KS 11. mars 2014 Fredrik Sejersted

Transkript

1 1 KS 11. mars 2014 Fredrik Sejersted

2 Utenfor og innenfor Norge og Europa 1. Norges avtaler med EU Norge ikke medlem av EU men avtaler om tilknytning til EU, som innebærer at vi overtar det meste (anslagsvis ¾) av EUs rett og politikk Et stort avtaleverk. EØS-avtalen hovedpilaren klart størst og viktigst. Men også en rekke andre avtaler Schengen, Dublin, Europol, Interreg m.m. (til sammen 74). Stadig økende. Til sammen Norges største og viktigste utenrikspolitiske avtaleverk ivaretar ikke bare forholdet til EU, men også svært mye av forholdet til de 28 EU-statene herunder de nordiske nabolandene og de fleste land Norge tradisjonelt har hatt nære bånd til. Uten sammenligning det folkerettslige avtaleverk som har størst innenrikspolitisk virkning regulerer ikke bare grensekryssende forhold, men også innenrikspolitikken knapt noen sektor av norsk samfunnsliv som ikke direkte eller indirekte er berørt. Utviklingen skjedd gradvis de siste to tiårene etter Ingen samlet oversikt før Europautredningen (2012). Ingen som kjente omfanget. Nå kartlagt. Og hva så? 2. Europeisk integrasjon i norsk politikk de siste tyve årene Forholdet til EU i norsk politikk de siste tiårene. Voldsomt engasjement Deretter nesten dødt. Partipolitiske standpunkter fastfrosset i tyve år. Selvmordsklausuler i de fleste regjeringskoalisjoner. Generelt lite politisk engasjement i europasaker, og få politiske insitamenter til å ta dem opp. EU/EØS-saker politisk mer nedside enn oppside. Samtidig løpende og omfattende tilpasning til EU gjennom hele perioden. Brede og jevne prosesser, uavhengig av skiftende regjeringer. Stadig mer integrert i EU, gjennom EØS og andre avtaler. Med på mer europeisk integrasjon i dag enn hva flertallet sa nei til i EU-tilpasningen i all hovedsak lite kontroversiell. EØS som Nasjonalt Kompromiss. EU splittende, EØS i praksis samlende. De aller fleste europasakene enstemmig på Stortinget. Så lenge vi ikke snakker om medlemskap, kan vi være med på nesten hva som helst. Nasjonal selvforståelse etter november 1994 at Norge ikke deltar i europeisk integrasjon. Empirisk galt. Norge deltar i europeisk integrasjon. I svært stor grad. Vi bare gjør det på en veldig spesiell måte, og uten helt å være klar over det selv. Nå dokumentert i NOU 2012:2. 3. Om Europautredningen NOU 2012:2 Utenfor og innenfor. Norges avtaler med EU Europautredningens rapport som den første beskrivelsen av helheten i Norges forhold til EU, og Norges deltagelse i den europeiske integrasjonsprosessen. 2

3 Utvalget forskningsbasert og bredt sammensatt 12 medlemmer, sekretariat, referansegruppe. Bred prosess. 10 åpne debattmøter, eksterne utredninger og innspill. Rapporten presentert 17. januar Ganske omfattende debatt, men avtatt nå. Offentlig høring med frist 6. mai. Stortingsmelding høsten 2012 stortingsdebatt vinteren Mandatet bredt alle Norges avtaler med EU (ikke bare EØS) alle sider ved avtalene politiske, rettslige, forvaltningsmessige, økonomiske og andre samfunnsmessige konsekvenser på alle berørte områder gjennom tjue år ( ). En kort historie om nesten alt. Moderniseringen av Norge siste tjue år i stor grad gjennom europeisering. Rapporten: Stor tjukk sak. 911 sider. Tung å bære. Men lett å lese! Hovedbudskap. Hovedtrekk og vurderinger i hvert kapittel. I hovedsak enstemmig noen dissenser. Utgangspunkt: Norge deltar i de europeiske integrasjonsprosessene. Omfattende, langvarige, dyptgripende prosesser. Norge er med, men på særegen måte, og uten helt å være klar over det. Overdreven oppmerksomhet om tilknytningsform langt mindre om substans og realitet. Hovedbudskap: Langt mer omfattende europeisering enn noen i Norge har vært klar over. Utenforskapet kamuflerer den reelle deltagelsen i europeisk integrasjon. Alle deler av norsk samfunn er berørt. Utviklingen har gått én vei jevnt og trutt ingen eksempler på reversering. Lite konflikt om den løpende EU-tilpasningen lite kunnskap og debatt. Utredningen som: (i) En beskrivelse og analyse av Norges modell for (delvis) deltagelse i europeisk integrasjon. Hovedbudskap: Svært spesiell modell. Ikke noe for andre. (ii) En beskrivelse og analyse av hvilke konsekvenser deltagelse i europeisk integrasjon gjennom EØS, Schengen m.m. har hatt for norsk samfunnsutvikling Denne delen er ikke så spesiell for Norge i hovedsak er antagelig virkningene stort sett de samme som i nærliggende EU-stater (Danmark, Finland, Sverige). 4. Kort om den norske «modellen» for europeisk integrasjon Norges som det tredjeland som er tettest tilknyttet og tilpasset EU. Også blant de økonomisk mest integrerte landene i Europa. Norges tilknyttet EU gjennom et sett avtaler (74) komplisert og uoversiktlig EØS som hovedpilar, men også mange andre (Schengen, Dublin, Europol, Eurojust, etcetera). Ikke noe felles rammeverk rundt forholdet. Mer et lappeteppe enn en «modell»? Modellen: «tilknytning uten medlemskap». Svært spesielt. Norge, Island og Liechtenstein. Ingen andre. Fire av de opprinnelige (Sveits, Sverige, Finland, Østerrike) forlot den, ingen andre land har kommet inn. Ikke promotert av EU. Ikke promotert av Norge, snarere tvert imot. Ingen paralleller i internasjonal rettsorden. Dynamisk modell. Nye avtaler med EU. Nye medlemstater i EU. Nye rettsakter i eksisterende avtaler. Dynamisk tolkning og praktisering. Ensidig tilpasning utover avtalene. Alle utviklingstrekk så langt i én retning mot stadig mer omfattende europeisk samarbeid. De fleste grafene i rapporten har samme kurve, jevnt stigende Ingen reversering. 3

4 Modellen i Norge som et kompromiss mellom ja-siden og nei-siden. For EU et system som fungerer greit, med lave transaksjonskostnader. Ulike perspektiver på modellen «husmannskontrakt» eller «privilegert partnerskap». Øynene som ser Modellen full av prinsipielle svakheter og problemer. Enkel å kritisere, vanskelig å elske. I praksis fungert i tjue år langt bedre enn mange ville trodd. En pragmatisk konstruksjon. Problemer og utfordringer ved modellen nye og gamle. De grunnleggende svakhetene strukturelle (iboende). Det demokratiske underskuddet. Mangelen på representasjon og deltagelse. Mangelen på politiske insitamenter. Gapet mellom formalitet og realitet. Det umulige i å forene formell suverenitet med reell tilpasning og maktoverføring. Nye utfordringer. Endringer i EU. EU stadig større, EFTA-statene mer marginale (27:3). Institusjonell utvikling i EU som EØS ikke er tilpasset. Lite kunnskap og interesse i EU. Modellen videre robust eller sårbar? Utviklingstrekk utenfor Norge. Islands søknad om EUmedlemskap. Sveits. Mikrostatene. Andre tredjeland. Utviklingstrekk i Norge. Det politiske kompromisset fortsatt slitesterkt blant partiene. Men økt debatt og kritikk. Konfliktnivået noe stigende. Debatten om alternativer til EØS. De tre hovedalternativene. 5. Rapporten som en nasjonal konsekvensanalyse av avtalene med EU Hoveddelen av rapporten beskrivelse og analyse av politiske, rettslige, forvaltningsmessige, økonomiske og andre samfunnsmessige konsekvenser av tilpasningen til EU på alle berørte samfunnsområder. En historie om europeiseringen av Norge svært omfattende, nokså lite synlig («europeisering» lik nasjonal forandring som reaksjon på europeisk integrasjon). Konsekvenser av europeisk integrasjon for Norges politiske og rettslige system: Generell betydning for det nasjonale politiske systemet demokratiske prosesser maktfordeling forholdet mellom rett og politikk utenriks- og innenriks m.m. Generell betydning for nasjonal forvaltning forholdet mellom politikere og embetsverk departementer og ytre etater sentral og lokal forvaltning m.m. Generell betydning for den nasjonale rettssystemet rettens europeisering mot et todelt (føderalt) rettssystem med europeisk og nasjonal rett nye rettslige rammer for nasjonale myndigheter sterkere rettigheter for private domstolenes rolle m.m. Konsekvenser av europeisk integrasjon for nasjonal politikk og utvikling: Betydning for økonomisk utvikling (kapittel 14) Betydning for næringspolitikken (kapittel 15) Betydning for arbeidsliv og arbeidsmarked (kapittel 16) Betydning for velferd og helse (kapittel 17) Betydning for distrikts- og regionalpolitikken (kapittel 18) Betydning for energi, klima og miljø (kapittel 19) 4

5 Betydning for andre viktige samfunnsområder (kapittel 20) Betydning for mat, landbruk og fisk (kapittel 21) Betydning for grensekontroll, politisamarbeid og innvanding (kapittel 22) Betydning for utenriks, sikkerhet og forsvar (kapittel 23) Sammenlagt. Svært omfattende. Norge tettere tilknyttet EU enn noen vet. Til sammen overtatt om lag 3/4 av substansen i EU-samarbeidet (sml. med de EU-statene som er med på alt). Nesten alle samfunnsområder berørt. Alle 17 departementer, alle 429 kommuner, de aller fleste ytre etater. Om lag 170 av 600 norske lover større/mindre innslag av EU-rett (og over 1000 forskrifter). Alle nivåer. Fra det mest hverdagslige (EU-kontroll på bil, lekeapparater) til store strukturelle forhold (felles europeisk arbeidsmarked og finansmarked). Så langt vært lite kontroversielt. EU splittende, EØS samlende. Politisk kompromiss (nest beste løsning for de fleste). Få konflikter og spenninger i forhold til omfang. Over 6000 nye rettsakter bare ca 20 «vetodebatter». Stortinget votert over 287 utvidelser av forholdet til EU 265 av dem vedtatt enstemmig. Bred politisk støtte til innholdet i tilpasningen. Klar og konsistent linje fra 1994 til i dag uavhengig av skiftende storting og regjeringer. Hovedlinjen i norsk europapolitikk etter 1994: Så tett tilknytning til EU som mulig innenfor utenforskapet. Bred politisk støtte, men sjelden klart formulert. Underforstått. Varierende grader av innsikt og bevissthet. Perioden svært god for Norge økonomi, arbeidsliv, velferd m.m. Mange grunner til det vanskelig å måle effekt av europeisk samarbeid isolert sett. Men EU-tilpasningen har generelt ivaretatt norske interesser og verdier på en god måte. EØS og de andre avtalene har fungert som en fast og forutsigbar ramme for forholdet til EU. Ulike virkninger på ulike områder. Fellesnevner: utviklingen i Norge og i EU passer generelt godt til hverandre. Norge som en likesinnet partner for EU på de fleste områder. Konvergens over tid. Økende ulikhet på ett område: Norge etter hvert så mye rikere enn de andre europeiske landene. Det nye «annerledeslandet». Oljefondets betydning for norsk europapolitikk i årene som kommer. Nasjonalt «handlingsrom» innenfor rammen av forpliktelsene. Særlig viktig for et land som ikke er med i beslutningsprosessene. Økende debatt og bevissthet om dette. Betydelig større handlingsrom innenfor EØS m.m. til å forfølge nasjonale interesser og verdier enn mange er klar over men krever vilje og evne (kompetanse). Handlingsrom ved lovteknisk gjennomføring. Handlingsrom i løpende politikk og forvaltning. Handlingsrom i praksis: unntaksreglene fra de fire friheter, statsstøtte m.m. 6.. Forholdet til EU i norsk politisk debatt Hva slags europapolitikk har Norge (Storting og regjeringer) ført etter november 1994? Kan man snakke om en «europapolitikk», og hvor bevisst og konsistent er den i så fall? Hvor finner man den formulert og debattert? Norge selvsagt ført en europapolitikk de siste tiårene. Men har man hatt en politikk? Ikke klart og helhetlig formulert i offentlige dokumenter. Diskutabel og varierende bevissthet. 5

6 Realiteten i norsk europapolitikk : Delta i europeisk integrasjon så mye som mulig innenfor rammene av utenforskapet. Søke stadig tettere tilknytning til EU. Stabil og fast politikk uavhengig av valg og skiftende regjeringer kurvene jevne én vei, mot stadig tettere og mer omfattende tilpasning noe raskere i de senere år. Tradisjonelt langt svakere koordinering av europapolitikken i Norge enn i EU-statene. SMKs rolle komparativt svært beskjeden. UDs Europaavdeling et ansvar, men ikke organisert for å kunne koordinere fagdepartementene. Flere grunner til manglende koordinering. Dels strukturelt mindre behov for koordinering (mindre politikk). Modellen tilslørende. Underliggende EU-uenighet. Andre grunner. Partienes posisjoner i europapolitikken fastfrosset etter 1994 ingen større endringer. Pragmatisk innstilling. EU/EØS ikke noen kampsak, ikke særlig stor betydning for strategivalg eller for den politiske konkurransen. Syn på EU beskjeden betydning for velgeroppslutning. Få politiske insitamenter til å ta opp EU/EØS-saker. Ingen uttelling for lojal tilpasning. Enklere og mer bekvemt å tilpasse uten debatt. Relativt bred folkelig støtte til dagens modell (EØS m.m.). Men lite kunnskap om hva den egentlig går ut på. Mediedekningen moderat, og ofte misvisende. Lite samfunnsdebatt. Skolebøkene nesten tause. Behov for en realitetsorientert og kunnskapsbasert europadebatt. Krisen i EU i den senere tid. Ingen direkte betydning for den norske modellen, som har fortsatt nokså uberørt. Krisen har skapt enda større politisk avstand til EU, og enda klarere motstand mot medlemskap. Men samtidig har den reelt sett ført til tettere samarbeid, fordi den har medført raskere integrasjon på områder av EU som Norge er tilknyttet gjennom EØS. Diskusjonen om alternativer til dagens modell (EØS m.m.). Noe økt debatt om dette. Ikke utredet i NOU 2012:2, men tatt opp i forlengelsen. Rapporten som et godt grunnlag for dette. De tre hovedalternativene: Dagens modell. Fortsatt stadig tettere tilknytning innenfor rammene av EØS, Schengen, Dublin, Interreg, Europol, Eurojust, etc, etc. Status quo også et alternativ. EU-medlemskap. Den logiske modellen, dersom man mener at europeisk integrasjon i hovedsak har tjent og tjener norske verdier og interesser. Ikke rasjonelt å stå utenfor beslutningsprosessene. Men tung prosess å sette i gang i dag. Ikke realistisk p.t. En løsere tilknytning til EU. Mindre omfattende og mindre forpliktende deltagelse i europeisk integrasjon. Kan tenkes i ulike varianter. Men hvilke områder av dagens samarbeid er det egentlig man ønsker at Norge skal melde seg ut av? Hovedpoeng. Dagens modell vil bli videreført i overskuelig fremtid. Ingen tegn som tyder på at den vil bli endret med det første. Regjeringens oppfølging av Europautredningen stortingsmelding i oktober 2012 Meld. St. 5 ( ) «EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU. Sentrale prioriteringer og virkemidler i norsk europapolitikk». Signaliserer stø kurs, med økt vekt på å utnytte «handlingsrommet» innenfor rammene av eksisterende avtaler. Diskutert av Stortinget i mars 2013 bred tilslutning til hovedlinjene videreføring av samme linje. 6

7 Visse tilløp til kritikk mot EØS i de senere år. Kampanje mot EØS-avtalen fra Nei til EU. Rapport om «Alternativer til dagens EØS-avtale» (2012). Skisserte alternativer for mindre og løsere norsk tilknytning til EU. Særlig rettet mot utfordringer på arbeidsmarkedet som følge av den store arbeidsinnvandringen. Prosess mot LO-kongressen våren 2013, for å få den til å gå inn for å ta «arbeidsliv» ut av EØS-avtalen, men førte ikke frem. Deretter roligere. Den rødgrønne regjeringen holdt fast på EØS som felles plattform frem til valget. Tilløp til protest fra Sp og SV vinteren 2013 avvist fra Stoltenberg. Ikke noe tema under valgkampen. Den nye regjeringen. Fortsetter linjen, men klarere og tydeligere europavennlig. Ny europaminister (Vidar Helgesen) som samtidig er stabssjef på SMK. Har trukket tilbake noen konfliktsaker (tredje postdirektiv m.m.). Vil prøve å fjerne ostetollen. Vil søke å gjøre europaarbeidet i norsk politikk og forvaltning mer synlig og attraktivt. Vil søke å koordinere og forankre det bedre. Noen prosesser vil antagelig gå raskere. Samtidig vil EU-kritikken på Stortinget gjenoppstå, med Sp og SV i opposisjon. Grunnlovsjubileet 2014 flere som tar opp spørsmål om forholdet mellom nasjonal suverenitet etter Grunnloven på den ene siden, og behovet for stadig bredere og mer forpliktende internasjonalt og europeisk samarbeid på den andre. Vil humpe og gå videre, slik det har gjort i over tyve år. Vil fortsette tilpasningen til EU. Vil fortsette «integrasjon uten representasjon» formelt utenfor, reelt innenfor. 7. Betydningen av europeisk integrasjon for norsk distrikts- og regionalpolitikk Mange deler av rapporten av direkte eller indirekte interesse for norsk distriktspolitikk herunder om forvaltningen av EU-avtalene (8), den aktive europapolitikken (9), tilsyn og kontroll (10), næringspolitikken (15), arbeidsmarkedet (16), velferd og helse (17), energi og miljø (19), samferdsel (20), landbruk og fiskeri (21), deler av justispolitikken (22), EØSmidlene (24), betydning for maktforhold og demokrati (26). Videre hele kapittel 18 om betydningen av EØS m.m. for norsk distrikts- og regionalpolitikk. Første helhetlige beskrivelse og analyse av dette. En viktig del av norsk europapolitikk, men relativt lite synlig i den løpende europadebatten. Også her en mer omfattende europeisering gjennom perioden enn de fleste er klar over. Gradvis økende. Avtalene med EU betydning for (i) statlig distriktspolitikk, og (ii) kommunenes og fylkeskommunenes politikk og virksomhet. Direkte og indirekte. Skranker og muligheter. Kommunene og fylkeskommunene som mottakere og brukere av EU-retten gjennom EØS m.m. De felles europeiske reglene retter seg mot alle offentlige etater, på alle nivåer. Alle 429 kommuner forvalter EU-regler som forvaltningsorganer, tjenesteytere, arbeidsgivere m.m. Særlig om «de fire friheter» (varer, tjenester, arbeidskraft, kapital). Nye muligheter også for regioner og kommuner. Men også en ramme for lokal politikk og forvaltning. Generelt forbud mot forskjellsbehandling pga nasjonalitet, men noe større handlingsrom for lokal og regional særbehandling. Eksempler på saker som har vært vurdert. Bopliktreglene. Finnmarkstillegget. Krav om lokal tilknytning for tillatelser, konsesjoner m.m. Særlig om statsstøttereglene. Ny ramme etter Mange omstridte saker. ESA løpende kontroll. Men i stor grad lov til å gi støtte til distriktsformål betydelig handlingsrom. 7

8 Statlige og kommunale støtteordninger. Differensiert arbeidsgiveravgift som den store saken. Distriktsstøtte over statsbudsjettet. Salg av kommunal eiendom m.m. Særlig om reglene om offentlige anskaffelser. Ny ramme etter Detaljert regelverk. Daglig utfordring for norske kommuner. Fordeler og ulemper. Utbredt misnøye, men bare delvis som følge av EU/EØS. Omfattende supplerende norsk lovgivning (under EU-tersklene og for uprioriterte tjenester). Debatt under oppseiling. Norske regioner og kommuners deltagelse i europeiske distriktspolitiske programmer, nettverk m.m. Særlig om Interreg inn bakveien i 1995 (ingen rammeavtale) omfattende virksomhet i alle år siden. Særlig om de norske regionskontorene i Brussel til dels stor aktivitet. EUs institusjoner og nettverk som verksted for utforming av nasjonal regional- og distriktspolitikk en viss inspirasjon også i Norge. Europeiseringens betydning for forholdet sentrum-periferi? Interessant spørsmål ingen klare svar. Tendenser begge veier sentralisering og desentralisering. Neppe noen grunnleggende skift i Norge som følge av EØS og de andre avtalene med EU. Distriktspolitiske sider ved Norges delvise deltagelse i europeisk integrasjon en nokså lite synlig side ved norsk europadebatt. Men betydelig og økende. En utvikling som ventelig vil fortsette. Behov for åpenhet, bevissthet og strategisk kompetansebygging. 8

9 Europeisk integrasjon 2012 EØS-avtalen på papir (ca fem meter) 9

10 Antall avtaler mellom Norge og EU Antall rettsakter inntatt i EØS-avtalen Antall rettsakter inntatt i Schengen-avtalen

11 Størrelsen på EØS-midlene (i millioner euro) Totale kostnader ved EFTA-statenes deltagelse i EU-programmer og EU-byråer (i millioner euro) Nivået på bruttonasjonalprodukt per innbygger målt mot nivået i EU27 som er satt til verdien 100 i hvert år ( ) 11

12 Av til sammen ca 600 gjeldende norske lover inneholder ca 170 i dag i større eller mindre grad EU-regler 12

13 Holdninger til norsk EU-medlemskap (prosent) Syn på EØS-avtalen (prosent). Spørsmål: «EØS-avtalen har vart i 17 år. Mener du EØS-avtalen er en god avtale for Norge eller en dårlig avtale for Norge?» (Europautredningen/Sentio, mai 2011) Kunnskap om EU og Norge. Spørsmål: Hvordan vil du beskrive dine kunnskaper om EU/EØS-avtalen/Schengen-avtalen?» 13

14 Sentrum-periferi-dimensjonen har lenge stått sentralt i norsk europapolitikk (karikatur fra VG 1992) 14

15 Kommunal- og regionalminister Liv Signe Navarsete møter EUs kommissær for regionalpolitikk Johannes Hahn i april 2010 for bl.a. å drøfte videre norsk deltagelse i Interreg m.m. Avtale inngått 17. april 2012 om samarbeid mellom polske og norske lokale og regionale myndigheter innenfor rammene av EØSmidlene. Det norske regionale NCE-programmet (Sørlandet) får 19.april 2012 sertifiseringen Gold Label under European Cluster Conference, som den første blant 200 europeiske næringslivsklynger. Utdelingen skjer i regi av EU, gjennom European Secretariat for Cluster Analysis. 15