudet ligger fast. Inntekten til melkeprodusentene reduseres. Bortfall av tilskudd og avgifter vil endre kostnaden ved å fremstille ulike meieriprodukter. Effekten varierer fra marked til marked. For produkter som er avgiftsbelagte i dag, vil kostnadsreduksjonen gi rom for økt lønnsomhet. Hvorvidt en kostnadsreduksjon fører til lavere salgspriser, avhenger av hvor konkurranseutsatt produktet er. Tilskuddene gis i hovedsak til produkter som er konkurranseutsatt. Kostnadsøkningen kan derfor ikke uten videre veltes over i høyere priser. Dette kan gjøre enkelte deler av norsk meieriproduksjon ulønnsom, spesielt for aktører som først og fremst har kunder i industrien. 4

10 En prisøkning på meieriprodukter som selges til industrien, kan også svekke lønnsomheten til norsk næringsmiddelindustri. Norskprodusert sjokolade, iskrem og pizza møter konkurranse fra utenlandske produkter, og er som følge av norsk toll, i hovedsak henvist til å kjøpe råvarer i Norge. Økt pris på norsk råvare gir økte kostnader som kun rammer norsk industri. Tilskuddene i prisutjevningsordningen bidrar til å senke råvarekostnadene til industrien med rundt 350 millioner kroner i året. Alle meieriprodukter som produseres i Norge plasseres i en prisgruppe med en bestemt tilskudd eller avgift. I enkelte tilfeller er meieriprodukter som konkurrerer i samme marked plassert i ulike prisgrupper og får dermed ulike tilskudd eller avgifter. Kremoster er for eksempel plassert i en prisgruppe som er avgiftsbelagt, mens blåmuggost, brie og camembert er plassert i en prisgruppe som mottar tilskudd. Slik konkurransevridning mellom nære substitutter vil falle bort dersom ordningen med tilskudd og avgifter fjernes. Redusert lønnsomhet av tilskuddsberettigede produkter og bedre lønnsomhet av avgiftsbelagte produkter, kan potensielt føre en strukturendring i norsk meierisektor. En oversikt over alle meierianleggene i Norge viser at Nord-Norge er den regionen i landet som har relativt flest anlegg med produksjon av avgiftsbelagte produkter. Midt-Norge er regionen med relativt flest anlegg hvor det produserer tilskuddsberettigede produkter. Samlet kan altså anleggene i Nord-Norge komme best ut, og anleggene i Midt-Norge verst ut, som følge av en avvikling av tilskudd og avgifter. Bortfall av tilskudd og avgifter fjerner ikke uten videre prisdifferensieringen mellom ulike anvendelser. TINE har, som dominerende aktør på alle konkurransearenaer, incentiver og kanskje også muligheter til å videreføre prisutjevningsordningen internt. Dersom slik kryssubsidiering rammer konkurrentene, vil det etter all sannsynlighet, være i strid med konkurranselovgivningen. En slik adferd er derfor lite realistisk. Prisdifferensiering innenfor grensene av konkurranselovgivningen vil trolig være langt mindre omfattende enn i dag. Bortfall av etterkontroll og etterregning: Økt usikkerhet for uavhengige aktører En avvikling av etterkontroll og etterregning vil gi TINE Industri mulighet til å sette sine priser fritt, det vil si uten at prisendringen på ferdigproduktet gir utslag i råvareprisen. I og med at TINEs posisjon er så sterk i mange meierimarkeder, vil selskapet ha incentiver til å øke prisene på områder der selskapet har markedsmakt. TINE-konsernet vil også ha incentiver til å foreta strategisk prissetting i form av konkurranseskadelig kryssubsidiering. Systemet med etterkontroll og etterregning bidrar i dag til å kontrollere at uavhengige aktører får kjøpe melkeråvare av TINE til ikke-diskriminerende vilkår. Ordningen svekker også TINEs incentiver til predasjonsatferd i industrileddet. Hvis etterkontroll og etterregning fjernes, vil TINEs incentiver og muligheter til å utnytte sin dominerende posisjon, øke. Selskapet må imidlertid forholde seg til forbudet mot å utilbørlig utnytte sin dominerende stilling i konkurranseloven. Vi tror ikke konkurransereglene er tilstrekkelig til å kontrollere TINEs dominerende posisjon. For myndighetene er det krevende å bevise brudd på konkurranselovens atferdsregler, og for aktørene (både TINE og uavhengige aktører) kan det være vanskelig å vite om man er på rett side av lovens eller ikke. Etter vår vurdering 5

11 tilsier TINEs dominerende posisjon behov for særskilt sektorregulering, enten i form av videreføring av etterkontroll eller en ny type sektorregulering. Bortfall av frakttilskudd: Kan gi avskalling av melkeprodusenter langt fra mottak Prisutjevningsordningen omfatter to typer transportstøtte, innfraktstøtte og distribusjons tillegg. Innfraktstøtten gir kompensasjon for transport fra melkeprodusent til nærmeste mottak, og distribusjonstillegget er støtte til transport av flytende meieriprodukter fra meieri til butikk. Virkningen av å fjerne innfraktstøtten vil avhenge av hvordan kostnadene ved å transportere melk fra bonde til mottak fordeles. Hvis transportkostnaden belastes melkeprodusentene, for eksempel som fratrekk på melkeprisen, vil dette kunne medføre en avskalling av produsenter på steder hvor avstanden til nærmeste mottak er stor. En løsning som innebærer at produsentene belastes transportkostnaden vil medføre ulik pris til produsentene og kanskje være i strid med TINEs vedtekter og plikter som følger av rollen som markedsregulator. Forskrift om markedsregulering pålegger TINE mottaksplikt for all melke. Hvis mottaksplikten også gjelder for henting av melk, må TINE-konsernet dekke bortfallet av innfraktstøtte. Dette kan gi uavhengige meierier en konkurransefordel, og gi en utvikling der TINE blir sittende igjen med melkeprodusenter som er lokalisert usentralt og hvor transportkostnaden er høy. Hvis distribusjonstillegget fjernes, vil markedsaktørene selv måtte bære kostnaden ved å transportere flytende meieriprodukter fra meieri til butikk. Salg av denne type meieriprodukter er i liten grad utsatt for konkurranse fra utlandet. Dette er stort sett også produkter med relativt lav prisfølsomhet, hovedsakelig konsummelk, slik at kostnadsøkningen i stor grad kan veltes over på kundene. Det er derfor grunn til å tro at bortfall av distribusjonstillegget vil gi høyere pris på flytende meieriprodukter på utsalgsstedene. Bortfall av særskilt støtte til uavhengige meieri: Kritisk for Q-meieriene Uavhengige meierier mottar to typer særstøtte. Det ene er et tilskudd for å kompensere melkeprodusenter for tapet av kapitalavkastning ved å tre ut av TINEsystemet. Det er andre er ekstrastøtte for transport av flytende meieriprodukter fra meieri til butikk, for å kompeneser for at uavhengige meierier ikke kan oppnå de stordriftsfordelene TINE har i sin transport. Det ytes årlig rundt 55 millioner kroner i særstøtte, og alle tilskudd går til Q-meieriene. Bortfall av støtten vil isolert sett gi en betydelig inntektsreduksjon som i verste fall kan true selskapets eksistensgrunnlag. Alternativer til dagens ordning Dersom dagens prisutjevningsordning avvikles, framkommer følgende problemer knyttet til ordningens intensjoner: Bonden får lavere melkepris Marginale melkeprodusenter kan avskalles dersom fraktkostnadene veltes over på produsentene 6

12 Aktører som i hovedsak selger meieriprodukter til industrien og norsk næringsmiddelindustri, som benytter meieriprodukter som innsatsvare, vil få redusert lønnsomhet Reguleringen av TINEs dominerende posisjon svekkes. Det er etter vår oppfatning mulig å løse nevnte problemer ved hjelp av eksisterende virkemidler eller mindre endringer i gjeldende politikk. Vi har ikke fullt ut vurdert realismen i den alternative virkemiddelbruken, men vil peke på at en avvikling av prisutjevningsordningen i kombinasjon med etablering av avbøtende virkemidler til sammen vil gi en mer effektiv meierisektor, samtidig som hensynet til konkurranse i markedet kan ivaretas. Alternative virkemidler kan være: Lavere pris til produsent kan kompenseres gjennom økte overføringer innenfor jordbruksavtalen eller gjennom redusert samlet melkekvote. Fraktstøtte og særstøtten kan videreføres som egne ordninger, men finansieres over jordbruksavtalen eller på annen måte. Næringsmiddelindustrien kan kompenseres gjennom økte prisnedskrivningstilskudd. Det kan etableres et overvåkningssystem som kontrollerer at uavhengige meierier får kjøpe melk til ikke-diskriminerende vilkår og at TINE ikke misbruker sin dominerende posisjon. Dette kan skje enten ved at etterkontrollen videreføres, eller ved at det etableres en egen sektorregulering for meierimarkedene. 7

13 8

14 1 Innledning Denne utredningen er gjort på oppdrag fra Konkurransetilsynet. Konkurransetilsynet ba i konkurransegrunnlaget om at det foretas en utredning av prisutjevningsordningen for melk. Formålet var å analysere konkurranse- og fordelingsmessige virkninger av ordningen og å foreslå alternative tiltak som ivaretar landbrukspolitiske og konkurransemessige målsettinger. Viktige utredningstemaer ble oppgitt å være: Hvordan vil prisutjevningsordningen, slik den er utformet under gjeldende markedsordning for melk (NYMO), rent faktisk føre til lik og høyere pris enn ellers på melkeråvare til melkeprodusenter. Mekanismene som gjør at inntekter tilbakeføres til melkeprodusentene bør beskrives. Markeds- og konkurransemessige virkninger av prisutjevningsordningen, og sannsynlige virkninger av å avvikle ordningen. Fordelingsmessige virkninger av å fjerne prisutjevningsordningen. Det bør redegjøres for eventuelle distriktsmessige virkninger. Alternative tiltak som ivaretar de landbrukspolitiske målene for næringen, herunder målet om produsentenes inntektsnivå, samtidig som hensynet til en effektiv konkurranse i meierisektoren ivaretas. Utredningstemaene kan oppsummeres i følgende problemstillinger: Virker prisutjevningsordningen etter hensikten og hvor treffsikker er den? Hva er effektene av å avvikle ordningen? Hvilke alternativer til dagens ordning kan tenkes dersom en samtidig skal ivareta hensynet til konkurranse i sektoren og bøndenes inntektsmuligheter? Det er altså prisutjevningsordningen som analyseres, ikke hele melkepolitikken. For å kunne identifisere den isolerte virkningen av prisutjevningsordningen, er det viktig å foreta en grundig avgrensning av ordningen mot øvrige melkepolitiske virkemidler. Når vi vurderer prisutjevningsordningens treffsikkerhet og effekten av å avvikle ordningen, gjør vi dette under forutsetning av at de andre delene av melkepolitikken ligger fast. Når vi vurderer alternativer til dagens ordning forutsetter vi at andre deler av melkepolitikken kan endres. Vår rapport kan deles inn i fire temaer. 9

15 Første del (kapittel 2 til 4) er en beskrivelse av prisutjevningsordningen. Vi redegjør for hvorfor ordningen finnes og hvordan den er utformet. I tillegg plasserer vi prisutjevningsordningen blant andre sentrale reguleringer i meierisektoren, slik som importvernet, melkekvoter, markedsreguleringen og pristilskudd. I andre del (kapittel 5) vurderer vi om prisutjevningsordningen fungerer etter sin hensikt. Øker faktisk verdien av den samlede, gitte melkeproduksjonen og oppnår melkeprodusentene lik pris over hele landet? Og hvis dette er tilfelle, tilbakeføres merverdien til melkeprodusentene? I del tre (kapittel 6 og 7) analyserer vi virkningen av å fjerne prisutjevningsordningen. Konkret gjør vi dette ved å analysere effekten av å fjerne de enkelte virkemidlene iordningen. Med andre ord hva skjer hvis tilskudd og avgifter fjernes, hva skjer hvis frakttilskuddene avvikles, hva skjer hvis særstøtten til uavhengige meierier faller bort og hva skjer dersom etterkontrollen forsvinner? I del fire (kapittel 8) skisserer vi alternativer til dagens prisutjevningsordning. Vi peker blant annet på alternative tilskuddordninger som kan kompensere grupper som vil bli skadelidende av at ordningen fjernes. I utarbeidelsen av rapporten har ECON Analyse samarbeidet med Normann Aanesland, professor emiritus ved Norges landbrukshøgskole. 10

16 2 Omfattende regulering av meierisektoren Melkeproduksjon er på flere måter selve kjernen i norsk landbruk. Rundt en tredjedel av jordbrukets produksjonsinntekter kommer fra melkeproduksjon. Melkeproduksjon sysselsetter flere enn noen annen landbruksproduksjon, og melkeproduksjonen foregår praktisk talt over hele landet. Melk står også helt sentralt i landbrukspolitikken. Politikk rettet melkesektoren får virkninger for utviklingen i hele landbruket. Generelt er norsk landbrukspolitikk kjennetegnet av sterk regulering og omfattende beskyttelse. Sterkest ser vi dette innenfor det vi kan kalle melkepolitikken. Nedenfor beskrives kort de ulike virkemidlene i melkepolitikken. Beskrivelsen er ikke uttømmende, men er kan være egnet til å plassere prisutjevningsordningen inn i en større landbrukspolitisk kontekst. 2.1 Hvilke reguleringer virker hvor Prisutjevningsordningen inngår som en del av et større reguleringsregime for produksjon, bearbeiding, transport og omsetning. Av melk og melkeprodukter. Dagens melkepolitikk (også kalt melkeordningen) omfatter i tillegg til prisutjevning: Importvern Pris- og driftstilskudd over jordbruksavtalen Kvoteordningen for melkeproduksjon Politisk fastsatt målpris Markedsregulering. De ulike elementene i melkeordningen er begrunnet med at de skal ivareta sentrale landbrukspolitiske mål, som inntektsmuligheter for bøndene, bosetting i distriktene og hensynet til kulturlandskapet. Også andre og mer spesifikke mål som markedsbalanse (tiltak mot overproduksjon) og konkurranse på enkelte områder, søkes oppnådd innenfor den samlede melkepolitikken. I konkurransegrunnlaget for utredningen fremgår det klart at det er prisutjevningsordningen som skal analyseres og med særlig fokus på konkurransemessige virkninger. For å identifisere den isolerte sammenhengen mellom prisutjevningsordningen og konkurransen i ulike markeder samt virkningen på relevante 11

17 landbrukspolitiske mål er det derfor viktig å skille mellom hvordan prisutjevningsordningen virker på henholdsvis konkurranse, bosetting, inntektsmuligheter osv., og hvordan de øvrige delene av melkeordningen er ment å virke på samme mål. Dette vil kreve en grundig beskrivelse av prisutjevningsordningen og en avgrensning mot de andre elementene i markedsordningen for melk. Nedenfor gir vi en nærmere beskrivelse av de ulike elementene i den samlede reguleringsordningen for melk samt elementenes funksjon og virkemåte. Vi vil særlig drøfte eventuelle virkninger på konkurransen. Siden temaet i denne utredningen er prisutjevningsordningen, vil vi nøye oss med relativt kortfattede beskrivelser av importvernet, kvotesystemet, markedsreguleringen og pristilskuddene, mens vi gir en mer detaljert presentasjon av prisutjevningsordningen. 2.2 Importvernet rammene som markedsordningene skal fungere innenfor Norsk melkeproduksjon er beskyttet av relativt høye tollsatser. Importvernet gjør at det norske melkemarkedet i all hovedsak kan sees på som et nasjonalt marked. Dette gir et betydelig handlingsrom for nasjonal politikk. Melkeproduksjonen i våre naboland er betydelig mer kostnadseffektiv enn i Norge, og melkeprisen er betydelig lavere. En vesentlig reduksjon av tollbeskyttelsen vil derfor føre til import av utenlandske meieriprodukter, noe som i så fall vil presse den norske melkeprisen ned mot prisnivået i utlandet, korrigert for transportkostnader. Differansen mellom melkeprisen i Norge og prisen utenfor grensene omtales gjerne som skjermingsstøtte. OECD har beregnet samlet norsk skjermingsstøtte (inkludert alle landbruksvarer som beskyttes av importvern) til rundt 9,4 milliarder kroner i

18 Figur 2.1 Illustrasjon av tollvern i et marked Tilbud i Norge P verden med toll P- Norge P- verden uten toll Tollsats Tilbud fra verdens- Markedet med tollvern Tilbud fra verdensmarkedet uten tollvern Etterspørsel i Norge K2 K3 Figuren illustrerer hvordan man kan opprettholde et innenlandsk prisnivå som er høyere enn prisene på verdensmarkedet. Importvernet gjør at man oppnår en norsk pris lik P-Norge og norsk produksjon lik K-Norge. Uten importvernet, vil man i denne stiliserte verdenen ha en pris lik P-verden uten toll. Norsk produksjon ville være lik K2 og importen tilsvare differansen mellom K3 og K2. Målet med importvernet er dels å stimulere norsk melkeproduksjon (minst lik med norsk konsum) og dels for å muliggjøre at produksjon kan foregå på bruk som ikke er konkurransedyktige i en internasjonal sammenheng. Generelt bidrar importvernet til at vi i Norge kan opprettholde en struktur i næringen som er mindre kostnadseffektiv enn nabolandenes. I tillegg gir naturligvis importvernet en mulighet for alle norske melkeprodusenter til å hente ut en høyere pris og inntekt i det norske markedet enn de ellers ville ha hatt. Importvernet bidrar både til å styrke produsentenes inntektsgrunnlag og til å sikre landbruksproduksjon i områder hvor dette ellers ikke ville vært lønnsomt. Dette har betydning for bosetting og kulturlandskapet i de aktuelle områdene. Importvernet brukes også indirekte til å regulere markedet. I tilfeller hvor den innenlandske melkeprisen er høyere enn avtalt i jordbruksavtalen (målprisen) over en viss tidsperiode (et par uker), kan det foretas såkalte administrative tollnedsettelser. Dette innebærer at man tillater import i en viss periode for å redusere den innenlandske melkeprisen ned til avtalt målpris. 2.3 Pris- og driftstilskudd I Jordbruksavtalen fastsettes det årlig pris- og driftstilskudd til melkeprodusenter. Tilskuddene finansieres over statsbudsjettet og var i 2004 budsjettert til drøye 1,65 milliarder kroner. Videre gis det 2,3 milliarder kroner i produksjonsstøtte til ulike former for husdyrho ld, hovedsakelig melkeproduksjon. Tilskuddet er uavhengig av hvilke landbruksprodukter som produseres. I tillegg gis det blant annet areal- og kulturlandskapstillegg, støtte til regionale miljøprogram og driftstilskudd 13

19 til brattlendte bruk. Samlet utgjør pris- og direkte tilskudd til landbruket nesten 9 milliarder kroner. Det gis størst tilskudd til produksjoner i distrikter med de vanskeligste produksjonsforholdene. Videre er tilskuddene innrettet slik at større og presumptivt mer effektive bruk får lavere tilskudd per arealenhet/produsert enhet enn de mindre brukene. I dette avsnittet beskriver vi kun tilskuddene som gis til melkeproduksjon. Pristilskudd gis med en sats per liter produsert rå melk og differensieres etter hvor i landet produksjonen skjer. Ordningen har til hensikt å forbedre produsentenes inntektsgrunnlag. Tabell 2.1 Oversikt over pristilskudd til melkeproduksjon Sone Sats øre per liter Sone A 0 Sone B 8 Sone C 23 Sone D 32 Sone E 42 Sone F 55 Sone G 80 Sone H 101 Sone I 159 Sone J 168 Kilde: Jordbruksavtalen Sone A omfatter deler av Rogaland, hvor forholdene ligger svært godt til rette for melkeproduksjon. I den andre enden av skalaen er Finnmark, hvor det er behov for mye støtte for å kunne drive lønnsom melkeproduksjon I sone J utgjør støtten nesten 50 prosent av målprisen. Driftstilskuddet tildeles etter hvor mange melkekyr den enkelte produsent har og hvor i landet produksjonen skjer. Den geografiske differensieringen er grovere enn for pristilskuddet. Det skilles mellom 3 geografiske områder, og støtten er utformet slik at man mottar subsidier for de 5 første kyrne. Produsentene mottar altså ikke noe støtte for melkeku nr 6 og oppover. Tabell 2.2 Oversikt over driftstilskudd til melkeproduksjon Område 5 kyr eller flere 4 kyr 3 kyr 2 kyr 1 ku Sør-Norge Oslo-fjorden Nord-Norge Kilde: Jordbruksavtalen Den minste driftsstøtten en melkeprodusent kan få er kr per år. Dette gis til en produsent i Sør-Norge med én melkeku. Høyest mulig produksjonstøtte er kroner som gis til produsenter i Nord-Norge med 5 melkekyr eller flere. 14

20 Målet med tilskudd til melkeproduksjon fremgår av forskriften som regulerer ordningen. I formålsparagrafen står det at Formålet med distriktstilskottet er å bidra til ei inntekts- og produksjonsutvikling i mjølkeproduksjonen som medverkar til å oppretthalde busetting og sysselsetting i distrikta gjennom å jamne ut ulikskapar i lønsemd i produksjonen. Det er altså primært distriktspolitiske mål som er bakgrunnen for innretningen av pristilskuddene. Støtteordningene påvirker ikke bare lokaliseringen av melkeproduksjonen og melkebrukenes størrelse, men også hva som produseres på ulike bruk. Gode tilskuddsordninger til én type landbruksproduksjon vil gi bøndene incentiver til å etablere virksomhet innen denne virksomheten. Gjennom flere tiår har nettopp dette vært en hovedbegrunnelse for innretningen av pris- og driftstilskuddene i melkesektoren. Myndighetene har ønsket å kanalisere melkeproduksjon til distrikter hvor det har vært relativt dårlig grunnlag for annen landbruksproduksjon. 2.4 Melkekvotene tiltak mot overproduksjon På 1980-tallet innførte myndighetene et system med melkekvoter (eller toprissystemet). Ordningen innebar at hver melkeprodusent fikk tildelt en kvote for årlig produksjon. Produksjon utover kvotene medførte betydelige avgifter som gjorde overproduksjon ulønnsom. Tiltaket ble initiert for å hindre at samlet produksjon ble større enn etterspørselen i det norske markedet. Overproduksjon gir lav pris. Dette kan utløse ukontrollert struktur rasjonalisering. Systemet med melkekvoter er innført for at myndighetene i samarbeid med landbruksnæringens organisasjoner i større grad kan kontrollere strukturutviklingen i næringen. Fra 1997 ble det innført en ordning som gjorde det mulig å omsette melkekvoter. Hensikten var å bidra til en overføring av kapasitet fra mindre til mer motiverte brukere innenfor rammen av en politisk styrt strukturutvikling. Det er dog verdt å nevne at kvoteordningen ikke tillater nyetablering 1 i næringen. I hovedsak skjer overføring av kapasitet mellom allerede etablerte bruk. For å redusere den sterkt subsidierte reguleringseksporten og fordi innenlandsk etterspørselen etter melkeprodukter har falt, har myndighetene ført redusert den totale melkeproduksjonen gjennom å kjøpe kvoter i markedet. Tabellen nedenfor viser utviklingen i norsk melkeproduksjon og tilgjengelige kvoter i årene etter at ordningen med omsettelige kvoter ble innført. 1 I hovedsak er det bare eksisterende produsenter som kan kjøpe kvoter som blir lagt ut for salg. Det finnes imidlertid en unntaksbestemmelse som gir et visst rom for at nykommere kan få kjøpt kvote. 15

21 Tabell 2.3 Utviklingen i tilgjengelige melkekvoter og - produksjon År Antall produsenter Kvote i mill. liter Leveranse (i millioner liter) , , , , , , , , , , , ,40 Kilde: SLF Tabellen viser at antall produsenter, tilgjengelige kvoter og leveransemengden har sunket betydelig i perioden 1997 til Leveranser per produsent har økt. I 1997 leverte gjennomsnittsprodusenten 67,1 millioner liter. I 2003 var gjennomsnittsleveransen vokst til 86,4 mill. liter. 2.5 Målpris gjennom markedsregulering I den årlige Jordbruksavtalen som fremforhandles mellom Staten, Norges Bondelag og Norges Bonde- og Småbrukarlag, blir partene enige om en pris på utvalgte landbruksråvarer som skal søkes oppnådd i markedet. For rå melk er det for eksempel avtalt at prisen i avtaleperioden 1. juli 2004 til 1. juli 2005 skal være 3,79 kr per liter. Målprisen er ikke en fastpris, men en maksimalpris og en rettesnor for dosering av de ulike virkemidlene i melkeordningen. For å oppnå målprisen er man avhengig av å ha effektive reguleringsmekanismer. Reguleringene i markedsordningen for melk skal bidra til å øke mulighetene for å oppnå målprisen. I tillegg reguleres markedet slik at markedsprisen skal ligge så nær målprisen som mulig Markedsregulering for å komme så nær målpris som mulig Jordbruksavtalen fastsetter altså en målpris på rå melk som skal gjelder for avtaleperioden. For å oppnå denne prisen er man avhengig av at det foretas tilpasninger i markedet for å oppnå balanse mellom norsk tilbud, norsk etterspørsel og eventuell eksport. Utenlandsk tilbud er i hovedsak stengt ute gjennom importvernet. Oppgaven med å gjøre de nødvendige tilpasningene er tildelt en lovregulert markedsregulator som i meierisektoren er TINE. 2 Markedsreguleringen er et sett av bestemmelser for hvordan regulator kan opptre i markedet. Markedsreguleringen av melk er hjemlet i forskrift om markedsregulering av norskprodusert melk og melkeprodukter og pålegger TINE et særlig ansvar på flere områder. Kort oppsummert omfatter ansvaret følgende: 2 Tine er et konsern med et samvirkeforetak som konsernspiss. Samvirkets medlemmer er melkeprodusenter. 16

22 Mottaksplikt for all melkeråvare og en nærmere spesifisert plikt til å levere melkeråvare til uavhengige meierier. Prissetting av melkeråvare slik at jordbruksavtalens målpris holdes. Tiltak for å stabilisere markedet, f.eks. gjennom reguleringseksport og reguleringslagring. Plikt til å sikre stabile leveranser av melkeprodukter over hele landet. Markedsreguleringen er i utgangspunktet ment å skulle ivareta interessene til melkeprodusenter gjennom sikring av avsetningsmuligheter og prissetting. I tillegg er den ment å komme forbrukerne til gode ved å sikre stabile leveranser av sluttprodukter. Videre er det et mål å skape like konkurransevilkår i bearbeidingsleddet i den forstand at alle aktører skal kunne få tilgang til råvaren melk på ikkediskriminerende vilkår. Det er imidlertid visse begrensninger i TINEs forsyningsplikt. 3 Per i dag er leveringsplikten til produksjon av flytende produkter begrenset til 15 millioner liter per anlegg per år. Hvis kunden har egen produksjon kan forsyningsplikten i visse tilfeller være noe høyere. For leveranser til produksjon av ikke-flytende produkter tar forsyningsplikten utgangspunkt i en prioritering mellom produkter etter verdi. Hvis det er knapphet på rå melk i en periode, skal produktene som antas å ha høy verdi sikres leveranser først, mens fremstilling av produkter med lavest verdi er sist på prioriteringslisten. Markedsreguleringstiltakene medfører direkte kostnader som finansieres av en omsetningsavgift som innkreves av all melk. I 2. halvår 2004 er denne avgiften på 8 øre pr. liter. I 2003 ble det i alt innbetalt drøye 85 millioner i omsetningsavgift. 4 I tillegg går innbetaling av såkalt overproduksjonsavgift til å finansiere markedsreguleringstiltak. Overproduksjonsavgiften pålegges bønder som produserer mer enn kvoten. Avgiften er for tiden 310 øre per liter. I 2003 ble det i alt betalt ca 35 millioner kroner i denne type avgift. Totalt betalte melkeprodusentene 120 millioner kroner i avgifter. Utgiftene til reguleringstiltak var 176 millioner kroner, og differansen ble dekket av fondet for omsetningsavgift for melk. Tabell 2.4 viser hvordan reguleringsutgiftene fordelte seg på ulike tiltak i Forsyningsplikten er beskrevet i Forskrift om markedsregulators forsyningsplikt innenfor melkesektoren ( nr 0602). Innbetalt omsetningsavgift i 2003 var noe lav fordi avgiften ble reduser fra 8 øre per liter til 3 øre per liter i 2. halvår for å redusere fondet med overskudd fra tidligere års avgift. 17

23 Tabell 2.4 Oversikt over utgifter til reguleringstiltak Tiltak Kompensasjon Reguleringseksport av hvitost Reguleringseksport av smør Prisnedskrivning av skolemelk Prisnedskrivning av smørolje Geitemelk til fôr Meieriprodukter til fôr Salg til spesialmarkeder Reguleringstransport Lagringskostnader Pristap/-gevinst 2002 og Renteoppgjør Administrasjon Sum reguleringsutgifter i 2003 kr Herav dekket over jordbruksavtalen kr Herav dekket over omsetningsavgiften kr Kilde: Omsetningsrådets årsrapport for 2003 Tabellen viser at størstedelen av avsetningstiltakene går til reguleringseksport. Dette er et virkemiddel for å fjerne melk fra det norske markedet i perioder med overproduksjon. Man benytter overskuddsmelken til å produsere ost og smør som selges på verdensmarkedet. Det er regulator, altså TINE, som foretar denne tilpasningen, og TINE kompenseres for det pristapet selskapet påføres ved at produktene selges til lav verdensmarkedspris. Videre ser vi at TINE gis omfattende kompensasjon for skolemelkordningen, for lagerkostnader knyttet til regulering og til administrasjon av ordningen. Det kan være verdt å merke seg at eksportstøtten i henhold til WTO-avtalen 5 som Norge sluttet seg til 31. juli 2004, vil bli forbudt i fremtiden. Det er imidlertid ikke satt noe dato for når eksportstøtten må fjernes Administrativt skille mellom TINE Råvare og TINE Industri TINE-konsernet opererer på alle nivåer av verdikjeden for meieriprodukter, fra innsamling av rå melk fra bonde til produksjon og salg av så å si alle typer meieriprodukter prosent av all melken som samles inn, kjøpes av TINE. Flere av de konkurrerende meieriprodusentene er avhengige av å kjøpe råvare fra konkurrenten TINE. Fra 1. januar 2004 ble det foretatt en vertikal separasjon av TINEs råvarehåndtering og TINEs industrivirksomhet. Separasjonen ble foretatt gjennom at 5 Den såkalt Doha-runden. 18

24 selskapene TINE Råvare og TINE Industri ble opprettet. 6 TINE Råvare har ansvaret for innsamling av rå melk fra melkeprodusentene og sørge for leveranser til industrien på ikke-diskriminerende vilkår. Med hjemmel i jordbruksavtalen har TINE Råvare inngått en avtale med Statens Landbruksforvaltning (SLF) som regulerer det administrative og regnskapsmessige skillet mellom råvarehåndteringen og den øvrige virksomheten i TINE. I avtalen punkt 2 er TINE Råvares funksjon definert: TINE BA forplikter seg til å opptre og å opprettholde TINE Råvare som egen økonomiske og administrativ enhet i konsernet. Enheten skal håndtere all omsetning av melk som råvare, og har i den forbindelse krav på å få dekket sine kostnader knyttet til denne håndteringen, herunder kapitalkostnader. Aktiviteter og funksjoner som defineres å ligge før noteringspunktet i henhold til prisbestemmelser i jordbruksavtalen, skal inngå i TINE Råvares portefølje. Over- eller underskudd i TINE Råvare skal avregnes mot produsent. Overtredelse av det administrative og regnskapsmessige skillet skal ifølge avtalen rapporteres til partene i jordbruksavtalen for eventuell videre oppfølging. TINE Råvares eventuelle brudd på rapporterings- og informasjonsplikt overfor SLF kan sanksjoneres med dagsbøter på opptil kr Hvordan settes råvareprisen? For å forstå meierimarkedene og sentrale deler av reguleringsregimet i sektoren, er det nødvendig å forstå hvordan prisene på melk settes. Først skal vi gi en beskrivelse av hvordan prisen på melkeråvaren settes og hvordan melkeprodusentene får oppgjør. Betalingen som melkeprodusentene i TINE-konsernet får utbetalt består av tre elementer: Utbetaling for leveranse av rå melk til TINE-konsernet Andel av overskuddet i TINE-konsernets foredlingsvirksomhet Andel av overskuddet i TINEs øvrige virksomhet. Prisen for leveranse av rå melk tar utgangspunkt i noteringsprisen. Noteringsprisen er den prisen TINE-konsernet til enhver tid setter ved salg av rå melk til industrien, både som internpris i eget konsern og ved salg til uavhengige meierier som Synnøve Finden og Normilk. Noteringsprisen kan variere fra uke til uke avhengig av balansen mellom behovet for og tilgangen på melk. Målprisen definerer et øvre tak for noteringsprisen. Dersom noteringsprisen overstiger målprisen med mer enn 5 prosent i to uker på rad, kan det iverksettes tiltak som f.eks. import for å redusere prisnivået. 6 Skillet ble foretatt i forbindelse med innføring av ny markedsordning for melk (NYMO) som trådte i kraft 1. januar

25 Fra noteringsprisen trekkes de kostnadene TINE-konsernet har i forbindelse med innsamling. Disse kostnadene omfatter produsentfunksjoner, gårdstank, distriktslaboratorier, logistikk og frakt samt administrasjon. Disse kostnadene er beregnet til å utgjøre rundt 30 øre per liter. Prisen til bonden er derfor noteringspris fratrukket ca. 30 øre per liter, men i tillegg kan også Tine utbetale andel av overskuddet i form av et løpende bidrag som ikke regnes inn i noteringsprisen. Strukturen i meierisektoren kan gjøre det lønnsomt for TINE-konsernet å gi sine eiere størst andel av utbetalingen gjennom pris på rå melk og minst mulig gjennom avkastning i foredlingsindustrien og den øvrige virksomhet. For TINEs eiere spiller det ingen rolle hvordan verdiene tilbakeføres, men for TINEs konkurrenter som kjøper rå melk vil forskjellen være stor. Høyere råvarepris innebærer høyere kostnader på innsatsvaren. Vi kommer nærmere inn på disse problemstillingene i avnitt Konkurransemessige virkninger av rollen som markedsregulator Rollen som markedsregulator pålegger TINE et sett av plikter som selskapet kompenseres for. Selskapet er samtidig den dominerende markedsaktøren i meierisektoren, og dette kan medføre konkurransemessige problemer. Prinsipielt kan man tenkes seg flere potensielle konkurransevridninger. For det første kan TINE oppnå en kostnadsfordel/-ulempe sammenlignet med sine meierikonkurrenter dersom selskapet over-/underkompenseres for regulatoroppgavene. De ulike avsetningstiltakene selskapet mottar kompensasjon for beregnes med utgangspunkt i satser som selskapet foreslår og som SLF godkjenner. I utgangspunktet kan TINE ha incentiver til å forsøke å oppnå så høy kompensasjon som mulig uavhengig av kostnadene siden dette vil øke selskapets profitt. 7 Siden regulator har informasjonsfordeler i forhold til kontrollmyndighetene når det gjelder beregningsgrunnlaget, vil det være vanskelig for SLF å identifisere kompensasjonssatser som er for høye. Alt annet likt vil en overkompensasjon av TINEs reguleringskostnader gi selskapets en kostnadsfordel sammenlignet med konkurrerende produsenter av rå melk. I dag er eneste konkurrent på dette nivået Q-meieriene, jf. kapittel 6. For det andre gir rollen som regulator TINE informasjon om markedsbalansen og prisutviklingen som kan utnyttes strategisk. Konkurransetilsynet har gitt uttrykk for at informasjonsfordelen gir TINE et konkurransefortrinn. 8 For det tredje kan det i praksis være vanskelig å håndheve en ikke-diskriminerende leveringsplikt overfor uavhengige meierier som er avhengig av rå melk fra TINE som innsatsvare. I henhold til markedsreguleringsforskriften har TINE forsyningsplikt. Innholdet i denne plikten er nærmere beskrevet i Forskrift om 7 8 Vi tar ikke stilling til om TINE faktisk utnytter den muligheten som ligger i ordningen til å oppnå høyere kompensasjon for reguleringsoppgavene enn det kostnadene er. Det må også legges til at TINEs incentiver til å gjøre dette begrenses av at selskapets eiere, altså melkeprodusentene, finansierer avsetningstiltakene gjennom omsetningsavgiften. I brev til Statens Landbruksforvaltning av 30. juli

26 markedsregulators forsyningsplikt innenfor melkesektoren. Selv om lovverket legger opp til fri tredjepartsadgang og inneholder detaljregulering på området, vil det som regel kunne oppstå konkurransemessige problemer i markeder hvor aktører er avhengig av leveranser fra konkurrenter. Konkurransetilsynet uttalte i forbindelse med høring av forslaget om ny markedsordning for melk i fjor at begrensninger i TINEs forsyningsplikt representerer det viktigste hinder for oppstart og vekst av ny meierivirksomhet Oppsummering Flere av elementene i melkeordningen påvirker muligheten for å nå samme mål, for eksempel bøndenes inntektsmuligheter, men retningen er ikke nødvendigvis alltid lik. I Tabell 2.5 nedenfor har vi forsøkt å illustrere sammenhengen mellom mål og virkemidler i den samlede markedsordningen for melk. Stor X angir hvilke mål de enkelte virkemidlene i første rekke er ment å skulle oppfylle. Liten x angir de mer indirekte virkningene de forskjellige virkemidlene kan ha på de ulike målene, og spørsmålstegn er satt der det ikke antas å være noen sammenheng eller der sammenhengen er usikker. Oversikten er også kun ment som en illustrasjon på melkeordningens kompleksitet og ikke som noen kartlegging av virkninger. Det er mange mål knyttet til norsk landbrukspolitikk, og det er ikke klart hvilke som skal anses som de viktigste. For enkelthets skyld skal vi drøfte bare to mål; mål om bøndenes inntekstmuligheter og mål om spredt bosetting. Med mål om inntektsmuligheter mener vi ønsket om at det skal være mulig å leve av landbruk. Ett sentralt mål vi ikke vil diskutere nærmere er jordvern/kulturlandskap. I melkesektoren er dette nært knyttet til bosettingsmålet. I forbindelse med virkemidlene innenfor prisutjevningsordningen vil de to målene i hovedsak kunne sies å være sammenfallende. 10 Tabell 2.5 Sammenhengen mellom mål og virkemidler i markedsordningen for melk Mål Pris utjevning Virkemidler Kvote Markedsregulering Pristilskudd Importvern Inntektsmuligheter X X X X X Spredt bosetting X? X X? Konkurranse 11 x x x? x Prisutjevningsordningen har som mål å oppnå høyere verdi på rå melk og lik pris til alle produsenter (vi skal komme nærmere inn på dette senere). Dette skal bidra til et bedre inntektsgrunnlag for melkeprodusenter uansett hvor i landet produk I brev til Arbeids- og administrasjonsdepartementet av 3. oktober Ikke bare hvor produksjonen skjer, men også hvordan, er viktig for jordvern/kulturlandskap. Prisutjevnings ordningen har imidlertid ikke vesentlige betydning for produksjonsteknologien i melkeproduksjonen. Vanligvis er konkurranse et virkemiddel for å oppnå effektiv ressursbruk. I den nye melkeordningen er imidlertid økt konkurranse i meierisektoren en separat målsetting. 21

27 sjonen skjer. I kapittel 7 kommer vi tilbake til ordningens virkning på konkurranse. Markedsreguleringen er et nødvendig virkemiddel for å oppnå målpris. Systemet med målpris gir bøndene en høyere pris på melken enn det fri markedstilpasning ville gitt. I en overordnet betydning har reguleringen derfor til formål å bidra til best mulig inntektsgrunnlag for bonden. Det er TINE som har ansvaret for reguleringen, og regulatorrollen omfatter et sett plikter og rettigheter. At TINE også har virksomhet i konkurranseutsatte deler av meierisektoren kan gi konkurransemessige problemer. Melkekvotene skal sørge for at det ikke produseres for mye melk i landet. Kvotene skal bidra til at målprisen oppnås. Ordningen setter også rammer hvor stor melkeproduksjon hvert enkelt fylke skal ha og dette bidrar til å spredt bosetting. Restriksjonene på kvotenes omsettelighet innebærer et konkurransehinder. Pristilskuddene skal bidra til at det skal være mulig å drive melkeproduksjon i hele landet. Hvis det ikke var støtteordninger i produksjon av andre landbruksprodukter, ville tilskuddene virket konkurransevridende i favør av melkeproduksjon. Siden det gis tilskudd til de fleste typer landbruksproduksjon, og vi ikke har oversikt over størrelsen på disse i alle sektorer, tør vi her ikke si noe om eventuell konkurransemessige virkninger av pristilskuddene. Importvernet gjør at norske melkeprodusenter skjermes mot mer effektive utenlandske produsenter. Dette gjør at norske melkebønder oppnår høyere pris på sine produkter. Tilskuddene gjør at melkeproduksjonen ikke nødvendigvis er mest lønnsom i sentrale strøk. Det er derfor usikkert hvilke områder som ville fått den sterkeste reduksjonen i melkeproduksjonen ved en eventuell svekkelse av importvernet. Importvernets virkning for bosettingsmålet er derfor ikke klart. 22

28 3 Hvorfor finnes prisutjevningsordningen? Prisutjevningsordningen kommer i tillegg til den omfattende virkemiddelbruken beskrevet ovenfor. Nedenfor beskriver vi prisutjevningsordningens formål og det teoretiske fundamentet for ordningens eksistens. Ordningens virkemidler, innretning og virkning beskrives i de påfølgende kapitlene. 3.1 Ordningens formål Prisutjevningsordningens primære mål er å utnytte at forbruket av forskjellige typer meieriprodukter i ulike grad er følsomme for prisendringer. Gjennom å utnytte ulike melkeprodukters prisfølsomhet, skal ordningen bidra til at melkeprodusentene oppnår en høyere pris for melka enn de ellers ville ha gjort. Den presumptivt høyere prisen på rå melk skal tilfalle alle melkeprodusenter ved at alle mottaksanlegg betaler samme rå melkepris til alle produsenter. Ordningens mål er definert i forskrift om prisutjevningsordningen for melk. I forskriftens formålsparagraf står det at ordningen skal regulere prisdifferensieringen av melk som råvare til ulike anvendelser, og samtidig gi melkeprodusentene muligheter for å kunne realisere jordbruksavtalens målpriser om melk uavhengig av melkeanvendelse og lokalisering av produksjonen. I rapporten Ny markedsordning for melk beskriver Bergset m.fl. (2002) ordningens mål nærmere: Hovedformålet med ordningen er at melkeprodusentene skal få en høyere gjennomsnittspris for melk enn hva som ellers ville vært mulig og å utjevne verdien av melken til ulike anvendelser og geografiske områder. At ordningen kan fungere slik har sammenheng med at ulike meierivarer har ulik priselastisitet og at konkurransen arter seg forskjellig. Konsummelk er antatt å ha en lav priselastisitet, noe som innebærer at salget ikke blir mye mindre selv om prisen holdes på et høyt nivå. Ost på sin side er generelt antatt å ha middels høy priselastisitet. Høyere priser vil derfor gi et klart lavere salg, blant annet som følge av konkurransen fra andre typer pålegg. 12 Kort oppsummert kan man si at prisutjevningsordningen skal oppfylle to primærmål. Den skal 12 Se side 35 i NILF-rapport nr

29 bidra til å øke den samlede verdien av melkeproduksjonen i landet (høyere pris), og den skal sørge for at melkeprodusenter oppnår samme melkepris uansett hvor i landet produksjonen skjer (lik pris). I tillegg er det tatt inn i ordningen at meieriselskaper som kjøper melk fra egne leverandører, får et tilskudd gjennom ordningen. Dette tilskuddet er en form for kompensasjon for det tap av utbytte som produsenter som trer ut av TINEsystemet påføres. Begrunnelsen er at produsenter som trer ut av samvirket ikke har krav på å få løst ut sin andel av den kapital som er bygget opp i samvirke, noe som begrenser produsentenes reelle valg av mottaksselskap. 3.2 Kopierer produsenteid monopoltilpasning Prisutjevningsordningen har som nevnt som mål å øke verdien av rå melk ved å utnytte at forbruket av ulike melkeprodukter i ulik grad er følsomt for prisendringer. De mest typiske anvendelsene er konsummelk, som antas å være lite prisfølsom, og ost, som antas å være mer prisfølsom. For å forstå hvordan ordningen virker, kan det være nyttig å tenke gjennom hvordan melkemarkedet ville virket uten prisutjevningsordningen. Nedenfor skisserer vi markedsløsninger uten prisutjevningsordning, før vi tegner en prinsipiell skisse av dagens prisutjevningsordning Konkurranseløsningen i et skjermet marked Vi starter med å se på hvordan markedstilpasningen ville vært i et marked med frikonkurranse og uten prisutjevningsordning (i form av avgifter og tilskudd). Figur 3.1 viser det vi her har kalt konkurranseløsningen for rå melk som brukes i to produkter som en antar er henholdsvis konsummelk (A) med relativt lav priselastisitet, og melk nyttet til ost (B) med større priselastisitet. Etterspørselen etter rå melk til de to anvendelsene er tegnet inn som fallende funksjon av prisen, henholdsvis fra øverst til venstre i figuren og øverst til høyre i figuren. Melken omsettes i markedet til pris lik P. Den er lik for de to anvendelsene og framkommer der etterspørselskurvene for de to anvendelsene krysser hverandre. Fordelingen av rå melk til henholdsvis konsummelk (q A ) og ost (q B ), er tegnet inn i figuren som lengden på den horisontale linjen fram til det punktet hvor etterspørselskurvene skjærer hverandre. Slik Figur 3.1 er tegnet, går det mest rå melk med til å produsere ost. 24

30 Figur 3.1 Skjermet melkemarked med fri konkurranse og uten prisutjevningsordning Enhetspris Enhetspris Etterspørsel A Marginal inntekt A Etterspørsel B Marginal inntekt B P=K M q A Produksjon q B Monopol maksimerer profitt ved hjelp av redusert produksjon. Figur 3.2 viser en situasjon hvor et meieri har monopol på produksjon av rå melk. For enkelthets skyld har vi i figuren utelatt bearbeidingskostnader og bare vist pris på melk til ulike anvendelser. Monopolvirksomheten tilpasser seg slik at profitten maksimeres. For å oppnå størst mulig profitt, vil et monopol tilpasse salget av rå melk til de to anvendelsene slik at grenseinntektene for hvert av de to markedene er den samme. Hvis ikke ville det være mulig å tjene mer ved å flytte salg fra den ene anvendelsen til den andre. Mengden rå melk til henholdsvis konsummelk og ost er gitt ved q A og q B. Det punkt hvor siste produserte liter rå melk gir lik grenseinntekt ved leveranser til begge anvendelser må være lik grensekostnaden (K M ). Hvis ikke, vil det enten være mulig å tjene mer ved å produsere mer (når skjæringspunktet mellom grenseinntektene ligger over K M ) eller siste liter vil gå med tap (skjæringspunktet ligger under K M ). For å få skjæringspunktet mellom grenseinntektene lik marginalkostnaden vil monopolisten produsere mindre rå melk enn hva som var tilfelle i frikonkurranseløsningen. Årsaken er den samme som i alle markeder med monopol og er tegnet inn Figur 3.2 ved at total omsatt mengde går ned (rektangelet krymper fra høyre). Prisene blir den prisen kundene i de to markedene er villige til å betale for tilbudt rå melk, henholdsvis til konsummelk og ost. Som vi ser i figuren blir prisen på rå melk til konsummelk (P A ) høyere enn prisen på ost (P B). Dette følger direkte av at etterspørselen etter konsummelk er mindre priselastisk enn ost. Forholdet mellom mengden konsummelk og mengden ostemelk endres også ved monopoltilpasningen. Andelen rå melk til konsummelk blir mindre, mens andelen til ost blir større. Årsaken er igjen de ulike priselastisitetene (som definerer helningene på etterspørsels- og grenseinntektskurvene). Monopolisten vinner mer ved å redusere leveransene til konsummelk enn til ost. 25

31 Figur 3.2 Profittmaksimerende monopolist - ikke samvirke Enhetspris Enhetspris Etterspørsel A Redusert mengde i forhold til konkuranseløsningen P A Etterspørsel B P B K M q A Produksjon q B Målpris gir overproduksjon Hva blir situasjonen hvis myndighetene innfører en målpris i markedene som markedsregulator skal oppnå ved hjelp av markedsreguleringstiltak? Vi tar utgangspunkt i frikonkurranseløsningen og legger til grunn at målprisen ligger over melkeprodusentenes grensekostnad og at melkebøndene oppfatter målprisen som et tilnærmet riktig signal om hvor markedsprisen vil ende. Konsekvensen av at det lanseres et prissignal over melkebøndenes grensekostnad er at samlet produsert mengde vil øke. I frikonkurranseløsningen i Figur 3.1 ble det balanse i markedet ved at produsenter med grensekostnader over markedsprisen reduserte produksjonen slik at grensekostnaden igjen ble lik markedsprisen. Med målpris som prissignal får vi ikke denne tilpasningen (eller den går betydelig tregere), noe som gir produksjon over det markedet er villig til å betale for (overproduksjon). Figur 3.3 viser tilpasningen uten monopol i melkemarkedet, men hvor det er innført en målpris (P M ) som er fastsatt i jordbruksavtalen. Målprisen (P M ) er høyere enn grensekostnaden (K M ). Figuren antyder virkningen av målprisen. Målprisen gjør at det oppstår et overskudd av melk som ikke kan omsettes i det ordinære markedet dersom en skal nå målprisen. TINE er markedsregulator og får midler til markedsregulering fra omsetningsavgiftsfondet. For å presse prisen opp og så nær opptil målprisen som mulig, må regulator fjerne rå melk fra det kommersielle markedet. Ved hjelp av markedsreguleringsmidlene blir rå melk solgt som råvare til lavt prisede eksportprodukter, produksjon av dyrefor m.v. Resultatet er at det blir omsatt mindre melk i det kommersielle melkemarkedet enn ved konkurranseløsningen. 26

32 Figur 3.3 Konkurranseløsningen med målpris høyere enn melkeprodusentenes grensekostnad Enhetspris Enhetspris Etterspørsel A Etterspørsel B P K M q A q B Produksjon Prisutjevningsordningen kopierer monopoltilpasning ved gitt melkemengde Hensikten med prisutjevningsordningen er at en i et marked med flere aktører, som foredler og omsetter melk, kan foreta en prisdifferensiering for ulike melkeanvendelser på en måte som hever verdien av melken, tilsvarer det en monopolist kunne gjort. Avgiftene og tilskuddene i prisutjevningsordningen fastsettes for produktgrupper i slik at meieriene får incitamenter til å vri sammensetningen av produksjonen. Med avgifter og tilskudd får man omlag samme fordeling på f.eks. ost, konsummelk og reguleringseksport som en monopolist ville valgt, gitt at monopolisten ikke hadde hatt kontroll med total melkeproduksjon. Avgiftene og tilskuddene settes lik differansen mellom prisen monopolisten ville valgt og prisen i frikonkurranseløsningen. Noe av avgiftsmidlene nyttes også til å støtte transport og distribusjon av melk. Det er et krav at prisutjevningsordningen skal være i balanse, det vil si at summen av avgifter skal være lik summen av tilskudd. Fra første januar 2004 skal noteringsprisen for rå melk, før tilskudd og avgifter, være lik for både TINE Industri og konkurrerende videreforedlere, uavhengig av anvendelse. 13 I Figur 3.4 har vi tegnet inn dagens situasjon med prisutjevningsordning, samvirkemonopol med mottaksplikt. Figuren tar utgangspunkt i at markedsreguleringen gir en noteringspris nær målpris (P M ). Vi har imidlertid ingen monopolist som ønsker maksimal profitt, men et produsentsamvirke som søker å 13 Tidligere ble det beregnet forskjellige priser på rå melken alt etter hva melken skulle nyttes til. 27

33 maksimere verdien av melken All inntekt i samvirkebedriften går tilbake til melkebøndene. Vi legger til grunn at prisutjevningsordningen skal være i balanse; avgiftene skal være lik støtten som utbetales I eksemplet vist i Figur 3.4, kommer avgiftene fra konsummelken. Den øvre del av rektangelet til venstre er den delen av avgiftene som går til transport og distribusjon. Resten av rektangelet til venstre illustrerer avgiftsinntekter som tilsvarer tilskuddene i rektangelet til høyre. Bøndene får utbetalt prisen, P G, som er lik målprisen (P M ) minus kostnadene i mottakingsanleggene for rå melken. Dagens tilpasning kan sammenlignes med frikonkurranseløsningen og monopolløsningen. Hvis det hadde vært melkekvoter, men frikonkurranse og ingen tilskudd og avgifter, ville melkeprisen vært gitt av skjæringspunktet mellom etterspørselskurvene, dvs. noe lavere enn P M i Figur 3.4. Hvis man hadde hatt et monopol for både produksjon av rå melk og bearbeiding, ville trolig melkemengden falt. Hvis man hadde hatt kvoter for melkeproduksjonen, men monopol i bearbeidingen, ville man kunne fått samme tilpasning som i Figur 3.4, men uten å bruke tilskudd og avgifter. Figur 3.4 Prisutjevningsordning med avgifter lik tilskudd. Maksimering av melkens verdi ved frikonkurranse Enhetspris Enhetspris Etterspørsel A Marginal inntekt A P A P M b Etterspørsel B c Marginal inntekt B P G P B q A Produksjon q B a 3.3 Særtrekk ved samvirkebedrifter Samvirkebedrifter skiller seg noe fra bedrifter som er organisert som aksjeselskap, andelslag eller lignende tradisjonelle eierformer. Det spesielle med salgssamvirke, slik TINE er et eksempel på, er at selskapet eies av leverandørene. I likhet med andre selskapsformer er også samvirkets hovedmål å maksimere overskuddet til medlemmene. Mens overskuddet til eierne av aksjeselskaper utbetales ihenhold til eierandeler, utbetales overskuddet i norske samvirkebedrifter normalt etter hvor stor del av den totale produksjonen hver enkelt har levert i løpet av året. Fordeling av utbytte etter dette prinsippet kalles gjerne NARP (Net average revenue product-prising). Regler om hvordan utbyttet fordeles vil ha betydning for markedstilpasningen til bedriftene. I Tennbakk (2000) er det redegjort for samvirkebedrifters tilpasning med ulike antagelser om utbyttemekanismer og markedsstruktur. Tennbakk påpeker at prin- 28

34 sippet med NARP-prising i seg selv fører til at det produseres mer i markedet enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Grunnen er at andelen av utbyttet øker med økt produksjon og at prisen som produsentene får utbetalt derfor ligger over den marginale produksjonskostnaden. Samvirkebedriftenes incentiver til overproduksjon har betydning for behovet for markedsregulering og for muligheten til å utøve markedsmakt i andre deler av verdikjeden. Den første sammenhengen er enkel. Overproduksjon øker behovet for reguleringstiltak i et system med markedsregulering. Virkningen på mulighetene til å utøve markedsmakt er ikke like klar. De norske landbrukssamvirkene er vertikalt integrerte og driver foredling av den råvaren som eierne produserer. Når bedriftene blir dominerende aktører i enkeltmarkeder, vil de ha mulighet til å utøve markedsmakt. Utøvelse av markedsmakt vil normalt ta form av begrensninger i produksjonen for å oppnå høyere pris. Selv uten markedsregulering, vil selve incentivet til produksjonsoverskudd i primærleddet dempe muligheten til å utøve markedsmakt nedstrøms, fordi dette kan føre til at man ikke oppnår tilstrekkelig avsetning på råvaren. Dette vil være en beskrankning i forhold til samvirkets muligheter til å utøve markedsmakt. 3.4 Vurdering av prisutjevningsordningen hva er alternativet? I denne utredningen skal vi drøfte treffsikkerheten til prisutjevningsordningen og hvilke virkninger ordningen har i sin alminnelighet. Disse analysene avhenger av hvilket verdensbilde man sammenligner med. Prinsipielt kan man i hvert fall tenke seg to forskjellige sammenligningsgrunnlag som begge er relevante for forståelsen av vår analyse: 1. TINE tilpasser seg fritt uten noen form for atferdsregulering. TINE vil som selskap være tjent med å tilpasse seg slik at forskjeller i priselastisiteter utnyttes ved prissetting, siden dette vil gi størst overskudd. Selskapet vil derfor uansett ha en intern prisutjevningsordning. Før prisutjevningsordningen ble innført ble dette gjort. 14 Forutsetningen er imidlertid at ingen konkurrenter kan kapre vesentlige markedsandeler ved å legge seg under TINEs priser i markedene hvor prisen er over marginalkostnaden i avgiftsmarkedet. Hvis TINE har tilstrekkelig markedsmakt til at dette er et sannsynlig, vil ikke en eventuell fjerning av avgifter og tilskudd nødvendigvis ha så mye å si for allokeringen av rå melk eller prisene på meieriprodukter. I og med at TINE har bedre informasjon enn Statens Landbruksforvaltning om priselastisiteter, konkurranseforhold og andre relevante forhold, er det også grunn til å tro at TINE på egen hånd vil klare å maksimerer verdien på rå melken bedre enn det prisutjevningsordningen klarer. Med dette som utgangspunkt kan man anta at prisutjevningsordningen ikke er treffsikker. 14 Det var da bare Tine som kunne motta melk. 29

35 2. TINE er underlagt gjeldende atferdsreguleringer. Bedrifter som TINE, som er så dominerende i markedene de opererer i, står imidlertid overfor atferdsbegrensninger etter regler i norsk og europeisk konkurranselovgivning. Disse reglene begrenser mulighetene til å sette priser fritt. En intern prisutjevningsordning der TINE prisdiskriminerer mellom salg til ulik anvendelse, vil ikke være tillatt. Det er ikke dermed sagt at all atferd som er forbudt ikke vil forekomme; det finnes gråsoner. En intern prisutjevningsordning à la dagens ordning, vil imidlertid ikke være tillatt og må derfor anses som urealistisk. Etter vår vurdering vil en analyse der man ser bort fra eksisterende atferdsregler først og fremt være av akademisk interesse. Vi har ønsket å gjøre en analyse der vi sammenligner dagens prisutjevningsordning med et alternativ som er mest realistisk. Når vi vurderer treffsikkerheten til og effekten av prisutjevningsordningen sammenligner vi med et alternativ der det ikke skjer noen prisutjevning. 30

36 4 Utformingen av prisutjevningsordningen I dette kapittelet skal vi presentere prisutjevningsordningen slik den praktiseres i dag. Vi skal redegjøre for ordningens sentrale virkemidler og gi en beskrive av ordningens utgifts- og inntektssider. 4.1 Ordningens virkemidler Ordningen omfatter fem sentrale virkemidler. Tilskudd og avgifter til produksjon av ulike typer ferdigvarer Innfrakttilskudd Distribusjonstilskudd Kapitalgodtgjørelse til meierier med uavhengige melkeprodusenter Etterkontroll av råvareprisen. Ordningen er selvfinansierende, det vil si at avgiftene settes slik at de finansierer tilskuddene og utgifter til administrasjon av ordningen. Tilskuddene og avgiftene settes årlig og administreres av SLF. Hovedtrekkene i ordningen er: Tilskuddene og avgiftene skal bidra til å øke den samlede verdien av melken. Innfrakttilskuddet og distribusjonstilskuddet skal bidra til at produksjon av rå melk og videreforedling av enkelte produkter, skjer uavhengig av tilhørende transportkostnader. Det særlige tilskuddet som gis til meierier med egne produsenter skal bidra til økt konkurranse innenfor meierisektoren. Etterkontroll skal sikre at det er samsvar mellom prisen på rå melk meieriene betaler og prisen meieriene tar ved salg av sine ferdigprodukter. Etterkontrollen er foreslått opphevet fra 1. januar

37 4.2 Konsummelk finansierer tilskuddene Vi vil her gi en oversikt over gjeldende tilskudd og avgifter. Det skilles mellom to produkttyper i ordningen; meieriprodukter og biprodukter (blant annet smør). Vi skal først redegjøre for meierprodukter og deretter for biprodukter. Tilskuddene og avgiftene på meieriprodukter gis etter prisgrupper som er fastsatt i forskrift. Det er definert i alt 18 grupper for meierprodukter. Disse er beskrevet i Tabell 4.1 nedenfor. I parentes bak hver produktgruppe er det nevnt et eksempel på meieriprodukt som hører hjemme i vedkommende kategori. I samme tabell har vi samlet prognoser for hvor mye rå melk som vil bli anvendt til å produsere varene i de ulike prisgruppene i perioden Videre angir tabellen tilskudds- og avgiftssatsene SLF har fastsatt for samme periode. I kolonnen ved siden av har vi beregnet samlet innbetaling/utbetaling for de ulike prisgruppene (tilskudd/avgift multiplisert med antatt råvarebehov). 15 Vi har delt inn prisgruppene i tre for at fremstillingen skal være mer oversiktelig. Tabell Tabell 4.3 gir data for henholdsvis produkter til dagligvaresektoren, industrien og eksport. Tabell 4.1 Salgsprognoser, tilskudd og avgifter på meieriprodukter til dagligvaresektoren. Avtaleperioden Prisgrupper 1A Sure smaksatte dgl.vare (eks. - yougert) 2A Ikke smaksatte dgl.vare (eks. konsummelk) 3A Søte smaksatte dgl.vare (eks.- sjokelademelk 4A Ferske oster dagligvare (eks. Cottage cheese og kremoster)) 5A Modna oster dagligvare (eks. Norvegia) 6A Tørrmelk dagligvare (ike noe salg) 7A Geitemelk dagligvare (eks. Geitost) Salgsprognose Avgift (+)/ tilskudd (-) kr/ltr. Samlet avgift/ tilskudd i mill.kr) ,01 67, ,79 873, ,02 0, ,34 16, ,07-32,0 0-0,8 0, ,5 4,5 Sum - dagligvare ,1 Kilde: Statens Landbruksforvaltning og Notat prisutjevning melk kontroll andre halvår SeMM og NILF 15 Vi baserer fremstillingen og beregningene på det tallmaterialet som ble sendt på høring i forbindelse med fastsettelse av forskrift om satser og etterregning i prisutjevningsordningen for melk. Det ble gjort enkelte mindre justeringen i satsene etter høringsrunden, men dette har ingen betydning for vurderingene i denne utredningen. 32

38 Tabellen viser hvor forventet melkeanvendelse til meieriprodukter innenfor hver prisgruppe. Ifølge prognoser for perioden 1. juli 2004 til 1. juli 2005 vil det bli solgt knappe 500 millioner liter rå melk til konsummelkproduksjon. Produsentene av konsummelk vil i henhold til prognosen betale nesten 900 millioner kroner i avgift. Totalt er produksjon av meieriprodukter til salg i dagligvarehandelen netto avgiftsbelagt med nesten 1 milliard kr. Tabell 4.2 Salgsprognoser, tilskudd og avgifter på meieriprodukter til industrien. Avtaleperioden Prisgrupper Salgsprognose Avgift (+)/ tilskudd (-) 1B Sure smaksatte industri (ikke noe salg) 2B Ikke smaksatte industri (konsummelk i store kvanta) 3B Søte smaksatte industri 4B Ferske oster industri (eks. revet mozzarela) 5B Modna oster industri (eks. pizzaost) 6B Tørrmelk industri (eks. Melkepulver til sjokoladeproduksjon) 7B Geitemelk industri (eks. geitost i store kvanta) Samlet avgift/ tilskudd 0-0,85 0, ,85-37,7 0-0,85 0, ,73-0, ,96-154, ,87-132, ,93-10,1 Sum industri ,0 Kilde: Statens Landbruksforvaltning og Notat prisutjevning melk kontroll andre halvår SeMM og NILF Tabell 4.2 viser blant annet at produksjon av meieriprodukter til bruk i industrien mottar tilskudd på til sammen drøye 300 millioner. 33

39 Tabell 4.3 Salgsprognoser, tilskudd og avgifter på meieriprodukter til eksport Prisgrupper Salgsprognose Avgift (+)/ tilskudd (-) 4C Ferske oster merkevare (ikke noe salg) 5C Modna oster merkevare (eks. Jarlsberg til eksport) 6C Tørrmelk merkevare (ikke noe salg) 7C Geitemelk merkevare (eks. Geitost til eksport) Samlet avgift/ tilskudd 0-1,23 0, ,23-169,7 0-0,8 0, ,23-0,4 Sum eksport ,1 Kilde: Statens Landbruksforvaltning og Notat prisutjevning melk kontroll andre halvår SeMM og NILF Tabell 4.3 viser også det vil bli brukt 138 millioner liter til produksjon av ost til eksport. Produsentene av disse produktene vil motta ca. 170 millioner kroner i tilskudd i perioden. Tabell 4.4 Salgsprognoser og samlede avgifter og tilskudd til avsetningsgruppene. Avtaleperioden Grupper Salgsprognoser Samlet avgift/tilskudd Sum dagligvare ,068 Sum industri ,039 Sum eksport ,109 Videre fremgår det av Tabell 4.4 at avgiftene i alt er mer enn 400 millioner kroner større enn tilskuddene som gis i ordningen. Dette overskuddet brukes til å finansiere de øvrige delene av ordningen. Figur 4.1 en grafisk fremstilling av fordelingen av melk på ulike anvendelser i Figur 4.1 Anvendelse av rå melk til ulike produktgrupper 9 % 9 % 32 % konsummelk Gul ost 10 % 10 % gulost - industri (pizzaost) Melkepulver - industri (sjokeladeproduksjon) Gulost - eksport Øvrige prisgrupper 30 % 34

40 Som nevnt er det definert 18 produktgrupper i prisutjevningsordningen. Det er imidlertid relativt liten produksjon innenfor de fleste gruppene. Mer enn 80 prosent av all norsk rå melk brukes til produksjon av gulost og konsummelk. Vi har også laget en grafisk fremstilling av prisutjevningsordningens inntektsside. Figur 4.2 Prisutjevningsordningens inntekter Øvrige produkter 9 % Konsummelk - dagligvare 91 % Figuren viser at avgifter lagt på rå melken som anvendes til å produsere konsummelk til salg i dagligvare finansierer nesten hele ordningen. Mer enn 90 prosent av avgiftene, eller nesten 900 millioner kroner, utgjør avgiftene på konsummelkproduksjon. Figur 4.3 viser hvordan tilskuddene fordeles. Figur 4.3 Prosentvis fordeling av tilskudd i prisutjevningsordningen 2 % 6 % 7 % 31 % 29 % modna ost konsummelk industri gulost - industri tørrmelk gulost - eksport Øvrige produkter 25 % Størstedelen av de samlede tilskuddene for meieriprodukter går til produksjon av gulost som eksporteres. Som nevnt vil trolig en ny WTO-avtale pålegge Norge å fjerne alle former for eksportsubsidier fra et ubestemt tidspunkt i fremtiden. Dette vil sannsynligvis medføre at tilskudd til eksportprodukter må fases ut. Videre 35

41 utgjør tilskudd til produksjon av tørrmelk (som typisk går til sjokoladeproduksjon) og gulost til industrien (typisk pizzaost) betydelige andeler. Tilskudd og avgifter på biprodukter Det er definert 6 prisgrupper for de såkalte biproduktene. Dette er produkter som genereres gjennom melkeforedling, og omfatter bl.a. fløte og myse. På samme måten som for meieriproduktene ovenfor, har vi i tabellen nedenfor samlet prognoser for behovet for fløte- og myseråvare til ulike prisgruppene, satser for tilskudd og avgifter og samlede inn- og utbetalinger for perioden 2004 til Tabell 4.5 Tilskudd og avgifter på biprodukter Prisgrupper Salgsprognose Avgift (+)/ tilskudd (-) kr/ltr. Samlet tilskudd/ avgift i mill. B1 Fløte til kremprodukter ,94 378,498 B2 Fløte til smør, dgl.vare ,31-163,013 B3 Fløte til smør, ind ,79-142,398 B4 Myse dagligvare ,31 150,381 B5 Myse industri ,52 17,176 B6 Kjernemelk 0 1,78 0 Sum 240,644 Tabell 4.5 viser at det betales inn ca. 240 millioner kroner mer i avgifter på biprodukter enn som tildeles i tilskudd. Som vi kommer tilbake til nedenfor, anvendes disse til å finansiere andre virkemidler ordningen. I Figur 4.4 nedenfor har vi fremstilt grafisk hvordan avgifts- og tilskuddsinnbetalingene fordeler seg på de forskjellige prisgruppene. Figur 4.4 Fordeling av avgifter på biprodukter 0 % 47 % 53 % Fløte til kremprodukter Myse dagligvare Myse industri Figuren viser at fløte til produksjon av ulike kremprodukter står for størstedelen av avgiftsbetalingen. 36

42 Figur 4.5 Fordeling av tilskudd på biprodukter 47 % 53 % Fløte til smør, dagligvarevare Fløte til smør, industrien Smørproduksjon, både til salg i dagligvare og til industrien, kan produseres ved tilskuddsberettiget fløte. Figur 4.6 Størrelsen på tilskudd og avgifter i ulike prisgrupper Millioner kroner A B1 B4 1A B5 4A 7A 3A 4B 7C 7B 5A 2B 6B B3 5B B2 5C Prisgrupper I Figur 4.6 har vi rangert avgiftene og tilskuddene i ordningen etter størrelse. Prisgruppen som er mest avgiftbelagt står lengst til venstre og prisgruppen som mottar størst tilskudd er lengst til høyre. Ikke smasktilsatt konsummelk (2A), kremfløte (B1), mysoster (B4) og sure smakstilsatte produkter (1A) er de største avgiftsgruppene, mens Modna ost til eksport (5C), Fløte til smør (B2), Modna ost industri (5B) og Fløte til smør industri (B3) er de største tilskuddsgruppene. For forklaring av de øvrige prisgruppene, se Tabell 4.1 til Tabell 4.3 ovenfor. 4.3 Fastsettelse av tilskudd og avgifter i praksis Vi har sett at tilskudd og avgifter på meieriprodukter og biprodukter samlet gir et overskudd. Tabellen nedenfor viser hvor mye av disse midlene som går til finansiere forskjellige felleskostnader. 37

43 Tabell 4.6 Regnskapet i prisutjevningsordningen Felleskostnader og inntekter Beløp i 1000 "Overskudd" meieriprodukter "Overskudd" - biprodukter Innfrakttillegg Distribusjonstillegg Særlig tilskudd distribusjon Spesiell kapitalgodtgjørelse Administrasjonskostnader Sum 0 Kilde: SLF prognoser Tilskuddene og avgiftene fastsettes av SLF, og skal settes slik at noteringspris pluss avgift eller minus tilskudd skal reflektere de såkalte råvareverdiene. Råvareverdien er i prisutjevningsordningen definert som faktisk pris til kunde (altså fratrukket rabatter) fratrukket nettoforedlingskostnader (summen av utgifter og inntekter knyttet til bearbeidingen). Figuren nedenfor gir en stilisert fremstilling av tenkemåten ved fastsettelsen av tilskuddene og avgiftene. Figur 4.7 Fastsettelse av tilskudd og avgifter i prisutjevningsordningen Konsummelk Avgift Ost til eksport Pris til kunde Netto foredlingskostnader Tilskudd Netto foredlingskostnader Pris til kunde Noteringspris (målpris) Noteringspris (målpris) Det er to utgangspunkt for beregning av tilskuddene og avgiftene: Pris til kunde og netto foredlingskostnad. Førstnevnte er altså den prisen meieriet klarer å ta ut i markedet. Denne verdien er minst problematisk å forholde seg til, siden den ofte kan observeres gjennom leveringsavtaler. 16 Langt vanskeligere er det å få kjennskap til foredlingskostnaden ved fremstilling av ulike grupper meieriprodukter. Beregningen av foredlingskostnadene foretas derfor etter tildels sjablongmessige kriterier. Utgangspunktet for beregningen er TINE Industris produktkalkyler for produkt- 16 Å fastslå faktisk salgsverdi er imidlertid ikke uproblematisk. Ofte er det vanskelig å få oversikt over samlet rabattstruktur. I tillegg kan leverandøren i enkelte tilfaller ha incentiver til ikke å oppgi alle rabattene som ytes. 38

44 grupper. 17 Alle relevante kostnader er inkludert i beregningen. Som vi har vist tidligere, omfatter de enkelte prisgruppene i mange tilfeller flere produkttyper. Et eksempel er prisgruppen modna ost som omfatter et vidt antall oster, fra Norvegia og Jarsberg til Port Salut og Gamalost. Fremstillingen av ulike oster har naturligvis ikke identisk bearbeidingskostnad, og det foretas derfor gjennomsnittsberegninger for produktene i prisgruppene. Kostnadene ved å produsere en kilo modna ost til dagligvare ble for andre halvår 2003 for eksempel satt til 21,23 kr. Fra kostnadene trekkes antatte inntekter av biprodukter som genereres i produksjonen (fløte, myse). Det har vært stor uenighet blant aktørene i meierisektoren om hvordan bearbeidingskostnadene skal beregnes. Synnøve Finden fikk i september 2004 medhold i Oslo Tingrett i sak mot Staten i at det var lagt til grunn gale kostnadsberegninger i prisutjevningsordningen i årene 1997 til Etter at man har identifisert en faktisk salgspris og beregnet en netto foredlingskostnad for en periode, vil avviket mellom disse verdiene utgjøre råvareverdien. Hvis råvareverdien er større enn målprisen, blir produktgruppen avgiftsbelagt. Tilsvarende blir produktgruppen gitt et tilskudd dersom råvareverdien er lavere enn målprisen. Utjevning av råvareverdiene er imidlertid ikke det eneste kriteriet for fastsettelse av tilskudd og avgifter. Regnskapet for ordningen som helhet skal gå i null. Dette byr på en rekke praktiske problemer, som kan illustreres ved hjelp av et eksempel. TINE Industri har nettopp lansert en ny type konsummelk som er smakstilsatt. Ikke smakstilsatt konsummelk er avgiftsbelagt med 1,78 kr/ltr., mens smakstilsatt konsummelk faller inn i en annen prisgruppe som er tilskuddsberettigede med 0,01 kr/ltr. Salget av det nye produktet har vært svært vellykket, men det har redusert salget av tradisjonell konsummelk noe. Dette innebærer at inntekten til ordningen reduseres. Hvis regnskapet skal gå opp, må da enten én eller flere av avgiftssatsene økes eller én eller flere av tilskuddssatsene reduseres. Endringer i omsetningen av et meieriprodukt som omfattes av ordningen vil altså skape en ubalanse i systemet. Man kan si at tilskuddene og avgiftene i ordningen settes ut fra tre mål: Å utjevne råvareverdier. Å oppnå balanse i regnskapet. Å utnytte forskjeller i priselastisiteter på meieriprodukter. I tillegg har det over tid blitt tydeliggjort at ordningen også skal bidra til å styrke konkurranseevnen til industri som bruker meieriprodukter som innsatsvare (den såkalte RÅK-industrien) Meieriselskapene baserer sine beslutninger på offisielle prognoser for råvareverdiene i ulike produktgrupper. Tilskudd og avgifter betales løpende. TINE alene står ansvarlig for at råvareverdiene oppnås. Hvis et konkurrerende meieriselskap har betalt for mye avgift eller fått for lite tilskudd, skal selskapet kompenseres for 17 NILF-notat Prisutjevning for andre halvår

45 dette innenfor ordningen. Det motsatte gjelder ikke; Et selskap som har fått for stort tilskudd, behøver ikke å betale dette tilbake til SLF som forvalter ordningen. Fraktkostnader Tabellen ovenfor viser at ca. 350 millioner kroner går til å finansiere innfrakt, snaue 300 millioner kroner til distribusjonsstøtte, mens det ytes ca. 16 millioner kroner til å kompensere melkeprodusenter som leverer melk til meierier utenom TINE-konsernet. Frakttilskuddene gis etter hvor lang avstand det er fra bonde til mottak (innfrakt) og fra meieri til butikk (distribusjonsstøtte). Tilskuddssatsene fastsettes av SLF, og skal gjenspeile de reelle kostnadene ved transporten. Dette gjør det nødvendig med et detaljert tilskuddssystem. Det er beregnet satser for hver enkelt kommune der produksjonen eller meierivirksomheten er etablert. Det er relativt stor forskjell i tilskudd fra kommune til kommune. I Tabell 4.7nedenfor vises høyeste, laveste og gjennomsnittlig sats for henholdsvis innfraktstilskudd og distribusjonstillegg. Innfraktstilskuddet gis per liter transportert rå melk, mens distribusjonstillegget gis per liter transportert sluttprodukt. I tillegg til det ordinære distribusjonstillegget kan Q-meieriene kreve 50 øre/liter for kvantum begrenset oppad til 30 mill. liter og 25 øre/liter for kvantum mellom 30 og 60 mill. liter for distribusjon av flytende melkeprodukter. Tabell 4.7 Oversikt over spennet i innfrakt og distribusjonstillegg Tilskudd (øre/ltr.) Lavest Høyest Gjennomsnitt Innfrakt Oslo 7 Træna 189,6 30,7 Distribusjonstillegg Alta 19,2 Utsira 384,1 70,2 Kilde: SLFs satser gjeldende fra 2004 I Oslo gis det et tilskudd på 7 øre per liter for transport av rå melk fra bonde til mottak. For transport av melk fra Træna kommune til nærmeste mottak ytes det derimot 189 øre per liter. Gjennomsnittlig støtte er 30,7 øre per liter. Transport av flytende meieriprodukter (typisk konsummelk) fra meieri til butikk støttes med 19,2 øre per liter i Alta og med 384 øre per liter i Utsira. Gjennomsnittlig distribusjonstillegg er 70,2 øre per liter. 4.4 Kapitalgodtgjørelse til uavhengige meierier Som en del av endringene i forbindelse med innføringen av ny melkeordning (NYMO) som trådte i kraft 1. januar 2004, ble det innført et tilskudd til meieriselskaper utenfor TINE for melk som de kjøper fra egne leverandører. TINE er eiet av melkeprodusentene som leverer melk til selskapet. I tillegg til betaling for den rå melken produsentene selger til TINE, mottar produsentene en del av TINEs profitt (kapitalavkastning), jf. avsnitt 3.3. Kapitalavkastningen utbetales etter hvor stort volum den enkelte produsent har levert, altså som en øre per liter avkastning. Hvis en melkeprodusent ønsker å selge rå melk til et uavhengig meieri, går vedkommende glipp av kapitalavkastningen og dette gjør det vanskelig for uavhengige meierier å konkurrere om leveranser. 40

46 For å gi meierier utenfor TINE-konsernet reell mulighet til å kompensere for tapet av kapitalavkastning ved levering av melk til uavhengige meieri, ble det fra 1. januar 2004 innført en kapitalgodtgjørelse til meieriselskaper utenfor TINEsystemet. Godtgjørelsen skal bidra til at disse selskapene kan konkurrere med TINE om å tiltrekke seg leverandører. Godtgjørelsen gis som et tillegg for hver liter melk de uavhengige meieriene kjøper fra produsent. For perioden 1. juli 2004 til 30. juni 2005 er tillegget satt til 24 øre per liter. Som det fremgår av regnskapsoversikten ovenfor, forventes det en samlet utbetaling på 16,1 millioner kroner. Det forventes med andre ord at ca. 76 millioner liter rå melk skal selges til uavhengige meierier. Dette tilsvarer ca. 4 prosent av den forventede samlede produksjonen i samme periode. 4.5 Etterkontroll av råvareprisene Hvorfor ble etterkontrollen etablert? Systemet med etterkontroll og etteregning ble innført i 2000 for å ha kontroll med jordbruksavtalens prisbestemmelser og prisutjevningsordningens satsgrunnlag. På den tiden (det vil si frem til 1. januar 2004) ble råvareprisen på melk fastsatt på en annen måte enn i dag. Man fastsatte da målpris etter hvilken anvendelse melken hadde. Det var altså én målpris på kjøp av rå melk til konsummelkproduksjon dagligvare, én til modne oster dagligvare og så videre. Inndelingen fulgte samme mønster som prisgrippene i dagens ordning. I siste halvår før denne ordningen trådte i kraft (2. halvår) var for eksempel målprisen på konsummelk til dagligvare 5,52 kr per liter, for ost til dagligvare var målprisen 3,74 kr per liter, osv. Ved innføringen av prisutjevningsordningen i 1997, ble det forutsatt at TINE innenfor en rimelig periode skulle legge om til en prissetting på sine meieriprodukter som sto i et kostnadsbasert forhold til råvareverdiene (målprisene) i ordningen. Dette innebar for eksempel at prisen på konsummelk til butikk skulle være råvareverdien pluss et påslag for andre kostnader, og gi rom for en rimelig avkastning. Hvis differansen mellom pris til butikk og råvarekostnaden ble for stor, var tanken at råvareverdien var satt for lavt. Etterkontrollen ble innført som et opplegg for å kontrollere at råvareverdiene var satt riktig. Den gang som nå, var det markedsregulator, altså TINE, som hadde ansvar for at målprisen ble oppnådd. Regulator hadde også betydelig innflytelse på fastsettelsen av målprisene i jordbruksavtalen. På grunn av TINEs posisjon i meierisektoren, hvor selskapet både er leverandør og kjøper av melkeråvare, hadde TINE incentiver til å tilpasse målprisene på de ulike anvendelsene etter konkurranseforholdene i tilhørende marked. I markeder hvor selskapet møtte konkurranse fra andre aktører hadde TINE incentiver til å sette høy råvarepris, fordi dette økte konkurrentenes kostnader. TINEs egne kostnader ble ikke påvirket, siden høy råvarepris på salg til én type meieriproduksjon kun innebar en overføring internt i TINE fra industridelen av virksomheten til råvaredelen. Én av begrunnelsene for at etterkontrollen ble innført i 2000 var å sikre at TINE ikke utnyttet denne muligheten. Vi foretar en nærmere analyse av etterkontrollens funksjon som overvåkingssystem i avsnitt 7.3. Under markedsordningen som gjaldt inntil 1. januar 2004, hadde TINE ansvar for å oppnå målprisen (med tillatte marginer for avvik) for melk for de ulike anvend- 41

47 elsene (prisgruppene). Gjennom etterkontrollen beregnet man de faktiske råvareverdiene som TINE hadde realisert innenfor hver prisgruppe. Gjennom året betalte produsentene avgifter eller fikk tilskudd per enhet av produktene innenfor hver prisgruppe. Disse løpende betalingene var basert på budsjetterte tall for råvareverdier og produksjonskvanta innenfor ulike prisgrupper og dermed også for tilskudd og avgifter. Hvis man gjennom etterkontrollen identifiserte avvik fra de budsjetterte (og betalte) avgiftene og tilskuddene, ble det gjennomført en etterregning. I denne etterregningen måtte TINE etterbetale/tilbakebetale til produsenter som hadde fått for lite tilskudd/betalt for mye avgift. Produsenter som hadde fått for stort tilskudd/betalt for lite avgift måtte ikke tilbakebetale/ etterbetale. TINE kunne altså bare tape på etterkontrollen, mens de andre produsentene bare kunne vinne. I etterkontrollen gjør man grovt sett følgende beregning innenfor hver prisgruppe: 1. Man registrerer pris per enhet ferdigprodukt 2. Man beregner TINEs driftskostnader per enhet 3. Man bruker omregningsfaktorer for anvendt melk per enhet ferdigprodukt for å omregne 1 og 2 til omsetningsverdi og driftskostnader per liter melk. Differansen defineres som melkens råvareverdi. Metoden er nærmere beskrevet i notater om etterkontrollen fra NILF, f.eks. NILFrapport I pkt. 2 inngår også anslåtte kapitalkostnader. TINEs kapitalvolum som brukes i produksjonen av de ulike produktene anslås, og kapitalkostnadene beregnes deretter ved hjelp av et kapitalavkastningskrav. Dette innebærer at så lenge det i ettertid skjer en etterberegning av avgifter og tilskudd, er TINEs avkastning innenfor produksjonen i hver prisgruppe i prinsippet regulert til den anvendte kapitalavkastningen i kalkylen. Det har vært mye strid om beregningen av TINEs kostnader. Særlig har det vært uenighet om kapitalkostnadene i TINE. Synnøve Finden AS har saksøkt staten i tilknytning til tidligere vedtak om beregning av tilskudd og avgifter og fikk tidligere i år medhold i retten for at Landbruksdepartementets vedtak var basert på for lave anslag for TINEs kapitalkostnader. Staten har anket dommen. For en nærmere redegjørelse for uenigheten omkring avgrensning av TINEs kapitalgrunnlag viser vi til ECON-rapport Etterkontroll og etterregning i dag I dag fastsettes det altså én noteringspris for rå melk, og prisdifferensieringen mellom ulike anvendelser skjer gjennom tilskudd og avgifter som er hjemlet i forskrift om satser og etterregning i prisutjevningsordningen for melk. Det er foreslått å oppheve all etterkontroll fra 1. januar 2005, men frem til dette eventuelt skjer, skal SLF hvert halvår etterregne avgifter og tilskudd for meieriselskaper som ikke er tilknyttet TINE. Det foretas etteregning dersom noteringsprisen korrigert for avgifter eller tilskudd er mer enn 1 prosent høyere enn de faktiske råvareverdiene som beregnes i ettertid for de ulike pris/biproduktgruppene. Alle utbetalingen skal dekkes av ordningene. I forbindelse med gjennomføringen av hver enkelt etterregning plikter markedsregulator, altså TINE, å innbetale til 42

48 ordningen et beløp som tilsvarer utbetalingene. Selv om det formelt er Statens landbruksforvaltning som foretar utbetaling av etterregning i dagens ordning er det altså fremdeles TINE får regningen. 4.6 Administrative konsekvenser Som vi har redegjort for i dette kapittelet er prisutjevningsordningen en relativt komplisert regulering som krever ikke utbetydelig oppfølging fra myndighetene, særlig i tilknytning til fastsettelse av årlige tilskudd og avgifter på meieriproduktene, på fastsettelse av frakttilskuddene og på etterkontrollen. Statens Landbruksforvaltning, som har hovedansvar for oppfølgingen, blir derfor kompensert for disse kostnadene gjennom prisutjevningsordningen. Som det fremkommer av regnskapstabellen ovenfor, er det i perioden 1. juli 2004 til 30. juni 2005 satt av 15, 5 millioner kroner til dette formålet. I tillegg kommer aktørenes kostnader knyttet til rapportering. 43

49 44

50 5 Er prisutjevningsordningen treffsikker? Prisutjevningsordningen skal bidra til å øke den samlede verdien av den gitte melkeproduksjonen i landet (høyere pris), og sørge for at melkeprodusenter oppnår samme melkepris uansett hvor i landet produksjonen skjer (lik pris). Nedenfor skal vi vurdere ordningens treffsikkerhet. Dette skal vi gjøre ved å vurdere: Om ordningen øker verdien av den samlede, gitte melkeproduksjonen Om melkeprodusentene oppnår like pris over hele landet Om en eventuell merverdi tilbakeføres melkeprodusentene. 5.1 Økt verdi på melken Virkemiddelet for å øke verdien av melkeproduksjonen er å differensiere verdien av melkeråvaren mellom ulike anvendelser (jf. avsnitt 3.2.3). Dette gjøres ved at det blir lagt avgift på produkter som antas lite priselastiske, slik som konsummelk, mens det gis tilskudd til produkter som antas å være mer priselastiske, slik som ost. På denne måten pålegges aktørene å ta ut ulik melkeverdi gjennom såkalte utjevningsavgifter og -tilskudd. Dette gir en samlet verdiøkning på melken som produseres i landet. Figur 5.1 gir en stilisert illustrasjon av virkningen. Vi har for enkelhets skyld illustrert virkningene for to produkter som begge har like og konstante produksjonskostnader uavhengig av produksjonsvolumet. 45

51 Figur 5.1 Virkningen av tilskudd og avgifter på salg av konsummelk og ost 18 Konsummelk Ost A T Figur 5.1 viser endringen i produksjonstilpasning som prisutjevningsordningen medfører. Avgiften fører til et negativt skift i tilbudet av konsummelk, og tilskuddet gir et tilsvarende positivt skift i tilbudet av ost. Summen av avgifter og tilskudd er lik. Den stiplede horisontale linjen skal illustrere kostnaden ved innkjøp av rå melk. Feltene nederst i figurene viser endringen i behovet for rå melk i de to markedene. Størrelsen på disse feltene viser at økningen i behovet for rå melk til osteproduksjon er langt større enn reduksjonen i behovet for rå melk til konsummelkproduksjon. Hvis prisutjevningsordningen fungerer etter hensikten, vil betalingsvilligheten for (prisen på) rå melk i gjennomsnitt være høyere enn ellers. Hvorvidt ordningen faktisk fører til høyere samlet verdi for melken, avhenger i stor grad av om elastisitetene man legger til grunn i ordningen, er riktig beregnet. Dersom det viser seg vanskelig å fastsette korrekte avgifter og tilskudd vil det være et problem for hele ordningen. Hvis man i stedet hadde gitt tilskudd til konsummelk og avgiftsbelagt osteproduksjon, ville verdien av melken blitt lavere enn uten tilskudd og avgifter. Dette viser at manglende kunnskap om faktiske priselastisiteter i teorien kan gjøre vondt verre. For å teste om prisutjevningsordningen leder til høyere samlet melkepris, skal vi nedenfor foreta en gjennomgang av beregninger som er gjort av elastisiteter for meieriprodukter i Norge, våre naboland og verden for øvrig Priselastisiteter for meieriprodukter Det er flere forhold som gjør at antagelsene om priselastisiteter i prisutjevningsordningen er svært usikre. 18 Vi antar for enkelhets skyld lik benevning på x-aksen (for eksempel liter melk per produserte enhet). 46

52 Priselastisiteter er ikke direkte observerbare størrelser. Priselastisitetene som prisutjevningsordningen bygger på, er sammenhengen mellom prisen industrien betaler for rå melk til ulike anvendelser, og hvor stort volum som etterspørres. Industrienes etterspørsel etter rå melk til produksjon av forskjellige meieriprodukter, vil være avledet av etterspørselen etter sluttproduktet. Det er altså ikke tilstrekkelig å kjenne til priselastisiteten på for eksempel konsummelk i butikk, for å vite hvordan produsenter av konsummelk vil respondere på en prisøkning på rå melk. Det vil som regel være en sammenheng mellom priselastisiteten på det samme produktet i et sluttmarkedet og i et industrimarked, men størrelsen kan være forskjellig. I praksis er det vanskelig å estimere elastisiteter. Det er for det første nødvendig å ha detaljert kunnskap om etterspørselen og tilbudet i markedet som undersøkes. Slik informasjon er ofte ikke tilgjengelig. I tillegg vil man i mange tilfeller stå overfor andre statistiske problemer, som identifikasjonsproblemer med mer. De beregningene som er foretatt vil derfor ofte ikke være nøyaktige, siden de hviler på usikre forutsetninger. Priselastisiteter på produkter vil i tillegg normalt endre seg over tid i takt med utvikling i forbrukernes preferanser. Selv om man har gode anslag på priselastisiteter på ett tidspunkt, er det ikke sikkert at disse stemmer på et senere tidspunkt. På denne bakgrunn mener vi det kan stilles spørsmål ved antagelsene om elastisitetene som ligger til grunn for dagens tilskudd og avgifter. Nedenfor skal vi drøfte disse spørsmålene ved hjelp av tilgjengelig litteratur på området. Vi vil også ta stilling til hvor fornuftig det er å ha ordninger som i så stor grad er basert på et fundament det alltid vil være stor usikkerhet knyttet til. Det finnes noe litteratur hvor priselastisiteter på meieriprodukter omsatt i Norge enten er beregnet eller inngår som forutsetninger. I tabellen nedenfor har vi samlet beregninger/anslag gjort av forskere tilknyttet Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF), Statistisk Sentralbyrå (SSB) og Norges Landbrukshøgskole. Tabell 5.1 Beregninger og anslag av priselastisiteter for meieriprodukter i Norge Forfatter/årstall Konsummelk Smør Ost Brunstad, Gaasland, Vårdal (2004) 0,3 1 0,5 Cappelen, Skjerpen, Aasness (1995) 0,2 0,9 0,7 Rickertsen (1998) 0,27-0,81 Oversikten viser at rangering av elastisitetene er den samme i alle undersøkelsene; Priselastisiteten er lavest for konsummelk og høyest for smør. Til tross for at elastisitetene er beregnet på ulike tidspunkt, stemmer de ganske godt overens. Unntaket er ost, der anslagene spriker en god del. Den norske litteraturen om priselastisiteter på meieriprodukter er begrenset og vi kjenner ikke til om det finnes studier som forsøker å fange opp endringer i forbruksmønsteret over tid. Nyere undersøkelser som er gjort i andre land kan imidlertid kaste lys over utviklingen i forbruksvaner, særlig hvis det faktisk 47

53 stemmer at nordmenn har fått mer kontinentale matvaner de siste 10 årene. Det finnes omfattende internasjonal litteratur på dette området. Nedenfor skal vi kort oppsummere de viktigste funnene fra litteratursøket. Tabell 5.2 Beregninger og anslag av priselastisiteter for meieriprodukter i andre land Forfatter/årstall Land Konsummelk Smør Ost Jensen, Toftkær(2002) Danmark 0,4 0,7 0,6 Westhoff, Young (2000) Frankrike 0,2 0,2 0,3 Park et al (1996) USA 0,2-0,5 Hassan, Johnson (1977) Canada 0,3-0,5 0,9 0,6-1,2 Oversikten over beregninger av priselastisiteter i andre land i Tabell 5.2 viser at det er betydelig variasjon i estimatene. Rangeringen av priselastisiteter mellom de utvalgt meieriprodukter er imidlertid relativt stabil, og stemmer overens med de norske tallene. Konsummelk er gjennomgående mindre elastisk enn ost og smør. Sammenholder man inntrykket av rangeringen av elastisitetene med hvilke produkter som pålegges avgift/gis tilskudd (jf. avsnitt 4.2), finner vi at det i hovedsak er slik at lite prisfølsomme produkter (konsummelk) avgiftsbelegges, mens produkter med høy prisfølsomhet gis tilskudd. Dette tyder på at avgiftene og tilskuddene bidrar til en høyere melkepris enn man ellers ville hatt. Selv om avgiftene og tilskuddene bidrar til å heve melkeprisen, betyr ikke dette at den ikke kunne truffet enda bedre enn den gjør. For å undersøke hvor treffsikker ordningen er, kan man foreta en konkret vurdering av samsvaret mellom elastisiteten på produktgruppene som inngår i ordningen, og tilskuddene og avgiftene som pålegges produktene. Tabell 5.3 viser hvilke prisgrupper som er avgiftsbelagt og hvilke som er tilskuddsberettiget. Tabell 5.3 Avgiftsbelagte og tilskuddsberettigede produkter under prisutjevningsordningen Avgiftsbelagt yoghurt - dagligvare konsummelk - dagligvare sjokolademelk - dagligvare Cottage cheese og kremoster - dagligvare Geitost- dagligvare Fløte til kremprodukter Myse dagligvare Myse industri Kjernemelk Tilskuddsberettiget Modna oster - dagligvare Konsummelk - industri Ferske oster - industri (mozzarella til pizza) Modna oster - industri Tørrmelk industri Geitost - eksport Modna oster - eksport Fløte til smør - dagligvare Fløte til smør - industri Hvis ordningen skal fungere etter hensikten, bør samtlige av de avgiftsbelagte prisgruppene omfatte produkter med lavere priselastisitet enn de tilskuddsberettigede produktene. Intuisjonen er at hvis det finnes nære alternativer til et produkt, vil forbruket være meget priselastisk (prisendringer gir sterkt utslag i omsatt volum). Man kan da spørre seg: 48

54 Virker det rimelig at yoghurt eller kremoster til salgs i dagligvare er mindre utsatt for konkurranse fra andre produkter enn for eksempel blåmuggost og brie? Er fløte mindre konkurranseutsatt enn smør? Etter vår oppfatning er svarene på disse spørsmålene langt fra opplagte og det illustrerer en viss inkonsistens i fastsettelsen av tilskudd og avgifter. I beskrivelsen av formålet med dagens prisutjevningsordning i rapporten Ny markedsordning for melk skriver NILF på side 35 at Konsummelk er antatt å ha lav priselastisitet, noe som innebærer at salget ikke blir mye mindre selv om prisen holdes på et høyt nivå. Ost på sin side er generelt antatt å ha middels høy priselastisitet. Høyere priser vil derfor gi et klart lavere salg, blant annet som følge av konkurransen fra andre pålegg. NILF beskrivelse av antagelsene om priselastisiteten gir trolig et godt bilde av hvordan etterspørselen tradisjonelt har vært for meieriprodukter. Var det slik at alle drakk melk fordi der ble sett på som et helt nødvendig innsalg i kostholdet, mens melk i dag i større grad konkurrerer med alternativer som juice og brus? Tidligere var det antagelig slik at alle drakk melk fordi det ble sett på som et helt nødvendig innslag i kostholdet. Det er imidlertid grunn til å tro at forbruksmønsteret har endret seg slik at melk i dag i større grad konkurrerer med alternativer som juice og brus. Et eksempel på dette er at TINE tidligere i år lanserte et utvalg smakstilsatte konsummelktyper. Dette kan igjen tilsi at priselastisiteten på konsummelk i dag er høyere enn det tradisjonelle antagelser tilsier. Det vil i så fall bety at prisutjevningsordningens treffsikkerhet er svekket. I Figur 5.2 har vi illustrert virkningen av å fjerne avgiften på et produkt hvor etterspørselen blir mer priselastisk jo større volum som selges. I og med at prisfølsomheten for kjøp av konsummelk varierer etter anvendelse (drikke eller matlaging), er det ikke utenkelig at etterspørselen etter konsummelk har likhetstrekk med den etterspørselsfunksjonen som er vist i figuren. Slik vi har tegnet figuren, vil bortfall av avgift fører til en betydelig økningen i etterspørselen etter konsummelk. 49

55 Figur 5.2 Virkningen av avgift med antatt priselastisitet Pris Konsummelk T1 Redusert avgift T2 Redusert pris E Økt salg Kvantum - konsummelk Ettersom elastisitetene for alle de ulike produktene ikke er kjent, kan vi ikke konkludere med hvilke nivåer på avgifter og tilskudd som vil gi den høyeste verdien på rå melk. For å gi bakgrunn for å drøfte om graden av måloppnåelse og betydningen av elastisitetene for optimale avgifter og tilskudd, har vi laget en liten modell En liten modell Vi har laget en enkel modell for markedet for melk. Modellen bygger på følgende forutsetninger: Enhetskostnadene i industrileddet er faste. Produktfunksjonene er av formen X=a*Y+b, hvor X er mengden ferdigvare, a er antall liter melk per enhet ferdigprodukt, Y er antall liter melk og b er bearbeidingskostnaden for det aktuelle produktet. I tillegg har vi introdusert en avgift/et tilskudd per liter melk. Etterspørselen etter det enkelte melkeprodukt er avledet av ligningen p=a*x 2 +b*x+c hvor p er produktprisen, x er kvantum av produktet og a,b og c er konstanter. Konstantene er satt slik at etterspørselsfunksjonen passerer gjennom den faktiske markedstilpasningen i 2003 og slik at priselastisiteten i dette punktet blir som forutsatt. Vi vil understreke at tilbuds- og etterspørselsfunksjonene ikke er resultat av estimeringer. Med unntak av faktiske tall for tilpasningen i 2003 for produksjon, kostnader og priser, er konstantene i ligningene nærmest satt vilkårlig, men slik at etterspørselsfunksjonene har en form som virker intuitivt rimelig. Vi har satt inn priselastisiteter som andre har estimert Det er imidlertid et uendelig antall funksjoner med disse elastisitetene som kan tilpasses den ene observasjonen (markedstilpasning i 2003) vi har brukt. 50

56 Modellen er brukt til å 1. Illustrere virkningene av endringer i tilskudd og avgifter 2. Illustrere betydningen av priselastisitetene. Bakgrunnen for at pkt. 2 er interessant, er at priselastisitetene i realiteten ikke er kjent jf. avsnitt 5.1.Vi vil derfor vise effektene av dagens avgifter og tilskudd under ulike forutsetninger om priselastisitetene på meieriprodukter. De aller fleste studier av priselastisitetene for melkeprodukter tar utgangspunkt i grove produktgrupper. Dette gjør at empiriske analyser ikke gir grunnlag for å anslå priselastisiteter på det relativt detaljerte nivå som gjelder i prisutjevningsordningen. Vi har derfor laget en modell med bare 4 produktgrupper. Nøkkeltall for disse gruppene er gitt i Tabell 5.4. Tabell 5.4 Nøkkeltall for produkter i vår modell for melkemarkedet Markedsgrupper Liter melk Pris/ liter melk Kostnader per liter melk Råvareverdi Priselastisitet Tilskudd per liter Ost og myse 636 5,55 1,85 3,70 0,50 0,52 Flytende 608 8,74 3,20 5,54 0,30-1,32 Tørrmelk 146 4,14 1,19 2,95 1,00 1,27 Utenfor 140 3,76 1,62 2, ,07 Sum i analysen ,52 2,30 4, ,00 Bortsett fra priselastisitetene og faktisk anvendt melk (data fra SLF), er data hentet fra eller beregnet på grunnlag av NILF (2004). Anslagene for priselastisiteter er hentet fra SNF (2004). I avsnitt 5.1 drøfter vi grunnlaget for å disse forutsetningene. Markedsgruppen Utenfor er alle andre produkter enn de som inngår i de tre andre markedsgruppene. Utenfor inkluderer blant annet merkevareeksport samt netto økning i reguleringslager i det aktuelle året. Denne kategorien vil i analysene senere i dette avsnittet behandles som eksogen, dvs. at mengden av og tilskuddene til disse produktene vil antas å ligge fast. Hovedtanken bak tilskuddene og avgiftene i prisutjevningsordningen er at man skal avgiftsbelegge produkter med lav priselastisitet og gi tilskudd til produkter med høy priselastisitet. Tabellen viser at med de priselastisitetene som er oppgitt i tabellen, er hovedtrekkene i avgifter og tilskudd i samsvar med denne logikken. Man ser også at det er en ganske sterk negativ sammenheng mellom tilskudd og bearbeidingskostnad. Dette innebærer at det er en tendens til at det gis tilskudd til produkter med lav bearbeidingskostnad (per liter anvendt melk) og legges avgift på produkter med høy bearbeidingskostnad. Prisutjevningsordningen bidrar dermed til å redusere de samlede bearbeidingskostnadene Avskaffelse av avgifter og tilskudd Vi har beregnet virkningene av å fjerne avgifter og tilskudd. Øvrige forutsetninger er som over. For å finansiere reguleringseksporten og andre tiltak enn tilskudd og 51

57 avgifter på ulike prisgrupper, er alle produktgruppene ilagt en avgift på 22 øre per liter anvendt melk. Resultatet av beregningene er gjengitt i Tabell 5.5. Tabell 5.5 Tilpasning ved fjerning av differensierte tilskudd og avgifter på produkter solgt i hjemmemarkedet Markedsgrupper Liter melk Pris/liter melk Kostnader per liter melk Råvareverdi Priselastisitet Tilskudd per liter Ost og myse 631 5,64 1,85 4,00 0,50-0,22 Flytende 643 6,98 3,20 4,00 0,30-0,22 Tørrmelk 116 4,97 1,19 4,00 1,00-0,22 Utenfor 140 3,76 1,62 2, ,07 Sum i analysen ,35 3,78-0,00 Råvareverdien synker fra 4,22 kr/liter med dagens tilskudd og avgifter, til 3,78 kr/liter med minimumsavgift. Dette tilsvarer en reduksjon på 10 prosent, noe som gir vel 670 mill. kr. i inntektstap for melkeprodusentene. Bearbeidingskostnaden per liten anvendt melk stiger med 5 øre/liter som følge av høyere produksjon av konsummelk på bekostning av tørrmelk og ost. Med de forutsetninger om blant annet priselastisiteter som er lagt til grunn, viser beregningen at det er grunn til å tro at prisutjevningsordningen bidrar vesentlig til å holde melkeprodusentenes inntekter oppe Optimale tilskudd og avgifter Vi har også beregnet hvilke tilskudd og avgifter som gir den høyeste råvareverdien på melk, gitt de samme forutsetningene som over. Resultatet er gjengitt i Tabell 5.6. Tabell 5.6 Tilpasning ved tilskudd og avgifter som gir maksimal melkepris Markedsgrupper Liter melk Pris/liter melk Kostnader per liter melk Råvareverdi Priselastisitet Tilskudd per liter Ost og myse 633 6,79 1,85 3,75 0,50 1,19 Flytende 517 8,14 3,20 9,17 0,30-4,23 Tørrmelk 240 6,13 1,19 0,18 1,00 4,76 Utenfor 140 3,76 1,62 2, ,07 Sum i analysen ,18 4,94 0,00 Maksimal melkepris oppnås ved en vesentlig høyere avgift på flytende produkter og tilsvarende høyere tilskudd på de andre produktene. Råvareverdien øker fra 4,22 kr/liter i dag til 4,94 kr/liter, dvs. en økning på 17 prosent. Bearbeidingskostnaden per liter melk synker med 6 prosent som følge av redusert produksjon av flytende produkter. Alternative forutsetninger om priselastisitetene I avsnitt refererte vi til beregninger av priselastisiteter for melkeprodukter i norsk og internasjonal forskningslitteratur. Resultatene i denne litteraturen er langt 52

58 fra entydige. Vi har derfor laget alternative etterspørselsfunksjoner med andre forutsetninger om elastisitetene for å illustrere betydningen av at tilskudd og avgifter settes ut fra riktige forutsetninger om elastisitetene. Vi har som alternativ forutsetning valgt lavere priselastisiteter på ost og myse samt flytende produkter. Bl.a. på grunnlag av intervjuer med næringsmiddelindustrien, mener vi det ikke er realistisk å anta at forbruket av tørrmelk er meget prisfølsomt, og har derfor valgt å beholde forutsetningen om en relativt høy priselastisitet for dette produktet. Tabell 5.7 viser hvilke tilskudd og avgifter som gir høyest melkepris ved våre alternative forutsetninger om priselastisitetene. Tabell 5.7 Alternative priselastisiteter - tilpasning ved tilskudd og avgifter som gir maksimal melkepris Markedsgrupper Liter melk Pris/liter melk Kostnader per liter melk Råvareverdi Priselastisitet Tilskudd per liter Ost og myse 599 7,62 1,85 4,71 0,3 1,06 Flytende 502 8,97 3,20 11,73 0,2-5,96 Tørrmelk 289 6,96 1,19-1,37 1 7,14 Utenfor 140 3,76 1,62 3, ,07 Sum i analysen ,15 5,77 0,00 Sammenligner man resultatene i Tabell 5.7 med Tabell 5.6 (maksimal melkepris ved opprinnelige forutsetninger om priselastisitetene), ser man at med de alternative priselastisitetene kan man oppnå en langt høyere råvareverdi (5,77 kr/liter mot 4,94 kr/liter). Dette kan oppnås ved å øke avgiften på flytende produkter betydelig,og gi et meget høyt tilskudd til tørrmelk. Dette viser bl.a. at optimale tilskudd og avgifter er sterkt avhengig av forholdet mellom elastisitetene på de ulike produktene. Imidlertid vil det også være slik at hvis man treffer med rangeringen av priselastisitetene (konsummelk antas å være minst prisfølsomt, tørrmelk mest), vil man også kunne sette avgifter og tilskudd som trekker i riktig retning (produktet med lavest prisfølsomhet avgiftsbelegges, mens produktet med høyest sterkest prisfølsomhet mottar tilskudd). Hvis man ikke har gode estimater for elastisitetene, står man imidlertid i fare for å bomme med doseringen Konklusjon om virkning på melkeprisen For de store prisgruppene ser prisutjevningsordningen ut til å trekke i riktig retning. Denne konklusjonen bygger på at forskning klart tyder på at priselastisiteten på konsummelk er relativt lav, og at denne prisgruppen er avgiftsbelagt. De fleste oster, som trolig har høy priselastisitet, gis tilskudd. Vi mener derfor at det er overveiende sannsynlig at tilskuddene og avgiftene bidrar til høyere melkepris enn man ellers ville hatt. Samtidig mener vi også at det virker helt usannsynlig at de gjeldende tilskuddene og avgiftene er egnet til å gi maksimal melkepris, gitt dagens melkevolum. Denne konklusjonen bygger på at optimale avgifter og tilskudd er svært følsomme for forutsetninger om priselastisitetene, og at elastisitetene ikke er kjent og anslagene svært usikre. 53

59 5.2 Lik pris Geografisk prisutjevning søkes oppnådd gjennom frakttilskudd som skal kompensere for forskjeller i transportkostnader. Det ytes to typer frakttilskudd: Innfrakttilskudd som ytes til transport fra bonde til mottak, og Distribusjonstillegg, som ytes til transport fra meieri til butikk. Innfrakttilskuddet ytes til meieriselskap som henter melk hos produsent. Tillegget gis per liter og blir beregnet ut fra avstanden fra produsent til nærmeste mottak. Satsene fastsettes av Statens Landbruksforvaltning. Denne ordningen sørger for at kjøperen av rå melk ikke har behov for å differensiere prisen etter forskjeller i transportkostnader. Distribusjonstillegget ytes til meieri som frakter flytende melkeprodukter til dagligvaremarkedet. Denne støtten skal bidra til at alle meierier med produksjon av flytende produkter har omlag samme transportkostnader for frakt til butikk. Men er det slik at virkemidlene i prisutjevningsordningen fører til nøyaktig lik pris til alle melkeprodusentene? Og hva er i så fall lik pris? Er det lik pris for lik kvalitet levert på et gitt tidspunkt, eller er det lik pris uavhengig av kvalitet eller leveringstidspunkt? Prisene fastsettes med utgangspunkt i målprisen, men det foretas lokale pristilpasninger for å kompensere for forskjeller i kvalitet og for å justere for sesongvariasjoner. Målprisen settes som nevnt ved salg fra TINE Råvare til industrien. Fra målprisen trekkes derfor først kostnadene til TINE Råvare, som er beregnet per liter melk for all virksomhet i TINE Råvare. I første halvår 2004 ble det trukket fra 30 øre per liter for å dekke kostnadene i TINE Råvare. I gjennomsnitt får bøndene et kvalitetstillegg som for tiden ligger på rundt 30 øre/liter, eller ca. 10 prosent av prisen. Kvaliteten bedømmes blant annet etter proteininnhold og fettprosent. En bonde som leverer bedre rå melk en gjennomsnittet vil altså motta et større tillegg. For å jevne ut melkeproduksjonen over året opererer TINE-meieriene med sesongtillegg eller -trekk. Variasjonen i melkeproduksjon følger ikke helt det samme mønsteret alle steder i landet, og sesongjusteringen skjer derfor lokalt innenfor 10 forskjellige prisområder. I perioder når produksjonen er større enn meierienes behov, ilegges produsentene et sesongfradrag, mens det i perioder med underskuddsproduksjon ytes et pristillegg. Over året og innenfor hvert definerte prisområde skal summen av tilskudd og avgifter være lik null. Etter det vi kjenner til, har Q-meieriene et noenlunde likt system for fastsettelse av pris til melkeprodusent. På bakgrunn av dette kan vi slå fast at bøndene ikke oppnår nøyaktig lik pris over hele landet. Forskjellene er imidlertid relativt små og motivert ut fra forskjeller i kvalitet og relativ knapphet. 54

60 5.2.1 Tilbakeføring av overskudd Spørsmålet er om en bedring av lønnsomheten i bearbeidingen av melk faktisk tilbakeføres til melkeprodusentene. Svaret er klart avhengig av om det er TINEs eller de andre produsentenes lønnsomhet som bedres. Bedret lønnsomhet hos meieriene utenfor samvirket vil bare indirekte styrke lønnsomheten for melkeprodusentene. God lønnsomhet i bearbeiding vil normalt føre til kapasitetsutvidelser eller nyetableringer slik at etterspørselen etter melk øker. Da vil melkeprodusentene få styrket sin lønnsomhet gjennom økt produksjon eller høyere pris. Hvis det er TINEs lønnsomhet som bedres, vil de melkeprodusentene som er medlemmer i samvirket få direkte del i dette gjennom økte overføringer fra TINE (utbetales gjennom økt melkepris, jf. neste avsnitt). Kapitalavkastning i TINE TINE er et samvirke. Det er medlemmene av samvirket melkeprodusentene som skyter inn kapital og velger representantene til årsmøtet som er TINEs øverste organ. Medlemmene i samvirket er ikke eiere på samme måte som f.eks. aksjonærer i børsnoterte selskaper. Et samvirke kan imidlertid dele ut overskudd til medlemmene. I TINEs vedtekter ( 7) heter det om dette: Etter at TINEs utgifter er dekket, og det er foretatt forsvarlige avskrivninger og lovbestemte eller besluttede avsetninger, skal styret benytte det beløp som er til disposisjon til etterbetaling for levert melk i året. Etterbetalingen inngår ikke i overføringsprisen, dvs. i den prisen som TINEs konkurrenter betaler for melk fra TINE og heller ikke i den prisen som TINE skal oppnå (målprisen). Bøndene som leverer melk til TINE, kan dermed få en etterbetaling som innebærer at de faktisk får betalt mer enn den øvre prisgrensen som TINE skal holde melkeprisen innenfor. Tine har ikke kunnet gi oss tall for hvor mye som deles ut til TINEs medlemmer som en utdeling av overskudd. Ser man på etterbetalingen de to siste årene, tyder disse på at kapitalavkastningen er lav, og godt under den normerte avkastningen som legges til grunn ved beregning av TINEs kapitalkostnader. Hvis man lager et korrigert resultat for TINE ved å summere det offisielle driftsresultatet og TINEs etterbetaling, finner man at TINE de to siste årene har utbetalt omlag hele overskuddet til medlemmene. Dette tyder på at medlemmene faktisk får uttelling for bedret lønnsomhet i TINE Industri. 55

61 56

62 6 Det er mange meierimarkeder 6.1 Konkurransearenaer Nå man ser verdikjeden fra bonde til butikk under ett, består meierisektoren av mange markeder. I gjennomgangen av prisutjevningsordningens virkning og effekten av et eventuelt bortfall av hele eller deler av ordningen, er det viktig å ha klart for seg hvilke markeder og hvor i verdikjeden de enkelte virkemidlene i ordningen har direkte og indirekte virkning. Nedenfor har vi i første omgang laget en oversikt over de sentrale konkurransearenaene i meierisektoren. Med konkurransearena menes her i første omgang de ulike nivåene i verdikjeden. Figur 6.1 Konkurransearenaer i meierisektoren Konkurransearenaer 1 - primærproduksjon melkeprodusenter Mottaksplikt 98 % 2 % Regulerte markeder 2 - engrosråvaremarked TINE Råvare Q - meieriene Leverings - plikt 3 - meieri TINE Industri Synnøve Finden Normilk Q - meieriene Etterkontroll 4 a - Industri 4 b - dagligvare 4c - eksport Konkurranseutsatte markeder 4 avsetning Freia Henning Olsen Stabburet Hakon Reitan Coop Norges - gruppen Diverse utenlandske aktører Vi har definert 4 vertikale konkurransearenaer i meierisektoren; 1) Primærproduksjon 2) Engrosråvaremarkedet 57

63 3) Foredling 4) Avsetning/distribusjonsledd for ferdigvarer. Hver arena kan videre deles inn i undermarkeder. Hvis man for eksempel legger til grunn metoden konkurransemyndigheter bruker for å avgrense markeder, vil hver konkurransearena kunne deles i mange relevante markeder. 19 Dette kommer vi nærmere inn å på senere. Nedenfor skal vi kort gi en beskrivelse av de enkelte arenaene og knytte de ulike elementene i prisutjevningsordningen til det nivået de har direkte virkning. 6.2 Primærproduksjon Konkurransearenaen primærproduksjon er markedet der rå melken selges fra melkeprodusentene til kjøpere av denne melketypen. Dette markedet er sammenfallende med det Konkurransetilsynet avgrenset som markedet for kjøp og innsamling av rå melk i forbindelse med TINE-fusjonen 20. Konkurransetilsynet redegjorde i ovennevnte avgjørelse for at transportkostnader og den såkalte tidsfaktoren, altså at melken er en ferskvare som må behandles kort tid etter salg fra produsent, gjør at forholdene i utgangspunktet tilsier lokale markeder på denne konkurransearenaen. Lokale markeder fører normalt til geografiske forskjeller i pris og andre konkurranseparametere. Transportstøtteordningene, jf. avsnitt 5.2 gjør at markedsforholdene vil være tilnærmet like i alle lokale markeder for primærproduksjon. Det er derfor ikke er nødvendig å dele inn i separate markeder for å kunne vurdere de sentrale markedsforholdene på denne arenaen. På arenaen for primærproduksjon finnes det mange tusen tilbydere, men per i dag kun to kjøpere; TINE Råvare og Q-meieriene. TINE Råvare er kjøper av rundt 98 prosent av tilgjengelig rå melk. En omtrent like stor andel av melkeprodusentene er medlemmer av samvirkekonsernet TINE BA, og altså eiere av TINE Råvare. Det er vanlig at bonden har inngått avtale om levering av rå melk til en bestemt aktør. Det er således en sterk vertikal binding mellom leverandør og kunde på denne arenaen. For å styrke Q-meierienes mulighet til å konkurrere om leveranser fra produsentene, gis selskapet, som tidligere nevnt, et særskilt tilskudd som finansieres gjennom prisutjevningsordningen. TINE Råvare har for øvrig mottaksplikt, det vil si at selskapet ikke kan nekte produsenter å levere melk. Mottaksplikten omfatter også produsenter som har avtaler med frittstående meieri. Prisene som TINE Råvare betaler for rå melk fastsettes med utgangspunkt i målprisen. Fra målprisen trekkes kostnadene som TINE Råvare har og det gjøres enkelte justeringer etter kvalitet og sesong. Prisene fra Q-meieriene fastsettes etter noenlunde samme prinsipper Det relevante markedet er ofte definert som det mest avgrensede markedet hvor et monopol som ikke er utsatt for potensiell konkurranse, kan utøve markedsmakt. De relevante markedene avgrenses ut fra kjøpernes substitusjonsmuligheter. En kjøper vil velge sin leverandør på bakgrunn av pris, produktets egenskaper og leverandørens lokalisering. De relevante markedene har derfor både en produktmessig og en geografisk dimensjon. Vedtak V om inngrep av 28. oktober

64 6.3 Engrosråvaremarkedet Etter at melken er samlet inn, selges den til aktører som driver med foredling av melk, det vil si produksjon av produkter hvor rå melk inngår som innsatsfaktor. TINE Råvare selger 98 prosent av melken som selges til foredlingsindustrien. På denne konkurransearenaene er det som nevnt i kapittel 2, omfattende reguleringer. Ved innsamling av melk i tankbil skilles det ikke mellom kvaliteter, og melk som selges til meieriindustrien er et blandingsprodukt av ulike kvaliteter. Rå melk er derfor i praksis et tilnærmet homogent produkt. Det er to aktører om tilbyr uforedlet melk, TINE Råvare og Q- meieriene. Etterspørselssiden består i hovedsak av fire aktører: TINE Industri, Synnøve Finden, Normilk og Q-meieriene. Av melken som produseres i Norge, står TINE Industri for prosent av salget. Prisen fra TINE Råvare er regulert og tar utgangspunkt i målprisen. For gjeldende periode er målprisen 3,75 kr per liter. Den faktisk prisen, den såkalte noteringsprisen, som industrien betaler, kan avvike fra målprisen innenfor et bestemt intervall. Deretter legges det på avgifter eller tilskudd avhengig av hva melken skal anvendes til. Normilk som produserer tørrmelk, betaler for eksempel noteringspris fratrukket et tilskudd på 0,87 kr per liter for den melken selskapet anvender i sin produksjon. I og med at ikke alle meieriene har eget mottak, er det ofte nødvendig å transportere melk fra mottak til meieri uten mottak. Transport koster, noe som gjør at meieri uten mottak står overfor høyere råvarepriser enn meieri med mottak. Vi skal komme nærmere tilbake til betydningen av transportkostnader i vurderingen av ordningens distriktsmessige virkning senere. I Figur 6.2 har vi vist hvor i verdikjeden det ytes transportstøte i prisutjevningsordningen for melk. Det gis støtte for transport av rå melk fra melkeprodusent til mottak, og for transport av flytende meieriprodukter fra meieri til utsalgssted. Det gis imidlertid ikke kompensasjon for eventuell transport fra mottak til meieri. 59

65 Figur 6.2 Oversikt over hvor det gis transportstøtte Bonde Mottak Meieri Butikk Egenfinansiert Innfraktstøtte Distribusjonsstøtte 6.4 Foredling På konkurransearenaen Foredling finner vi aktørene som foredler rå melk til meieriprodukter. Dette dreier seg om produksjon av de produktene som er definert i prisutjevningsordningen. Som tidligere nevnt, skiller ordningen mellom følgende produktgrupper som er rene meieriprodukter : Sure smaksatte flytende produkter (hovedsakelig ulike yoghurtvarianter ) Ikke smaksatte flytende produkter (ulike typer konsummelk) Søte smaksatte flytende produkter (smakstilsatt melk slik som sjokolademelk) Ferske oster (for eksempel cottage cheese og kremoster)) Modna oster (for eksempel Norvegia, Jarlsberg og Norzola) Tørrmelk (for eksempel melkepulver og fløtepulver) Geitemelk (for eksempel Geitost og Snøfrisk) Kremfløte (ulike fløtevarianter og rømme) Smør (forskjellige typer smør) Mysoster (for eksempel Gudbrandsdalsost, Fløtemysost og Prim). I Konkurransetilsynets avgjørelse i TINE-fusjonen, ble det avgrenset seks relevante produktmarkeder på dette nivået i verdikjeden. Tilsynet la altså en videre avgrensning av markedene til grunn enn det som er lagt til grunn i prisutjevningsordningen. Konkurransetilsynet gir imidlertid uttrykk for at det kan være riktig å avgrense meierimarkedene annerledes i andre saker. Følgende markeder for foredlingsprodukter ble definert: Markedet for produksjon og salg av flytende produkter til dagligvaremarkedet Markedet for produksjon og salg av sure produkter til dagligvaremarkedet 60

66 Markedet for produksjon og salg av matfett til dagligvaremarkedet Markedet for produksjon og salg av fast ost til dagligvaremarkedet Markedet for produksjon og salg av dessertost til dagligvaremarkedet Markedet for produksjon og salg av pulverprodukter. I Figur 6.3 har vi sammenstilt inndeling av meieriprodukter som følger av prisutjevningsordningen med konkurransetilsynets produktavgrensning i forbindelse med TINE-fusjonen i Figur 6.3 Sammenheng mellom prisgrupper og relevante markeder PU-produktgrupper Konsummelk Smakstilsatt melk Fløte/rømme Yoghurt Ferske oster KT-produktgrupper Flytende produkter Sure produktyer Dessertost Modna ost Geitost Fast ost Mysoster Smør Tørrmelk Matfett Pulverprodukter I figuren har vi sammenstilt inndeling av meieriprodukter som følger av prisutjevningsordningen med konkurransetilsynets produktavgrensning i forbindelse med TINE-fusjonen i Vi ser at Konkurransetilsynets markedsavgrensning følger en litt annen inndeling enn prisutjevningsordningens inndeling. Konsummelk, smakstilsatt melk og fløte avgrenses av Konkurransetilsynet til ett og samme produktmarked. Yoghurt og rømme tilhører et annet produktmarked Sure produkter. Dette innebærer blant annet at rømme og fløte, som i prisutjevningsordningen tilhører samme prisgruppe, av Konkurransetilsynet er avgrenset til separate produktmarkeder. På samme måte anses gul ost og dessertost (blåmuggoster, brie etc.), som i hovedsak tilhører prisgruppen Modna ost, å tilhøre separate markeder henholdsvis fast ost og dessertost. Etter vår vurdering framstår Konkurransetilsynets avgrensning som fornuftig i en konkurranseanalyse, og vi vil legge den til grunn når vi vurderer prisutjevningsordningens konkurransemessige betydning og konkurranseforholdene i de ulike markedene. Vi mener det i tillegg er fornuftig å skille ut egne markeder for salg av meieriprodukter til industrien. Selv om for eksempel Jarsberg-ost som selges til pizzaproduksjon er den samme som tilsvarende ost i butikk, selges den i andre volumer 61

67 og annen innpakning, med forskjellig distribusjon og til andre priser. Dette gjør at konkurranseforholdene er annerledes og således krever atskilte vurderinger. Videre er det slik at enkelte aktører kun selger spesifikke meieriprodukter til dagligvare, ikke til industrien. Dette er for eksempel tilfelle for Synnøve Finden som kun selger ost til dagligvare. Nesten 90 prosent av salget av meieriprodukter til industrien er ost, fløte og tørrmelk. 21 Vi begrenser oss derfor til å vurdere disse industrimarkedene, men utvider altså Konkurransetilsynets markedsavgrensning med to markeder moden ost til industrien og fløte til industrien. Vi utelukker ikke at andre markedsavgrensninger enn den Tilsynet la til grunn i TINE-fusjonen, kan benyttes til å studere virkningen av prisutjevningsordningen, men kan ikke se at andre markedsavgrensninger vil gi vesentlig andre konklusjoner. I denne utredningen har vi derfor valgt å ikke gjøre noen grundigere gjennomgang av hvor de nøyaktige grensene mellom de ulike meierimarkedene går. Kundene av meieriproduktene kan deles i tre grupper: Industribedrifter, dagligvaregrossister og utenlandske bedrifter. Felles for alle disse gruppene er at de i hovedsak foretar sine innkjøp fra meierier over hele landet. Det er derfor ikke grunn til å dele inn i mindre geografiske markeder for noen av foredlingsmarkedene. En slik tilnæring er også i tråd med Konkurransetilsynets avgjørelse i TINE-fusjonen. Inntil videre er TINE Industris lønnsomhet i produksjonen av foredlede produkter underlagt regulering gjennom etterkontrollen. Etterkontrollen skal sørge for at det er samsvar mellom kostnaden ved innkjøp av råvare og prisen på salg av sluttproduktet. Systemet er en form for avkastningsregulering, det vil si kontrollen og påfølgende justering av tilskudd og avgifter i prisutjevningsordningen innebærer at TINEs kapitalavkastning innenfor hver av produktgruppene i prisutjevningsordningen reguleres. En rekke klager på etterkontrollen viser imidlertid at aktørene ikke er enige om hvorvidt dette systemet virker som forutsatt. 6.5 Avsetning Tre ulike avsetningskanaler Man kan skille mellom tre måter å avsette meieriprodukter på: Salg av sluttprodukter til forbrukere i dagligvarehandelen Salg til industribedrifter som anvender meieriprodukter. Eksport til utlandet. Figur 6.4 nedenfor viser hvor stor andel av den totale produksjonen av rå melk som går til å produsere meieriprodukter innenfor de nevnte distribusjonskanalene. 21 Målt etter hvor stor andel av rå melken som benyttes til å fremstille disse industriproduktene. 62

68 Figur 6.4 Fordeling av rå melk etter avsetningskanal 9 % 24 % Dagligvare Industri Eksport 67 % Leverandørene på disse konkurransearenaene er alle som produserer meieriprodukter, det vil si TINE Industri, Synnøve Finden, Q-meieriene, Normilk og en del mindre aktører. Etterspørselssiden er forskjellig avhengig av hvilken av de tre distribusjonskanalene man er innenfor. I dagligvaresektoren er det først og fremst de fire store dagligvarekjedene som er kjøperne. Salg til hotell- og restaurant og catering (horeca)-næringer omfattes av samme segment. I den videre fremstillingen skal vi behandle salg til dagligvarehandelen og horeca-næringen samlet under betegnelsen dagligvare. Etterspørselssiden i dagligvaresektoren er relativt konsentrert og det er grunn til å tro at aktørene har relativt sterke forhandlingsposisjoner. På den annen side er selskapene avhengig av leveranser fra enda færre norske meierier for å kunne tilby meieriprodukter til sine kunder. Tollvernet og høye kostnader knyttet til transport av enkelte meieriprodukter (ferskvareproduktene) gjør at utenlandske meieriprodusenter ikke er konkurransedyktige i det norske markedet. Eksporten skjer til utenlandske aktører. Produktene selges i hovedsak til USA, Australia og Japan. I disse markedene konkurrerer de norske meieriselskapene med meieriselskaper som hører hjemme i de respektive land, og andre aktører på verdensmarkedet som tilbyr produkter i landene. Eksporten skjer til priser langt under nivået i Norge, og eksportørene er avhengig av ulike former for eksportstøtte for å få lønnsom eksport. I industrien er det aktører i næringsmiddelindustrien som er kjøpere. Meieriprodukter er nødvendige innsatsvarer i produksjon av flere typer produkter. Eksempler på slike produkter er iskrem, sjokolade og pizza. Disse produktene er mindre beskyttet av tollvernet enn de fleste rene meieriprodukter, og handel med EU er underlagt et eget tollregime (den såkalte RÅK-ordningen), jf. omtale nedenfor. I analysen av prisutjevningsordningens virkninger i neste kapittel skal vi derfor vurdere hvordan en prisøkning på salg av henholdsvis fløte til iskremproduksjon, fast ost til pizzaproduksjon og tørrmelk til sjokoladeproduksjon, vil slå ut for lønnsomheten til denne industrien i Norge. 63

69 Egen ordning med råvarepriskompensasjon (RÅK) for handel med industrielt bearbeidede landbruksvarer RÅK er forkortelse for råvarepriskompensasjon. Ordningen ble innført på tallet for å sikre internasjonal konkurranse på bearbeidede landbruksvarer og samtidig beskytte rene landbruksprodukter. Det sentrale virkemiddelet er såkalt råvareprisutjevning. Tollvernet av landbruksvarer gjør at bedrifter som benytter landbruksvarer som innsatsfaktor, i stor grad er avhengige av å benytte innenlandsk produserte innsatsvarer. For likevel å sikre handel og utenlandsk konkurranse med industrivarer som sjokolade, kjeks, iskrem, suppe og sausbasis, brødvarer, pizza og andre bearbeidede varer, ble RÅK-ordningen innført for utjevne forskjeller i råvarekostnader mellom norske og utenlandske ferdigvarer som blir omsatt i Norge, eller i Norges eksportmarkeder. Ordningen var hjemlet i Norges frihandelsavtalen med EF fra 1972 (protokoll 2), og er nå hjemlet i protokoll 3 i EØS-avtalen. Ordningen har dels form av særskilte tollsatser (i EU og øvrige EØS-land) på de enkelte ferdigvarene. Tollsatsene skal reflektere ulikheter i råvarepriser. Før 1994 ble det benyttet variable importavgifter, men etableringen av WTO innebar overgang til faste tollsatser. En konsekvens av overgangen til faste tollsatser er at tollsatsene på RÅK-varer reflekterer råvareprisforskjeller på midten av tallet. Siden da har råvarekostnadene økt mer for norsk industri enn for industrien i EU Innenfor RÅK-ordningen gis det også støtte til innenlandske produsenter ved at prisen på enkelte råvarer skrives ned. Prisnedskrivningen er ment å redusere råvarekostnadene for bearbeidingsindustrien omtrent tilsvarende forskjellen mellom gjeldende tollsats på ferdigvaren og prisforskjellen mellom Norge og EU. Prisnedskrivning av meieriprodukter til produksjon av RÅK-varer varierer fra år til år, jf. Tabell 6.1. Tabell 6.1 Prisnedskrivning av meieriprodukter År Beløp i millioner kr 55,8 68,2 69,2 62,2 I perioden 1998 til 2001 ble det utbetalt fra drøye 50 til knappe 70 millioner kroner årlig til prisnedskrivning. RÅK-industrien foretar innkjøp av meieriprodukter tilsvarende mellom 200 og 250 millioner liter rå melk (jf. Borgen m.fl (2001). RÅK-ordningen er en meget viktig konkurransemessig rammebetingelse for bedriftene som omfattes. Når de konkurransemessige virkningene av prisutjevningsordningen skal analyseres, er det altså viktig å være klar over at bedriftene innenfor RÅK-ordningen mottar støtte gjennom to parallelle ordninger; prisutjevningsordningen for melk og ordningen for prisnedskrivning av meieriprodukter. I kapittelet om alternative ordninger skal vi komme tilbake til betydningen av dette.. 64

70 6.6 Oppsummering Relevante meierimarkeder I dette kapittelet har vi gjennomgått de mest sentrale konkurransearenaene i meierisektoren. Denne avgrensningen vil være et viktig grunnlag når vi skal vurdere virkningen av prisutjevningsordningen neste kapittel. Vi skal altså vurdere virkningen av ordningen på følgende markeder: Tabell 6.2 Oversikt over markeder i meierisektoren Konkurransearenaer I II III IV Relevante markeder Primærproduksjon, Engrosråvaremarkedet Foredling Flytende produkter til dagligvare Sure produkter til dagligvare Dessertost til dagligvare Fast ost til dagligvare Matfett til dagligvare Meieripulver Fast ost til industri Flytende produkter til industri Avsetning Industri Dagligvaresektoren Eksport I neste kapittel skal vi vurdere hvordan en avvikling av prisutjevningsordning vil påvirker tilpasningen i de markedene. 65

71 66

72 7 Hva skjer hvis prisutjevningsordningen avvikles? 7.1 Analytisk fremgangsmåte Etter vår oppfatning vil det være svært komplisert, kanskje umulig, å gi en meningsfylt vurdering av hvordan en avvikling av prisutjevningsordningen vil virke kun ved hjelp av ett og samme analytiske rammeverk. Ordningen består av ulike virkemidler som har forskjellige markeds-, fordelings- og distriktspolitiske virkninger. Priseffektene av at tilskudd og avgifter fjernes må for eksempel studeres annerledes enn de konkurransemessige virkningene av at etterkontrollen forsvinner, eller den distriktsmessige betydningen av at frakttilskuddene faller bort. I dette kapittelet skal vi derfor foreta separate analyser av hvordan de avgrensede markedene vil påvirkes av Bortfall av avgift og tilskudd Bortfall av fraktstøtte Bortfall av kapitalgodtgjørelse Bortfall av etterkontrollen. Vi vil i første omgang si noe om markeds- og konkurransemessige effekter av at ordningene faller bort. Der det er relevant, vil vi også vurdere fordelings- og distriktspolitiske virkninger av en avvikling. Det er ikke alltid hensiktsmessig å plassere effektene i riktig virkningsbås, blant annet fordi virkningene i enkelte tilfeller er overlappende. Vi vil derfor ikke foreta separate analyser av markedsog konkurranseeffekter, fordelingsvirkninger og distriktsvirkninger. 7.2 Bortfall av tilskudd og avgifter Tilskuddene og avgiftene i prisutjevningsordningen slår ut direkte eller indirekte både i produksjon og konsum av meieriprodukter. Vridninger som følge av ordningen, altså endringer i markedstilpasning, kan skje mellom markeder og innenfor markeder. Vridninger mellom separate markeder skal vi i denne sammenhengen kalle samfunnsøkonomiske virkninger, og vridninger innenfor markeder skal vi kalle konkurransemessige virkninger. 67

73 I drøftingen av hvilke utslag en avvikling av tilskudd og avgifter vil gi, skal vi først gi en presentasjon av hvordan fordelingen av rå melk mellom ulike anvendelser vil endres. Vi vil også si noe om den samfunnsøkonomiske betydningen av denne vridningen. Deretter vil vi beskrive en del sentrale sammenhenger som er avgjørende for hvilke konkrete utslag bortfall av tilskudd og avgifter vil gi, i markedene som ble avgrenset i forrige kapittel Ny fordeling av rå melk mellom ulike anvendelser I denne delen av utredningen vil vi peke på de sentrale markedsvirkningene, i første rekke hvordan tilskuddene og avgiftene påvirker aktørenes incentiver. Hvor mye øker produksjonen av de tilskuddsberettigede produktene, og hvor mye reduseres produksjonen av de avgiftsbelagte produktene? I denne fremstillingen ser vi bort fra at enkelte aktører kan ha markedsmakt, og eventuelle importmuligheter. Betydningen av markedsmakt og importmuligheter kommer vi tilbake til nedenfor. I Figur 7.1 har vi ved å forenkle fremstillingen til to markeder, illustrert virkningen av at tilskuddene og avgiftene i ordningen fjernes. Figur 7.1 Vridning i allokeringen av rå melk Enhetspris Enhetspris Etterspørsel A P A P M Marginal inntekt A Avvikles b Etterspørsel B Avvikles Marginal inntekt B P ny P B q A a Produksjon q B Figuren er den samme som den som ble introdusert i kapittel 3.2. Pris utjevningsordningen søker altså å simulere tilpasningen til en monopolist som prisdifferensierer mellom to anvendelser av rå melk. Via ordningen avgiftsbelegges produktet med lav priselastisitet, og produktet med høy priselastisitet gis et tilskudd, slik at fordelingen av rå melk mellom de to anvendelsene bestemmes av punktet a. Prisen på produkt A blir P A og prisen på produkt B blir P B. Bortfall av avgifter og tilskudd fører til at tilpasningen i markedet endres. Ny likevekt finner vi der betalingsvilligheten i de to anvendelsene er lik, det vil si i b. Figuren viser at det som følge av bortfall av avgift og tilskudd, vil produseres mer av produktet med lav priselastisitet, og mindre av produktet med høy priselastisitet. Figuren viser også at den nye prisen blir lik P ny. Den grå trekanten angir den samfunnsøkonomiske gevinsten ved at tilskuddet og avgiften fjernes. Gevinsten består i at man får utnyttet den høyere betalings- 68

74 villigheten for rå melk til konsummelkproduksjon mellom tilpasningen i a til tilpasningen i b. Figuren gir en forenklet fremstilling hvor det antas at melken fordeles mellom kun to anvendelser. Analysen vil imidlertid være helt parallell dersom man inkluderer flere meieriprodukter i modellen. Poenget er at etterspørselen etter melk til produksjon av avgiftsbelagte meieriprodukter øker, mens etterspørselen etter melk til tilskuddsberettigede produkter reduseres. Denne vridningen vil også gi en samfunnsøkonomisk gevinst i form av økt overskudd hos konsumentene. Hvor stor er den samlede samfunnsøkonomiske gevinsten av å avvikle tilskuddene og avgiftene? På dette området er det gjort en del forskning, blant annet av Stiftelsen for næringslivsforskning, SNF (1998). I denne undersøkelsen ble den samfunnsøkonomiske gevinsten av avvikling av prisdifferensieringen i dagens ordning, beregnet til 2,6 milliarder kroner årlig med utgangspunkt i data fra SNF har senere gjort tilsvarende beregninger med data fra 1998, SNF(2004), hvor gevinsten ble estimert til ca. 1,5 milliarder kroner per år. Som vi redegjorde for i kapittel 4, vil virkningen av at prisdiskrimineringen fjernes, og dermed også størrelsen på den samfunnsøkonomiske gevinsten, avhenge av elastisitetene på meieriproduktene og størrelsen på gjeldene avgifter og tilskudd. I tillegg vil andre forhold som konkurransen i markedene, være avgjørende. Usikkerheten knyttet til beregningene er derfor stor. Det er altså vanskelig å gi sikre anslag på hvordan bortfall av tilskuddene og avgiftene i ordningen vil påvirke den samlede etterspørselen etter melk til meieriproduksjon. Modellillustrasjonene i kapittel 5 tilsier at den samlede etterspørselen etter rå melk vil reduseres, gitt normale forutsetninger om priselastisiteter på meierigruppene. Ettersom melkemengden er gitt, må prisen reduseres. I modellen ble prisreduksjonen estimert til 10 prosent. 22 Dette er naturligvis et usikkert anslag, men det er altså god grunn til å tro at noteringsprisen på rå melk i salg fra TINE Råvare, vil reduseres ved et bortfall og tilskudd og avgifter Avgiftene og tilskuddene virker konkurransevridende og er utforutsigbare Konkurransevridning mellom substituerbare produkter Som vi redegjorde for i forrige kapittel, er det ikke samsvar mellom prisgruppene i prisutjevningsordningen og de relevante markedene. Produkter med forskjellig tilskudd eller avgift tilhører derfor i en del tilfeller ett og samme marked. Dette innebærer at tilskuddene og avgiftene i ordningen i noen tilfeller virker konkurransevridende, siden produkter i ett og samme marked belastes forskjellig. I Tabell 7.1 har vi sortert de ulike prisgruppene i prisutjevningsordningen etter om produktene er avgiftsbelagt eller tilskuddsberettiget. I fremstillingen har vi for eksempelets skyld løftet frem meieriprodukter som tilhører de ulike prisgruppene. 22 I SNF (2004) er prisfallet på melk ved en avskaffelse av prisutjevningsordningen estimert til 19,8 prosent. Disse beregningene tilsier også at melkeproduksjonen vil reduseres. Våre anslag er ikke sammenlignbare med SNFs, bl.a. fordi vi har forutsatt uendret melkeproduksjon og fordi SNFs simulering er basert på data fra

75 Tabell 7.1 Oversikt over avgiftsbelagte og tilskuddsberettigede produkter Avgiftsbelagt Yoghurt dagligvare Konsummelk dagligvare Sjokolademelk dagligvare Cottage cheese og kremoster dagligvare Geitost dagligvare Fløte til kremprodukter Myse dagligvare Myse industri Kjernemelk Tilskuddsberettiget Modna oster dagligvare Konsummelk industri Ferske oster industri (mozzarella til pizza) Modna oster industri Tørrmelk industri Geitost eksport Modna oster eksport Fløte til smør dagligvare Fløte til smør industri I de fleste tilfeller er enten alle prisgrupper i ett og samme relevante marked avgiftsbelagte eller så er alle tilskuddsberettigede. Dette er for eksempel tilfelle i markedet for flytende produkter, som omfatter de avgiftsbelagte gruppene konsummelk, sjokolademelk (og lignende) og fløte. Når det gjelder produksjon av ost, er det imidlertid slik at enkelte ostegrupper er tilskuddsberettiget, mens andre er avgiftsbelagt. For eksempel er det slik at kremoster er avgiftsbelagt, mens andre dessertoster er tilskuddsberettiget. Dette virker åpenbart konkurransevridende. Forskjeller i avgifts- eller tilskuddssatser gir vridninger mellom produkter som tilhører samme marked. Det at substituerbare produkter er avgiftsbelagt forskjellig, virker både konkurransevridende og konkurransebegrensende, fordi det vrir etterspørselen mot de produktene som har relativt lavest avgift. Dersom alle aktørene i meierisektoren hadde lik fordeling av produksjon innenfor alle segmenter, ville vridningen imidlertid virket likt for alle, og således ikke vært konkurransevridende. Aktørene har imidlertid ikke lik produksjonssammensetning. Med unntak av TINE Industri, er alle andre aktører foreløpig spesialisert med virksomhet innenfor en begrenset del av sektoren. Forskjellene i avgifter og tilskudd mellom prisgruppene gir også enkelte meierier incentiver til å velge den eller de avsetningskanalene som har lavest avgift/høyest tilskudd. Det er særlig vertikalt integrerte selskaper som kan utnytte denne muligheten. Q-meieriene kan brukes som et eksempel. Selskapet er eid av Kavli som er et industriforetak, som blant annet produserer smøreost, som selges i dagligvarehandelen. Dersom Q-meieriene selv hadde produsert ost til salg i dagligvarehandelen, ville produktet enten vært avgiftsbelagt (hvis det var produksjon av kremost) eller mottaker av et lite tilskudd (varianter av modna ost). Salg av ost som innsatsvare til produksjon av smøreost, er derimot betydelig tilskuddsberettiget. Det er altså en ulempe å bli definert som meieri, kontra det å bli definert som industribedrift i forbindelse med osteproduksjon til dagligvare. I markeder hvor det er stor forskjell mellom tilskuddene og avgiftene som gis til ulike substituerbare produkter, vil en avvikling av ordningen forbedre konkurranseforholdene. En omdefinering av prisgruppene, slik at de i større grad samsvarer med de relevante markedene, vil også redusere den konkurransevridende effekten av tilskuddene og avgiftene. 70

76 Uforutsigbare avgiftsendringer, men inntektene kan bli mer forutsigbare Som vi har vært inne på, fastsettes avgiftene og tilskuddene slik at prisutjevningsordningen blir selvfinansierende. Avgiftene som genereres, skal være nøyaktig like store som summen av tilskudd og utgifter til administrasjon av prisutjevningsordningen. I og med at satsene settes med utgangspunkt i prognoser for hvor mye melk som selges til de ulike prisgruppene, er det så å si umulig å treffe nøyaktig. Dette innbærer at SLF ofte må foreta fortløpende justeringer av satsene. Hvis det for eksempel selges mindre melk enn ventet til en avgiftsbelagt prisgruppe, uten at salget til tilskuddsberettigede grupper reduseres tilsvarende, løses ofte problemet med å sette opp avgiften, eventuelt redusere tilskuddet i en annen prisgruppe. Dette skjer gjerne raskt og uten forvarsel, og skaper således uforutsigbarhet for aktørene i markedet. Kommersielle aktører vil imidlertid alltid stå overfor uforutsigbarhet omkring priser på innsatsfaktorer og egen produkter. Det er ikke opplagt at pris utjevningsordningen bidrar til å forsterke inntektsusikkerhet for meieriene. Hvis det er en tendens til at et produkt som i én periode etterspørres mer enn ventet pålegges en høyere netto skatt i neste periode, kan aktørene legge til grunn at prisutjevningsordningen vil bidra til å reversere en uforutsett utvikling i lønnsomhet for en prisgruppe. I så fall vil prisutjevningsordningen bidra til å dempe svingningene i meierienes inntekter. Denne dempingen av svingninger i inntekter er neppe tilsiktet. En slik form for skattlegging vil også isolert sett redusere i incentivene til å lete fram nye kommersielle vinnerprodukter Hva skjer med prissettingen i meierimarkedene? Hvordan avviklingen av tilskudd og avgifter til ulik anvendelse påvirker prissettingen i de enkelte meierimarkedene, avhenger av priselastisiteten på produktene i markedet og konkurranseforholdene. Nedenfor skal vi kort presentere noen sammenhenger som vil være avgjørende for hvordan bortfall av tilskudd og avgifter kan endre markedstilpasningen. Betydningen av at aktører har markedsmakt Bortfall av en avgift på salg av melk til en bestemt anvendelse, vil redusere kostnaden til produksjon av vedkommende meieriprodukt. Hvilket utslag kostnadsreduksjonen vil gi i form av redusert pris, avhenger av om én eller flere aktører i markedet har markedsmakt. I Figur 7.2 nedenfor har vi illustrert dette poenget der vi viser virkningen av en kostnadsreduksjon i henholdsvis et monopolmarked og et marked med konkurranse, slik det er vanlig å illustrere slike markeder. 71

77 Figur 7.2 Virkningen av en kostnadsreduksjon i et marked med og uten markedsmakt Pris Monopolmarked Konkurransemarked T1 T1 T2 T2 E Kostnadsreduksjon Kostnadsreduksjon E Kvantum Bortfall av en avgift gir en kostnadsreduksjon som fører til skift i tilbudskurven fra T1 til T2. For en gitt etterspørsel viser figuren at prisreduksjonen (og kvantumsøkningen) er størst i markedet med konkurranse. Vi kan derfor legge til grunn at markedsmakt isolert sett fører til mindre utslag av et bortfall av tilskudd og avgifter. Markedsmakt kan normalt oppnås ved å ha en høy markedsandel i et marked med betydelige etableringshindre. I oversikten i Tabell 7.2 har vi samlet anslag på markedsandelene til aktørene i meierisektoren fordelt på markedene som vi har avgrenset. Tabell 7.2 Fordelingen av rå melk på aktører innefor ulike anvendelser Inkludert produktene som eies av Fjordland Selskapet er eid av Økomat Røros BA, TINE BA, de ansatte og andre Markeder Aktører Sum Produktmarkeder TINE Q-meieri Synnøve Normilk Røros Flytende produkter til dagligvare 95,4 4,4 0,2 100 Sure produkter til dagligvare 99,1 0,9 100 Dessertost til dagligvare 86,5 13,5 100 Fast ost til dagligvare 86,4 13,6 100 Matfett til dagligvare 99,9 0,1 100 Meieripulver 67,9 0,2 31,9 100 Fast ost til industri 83,8 13,4 2,8 100 Flytende produkter til industri 99,8 0,2 100 Beregningen av konsentrasjon er foretatt med utgangspunkt i tall fra Statens Landbruksforvaltning over hvordan melken fordeles mellom ulike aktører innenfor de enkelte prisgruppene i prisutjevningsordningen. Siden prisutjevningsordningens prisgrupper ikke er helt lik den markedsavgrensningen vi legger til 72

78 grunn, kan ikke disse konsentrasjonstallene overføres direkte til markedene vi har avgrenset. Tallene tar heller ikke hensyn til at deler av meieriproduktene som selges til industrien, blant annet brukes til å produsere smelteoster som selges til dagligvare. 23 I tillegg omfatter ikke markedsandelene import av meieriprodukter. For enkelte produkter, kanskje spesielt dessertoster, er det en viss import. Markedsandelene for finere inndelte produktgrupper viser at TINEs andel av faste oster og dessertoster varierer fra ostetype til ostetype. Tall fra AC Nielsen viser at TINEs andel av muggost er 27 prosent, av kremost 53 prosent, smelteost 16 prosent og gul ost 75 prosent. Vi har imidlertid anslått markedsandelene for de relevante markedene. Andelen for flytende produkter til dagligvare som er vist i Tabell 7.2 er for eksempel et veid snitt av aktørenes markedsandeler på innkjøp av rå melk til konsummelk, smakstilsatt melk og fløte. Videre er prisgruppen modna ost delt opp i en antatt andel av dessertoster og en andel fast ost. For enkelthets skyld har vi lagt til grunn at én fjerdedel av produksjonen er dessertoster, mens tre fjerdedeler er fast. Selv om markedsandelene som er beregnet har visse svakheter, gir de likevel et bilde av konsentrasjonen i meierimarkedene. TINE har en svært sterk posisjon i samtlige markeder. I tillegg er det få aktører som konkurrerer mot TINE i de ulike markedene. I bare ett produktmarked (fast ost til industri) er det flere enn to aktører som har mer enn 1 prosent markedsandel. TINEs dominerende stilling kan tale for at TINE ikke vil redusere prisene like mye som et bortfall av avgifter i utgangspunktet skulle tilsi. Ettersom samlet melkemengde er bestemt av myndighetene, er det lite sannsynlig at TINE vil tilpasse seg med høye marginer i alle relevante markeder. Dette vil innebære at selskapet ikke får avsetning på all melk som produseres. TINE vil imidlertid kunne tjene på en prisdiskriminering mellom ulike melkeanvendelser. Hvis både tilskudd og avgifter oppheves, vil TINE kunne tjene på å prisdiskriminere mellom melkeanvendelsene. Dermed kan tilpasningen for produkter som i dag pålegges avgift, kunne ha mye til felles med en situasjon som illustrert i Figur 7.2. Tilsvarende vil TINE kunne tjene på å holde nede prisene på produkter som i dag mottar tilskudd. Den beskrevne tilpasningen til TINE, gitt en avvikling av tilskudd og avgifter, kan imidlertid være i strid med konkurranseloven. Betydningen av priselastisitet I tillegg til konkurranseforholdene i markedet, er priselastisiteten avgjørende for hvordan kostnadsreduksjoner eller -økninger som følge av bortfall av tilskudd og avgifter slår ut i meierimarkedene som avgrenses. I Figur 7.3 har vi vist virkningen av en kostnadsreduksjon i to marked hvor prisene er henholdsvis elastiske og uelastiske. 23 Alt salget fra Q-meieriene av ost til industrien brukes til produksjon av smelteost i morselskapet Kavli. TINEs markedsandel for salg av ost til industrien er derfor i realiteten nær 100 pst, mens den er betydelig lavere i dessertoster i dagligvare. 73

79 Figur 7.3 Virkningen av en kostnadsreduksjon avhengig av etterspørselselastisiteten Pris T1 T2 T1 T2 Elastisk ettersp. Kostnadsreduksjon Kostnadsreduksjon Uelastisk ettersp. Kvantum Bortfall av avgift på kjøp av innsatsvare vil gi lavere kostnader og et skift i tilbudskurve fra T1 til T2. I markedet med uelastisk etterspørsel (til venstre) vil kostnadsreduksjonen gi et større utslag i prisene enn i markedet med elastisk etterspørsel (til høyre). For kvantumet vil endringen være omvendt. Kvantumet øker mer i markedet med elastisk etterspørsel enn i markedet med uelastisk etterspørsel. Ut fra de tradisjonelle antagelsene om priselastisiteter kan man forvente at en kostnadsendring vil gi relativt større utslag i markedet for konsummelk enn i markedet for ost. Importkonkurranse begrenser mulighetene for overveltning av kostnader I enkelte markeder begrenser importkonkurranse muligheten for norske meieri til å øke prisene som følge av en kostnadsøkning. I Figur 7.3 har vi tegnet markedstilpasningen innenlands før og etter et bortfall av tilskudd til meieriproduksjon av et produkt som kun delvis er beskyttet av importvernet. 74

80 Figur 7.3 Virkningen av en kostnadsøkning i et marked med importkonkurranse T2 T1 Pris P2 verdensmarkedspris P1 Bortfall av tilskudd E K2 K1 Kvantum I utgangspunktet antar vi at prisen i markedet er P1 og at det omsettes et volum lik K1. Prisen er lavere enn det samme produkt kan importeres for (verdens markedspris pluss toll). Importmuligheten setter et tak for hvor høy prisen innenlands kan bli, og etterspørselen rettet mot innenlands produksjon har derfor et knekkpunkt hvor prisen innenlands er lik importprisen. Et bortfall av tilskudd fører til et skift i tilbudskurven fra T1 til T2. I den nye markedstilpasningen blir prisen innenlands lik verdensmarkedsprisen, og omsatt kvantum lik K2. Bortfallet av tilskudd tilsvarer den vertikale avstanden mellom T1 og T2, som er langt større enn prisøkningen i markedet. Produsentene får dermed kun dekket en liten del av den kostnadsøkningen som bortfallet av tilskuddet medfører. For bedrifter som har knappe driftsmarginer, kan dette føre til at virksomheten blir ulønnsom. Bortfall av tilskudd reduserer eksportsalget Salget av meieriprodukter i utlandet skiller seg fra salget av meieriprodukter innenlands. Grunnen er at salget i utlandet skjer i konkurranse med et nærmest uendelig antall konkurrerende produkter. Konkurransen i disse markedene må derfor anses å være hard. Trolig er også etterspørselen etter produktene svært elastisk, men eksporten er konsentrert om merkevareprodukter som kan tenkes å ha mindre elastisk etterspørsel enn mer homogene produkter. Likevel antar vi at en prisøkning på eksporten vil føre til en betydelig reduksjon av salget. Figur 7.4 gir en stilisert fremstilling av hvordan bortfall av tilskudd til eksport påvirker eksportvolumet. 75

81 Figur 7.4 Hva skjer med eksport av ost når produksjonskostnadene øker? Pris Scenario 1 mindre eksport T2 T1 Scenario 2 bortfall av eksport T2 T1 P Etterspørselverdensmarkedet K2 K1 K2 K1 Kvantum Vi har tenkt oss to scenarier med hensyn til markedstilpasning etter bortfall av tilskudd. I det første tilfellet, til venstre i figuren, tenker vi oss at tilpasningen i utgangspunktet, med tilskudd, er i (P, K1). Bortfall av tilskudd gir øket produksjonskostnader, og et skift innover for tilbudskurven. Vi har antatt uendelig elastisk etterspørsel på verdensmarkedet, og skiftet gir en betydelig reduksjon i kvantumet til K2. I det andre tilfellet, til høyre i figuren, antar vi at markedet initialt er i (P, K1). I dette eksempelet medfører bortfallet av tilskudd at produksjonskostnadene blir høyere enn prisen i hele mulighetsrommet. I scenario 2 finnes ikke noe skjæringspunkt mellom tilbud og etterspørsel. Betydning av bortfall av tilskudd for norsk nærings- og nytelsesindustri Norsk nærings- og nytelsesindustri utgjør en stor del av norsk næringsliv. Industrien stod i 2001 for rundt 20 prosent av den samlede industrisysselsettingen. 24 Den delen av industrien som omfatter produksjon av meieriprodukter, eller produkter hvor meierivarer utgjør en sentral innsatsfaktor, sysselsetter ca personer i Norge. Hele denne industrien har beskyttelse mot utenlandsk konkurranse gjennom importvernet. De rene landbruksvarene (melk, kjøtt, korn, og lignende) er beskyttet gjennom høy toll på import av denne type produkter fra andre land, mens bearbeidede produkter (iskrem, sjokolade, pizza, bakevarer, og lignende) er beskyttet av moderat toll. Gruppen av bearbeidede produkter som omfattes av tollvernet, kalles RÅK-produkter. Om lag 200 millioner liter melk anvendes årlig av norsk RÅK-industri. 24 Kilde: Mat og industri

82 Siden RÅK-industrien kun nyter godt av et moderat tollvern, er denne industrien relativt mest følsom overfor endringer i råvarekostnadene. Det er i prinsippet to ordninger som gir RÅK-industrien beskyttelse: Toll på importerte RÅK-produkter Prisnedskrivningstilskudd. Tollen på import varierer fra produkt til produkt. For tiden er for eksempel importert pizza tollbelagt med rundt 6 kr per kg, mens import av sjokolade har en tollsats på ca. 3,50 kr per kg. Prisnedskrivningstilskuddet er en tilskuddsordning som subsidierer råvarer som anvendes til produksjon av RÅK-produkter. Ost som brukes til pizzaproduksjon, subsidieres med rundt 6 kr per kg, og tørrmelk til sjokoladeproduksjon gis omtrent samme støtte. Siden produksjon av meieriprodukter til industrien er tilskuddsberettigede med betydelige beløp, nyter RÅK-industrien også godt av prisutjevningsordningen. Figur 7.5 har vi forsøkt å illustrere virkningen av at norsk RÅK-industri får økte kostnader. Figur 7.5 Prisi Norge Virkningen av en kostnadsøkning for norsk RÅK-industri T2 - Norge T1 - Norge P2 P1 T - verdensmarkedet E Norsk produksjon K3 Imp ort K2 K1 Kvantum i Norge Markedet befinner seg i utgangspunktet i (K1, P1), og hele markedet betjenes av innenlandsk produksjon. Vi antar at tollvernet innebærer at det utenlandske tilbudet prises til P2. Vi antar så at tilskuddet til produksjon av meieriprodukter anvendt i industrien fjernes. Innkjøp av disse råvarene blir dyrere i Norge, og det innenlandske tilbudet får et skift innover til T2-Norge. T2 skjærer etterspørselskurven på et prisnivå som er høyere enn P2. Dette gjør at import blir lønnsomt, og ny markedstilpasning skjer i (K2, P2). Dette innebærer at innenlandsk produksjon reduseres fra K1 til K3, mens det importeres et volum tilsvarende differansen mellom K2 og K3. 77

83 I den konkrete markedsanalysen nedenfor skal vil drøfte om det kan ventes at aktørene i industrien vil foreta vesentlige endringer i sine tilpasninger, som følge av en eventuell avvikling av prisutjevningsordningen. Dette vil vi gjøre gjennom en analyse av hvilke kostnadsøkninger norske produsenter av henholdsvis pizza, sjokolade og iskrem vil få, som følge av en eventuell oppheving av prisutjevningsordningen. Vi vil også forsøke å si noe om hvordan kostnadsøkningen kan påvirke lønnsomheten i denne delen av RÅK-industrien Hvilke meierianlegg blir rammet? Det finnes melkebønder i hele landet og meieriproduksjon i alle landsdeler. Likevel er det områder hvor denne virksomheten er mer konsentrert, og hvor meieriproduksjonen er spesialisert for forskjellige meieriprodukter, for eksempel konsummelk. Et bortfall av tilskudd og avgifter vil som nevnt gi kostnadsreduksjon for produkter som i dag er avgiftsbelagt, og kostnadsøkning på produkter som i dag er tilskuddsberettiget. Trolig er det betydelige kostnader knyttet til å omstille et meierianlegg fra én type produksjon til en annen. En avvikling av tilskudd og avgifter kan derfor påvirke meieristrukturen i Norge. Når vi skal vurdere hvilke utslag en avvikling av prisdiskrimineringen (gjennom tilskudd og avgifter) vil kunne ha, skal vi ha to tidsperspektiver i bakhodet: 1. Virkninger på kort sikt: TINE-konsernet, som driver mer enn 90 prosent av meierivirksomheten i landet, er i stor grad organisert etter et én for alle, alle for én -prinsipp. Dette gjør at bortfall av avgift/tilskudd som i utgangspunktet vil slå uheldig ut for meieriene som produserer ost og andre tilskuddsberettigede produkter, ikke får noen direkte økonomisk betydning for det enkelte meieri. 2. Virkninger på lengre sikt: Avviklingen av tilskuddene og avgiftene vil kunne gjøre enkelte meieri eller mottak ulønnsomme for TINE som konsern. Over tid vil det være vanskelig å forsvare driften av ulønnsom virksomhet. Kollektivet av melkeprodusenter vil neppe i all framtid være villige til å godta lavere melkepris enn de kan oppnå med en mer lønnsom anleggsstruktur. På kort sikt er det altså liten grunn til å tro at bortfall av tilskudd og avgifter vil påvirke norsk meieristruktur. Unntaket kan være virkninger for meieriene utenfor TINE. På lengre sikt er det grunn til å tro at en strukturendring vil kunne presse seg frem også for meierier innenfor TINE. Nedenfor skal vi derfor foreta en grov gjennomgang av hvilke meierianlegg som vil få økte kostnader, som følge av en avvikling, og i hvilke landsdeler anleggene er etablert. Kartet i Figur 7.6 viser hvor TINE har etablert side anlegg. 78

84 Figur 7.6 TINEs meierianlegg i Norge Kilde: I tillegg til TINEs anlegg, har Synnøve Finden to meierier med osteproduksjon, ett i Alvdal og ett på Enebakk. Q-meieriene har anlegg på Jæren og i Gausdal, og Normilk har anlegg på Levanger. I tillegg er Røros-meieriet etablert på Røros. I tabellene nedenfor har vi samlet en oversikt over hvor i landet produksjonen av ulike meieriprodukter finner sted. Oversikten omfatter alle anleggene til TINE Industri, Q-meieriene, Synnøve Finden og Normilk. Oversikten omfatter drøye 50 anlegg, og inkluderer ikke småskalavirksomhet som skjer på enkeltstående gardsbruk. Noen av anleggene har produksjon av flere meieriprodukter, i noen tilfeller både av tilskuddsberettigede og avgiftsbelagte produkter. 79