NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN- STEINKJER

Transkript

1 MARS 2016 TRANSPORTETATENE NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN- STEINKJER RAPPORT

2 ADRESSE COWI AS Grensev. 88 Postboks 6412 Etterstad 0605 Oslo TLF WWW cowi.no MARS 2016 TRANSPORTETATENE NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN- STEINKJER RAPPORT OPPDRAGSNR. A DOKUMENTNR. 1 VERSJON 1.0 UTGIVELSESDATO 1. mars 2016 UTARBEIDET Bernt Sverre Mehammer, Øystein Berge, Arve Halseth, Hanne Samstad KONTROLLERT Øystein Berge, Hanne Samstad GODKJENT Bernt Sverre Mehammer

3 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 3 INNHOLD Sammendrag 4 1 Bakgrunn og formål 6 2 Netto ringvirkninger Forståelse av begrepet Typer ringvirkninger og anbefalinger om beregning 10 3 Metode og analyse Produktivitetsgevinster Skatteeffekt i arbeidsmarkedet Økt produksjon i imperfekte markeder Dobbelttellingsproblem? Ulike praktiske tilnærminger til mernytteberegninger 21 4 Resultater Agglomerasjonsberegninger Skattevirkning i arbeidsmarkedet 25

4 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 4 Sammendrag Utbygging av E6 mellom Åsen og Steinkjer gir kortere reisetid mellom byene i Nord-Trøndelag, og for reisende på E6 nord for Trondheim. Dette gir ringvirkninger i form av økt produktivitet og forbedret konkurranse. I denne rapporten anslås omfanget av disse effektene. Det er dokumentert at økt tetthet av økonomisk aktivitet øker produktiviteten, altså verdiskaping per innsatsfaktor i et område. Det skyldes tre ulike effekter: Samsvar handler om bedre utnyttelse av spesialisert kompetanse i større arbeidsmarkeder, deling om bedre fungerende konkurranse i større markeder og læring om raskere spredning av kompetanse og idéer. En ny vei med kortere reisetid utvider i praksis et byområde, og medfører derfor at tettheten i regionen økes. Ved hjelp av en statistisk modell analyserer vi hvordan endringene i reisetid slår ut på produktivitet. Kartet nedenfor gir en oversikt over hvordan produktivitetsgevinsten fordeler seg i regionen. Figur 0-1 Relativ produktivitetsvekst på grunnkretsnivå.

5 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 5 Verdal, Levanger og Skogn blir etter utbyggingen i praksis ett arbeidsmarked. Det utvider mulighetene for bedrifter og arbeidstakere, og gir høy vekst i produktiviteten i dette området. Steinkjer får også en viss økning i produktivitet. For øvrig er produktivitetseffektene av utbyggingen relativt begrenset. Totalt er verdiskapingseffekten av utbygging av E6 mellom Åsen og Steinkjer beregnet til 10 millioner kroner per år, med en nåverdi på om lag 200 millioner kroner. Økt trafikantnytte beregnet i nyttekostnadsanalysen beregner bare trafikantens verdsettelse av redusert reisetid, som tar utgangspunkt i nettoinntekt. Men økt produktivitet påvirker også samfunnets skatteinntekt. Den er beregnet ved å ta utgangspunkt i økt antall pendlere, og hvilken skatteøkning nytt arbeidsplass vil gi. Det er for Åsen-Steinkjer beregnet til kroner per år, og en nåverdi på 3,5 millioner kroner.

6 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 6 1 Bakgrunn og formål Transportetatene Statens vegvesen (formell oppdragsgiver), Jernbaneverket, Kystverket og Avinor har som en del av prosessen med utvikling av ny Nasjonal transportplan (NTP) , bestilt beregning av netto ringvirkninger på utvalgte prosjekter. Utbygging av strekningen E6 Åsen-Steinkjer er en av disse strekningene. I tradisjonelle nyttekostnadsanalyser av infrastrukturtiltak er ikke såkalt mernytte, eller netto ringvirkninger, tatt inn i beregningene. Dette gjør at de samfunnsøkonomiske analysene i en del tilfeller er ufullstendige, noe som gir et myndighetene svakere beslutningsgrunnlag. Empiriske analyser av slike ringvirkninger viser at mernytten er størst i befolkningstette områder. Samfunnsøkonomiske analyser som ikke tar med mernytteberegninger vil systematisk undervurdere tiltak i slike områder sammenliknet med tiltak i områder med lavere befolkningstetthet. Dette kan føre til at mindre lønnsomme prosjekter blir prioritert før mer lønnsomme, og at potensialet infrastrukturtiltak har til å øke produktiviteten ikke blir utnyttet. Utfordringen med mernytteberegninger er at de er kompliserte, og at det ikke er etablert en standard metodikk for beregning av disse. Ulike metoder kan gi betydelige forskjeller i beregningsresultat når det gjelder størrelsen på netto ringvirkninger i infrastrukturprosjektene. Beregningene som dokumenteres i denne rapporten danner sammen med tilsvarende beregninger for andre prosjekter grunnlag for en bredere vurdering av hvordan netto ringvirkninger kan beregnes i norske samferdselsprosjekter framover. Hensikten er å få fram en bredde i metodikk for å måle omfanget av netto ringvirkninger slik at transportetatene får et best mulig beslutningsgrunnlag. COWI har utviklet en modell for beregning av produktivitetsgevinster som følge av økt tetthet når infrastrukturprosjekter reduserer omkostninger ved reise, særlig knyttet til tidsgevinster. Modellen er anvendt i flere prosjekter for Statens vegvesen, Jernbaneverket og andre oppdragsgivere. Rapporten dokumenterer teoretisk bakgrunn, metodikk og resultater for netto ringvirkninger av utbygging av strekningen E6 Åsen-Steinkjer. I kapittel 2 ser vi nærmere på den teoretiske bakgrunnen for at ulike typer netto ringvirkninger kan opp-

7 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 7 stå ved infrastrukturtiltak. Deretter beskrives COWIs metode for beregning av netto ringvirkninger, og hvordan vi har gjennomført analysene i kapittel 3.

8 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 8 2 Netto ringvirkninger 2.1 Forståelse av begrepet I metoden som transportetatene anvender for nyttekostnadsanalyse av samferdselsprosjekter, inngår nytte for trafikanter, operatører, det offentlige og samfunnet for øvrig. Nytten beregnes med utgangspunkt i anslåtte virkninger på personreiser og godstransport, og der enhetskostnader sammenholdt med virkningene gir nytte av tiltakene. Transport er som regel et middel til å oppnå nytte av aktiviteter på start- eller bestemmelsesstedet. Til grunn for nyttekostnadsmetoden ligger en forutsetning om at tilpasningene som trafikantene gjør i transportmarkedet, og de verdiene de setter på endring i tidsbruk, gjenspeiler nytten som trafikantene har av endringen utenfor transportmarkedet, dvs. i vare- og tjenestemarkeder og i arbeidsmarkedet. Det kan imidlertid være avvik mellom trafikantenes verdsetting og samfunnets verdsetting. Tabell 2-1 (basert på SACTRA, 1999) viser at dersom det er negative eksternaliteter i transportsektoren, vil nyttekostnadsanalysen overvurdere nytten av prosjektene. Dette gjelder celle 1, 2 og 3 i tabellen. Noen negative eksternaliteter korrigeres det for i dagens metodikk: kostnader knyttet til miljø, trafikkulykker og kø. Tilsvarende vil positive eksternaliteter føre til undervurdering av nytten (celle 7, 8 og 9 i tabellen).

9 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 9 Tabell 2-1 Forutsetninger og konsekvenser for nyttekostnadsanalyse. p = price, lrmsc = long run marginal social cost, mc = marginal cost (Kilde: SACTRA, 1999) Videre illustrerer Tabell 2-1 at konkurranseforhold i transportbrukende sektor også kan føre til at nyttekostnadsmetoden over- eller undervurderer nytten. Ved ufullkommen konkurranse tilbyr produsentene et lavere volum enn det samfunnsøkonomisk optimale. Samferdselsinvesteringen kan bidra til økt volum, noe som har en større nytte for samfunnet enn den nytten som beregnes med utgangspunkt i endringen i trafikk. I celle 3, 6 og 9 er det derfor en undervurdering av nytten. Tilsvarende vil subsidier gi en overvurdering (celle 1, 4 og 7). Kun ved fullkommen konkurranse og fravær av eksternaliteter gir metoden en riktig nyttevurdering (celle 5 i tabellen). Avvik fra forutsetningene kan gi opphav til netto ringvirkninger. Også andre forhold kan selvsagt føre til over- eller undervurdering av nytten. Det kan for eksempel være skjevheter i fastsettelsen av tidsverdier og andre enhetskostnader, og trafikkanalysen kan ha svakheter som fører til over- eller undervurdering av samferdselsprosjektets effekt. Denne typen utfordringer klassifiserer vi som måleproblemer, og ikke en kilde til netto ringvirkninger. Vår forståelse av begrepet netto ringvirkninger kan oppsummeres slik: I nyttekostnadsmetodikken beregnes nytte med utgangspunkt i trafikale endringer og trafikantenes verdsetting av disse. Metoden forutsetter fullkommen konkurranse og fravær av eksternaliteter (bortsett fra enkelte eksternaliteter som det korrigeres for når det gjelder miljø, ulykker og kø). Brudd på forutsetningene kan gi opphav til positiv eller negativ nytte utover det som blir beregnet med standard nyttekostnadsmetodikk, og det er denne "ekstra" nytten det siktes til med begrepet ringvirkninger. Positive virkninger ett sted som oppveies av negative virkninger et annet sted, skal ikke telles med i samfunnsøkonomiske analyser det er netto ringvirkninger som er relevant for et prosjekts samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Hvis arbeidskraftinnsats flyttes som følge av en samferdselsinvestering, kan det medføre redusert nytte et sted og økt nytte et annet. Det kan likevel oppstå netto ringvirkninger dersom produktiviteten er ulik på de to stedene.

10 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER Typer ringvirkninger og anbefalinger om beregning I internasjonal litteratur deles netto ringvirkninger i tre hovedkategorier: Produktivitetsgevinster som følge av økt tetthet (agglomerasjon) Virkninger i arbeidsmarkedet utenom agglomerasjon Økt konkurranse gir økt produksjon i imperfekte markeder Analysen i denne rapporten følger denne tilnærmingen. I dette kapittelet vil vi kommentere disse hovedkategoriene. Vi bygger på anbefalinger som er gitt i NOU 2012:16 (Hagen-utvalget) og i britisk metodikk for beregning av netto ringvirkninger. Storbritannia regnes som et foregangsland for beregninger av mernytte. Department for Transport i Storbritannia presenterer veiledning i nyttekostnadsmetodikk på sine nettsider under navnet WebTAG (Web Transport Analysis Guidance). Der behandles tre typer wider economic benefits (netto ringvirkninger): Agglomerasjonseffekter Effekt på produksjon i markeder med ufullkommen konkurranse Skatteinngang som følge av arbeidsmarkedseffekter (økt arbeidstilbud og bytte til mer eller mindre produktive jobber) I WebTAG legges det ikke vekt på endring i konkurranseforhold som følge av reduserte etableringsbarrierer Produktivitetsgevinster I litteraturen som omhandler økonomisk agglomerasjon er det tre hovedmekanismer som bidrar til at man observerer høyere produktivitet i områder med høyere tetthet av økonomisk aktivitet (se blant annet Duranton and Puga (2004) for en oversikt). Disse tre mekanismene er deling, læring og samsvar. Deling av markedet for varer og tjenester vil kunne gi økt produktivitet. I områder med høy agglomerasjon forventes det at bedriftene får tilgang til et variert sett med varer og tjenester, og at markedene blir mer velfungerende. Dessuten vil økonomiske aktører ha en fordel av å lokalisere seg sammen i områder hvor man har tilgang til et offentlig gode. En tredje effekt er at bedrifter kan få produktivitetsgevinster ved å dele et arbeidsmarked. Det gir mulighet til gevinst av mer spesialisert kompetanse, samt at man deler risiko dersom etterspørselen fluktuerer. Læringen og akkumuleringen av kunnskap vil skje raskere i områder hvor tettheten av økonomisk aktivitet er høy. Slike områder vil være attraktive for bedrifter i etableringsfasen. Høy etableringstakt vil føre til sterkere innovasjonstakt og produktivitetsvekst. I agglomerasjoner vil det også være lettere å få avkastning på investering i spesialisert kunnskap, noe som vil stimulere flere til å skaffe seg spisskompe-

11 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 11 tanse. Dette gir en gunstig dynamikk som vil øke takten i produktivitetsutviklingen. I tillegg vil spredningen av idéer og kunnskap skje raskere i en sterk agglomerasjon. Til sammen vil dette gi en produktivitetseksternalitet primært gjennom økt humankapital. Det er mulig at dette er en faktor som har eksponentiell vekst, der læringen øker raskere med økende agglomerasjon. I et større arbeidsmarked vil det være lettere å oppnå samsvar mellom hva arbeidstagere kan tilby av kompetanse og bedriftenes behov. Produktivitetsgevinster kan dermed oppstå ved at arbeidstagere får utnyttet sin kompetanse godt, samtidig som bedriftene unngår å måtte bruke mye ressurser til opplæring av de ansatte. Et større arbeidsmarked kan også gi et mer velfungerende arbeidsmarked. Deling, læring og samsvar representerer ulike mekanismer som forklarer hvorfor områder med en høy grad av agglomerasjon har en høyere produktivitet enn områder med en lav grad av agglomerasjon. Disse mekanismene gir også rimelige forklaringer på effektene av økt agglomerasjon. For å tallfeste agglomerasjonseffekter burde vi helst hatt indikatorer som gjorde oss i stand til å identifisere forskjeller i graden av deling, læring og samsvar mellom ulike områder. En enklere tilnærming er å benytte indikatorer som måler økonomisk tetthet direkte. Indikatorer av denne typen vil kunne vise et områdes grad av agglomerasjon i forhold til andre områder, og om forskjellene i agglomerasjon samvarierer med forskjeller i produktivitet. Et forbedret transporttilbud påvirker alle disse mekanismene gjennom å øke den funksjonelle bystørrelsen. Dermed vil et større antall arbeidstakere inkluderes i byens influensområde. Det forventes derfor at forbedret transporttilbud i og rundt større byer øker agglomerasjonsimpulsen Virkninger i arbeidsmarkedet Samfunnsøkonomisk nettonytte utover det som inngår i tradisjonell nyttekostnadsanalyse kan også oppstå ved at det totale arbeidstilbudet og/eller lønnsnivået øker. Teorien forutsetter at arbeidstilbudet er en stigende funksjon av nettolønn fratrukket transportkostnader. Figur 2-1, som er hentet fra NOU 2012:16, viser arbeidstilbudet T, antall sysselsatte L og lønn w. Ved reduserte reisekostnader vil sysselsettingen øke fra L0 til L1. Den økte nytten representert i felt A og B er dekket i tradisjonelle nyttekostnadsanalyser. Men i beregninger av verdiskaping brukes bruttolønn, ikke nettolønn. Så differansen mellom den totale samfunnsøkonomiske nytten ved økt sysselsetting og verdien til individene som tilpasser seg endringene, er gitt i felt C. Dette feltet representerer den økte skatteinngangen som følge av det økte tilbudet av arbeidskraft.

12 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 12 Figur 2-1 Mernytte fra endringer i arbeidsmarkedet Det er to virkninger som kan gi grunnlag for mernytte gjennom skatteeffekter Økt arbeidstilbud, både gjennom netto økning i sysselsatte og gjennom at de sysselsatte velger å jobbe lengre dager når reiseveien blir kortere Høyere lønninger gjennom både økt produktivitet i eksisterende jobber og at arbeidstagerne bytter til mer produktive næringer. Skatteeffekten i arbeidsmarkedet kan legges til de øvrige nytteelementene uten at det oppstår dobbelttelling. Når en trafikant velger å bytte arbeidssted som følge av en forbedring i transportsystemet, vil det ha ulike effekter som fanges opp gjennom hver sine elementer i nytteberegningen. Figur 2-2 illustrerer dette. At trafikanten har nytte av den nye tilpasningen er i prinsippet inkludert i trafikantnytten. Verdsettingen av det nye transporttilbudet inkluderer i hvert fall ideelt sett trafikantens nytte forbundet med de nye mulighetene som transporttilbudet gir, herunder muligheten til å bytte til en jobb med høyere lønn. Da er det imidlertid nettolønn som tas hensyn til. I beregningen av samfunnets nytte er det bruttolønn som er relevant. Skatteeffekten skal altså legges til. Gjennom trafikantnytten og skattevirkningen blir det tatt hensyn til nytten knyttet til trafikantenes lønnsøkning. I tillegg øker produktiviteten for alle sysselsatte, gjennom de mekanismene som er beskrevet i avsnitt ovenfor. Å addere trafikantnytten, skatten og produktivitetsvirkningen fra agglomerasjonsmodellen gir følgelig heller ingen dobbelttelling. Den sistnevnte økningen i verdiskaping blir for øvrig beregnet inklusive skatt, slik at det ikke er noen ytterligere skattevirkning som skal legges til.

13 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 13 Figur 2-2 Arbeidstilbud, trafikantnytte, skatt og produktivitetsgevinst Økt produksjon i imperfekte markeder og reduserte etableringskostnader Dette temaet er behandlet i vår rapport om mernytte av samferdselsinvesteringer til Samferdselsdepartementets program for overordnet transportforskning (COWI, 2012). Figur 2-3 og tilhørende omtale er hentet fra rapporten. "Når det er ufullkommen konkurranse i transportbrukende sektor, vil pris ligge over grensekostnad og det produseres mindre enn samfunnsøkonomisk optimalt kvantum. En transportforbedring som reduserer bedriftsøkonomiske kostnader og vareprisen, fører til økning i produsert mengde. Nytten av denne økningen er større per enhet enn kun kostnadsreduksjonen. Vi vil illustrere dette ved hjelp av diagrammer. Framstillinger tilsvarende Figur 2-3 finnes i for eksempel Venables og Gasiorek (1999) og Heldal m.fl. (2009). Figur a) representerer den tradisjonelle brukernytteberegningen i et transportmarked med transportmengde X og generalisert kostnad G. I figur b) vises markedet for en vare som bruker transporttjenesten i markedet i figur a). Q er varemengde, P er pris og E er etterspørselskurven. Anta at transportkostnadene er en del av produksjonskostnadene. I denne forenklede framstillingen er kostnadene konstante per enhet. En reduksjon i transportkostnader vises som en reduksjon i marginale transportkostnader MC. Ved fullkommen konkurranse er pris lik grensekostnad, dvs. P=MC. I utgangspunktet er generalisert kostnad lik G 0, slik at pris er lik P 0, og omsatt mengde blir Q 0. Anta at en forbedring i transportsystemet reduserer generalisert kostnad til G 1 og dermed pris til P 1 og grensekostnad til MC 1. Den nye mengden blir Q 1, og nytten blir lik det blå (mørke) trapeset i figur b): 1 2 (P 0 P 1 )(Q 0 + Q 1 ) Det er den samme nytten som måles i transportmarkedet i figur a). Ved fullkommen konkurranse er det tilstrekkelig å gjøre nytteberegning basert på tilpasningen i transportmarkedet. Ufullkommen konkurranse er vist i figur c). Når reduksjonen i transportkostnader (og i MC) fører til en økning i kvantum fra Q 0 til Q 1 her, er det ikke et direkte resultat av etterspørselselastisiteten, slik det var i tilfellet med fullkommen konkurranse. Markedsmakt gjør at produsenten kan ta høyere pris enn grensekostnaden. Hvis

14 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 14 produsenten er monopolist, vil tilpasningen bli ved grensekostnad lik grenseinntekt, MC=MR. Det blå (mørke) trapeset er ikke et fullstendig mål på den samfunnsøkonomiske nytten av redusert transportkostnad. Det grå (lyse) arealet kommer i tillegg. Siden produksjonen i utgangspunktet er lavere enn det samfunnsøkonomisk optimale, utløser transportforbedringen en del av den samfunnsøkonomiske nytten som ikke har blitt realisert på grunn av markedsimperfeksjonen. Størrelsen på denne mernytten avhenger av hvor mye høyere prisen er enn grensekostnaden for det økte kvantumet. Mernytten er lik: 1 2 (P 0 MC 0 + P 1 MC 1 )(Q 1 Q 0 ) Dette gjelder ved markedsmakt selv om produsenten ikke skulle være en monopolist. Poenget er at pris er høyere enn grensekostnad."

15 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 15 Figur 2-3 Nytte under ulike markedsforutsetninger Det er altså grunnlag for å hevde at et samferdselsprosjekt kan ha nytte utover tradisjonelle nyttekostnadsberegninger dersom prosjektet påvirker markeder med ufullkommen konkurranse. Hagenutvalget påpeker i NOU 2012:16 at det mangler empirisk grunnlag for å vurdere om effekten av ufullkommen konkurranse er av noen vesentlig betydning for nytten av samferdselsprosjekter. Noen empirisk basert metode for norske forhold

16 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 16 er heller ikke etablert så vidt vi har kjennskap til. Hagen-utvalget åpner for tilleggsanalyser dersom det kan sannsynliggjøres på empirisk grunnlag at samferdselsprosjektet kan påvirke markeder med ufullkommen konkurranse. Metoden som er beskrevet i WebTAG går ut på å legge til 10 prosent på trafikantnytten for næringslivet. 10 prosent er et anslag som er basert på en britisk studie av forholdet mellom pris og kostnad samt etterspørselselastisitet i noen markeder. At trafikantnytten for næringslivet oppskaleres, medfører at prosjekter med stor andel nytte for næringslivet vil bli relativt mer verdsatt enn andre prosjekter, alt annet likt. I mange markeder har konkurransesituasjonen endret seg gjennom teknologisk utvikling. I dag har 99,9 prosent av norske husholdninger tilgang på bredbånd, og netthandel blir stadig mer utbredt. Det betyr at i mange markeder er geografisk avstand mindre viktig enn tidligere. Spesielt innen varehandelen kan husholdninger og bedrifter nå få tilsendt varer. Denne utviklingen fører til at færre markeder er imperfekte som følge av størrelse og avstand enn tidligere. Oppsummering Tabell 2-2 gir en oppsummering av ulike teoretiske tilnærminger til mernytteberegninger, og sammenlikner den med COWI sin metode for dette. Vår metode vil bli gjennomgått i mer detalj i neste kapitel. Med tilleggsanalyse menes her at netto ringvirkninger presenteres separat mens hovedanalysen av et prosjekts netto nytte skal presenteres uten netto ringvirkninger. Virkninger fra konkurransegrunnlaget Produktivitetsvirkninger Virkninger på arbeidsmarkedet Økt produksjon i imperfekte markeder og reduserte etableringsbarrierer NOU 2012:16 Britisk metode COWIs forslag i dette oppdraget Tilleggsanalyse ved store prosjekter i/ved byområder dersom det kan sannsynliggjøres høyere produktivitet Tilleggsanalyse der kun skatteeffekten skal tas med Tilleggsanalyse hvis empirisk grunnlag for å sannsynliggjøre at konkurransesituasjonen påvirkes Tilleggsanalyse ved store prosjekter i/ved byområder. Konkret beregningsopplegg foreligger. Tilleggsanalyse anses relevant for de fleste prosjekter. Konkret beregningsopplegg foreligger. Tilleggsanalyse anses relevant for de fleste prosjekter. Legge til 10 prosent av beregnet næringslivsnytte. Beregning med COWIs agglomerasjonsmodell Skatteeffekten beregnes ved hjelp av estimert endring i pendling og skattestatistikk Synliggjøre hva 1 til 10 prosent av beregnet næringslivsnytte utgjør i prosjektene Tabell 2-2 Typer netto ringvirkninger og tilhørende anbefalinger

17 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 17 Internasjonalt er det lagt mest vekt på agglomerasjonseffekter. Wangnes, Rødset, og Hansen (2014) viser at internasjonalt er den mest vanlige tilnærmingen å modellere agglomerasjonseffektene, og deretter gjøre ekstra beregninger for de øvrige effektene. Hagenutvalget skriver i NOU 2012:16 at i beregninger av nettonytte knyttet til endringer i arbeidstilbud "vil det korrekte være kun å ta hensyn til endringen i skatteinngangen" (s. 14). Videre skriver de om mernytte knyttet ufullkommen konkurranse: "Utvalget har ikke grunnlag for å si om effekten av ufullkommen konkurranse er av vesentlig betydning" (s. 14). I dette kapittelet har vi presentert den teoretiske tilnærmingen til netto mernytte i infrastrukturprosjekter. I neste kapittel presenteres praktisk metodikk og faktisk beregning av netto ringvirkninger av utbygging av E6 Åsen-Steinkjer.

18 Bedre transporttilbud NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 18 3 Metode og analyse I dette kapittelet går vi først gjennom metodiske valg som ligger til grunn for beregning av netto ringvirkninger, og deretter presenterer vi resultater av analysen. Av de fire typene netto mernytte vil vi legge mest vekt på agglomerasjonseffektene. Som det framgår av kapittel 2, regnes disse som den største og viktigste typen mernytte i litteraturen. 3.1 Produktivitetsgevinster For å beregne produktivitetsvirkninger av investeringer i infrastruktur vil vi benytte COWI sin agglomerasjonsmodell som er utviklet for slike beregninger. Skissemessig kan nytten av et bedre transporttilbud knyttet til næringslivet inkludert arbeidsmarkedet som følge av redusert reisetid fremstilles som i Figur 3-1. Innspart tid private Innspart tid næring Mer velfungerende arbeidsmarked Mer velfungerende produktmarked Inkludert i tradisjonell nyttekostnadsanalyse Inkludert i agglomerasjonsanalyse Figur 3-1 Nytte av redusert reisetid knyttet til arbeidsliv gruppert etter kilde og aktør I en artikkel i Samfunnsøkonomen (Dehlin, Halseth og Samstad (2012)) har medarbeidere fra COWI beskrevet hvordan agglomerasjonseffekter kan analyseres på

19 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 19 norske data. Dette er utgangspunktet for vårt forslag til analyseopplegg i dette oppdraget. Det teoretiske utgangspunktet i COWIs modell for å beregne produktivitetsvirkninger er agglomerasjonsindekser og markedspotensialfunksjoner. Agglomerasjonsindekser 1 benyttes til å måle tettheten av den økonomiske aktiviteten i et område som en funksjon av omfanget av økonomisk aktivitet i området, og av avstand til og omfanget av økonomisk aktivitet i andre områder. Den økonomiske aktiviteten kan måles på ulike måter, for eksempel ved tall for sysselsetting. En viktig egenskap ved agglomerasjonsindekser er at man inkluderer en funksjon som beskriver hvordan agglomerasjonsimpulsene mellom ulike områder avtar med avstand. Markedspotensialfunksjoner postulerer en sammenheng mellom etterspørselen etter goder produsert i et geografisk område og summen av kjøpekraft i andre geografiske områder vektet med transportkostnader mellom områdene. Slike potensialfunksjoner er benyttet i teoretiske arbeider innen økonomisk geografi og handelsteori. Argumentet bak markedspotensialfunksjonene er at løsningen reflekterer etterspørselen etter varer produsert i et geografisk område, samt at etterspørselen blir gitt av den geografiske inntektsfordelingen og avstandskostnader. Ved å kombinere en markedspotensialfunksjon med en agglomerasjonsindeks får vi en sammenheng mellom produktivitet målt ved lønn og graden av agglomerasjon som lar seg estimere som vist i ligning (1) under. (1) ln(w i ) = β 0 + β 1 ln ( S β 2 j ) e β 3 c i,j j + u H i,j j Produktivitet, målt ved lønninger w, er en funksjon av en tetthetsindeks. I denne tetthetsindeksen er sysselsettingstetthet S/H benyttet som en tilstandsvariabel. S er antall sysselsatte. I datamaterialet er det to alternativer for H,. Man kan enten bruke antall bosatte innenfor arbeidsstyrken eller hele befolkningen. I den generelle modellen benyttes antall bosatte, da dette gir best føyning. Avstand mellom kommuner målt i reisetid c, er benyttet som «vekt». Eksponentialfunksjonen av c kalles en avstandsforvitringsfunksjon. Denne benyttes til å vekte tilstandsvariablene slik at område j, som er nær område i, gir en sterkere agglomerasjonsimpuls enn områder som er ligger lengre unna. Dette baserer seg på antakelsen om at interaksjon mellom bedrifter eller mennesker avtar når avstanden mellom dem øker. u i,j er et restledd. Parameterne β 0, β 1, β 2 og β 3 estimeres basert på følgende data 1 Vi har benyttet en agglomerasjonsindeks med følgende form: A i = e αc j i (S j / H j ) β, hvor Aj er agglomerasjonsindeksen, c ij er reisetid i minutter mellom område i og område j, Sj er sysselsetting i område j og Hj er antall boliger i område j.

20 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 20 Gjennomsnittlig bruttoinntekt Sysselsatte etter arbeidssted Antall boliger Reisetider fra NTM Kommunedataene er hentet fra Statistisk Sentralbyrå, mens reisetidene er hentet fra Nasjonal Transportmodell. Vår tilnærming er å estimere indeksen med tverrsnittdata for et gitt tidspunkt. Fra (1) kan man se at avstandsforvitringsfunksjonene er eksponentielle, noe som gjør at agglomerasjonsindeksen er ikke-lineær, og vi har derfor benyttet NLS (non-linear least squares) for å beregne parameterverdiene. Konstantleddet β 0 kan tolkes som en slags minstelønn, der arbeidstakerne i Norge oppnår et minimum av lønn uavhengig av hvor de jobber og graden av agglomerasjon i kommunene der de arbeider. Parameteren β 1 er produktivitetselastisiteten med hensyn på grad av agglomerasjon. Parameteren β 2 kan tolkes som effekten av arealbrukstrukturen på produktivitet i det aktuelle området. Dersom området har et høyt antall sysselsatte (S) og et lavt antall bosatte (H) vil modellen predikere høy produktivitet. Den mest interessante parameteren i modellen er β 3, da denne avgjør hvor raskt agglomerasjonsimpulsen forvitrer med økt avstand. Avstanden er målt ved reisetid. Modellen har ulike moduler for type infrastrukturtiltak. Ved jernbaneutbygginger er spesielle kvaliteter ved togreiser modellert inn. Slik kan vi modellere at avstandsulempen avhenger av reisetilbudet, for eksempel dersom godt togtilbud gjør pendling enklere. Tilsvarende vil det også være forskjell i effekt på verdiskapning av ferjeavløsningsprosjekter og flyplassprosjekter. Alt dette kan fanges opp i COWIs agglomerasjonsmodell. Dette gjør modellen spesielt interessant i forhold til arbeidet med NTP, hvor infrastrukturtiltak for ulike reisemidler skal settes opp mot hverandre. For E6 Åsen Steinkjer bruker vi standardmodellen for vegutbygging. 3.2 Skatteeffekt i arbeidsmarkedet Ved bytte til arbeid med høyere lønn eller økning i arbeidstilbud som følge av en transportforbedring, er nytten av økt lønn i prinsippet fanget opp i trafikantnytten ved reiser til arbeid. Det som gjenstår er forskjellen mellom arbeidstakerens og samfunnets nytte, altså samfunnets nytte som følge av økt skatteinngang ved økt arbeidsinnsats. For å beregne denne netto ringvirkningen, må først endringen i pendling estimeres på kommunenivå. Deretter multipliseres endringen i pendling med skattenivå for kommunen det pendles til. 3.3 Økt produksjon i imperfekte markeder Å beregne disse effektene forutsetter at det er mulig å isolere næringslivets nytte i beregnet trafikantnytte av de utvalgte prosjektene. Vår agglomerasjonsmodell dekker ikke disse effektene. I Storbritannia, som benytter en tilsvarende metode som

21 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 21 vår i beregning av mernytte, benyttes et fast tillegg på 10 prosent av nytten næringslivet har gjennom redusert reisetid. Dette tillegget er basert på forskning publisert i Venables et al (1999). I dette prosjektet har ikke nyttekostnadsberegninger av Åsen Steinkjer vært tilgjengelig slik at næringslivsnytten kunne tallfestes. Økt konkurranse i imperfekte markeder Som både Hagenutvalget og Samferdselsdepartementet i Storbritannia argumenterer for, tror vi ikke det er særlige nettonytteeffekter fra økt konkurranse i imperfekte markeder. For at nettonytte skal oppstå, må man ha en situasjon hvor et prosjekt gir en vesentlig forbedring over tilgjengeligheten til et relativt isolert område og det er påvist at manglende konkurranse gir lokale markedsimperfeksjoner. 3.4 Dobbelttellingsproblem? De virkningene som det legges opp til å beregne, er virkninger som ikke inngår i trafikantnytten. Disse netto ringvirkningene kan altså legges til nyttekostnadsanalysen uten at det innebærer dobbelttelling. I prinsippet er trafikantenes nytte av høyere lønn som følge av jobbskifte inkludert i trafikantnytten. At det utvidede arbeidsmarkedet kan medføre produktivitetsgevinster er imidlertid en ekstern effekt. Produktivitetsgevinstene inngår altså ikke i trafikantnytten. Skatteeffekten i arbeidsmarkedet er forskjellen mellom trafikantens og samfunnets verdsetting og inngår ikke i trafikantnytte. Høyere nytte på grunn av økt produksjon i imperfekte markeder inngår ikke i nyttekostnadsanalysen fra før, og kan derfor legges til. Utfordringen med denne typen virkning er ikke dobbelttellingsproblemet, men at omfanget er usikkert. 3.5 Ulike praktiske tilnærminger til mernytteberegninger I Norge er det brukt i hovedsak tre beregningsmetoder for estimering av netto mernytte. COWI benytter en agglomerasjonsindeks, som er inspirert av den britiske metoden for slike beregninger. Hovedstyrken til vår metode er at den er benytter lett tilgjengelige data på grunnkretsnivå. Siden avstandsulempen øker eksponentielt med økende avstand, er den geografiske presisjonen dette åpner for, viktig. Den er relativt enkel å sette seg inn i, og dermed anvendelig, intuitiv og etterprøvbar. Det er denne metoden som er mest vanlig internasjonalt, og er det nærmeste man kommer en internasjonal konsensus-modell (se bl.a. Wangnes, Rødset og Hansen (2014)). Vår agglomerasjonsmodell har også moduler for ulik type infrastrukturtiltak. Vi skiller mellom tog

22 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 22 og vei, og har mulighet til separate analyser på ferje og fly, noe som gjør modellen mer presis siden de ulike tiltakene har ulike effekter på reisevaner. En svakhet med denne metoden er at vi ikke har tall for verdiskaping på grunnkretser, og dermed må bruke lønninger som uttrykk for bruttoprodukt. En annen utfordring er forholdet mellom korrelasjon og kausalitet. Modellen er utviklet basert på anerkjent økonomisk teori om sammenhengen mellom tetthet og produktivitet. Modellen er empirisk, og ikke teoretisk, bygget opp. Resultatene bygger på observert korrelasjon mellom tetthet og verdiskaping. En alternativ metode er å bruke bedriftsdata for å beregne verdiskaping på bedriftsnivå, og dermed ha et mer presist uttrykk for verdiskaping på grunnkretsnivå. Men det er ulemper ved denne metoden også. Bedriftsdata, basert på regnskapsdata, er ofte volatile. I de forsøkene som er gjort, er omtrent 20 prosent av økonomien utelatt fra datamaterialet. Dette er i all hovedsak private bedrifter, siden det finnes gode data for offentlig verdiskaping. Det betyr at omtrent 45 prosent av privat verdiskaping er utelatt fra datamaterialet. Næringene innen finans og eiendomsdrift er utelatt på grunn av høy volatilitet i kapitalavkastningen. Dette er næringer som er vesentlig større områder med høy tetthet, og denne utelatelsen kan gi skjevheter i datamaterialet. En annen ulempe er at datamaterialet ikke er åpent tilgjengelig, noe som gjør det krevende å etterprøve beregningene. Den tredje metoden er å benytte likevektsmodeller med utgangspunkt i kryssløpet fra nasjonalregnskapet. Denne metoden bygger opp modellen med et likningssett basert på økonomisk teori. Statistiske data blir benyttet der det er tilgjengelig, og må beregnes der statistikk ikke er tilgjengelig. Modellen forutsetter imperfekte markeder for å oppnå mernytte av infrastrukturtiltak. Fordelene med denne tilnærmingen er at den er dypt forankret i økonomisk teori, og at den produserer detaljerte resultater på ulike virkninger av infrastrukturtiltak. Men også denne metoden har svakheter. Datamaterialet som kreves er omfattende, og må man må delvis bruke nasjonale tall i modellen. Modellen blir mindre presis jo svakere datagrunnlaget er. I tillegg er denne tilnærmingen mer komplisert enn de to første, noe som gjør den mindre intuitiv og vanskeligere å etterprøve.

23 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 23 4 Resultater Her presenteres resultater av vår analyse av netto ringvirkninger av utbygging av E6 på strekningen Åsen-Steinkjer i Nord-Trøndelag. Strekningen er 63 kilometer, og utgjør dermed over halvparten av totalstrekningen mellom Trondheim og Steinkjer. Figur 2: E6 mellom Åsen og Steinkjer er hovedforbindelsen nord-sør langs Trondheimsfjordens østside.

24 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 24 Åsen ligger rett sør for Levanger, og veien går videre gjennom Verdal og til Steinkjer, rett vest for Snåsa. Tiltaket vil gi reduserte reisetider i regionen. Reduksjonen i reisetid mellom nøkkelkommuner er gitt i Tabell 4-1, hvor reduksjonen er gitt i minutter. Til Steinkjer Namsos Stjørdal Levanger Verdal Fra Steinkjer ,6-12,9-5,8-1,2 Namsos , ,6-6,5-1,9 Stjørdal ,9-14,8 - -5,9-8,8 Levanger ,7-7,6-5,6 - -1,8 Verdal ,2-3,1-8,6-1,7 - Tabell 4-1 Reduksjon i reisetider mellom nøkkelkommuner, minutter 4.1 Agglomerasjonsberegninger Strekningen som vurderes er markert i lilla på kartet på forrige side. Tiltaket vil forstørre arbeidsmarkedet i Nord-Trøndelag, men reiseavstanden til Trondheim er for lang til å gi særlige utslag der. Resultatene fra agglomerasjonsanalysen er presentert i Figur 4-3 Relativ produktivitetsvekst på grunnkretsnivå.figur 4-3 og Tabell 4-2. Figur 4-3 Relativ produktivitetsvekst på grunnkretsnivå. Kartet i Figur 4-3 viser at effekten er klart sterkest i Verdal, Levanger og Skogn. Dette er tre bymessig bebygde områder som kommer vesentlig nærmere hverandre med utbyggingen av E6. Steinkjer får også en viss effekt, men ikke like sterk. Vi

25 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 25 legger også merke til at det for øvrig er en viss effekt i mindre tettsteder i nærheten av E6. Kommune NOK årlig NOK Nåverdi Andel av totaleffekt Prosentvis vekst i produktivitet 1601 Trondheim 0,1 2,8 1 % 0,00 % 1653 Melhus 0,4 7,0 4 % 0,07 % 1702 Steinkjer 2,3 46,1 23 % 0,10 % 1703 Namsos 0,0 0,1 0 % 0,00 % 1714 Stjørdal 0,4 7,7 4 % 0,02 % 1719 Levanger 3,2 63,3 32 % 0,24 % 1721 Verdal 3,6 71,6 36 % 0,29 % Total % Tabell 4-2 Agglomerasjonseffekter Åsen-Steinkjer, millioner kroner Tabellen viser at de totale effektene er beregnet til 10 millioner kroner årlig. Over 40 år, med 4 prosent rente, gir det totaleffekt på rett under 200 millioner kroner. Nesten all effekt finner vi i de tre kommunen hvor tiltaket gjennomføres. Verdal, Steinkjer og Levanger får alle tre betydelige effekter av tiltaket. Den prosentvise produktivitetsveksten er høyest i Verdal, som ligger midt i tiltaksområde. Levanger og Steinkjer har noe lavere produktivitetseffekter. Små effekter i det øvrige Trøndelag tyder på at avstandene selv etter veiutbyggingen er for store til å skape et større arbeidsmarked mot Stjørdal og Trondheim i sør eller mot Namsos nord for tiltaket. Tiltaket ser derimot ut til klart å forstørre arbeidsmarkedet lokalt, og binder området fra Levanger til Steinkjer sammen i et mer integrert arbeidsmarked, og særlig gjelder det strekningen mellom Levanger og Verdal. Antallet sysselsatte i dette området er relativt begrenset. Det bidrar til at nivået på produktivitetsøkningen i området er ganske lavt, og til at totalgevinsten også er beskjeden. 4.2 Skattevirkning i arbeidsmarkedet Resultater fra RTM-kjøringer er anvendt for å estimere hvor mange pendlere det blir til hver av Trøndelagskommunene i nullsituasjonen og tiltakssituasjonen. Endring i pendlingsmønster er brukt som mål på at arbeidstakere tilpasser seg med å bytte arbeidssted som følge av tiltaket. I tillegg til dette kan det være endringer i pendlingsmønster internt i kommunene. For å anslå endret skatteinngang på korrekt måte måtte man kjenne gjennomsnittlig marginalskatt for de arbeidstakerne som skifter arbeidssted. Som en forenkling har vi her anvendt utlignet skatt per person i kommunene det pendles til (tilgjengelig fra Statistisk sentralbyrås nettsider). Resultater for beregningsåret 2022 er vist i Tabell 4-3.

26 NETTO RINGVIRKNINGER AV UTBYGGING E6 ÅSEN-STEINKJER 26 Kommune/Fylke Bilfører Bilpassasjer Kollektiv Sum Endring skatt (2014-nivå) Steinkjer 0,166 0,006-0,003 0, Namsos 0,026-0,002-0,004 0, Meråker 0,545 0,049-0,024 0, Stjørdal 0,006-0,002-0,001 0, Frosta 0,086 0,004-0,001 0, Leksvik 0,432 0,02-0,009 0, Levanger 0,02 0-0,001 0, Verdal Verran 0,005-0, , Namdalseid -0, , Snåsa 0-0, , Namsskogan 0,002-0, , Grong 0,032-0, , Høylandet 0,005-0, , Overhalla Fosnes 0,001-0, , Flatanger Vikna 0,006-0, ,55E-15 0 Nærøy 0,003-0, , Leka Nord-Trøndelag annet 0,013-0,004-0,001 0, Sør-Trøndelag 0,6 0,029-0,091 0, Sum Tabell 4-3 Endring i pendling til kommunen/fylket og skattevirkning i 2022 Resultatet i 2014-prisnivå er omregnet til 2016-prisnivå ved hjelp av prognose for vekst i årslønn fra Statistisk sentralbyrå (Makroøkonomiske hovedstørrelser). For å beregne nåverdien over 40 år er det lagt til grunn den samme forventede trafikkutviklingen for Nord-Trøndelag som i EFFEKT (tilsvarende en gjennomsnittlig årlig vekst på ca. 0,9 prosent). Nåverdien med 4 prosent kalkulasjonsrente blir da ca. 3,5 millioner kroner.