FRA HANDLINGSROM TIL POLITISK HANDLING. Slik kan EØS-avtalen bli bedre for flere 06/2020

Transkript

1 FRA HANDLINGSROM TIL POLITISK HANDLING Slik kan EØS-avtalen bli bedre for flere 06/2020

2 2

3 Sammendrag EØS-avtalen er viktig for Norge, og den har bred oppslutning. Store utfordringer som klima, migrasjon og digitalisering trenger løsninger på tvers av landegrenser. Det er likevel ingen tvil om at internasjonale forpliktelser og internasjonal handel generelt, og EØS avtalen spesielt, også byr på problemer som vi må løse. Avtalen har særlig vært viktig for norsk økonomi. Gjennom avtalen har norsk næringsliv fått en tilgang på det indre markedet i EU som strekker seg langt utover fravær av toll. Som en liten åpen økonomi er Norge trolig et av landene som har tjent mest på en forutsigbar og omfattende internasjonal handel, særlig med EU-land. Felles standarder og regelverk med andre EU-land har også tjent norske forbrukere, reisende og arbeidstakere på flyttefot. Samarbeidet med EU, gjennom blant annet EØS-avtalen, har utvilsomt også skjerpet norsk klimapolitikk. I løpet av tiden med EØS-avtalen har Norge generelt sett hatt en god økonomisk vekst og en betydelig økning i reallønningene. I Norge er det stor oppslutning om EØS i befolkningen, men det er også en voksende uro, og en tydelig motstand i enkelte grupper. Selv om avtalen har vært bra for økonomien som helhet, har den ikke vært bra for alle. Lønnsforskjeller og arbeidslivskriminalitet har økt og i enkelte bransjer har midlertidighet og usikkerhet blitt verre. Det er større avstand til beslutninger og flere avgjørelser som tas av ikke-valgte organer. Vi overlater stadig oftere til juristene å løse floker som egentlig er politikk. I denne rapporten peker vi særlig på to samfunnsområder der norske politikere har overlatt for mye til både marked og juss: arbeidslivet og organisering av offentlige tjenester. Alt for ofte strekker vi norske regler og praksis for at de skal passe med europeiske regler, heller enn motsatt. Slik trenger det ikke å være. Avtalen krever mer av norsk politikk enn det som hittil er levert. Norske politikere har ikke gjort nok for å redusere og kompensere for de negative konsekvensene av EØS-avtalen. Det snakkes mye om handlingsrommet i EØS, og det finnes flere gode eksempler på at det er mulig å både påvirke regelverket, få unntak, kompensere og tolke regelverket til det beste for norske innbyggere. Det er likevel alt for ofte tilfellet at for lite blir gjort for sent. Når politisk handlingsrom viker for juridisk tolkning av nye regelverk, blir resultatet dårlig. Arbeidsmarkedet har utviklet seg i feil retning, uten at norske politikere har hengt med. Arbeidsinnvandring, særlig etter østutvidelsen av EU i 2004, har lagt press på de laveste lønningene, på arbeidsvilkår og den norske forhandlingsmodellen. Det er særlig i arbeidsintensive yrkesgrupper med lav lønn at presset har vært størst. Men vi ser også en større og bredere trend: 30 prosent av de med lavest lønn har hatt reallønnsnedgang i Norge siden Det er sant at internasjonal handel gjør økonomien større, men det er også slik at gevinstene ofte gir mest til dem som har mest fra før. Endringene i norsk arbeidsliv er et eksempel på at norske myndigheter ikke har benyttet handlingsrommet som ligger i å lage norsk politikk som kompenserer for ulempene ved internasjonal handel. Noe gjøres, men mer må til. 3

4 Samtidig er det nødvendig å minne om at endringene i norsk arbeidsliv også følger av globalisering og mer global kapitalflyt, og at utviklingen i EU de siste årene har gått i retning av økt anerkjennelse av arbeidstakeres rettigheter. Det er en utfordring at den nordiske forhandlingsmodellen møter en langt mer rettslig tradisjon i andre europeiske land. En lovfestet minstelønn ville være et fremskritt for mange europeiske arbeidstakere, men et tilbakeskritt for norske, som har bedre løsninger gjennom fremforhandlede tariffavtaler. Fremover vil det også være avgjørende å bevare den nordiske forhandlingsmodellen i møte med en mer rettslig tilnærming i andre land, og samtidig anerkjenne europeiske arbeidstakeres ønske om bedre og sterkere regulering av deres rettigheter. Norge må understøtte den nye EU-presidentens signaler om at en lov ikke skal fortrenge velfungerende forhandlingsbaserte systemer som det norske. 2 I spørsmålet om minstelønn er sentrale institusjoner i det norske arbeidslivet i spill. Det er ennå uklart hva europeiske bestemmelser blir i dette spørsmålet, men en slik lovfesting må norske myndigheter absolutt unngå. Passive myndigheter lar være å utfordre lovverk fra EU når det kommer på kant med norsk politikk. Felleseuropeiske regler vil nødvendigvis møte brytninger mot ulike lands politiske systemer og tradisjoner. Da er det helt nødvendig å skille mellom lovverkets absolutte begrensninger på den ene siden og politiske preferanser som kan ligge i hvordan lovverket tolkes på den andre. EØS-avtalen skal for eksempel ikke redusere omfanget av offentlig sektor eller markedsrette norske kommuner. Likevel har det lenge pågått en debatt om hvorvidt EØS bestemmer over norske kommuner. De siste årene har felles regelverk for statsstøtte til markedsaktører, sammen med endrede grenseflater mellom offentlige og private aktører, utfordret norske kommuner. Vi har sterk kommunal selvbestemmelse og en stor offentlig sektor i Norge. Men heller enn å avklare og avgrense hvordan statsstøtteregelverket egentlig skal anvendes, har norske myndigheter somlet og skapt unødvendig usikkerhet. På tvers av politikkområder ser vi for ofte at norske aktører kommer for sent inn i europeiske beslutningsprosesser til å påvirke og tilpasse dem i utformingen. Det er dessuten få tradisjoner for å utfordre og tolke regelverket fra EU. Dermed blir det mindre plass til politikk og store samfunnsspørsmål blir redusert til juridiske betenkninger. Det er et demokratisk problem. På noen områder har norske myndigheter lykkes bedre. CO2-kompensasjon til norske bedrifter og differensiert arbeidsgiveravgift som distriktspolitisk grep er eksempler på at norske myndigheter har utfordret EU. Eksemplene viser at en offensiv og ambisiøs holdning overfor våre europeiske forpliktelser ofte lykkes. I lang tid har vi i Norge snakket om handlingsrommet for norsk politikk innenfor rammen av EØS. Nå er det på tide at handlingsrom blir til handling. I dette notatet foreslår vi 15 konkrete politiske grep for å håndtere de negative konsekvensene EØS har hatt i Norge, uten å tape de positive. Tiltakslisten utdypes i kapittel 4. Den er ikke uttømmende, men eksempler på uutnyttet handlingsrom. Tiltakene skal redusere arbeidslivskriminalitet og sørge for bedre arbeidsvilkår for dem som merker arbeidsinnvandringen mest. Vi foreslår også en tydeligere tolkning og avgrensning av EUs statsstøtteregelverk for å sikre at norske kommuner selv får ramme inn hvilke oppgaver de skal løse og hvordan. Vi tar til ordet for at vi til orde for mer politikk og mindre juss i offentlig styring. Det betyr også å utfordre oftere 4

5 vedtatte sannheter, gjøre egne tolkninger, utvide rammene og kompensere når frihandel slår skjevt ut i befolkningen. 1. Vi trenger et mer organisert arbeidsliv, og fagforeningsfradraget må dobles 2. Det bør bli enklere å allmenngjøre 3. Det må ryddes opp i transportbransjen 4. Vi må stille krav til språkopplæring og pålegge arbeidsgiver å tilby slik språkopplæring 5. Kunnskap om den norske modellen må innlemmes i HMS-opplæringen 6. Det trengs en ytterligere innstramming av bemanningsbransjen 7. Vi må begrense antall ledd i leverandørkjeden i offentlige innkjøp 8. Kollektiv søksmålsrett bør gjeninnføres 9. Vi må jobbe mot lovfesting av minstelønn, også dersom dette vedtas i EU. 10. Arbeidstilsynet må få økte ressurser 11. Det bør innføres obligatoriske registre for å forenkle håndhevingen 12. Offentlige anbud må gå foran. 13. Vi trenger utvidet solidaransvar for byggherre/bestiller. 14. Det må tydeliggjøres at statsstøtteregelverket ikke gjelder for offentlige tjenester. 15. Det må kreves at kommunene skal bedre kunne utnytte sin restkapasitet. 5

6 Innhold Sammendrag Handlingsrommet er norsk politikk EØS-avtalen er viktig for Norge Markedstilgang er mer enn fravær av toll Tjenester skal følge samme krav Fisk og landbruksprodukter står utenfor, men EØS er ikke uten betydning EØS krever mer av norsk politikk Politikken henger ikke godt nok med. Det er behov for mer en offensiv arbeidslivspolitikk Press på lønn og arbeidsvilkår svekker den norske modellen Den norske modellen motvirker de negative effektene, men ikke nok Avtaler utfordres av rett, men står fortsatt sterkt Det er også bevegelse i EU i retning av å styrke arbeidstakeres rettigheter Arbeidslivet har endret seg også uavhengig av EØS, men kan gjøres noe med Hjelmeng-saken viser at vi gjør lite for sent i møte med EUs regelverk Hvorfor ble det så vanskelig? Kritikken mot Hjelmeng-utvalget Men hva sier regelverket egentlig? Likevel rom for usikkerhet som må oppklares Det trengs en oppklaring nå Fra handlingsrom til politisk handling Vedlegg Referanser

7 1 Handlingsrommet er norsk politikk I 1992 skrev Norge under EØS-avtalen, og i 1994 trådte avtalen i kraft. EØS-avtalen er vår mest omfattende internasjonale avtale og har uten tvil påvirket oss. Gjennom de siste 25 årene med EØS har samfunnet vårt endret seg på så mange måter at det er vanskelig å isolere effektene av avtalen fra andre endringer. Det er stor oppslutning om EØS-avtalen i Norge. I juni 2019 oppga 61 prosent av de spurte at de ville stemt ja til avtalen i en folkeavstemning. Bare 25 prosent oppga at de ville stemt nei. 3 Likevel skaper internasjonale avtaler, og særlig EØS-avtalen fordi den berører så mange samfunnsområder, betydelige endringer og utfordringer. Alle som ønsker å ta vare på å videreutvikle EØS-avtalen bør være opptatt av å forstå og møte problemene som kommer av den. EØS-avtalen er en folkerettslig bindende avtale og den skal være gjensidig forpliktende for alle avtalepartene. 4 Den er også dynamisk, under stadig utvikling og gjenstand for skiftende politiske ønsker og prioriteringer både på EU-nivå og i hvert enkelt EØS-land. Avtalen setter på samme tid både rammer for og gir rom for norsk politikk. Som de fleste andre samfunnsområder blir også EØS-avtalen stadig mer omfattende og kompleks. En avtale som balanserer internasjonale forpliktelser og norske interesser, og som ofte gir rom for uklarhet og tolkning, krever politiske svar. Svarene vil variere avhengig av politisk tilhørighet. Det er også sånn at når omfanget og konsekvensene av avtalen øker, så krever det mye av nasjonale politikerne. Det kan være fristende å «sette ut» forvaltningen av EØS-avtalen til de mest faglig kompetente og hvile seg på deres vurderinger. Det er nødvendig å overlate mye av det formelle og tekniske knyttet til avtalen til forvaltning og byråkrati. Men mye av oppfølgingen av avtalen handler også om å drive med politikk. Det må vi ikke slutte med. Handlingsrommet er norsk politikk. Vi har kalt denne rapporten «Fra handlingsrom til handling». Det snakkes mye om at handlingsrommet i EØS-avtalen må utnyttes bedre. Å bruke handlingsrommet handler om mye mer enn vår reservasjonsrett, altså muligheten til å avvise nye regler. Ikke minst er handlingsrommet mye mer enn juss. «Når juristene får boltre seg, da har økonomene forsømt seg», har tidligere sjeføkonom i LO, Stein Reegård uttalt. På samme måte kan vi si at når juristene får boltre seg, har politikerne forsømt seg. I dette ligger et viktig budskap: det er politikkens oppgave å sørge for at avtaler vi inngår kommer befolkningen til gode. Det betyr at norske myndigheter har en forpliktelse til å bruke ressurser på å tolke og tøye, og i noen tilfeller også protestere, når nye regelverk skaper problemer. Handlingsrommet er ikke en statisk boks vi beveger oss innenfor, det er hele tiden bevegelse i forholdet mellom internasjonale avtaler og norsk politikk. Handlingsrommet er også politisk. Det avhenger av politisk farge om, hvordan og på hvilke politikkområder handlingsrommet brukes. Det er ikke til å underslå at enkelte aktører kan ha interesse av å komplisere, rettsliggjøre eller utfordre gjeldende praksis med henvisning til EØS-avtalen. Ofte vil det være rom for ulike tolkninger av hva et regelverk betyr, for eksempel fordi ikke noe regelverk kan forutsi alle situasjoner. Det er politikernes ansvar å 7

8 utfordre snevre juridiske vurderinger, og fatte beslutninger på et mest mulig samfunnsøkonomisk og helhetlig grunnlag. I noen få tilfeller kan også reservasjonsretten være aktuell å benytte. Skulle for eksempel lovfesting av minstelønn bli vedtatt i EU, vil det kunne få så store konsekvenser for norsk arbeidsliv at veto bør vurderes. Langt oftere handler det likevel om å påvirke direktiver under utforming, og om å kompensere eller motvirk med politikk der det slår skjevt ut, som for eksempel i arbeidsmarkedet. Norge har forpliktet seg til å følge og implementere de EØSrelevante reglene som kommer fra EU, men reglene kommer ikke ferdig tolket eller tilpasset det norske samfunnet. Her ligger det en plikt for norske politikere i å sikre norske interesser i måten vi tar inn EU regler på, og også noen ganger si stopp. Den norske forvaltningen gjør en viktig og god jobb i EU/EØS-arbeidet, men både utformingen og implementeringen av EUreglene er i stor grad politikk. Vi kan lære av både gode og dårlige eksempler: Diskusjonen om lovfestet minstelønn: Her har nordiske arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner stått sammen i felles motstand mot en lovfesting. Det er ikke fordi de er uenige i intensjonen om å løfte lavtlønte europeiske arbeidstakere, men fordi en lovfesting i de nordiske landene ville svekket tariffavtalenes betydning og dermed også partssamarbeidet. Saken er fortsatt ikke avgjort, men intensjonen er likevel avklart på den måten at europeiske myndigheter anerkjenner at partssamarbeid er bedre enn lovfesting og ikke skal tilsidesettes. Kan fagbevegelsen i nordiske land få gjennomslag for sitt syn uten å undergrave sine søsterorganisasjoners forståelige behov for strengere regulering? Ved en eventuell lovfesting med eksplisitte kriterier for unntak vil det være så mye rom for tolkning og usikkerhet at et rent veto bør vurderes. Etableringen av et europeisk energibyrå (ACER): Høsten 2017 ble EUs tredje energimarkedsmarkedspakke lagt frem for Stortinget. Utover høsten 2017 bygget motstanden mot denne pakken seg opp. Det var spesielt EUs energiregulatorbyrå Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER) som møtte motstand. Saken skapte splid og uro både i fagbevegelsen, innad i Arbeiderpartiet og mellom de rødgrønne partiene. Stortinget vedtok 22. mars 2018 innlemmelse av den tredje energimarkedspakken på betingelse av en liste med åtte «ufravikelige krav», satt frem av Arbeiderpartiet før forhandlinger med regjeringspartiene. Det har i mange år vært lite debatt i Norge om EU- og EØS-saker. Ofte starter debattene for sent, og ACER-debatten er et kroneksempel: Den tredje energimarkedspakken ble lagt fram av EU-kommisjonen ti år før debatten eksploderte i Norge. Norge har som EØSmedlem mulighet til å påvirke beslutninger mens lovforslag utformes i EUkommisjonen. ACER-saken viser oss at vi også bør ta viktige debatter før Kommisjonen legger frem sitt forslag. Kan vi legge bedre til rette for bred debatt og avklaring av interessemotsetninger og mulige kompromisser tidligere i prosessen? Erfaringen fra ACER tyder på at en bredere prosess i fagbevegelse og partier, med langt større geografisk spredning, kunne gitt bedre løsninger på et tidligere tidspunkt enn det vi fikk. 8

9 I Hjemfallssaken sto det norske ønsket om å sikre offentlig eierskap over vannkraften mot prinsippet om likebehandling i EØS-retten. Ifølge Industrikonsesjonsloven av 1917 hadde offentlige eiere av en foss evigvarende konsesjoner, altså bruksrett, mens private eiere fikk ha konsesjoner i 60 år før «hjemfallet» slo inn og staten overtok vannfallet og installasjonene vederlagsfritt. Norge tapte formelt i traktratsbruddsaken ESA anla mot oss i 2007 de mente eksisterende ordning utgjorde en forskjellsbehandling mellom offentlige og private aktører. I realiteten gjorde vi kun små endringer i etterkant. EFTA-domstolen anerkjente at offentlig eierskap til vannkraft var en såpass viktig sak at restriksjoner var legitime. Problemet var at det norske lovverket ikke var tilstrekkelig konsistent. Var det åpent for private, eller ikke? Etter EFTA-dommen kunne vi enten liberalisere og likestille offentlige og private, eller understreke hovedregelen skulle være det offentlige eierskapet. Vi gjorde det siste. Det offentlige eierskapet ble skrevet inn i loven, og det ble bestemt at ingen nye konsesjoner skulle gis til private aktører. i Andre eksempler på at norske myndigheter bruker tid og ressurser på å befeste norsk politikk av høy prioritet er differensiert arbeidsgiveravgift og kompensasjon til norsk industri som følge av EUs CO2-avgift. Ifølge Europautredningen har det gjennom årene vært en rekke saker der norske støtteordninger har vært gransket av ESA. Noen av dem har også endt i EFTA-domstolen. Selv om det i noen saker har blitt konstatert ulovlig statsstøtte, slår utredningen fast at hovedbildet er at «de støtteordninger som norske myndigheter har ansett særlig viktige som oftest har kunnet la seg videre- eller gjennomføre, om enn noen ganger i justert form. Det gjelder for eksempel den differensierte arbeidsgiveravgiften, fritaket for elavgift for kraftkrevende industri og støtten til utvikling av CO2-rensing på Mongstad og Kårstø». 5 Norske myndigheter kan altså påvirke tilpasning av regelverkene til norske forhold, og påpeke uheldige konsekvenser av regelverk som slår ut på områder eller på måter det ikke var ment og laget for. I andre tilfeller trengs nye nasjonale regelverk for å kompensere for endringer som følger av internasjonal handel generelt, og fri flyt av arbeidskraft i EØSområdet spesielt. Vi skisserer i dette notatet tre ulike typer handlingsrom: 1. For det første kan norske myndigheter selv regulere for å kompensere. Et særlig viktig område der norsk politikk har forsømt seg over lang tid er i arbeidslivspolitikken, der det er behov for nye reguleringer og strengere tilsyn i møte med økt utrygghet i arbeidslivet. Negative endringer i norsk arbeidsliv har flere forklaringer, men situasjonen har uten tvil blitt verre av økt arbeidsinnvandring etter østutvidelsen av EU i Det er stort rom for å regulere norsk arbeidsliv strengere, og å avdekke og sanksjonere brudd på norsk lov. Slik kan norsk politikk kompensere for uheldige virkninger av EØS, men også globalisering mer generelt. Innføring av krav til leverandører av bygg til norske kommuner (Oslomodellen) er eksempel på i Nytt førsteledd i 1: «Landets vannkraftressurser tilhører og skal forvalter til det beste for allmennheten. Dette skal sikres gjennom offentlige eierskap (..). 9

10 dette. 6 Regulering av innleie og nulltimerskontrakter er andre eksempler, selv om disse fortsatt ikke er helt i mål. Den tidligere nevnte CO2-kompensasjonsordningen, innført av regjeringen Stoltenberg i 2012, har vært et eksempel på en nasjonal ordning som kompenserer for uheldige effekter av internasjonale ordninger. 2. For det andre kan norske myndigheter oftere og tydeligere tolke og avgrense regelverk når regler fra EU ikke passer med norske forhold. EU/EØS-landene har alle ulike systemer og institusjoner og dermed vil felles direktiver slå ulikt ut og medføre ulike endringer, ikke alltid i tråd med intensjonene bak. Det gir rom for nasjonale tilpasninger, selv om det er viktig å understreke at intensjonen bak loven og prinsippene i samarbeidet må overholdes. Eksempler på at vi har gjort egne vurderinger finner vi for eksempel i spørsmålet om differensiert arbeidsgiveravgift. Dette kunne også norske myndigheter ha gjort i spørsmålet om statsstøtteregelverkets anvendelse i norske kommuner. 3. For det tredje er det nødvendig å legge bedre til rette for bredere politiske prosesser i forkant av nye regler. Her var Acer et eksempel på at man for sent fikk en nødvendig bred debatt. På den andre siden finnes det flere eksempler på at særnorske ordninger som differensiert arbeidsgiveravgift, vinmonopolet og CO2-kompenasjon har blitt mer eller mindre stående etter godt politisk håndverk. EØS-avtalen er på mange måter bare så bra som vi gjør den selv. Det må skilles mellom EØSavtalens bestemmelser og politiske veivalg vi selv tar her i Norge. Noen ganger legger EØSavtalen rammer for nasjonal politikk, men mye av samfunnsutviklingen i Norge er det opp til norske politikere å bestemme. En viktig motivasjon bak dette arbeidet har vært å peke på handlingsrommet norske myndigheter har i møte med EØS-avtalen. I dette notatet ser vi derfor først nærmere på gevinstene av EØS-avtalen for norsk økonomi og næringsliv, før vi tar for oss problemer som må løses med en tydeligere politikk. Til slutt kommer vi med eksempler på bruk av handlingsrom. 10

11 2 EØS-avtalen er viktig for Norge Norge er et lite land. Vi lager ikke alt vi trenger, og vi trenger ikke alt vi lager. EØS-avtalen har stor betydning for norsk handel med andre europeiske land, og dermed for norsk økonomi. EU-land utgjør det viktigste markedet for mange norske bedrifter. EØS-avtalen ble i stor grad inngått nettopp for å få sikret tilgang til dette markedet. Tollreduksjon var en viktig del av dette, men reell markedstilgang handler om å fjerne andre typer handelshindring enn tollbarrierer. Regelharmonisering, standardisering og forhåndsgodkjenninger som ligger i EØS-avtalen utgjør i dag en av de viktigste rammebetingelsene for norsk næringsliv. I dag eksporterer norske virksomheter hvert år varer og tjenester for over 1000 milliarder kroner. Hver fjerde ansatt i norsk næringsliv jobber i bedrifter som eksporterer til EU og nærmere 80 prosent av norsk eksport går til EU-land. 7 Olje og gass utgjør den største andelen av samlet eksport. Men fastlandseksporten utgjør en stadig større andel, over 45 prosent i Fastlandseksporten består i stor grad av metaller, sjømat og verkstedprodukter. Av 99 milliarder kroner Norge eksporterte sjømat for i 2018, ble 66 milliarder solgt til EU-markedet. 9 Tjenester har de senere årene økt sin andel av totaleksporten. Selv importerer vi biler og industrimaskiner, mat, teknologi og andre konsum- og investeringsvarer fra EU. 10 Toll på norskegrensen Det er stort sett toll fra EU og inn til Norge på matvarer og klær, men ofte over en viss sum. Vi har kvoteregler på alkohol og tobakk, frukt, grønsaker, planter, blomster og frø, bensin og diesel, kjøtt, kjøttvarer, ost og fôrvarer. For eksempel er det tollfri kvote på 10 kg samlet for kjøtt, kjøttvarer, ost og fôr. Kjøtt og melkevarer fra land utenfor EU/EØS kan du ikke ta med inn til Norge uten godkjenning fra Mattilsynet. Poteter kan du ikke føre inn i Norge. Norske bedrifter møter generelt lave tollsatser. Etter andre verdenskrig var gjennomsnittlig tollsats på industrivarer 40 prosent hos industrilandene. Disse har blitt redusert gradvis gjennom internasjonale handelsavtaler. I Europa er det særlig EØS-avtalen som har bidratt til dette. Norge har i tillegg 27 frihandelsavtaler gjennom frihandelsområdet EFTA ii, totalt 29 bilaterale avtaler med til sammen 41 land. 11 Restriksjoner på handel kommer i all hovedsak fra land som vi ikke har handelsavtaler med. (India, Russland, Brasil, Kina og i økende grad USA). iii Norge og de andre EFTA-landene er ikke med i EUs tollunion, som sikrer tollfrihet internt i EU, som ble opprettet i Det er fordi vi står på utsiden av ii EFTA, European Free Trade Association, er en frihandelsavtale og består i dag av Norge, Sveits, Liechtenstein og Island. iii Pågående forhandlinger med India og Kina. 11

12 tollunionen at det er tollstasjoner på grensen inn og ut av Norge. iv Likevel har Norge stor grad av tollfrihet inn til EU gjennom vår deltagelse i det indre markedet. EØS-avtalen slår fast at «fritt varebytte skal kunne finne sted» for varer innenfor de områdene avtalen omfatter. 12 Vi har derfor ofte tollfrie kvoter på produkter. Det gjelder i stor grad industriprodukter og bearbeidede landbruksprodukter. 13 For fisk- og landbruksprodukter gjelder andre regler, som vi skal komme nærmere inn på senere. Globalisering har endret norsk økonomi. Globaliseringen og den teknologiske utviklingen har ført til store endringer i norsk næringsstruktur og industri. Industrien har blitt mer kapitalintensiv og produksjon av tjenester har blitt en større del av norsk økonomi. Norsk økonomi er mer spesialisert som følge av handel. Vi produserer mest av det vi har best forutsetninger for, varer som legger til grunn høy kompetanse og teknologi. Åpenheten har også ført til at norske bedrifter etablerer seg i utlandet og i mange tilfeller har blitt multinasjonale, og til at utenlandsk kapital investerer i Norge. EU-land står for størsteparten (to tredjedeler i 2014) av både utenlandsinvesteringene i Norge og norske investeringer i utlandet. 14 EØS-avtalen har siden 1994 regulert omtrent tre fjerdedeler av norsk utenrikshandel, omtrent to tredjedeler av de grensekryssende investeringene inn og ut av Norge, og en stor del av arbeidsinnvandringen siden Lave eksporthindringer gir norske virksomheter tilgang på et større marked, mens lave tollsatser på import kan gi billigere varer og innsatsfaktorer i norsk industri. Veksten siste tiår ville vært mindre uten EØS. Mye har forandret seg siden EØS- avtalen ble underskrevet i 1994, både som følge av og uavhengig av selve avtalen. Europautredningen viste at tiden med EØS-avtalen har vært preget av en positiv utvikling for norsk økonomi, med en god økonomisk vekst, spesielt sett i forhold til andre sammenlignbare land, og lav arbeidsledighet. 15 Siden 1994 har sysselsettingen økt med om lag en fjerdedel, andelen arbeidsledige nesten halvert, og reallønningene økte kraftig v. Arbeidsinnvandrere bosetter seg også mer spredt enn andre innvandrere, og bidrar sånn sett med nødvendig bosetting i distriktene. 16 Det er krevende å skille ut effekter av EØS fra andre faktorer som kan har bidratt positivt til økonomien i perioden, og dermed også vanskelig å si noe om den eventuelle utviklingen i fravær av avtalen. Det er likevel vanskelig å se for seg hvordan veksten i norsk økonomi ville vært mulig uten arbeidsinnvandringen som er kommet gjennom EØS. Det har tidvis både vært mangel på riktig kompetanse og arbeidskraft, og tilbudssjokket av arbeidsinnvandrere kom på en tid da etterspørselen også var stor. Det er også krevende å fastslå hvordan det norske arbeidsmarkedet ville sett ut med lavere eller ingen arbeidsinnvandring. En analyse gjort av Senter for lønnsdannelse i 2016 tyder på en viss grad av fortrenging av norsk arbeidskraft som følge av press på lønninger gjennom økt arbeidsinnvandring. Ifølge rapporten var 12 prosent av norskfødte som var sysselsatt i 2008, uten jobb i Av de iv Det er også derfor britene har snakket om Norway Plus som et alternativ for dem etter Brexit. «Plus» representerer tollunionen, som Storbritannia må være en del av for å kunne fortsette å holde grensen mellom Irland og Nord-Irland åpen. v Alle indikatorene har hatt svingninger ifb med finanskrise og oljeprisfall (en negativ utvikling det siste tiåret). 12

13 som fortsatt var sysselsatt, jobbet inntil 50 prosent i andre næringer i 2012 enn i Særlig kan unge arbeidstakere være i fare for å fortrenges sysselsettingen i aldersgruppen har falt i forhold til hvor mange som har bosatt seg i samme periode. Samtidig har andelen sysselsatte innvandrere økt, særlig i bransjer med mindre krav til kompetanse der innvandrere er overrepresentert. Det kan tyde på at de relativt ufaglærte jobbene er mindre tilgjengelige for norske arbeidstakere eller mindre attraktive. Samtidig vet vi at utdanningsog kompetansenivået generelt i disse bransjene har økt, og at det i en del næringer generelt sett ansettes færre unge. I tillegg øker andelen unge på helserelaterte ytelser. Krav til høyere kompetanse er en tendens vi ser i hele arbeidsmarkedet, noe som også bidrar til hardere konkurranse om de ufaglærte jobbene. 18 Norge er et lite land og er særlig tjent med forutsigbare avtaler. Å være del av et større marked som EU er viktig for det norske næringslivet. Vilkårene for eksport bestemmes ikke av norske myndigheter. Derfor trenger vi gode avtaler med utlandet for å ivareta våre interesser. Som et lite land er vi spesielt avhengige av slike internasjonale regler som regulerer hva andre land får gjøre. Norge ville neppe vært et rikt land uten internasjonal havrett. Vi er mer avhengig av handel enn de fleste av våre handelspartnere. Hensynet til norske bedrifters konkurransevilkår og markedsadgang var en av de viktigste årsakene til at Norge var med på å fremforhandle EØS-avtalen på 1990-tallet. At for eksempel akkurat en norsk bedrift blir valgt som leverandør til et internasjonalt konsern eller blir satset på handler først og fremst om at produktet eller tjenesten er konkurransedyktig, men også i stor grad om forutsigbarhet og gode rammevilkår. EØS-avtalen trekkes ofte frem som nettopp en garantist for dette. Som daglig leder i Maritimt Forum Nordvest skriver i Sunnmørsposten: «Få næringer er så avhengig av forutsigbare rammevilkår og tilgang til EUs indre marked som den maritime klyngen. Foruten store og åpne markeder, er vi også avhengige av stabile og forutsigbare regler. Dersom en nederlandsk importør vet at norskproduserte propeller og akslinger er utviklet i samsvar med EU-kravene, ja da er det smidigere og tryggere å bestille norsk. EØS-avtalen sikrere en harmonisering av regelverket som er kostnadsbesparende og skaper rettslig forutsigbarhet». 19 Eksporten må øke i tiden som kommer. Norge vil måtte eksportere mye mer enn vi gjør i dag, særlig når eksport av olje og gass går ned. Vi trenger flere eksportinntekter og flere bein å stå på for å finansiere framtidas velferdsgoder. Tette bånd og kjennskap til europeiske markeder vil sannsynligvis bli mer verdifullt i årene som kommer. 13

14 2.1 Markedstilgang er mer enn fravær av toll Felles standarder og regelverk gjør markedet større, og det er EU som er drivkraften for dette. Like viktig som formell adgang til det europeiske markedet, er betydningen av felles standarder og regelverk som gjør norske varer og tjenester lettere omsettelige i det europeiske markedet enn de ellers ville ha vært. Siden 1992 har det indre markedet utviklet seg, og er i dag mye mer omfattende enn å kun regulere toll. Moderne handelsavtaler handler i større grad om å begrense andre former for handelshindringer. Ifølge OECD er kostnader forbundet med hindringer som grensekontroll, ulike standarder, sertifisering og godkjenninger langt dyrere enn ren toll. Toll gjør i snitt en vare én prosent dyrere, andre hindringer hele 11 prosent. Grad av markedstilgang handler ikke bare om tollfrihet. 20 Standarder for varer gir smidig handel. Dagens handelsbarrierer består i stor grav av ulike produkt- og produksjonsstandarder og kontroll- og sikkerhetskrav. Det er ikke tollfrihet som gjør at norske trailere med kål eller fersk fisk ikke blir stoppet på grensen mellom Norge og EU. Det er Norges implementering av veterinærdirektivet som gjør at EU vet at norsk fisk holder den minstestandarden de krever for å selge den videre. Dermed slipper norsk fisk omfattende kontroller på grensen. Mangel på slike godkjenninger er en handelshindring. Standarder gjør internasjonal handel enklere. En rekke direktiver i EU regulerer helse-, miljø- og sikkerhet i produksjon og ferdige produkter. EUdirektiver blir implementert i Norge og får via norske standardiseringsorganer, betegnelsene Norsk Standard Verftsindustrien eller Norsk Elektronisk Norm. Bedrifter med produkter som er Norge er et av få høykostland som fremdeles bygger skip. Det er mulig fordi skipene har høy teknologisk kvalitet og laget i henhold til en slik standard. Verftsindustriens verdiskapning har tredoblet seg harmonisert standard, slipper å det siste tiåret (Menon Economics, 2016). Den dokumentere at produktet norskkontrollerte flåten utgjør i dag nærmere 1800 skip. oppfyller kravene i direktivet. EØS-avtalen sikrer at disse kan konkurrere om oppdrag og Produkter som oppfyller EUs fritt seile til og fra havner i EU-land. Nesten 100 norske skip standarder får et legger til kai i et EU-land hver dag. Årlig utgjør disse 50 godkjentstempel, ofte et CEmerke, og kan fritt kjøpes og prosent av alle utenlandske anløp for de norske skipene. EU har hatt stor betydning for miljø og sikkerhet i selges på det indre markedet. 21 skipsfarten, og dette bidrar til å jevne ut CE-merking sier ingenting om konkurransevilkårene for norske skip som har høy standard kvaliteten utover sammenlignet med andre land. (MaritimtForum, 2019) minimumskravene. CE-merking er første og fremst en metode for at myndighetene kan overvåke produktene på markedet. 22 I det indre markedet er det felles regler for å kunne påvise opprinnelsen til en vare. Når opprinnelsen er godkjent skal en vare som er lovlig produsert i 14

15 et EØS-land fritt kunne markedsføres og selges i EU/EØS uten ytterligere kontroller eller hindringer. 23,24 Standarder kan også bidra til effektiviseringer, økt produktivitet og reduserte kostnader. I en spørreundersøkelse fra Standard Norge og Menon Economics sier de spurte bedriftene at de bruker standarder for å 1) få bedre markedsadgang, 2) få bedre kvalitet og 3) redusere risiko knyttet til for eksempel produksjonsfeil og ulykker. 73 prosent av bedriftene svarer også at fordelene overskrider kostnadene ved innføring. 25 Felles standarder er altså «bedre enn sitt rykte» og viktig for bedriftene. Standarder passer ikke alltid. Standarder og harmonisering kan være svært hensiktsmessig for målbare størrelser og for fysiske produkter. De senere årene har det vært et press på også å standardisere og harmonisere offentlige tjenester. På noen områder kan dette være hensiktsmessig, blant annet for å sikre innbyggere felles kvalitet på tvers av geografi og leverandør. Det er likevel lett å forstå at menneskelige møter og tjenester med behov for utøvelse av skjønn og individuell tilpasning i langt mindre grad er egnet for standardisering på linje med varer og enklere tjenester. Dette kan nasjonalstaten selv i stor grad avgjøre selv Tjenester skal følge samme krav Tjenestenes betydning i økonomien øker. Handel med tjenester utgjør en større og større del av moderne økonomier, og trenger også et felles regelsett. To tredjedeler av BNP i EU er tjenester. Omtrent to tredjedeler av EUs arbeidsstyrke er tjenesteytere. Av nye jobber kommer 90 prosent i tjenestesektoren. 26 Tjenester omfatter blant annet detaljhandel, turisme, hotell og restaurant, arkitektur, telekommunikasjon, transport, bank og finans, samt laboratorie- og posttjenester. For å ytterligere styrke det indre markedet har EU åpnet for at også tjenesteytelser og tjenesteytere lettere skal kunne forflytte seg over landegrensene. Handel med tjenester betyr at entreprenører og bygg- og anleggsbedrifter kan delta i anbudskonkurranser og levere tjenester i alle EU/EØS-land. Det betyr også at nordmenn for eksempel kan få refundert betaling for visse helsetjenester i utlandet, på lik linje med Norge. 27 Tjenestehandelen vokser raskt, og i Norge har den vokst raskere enn vareeksporten og var i 2015 over 330 milliarder kroner. Nesten åtte av ti jobber i tjenestesektoren. To av tre norske eksportbedrifter eksporterer tjenester, og 70 prosent av dette er til EU/EØS-området. Mange leverer også en kombinasjon av tjenester og varer, hele seks av ti tjenesteeksportører eksporterer også varer. Størsteparten av norsk tjenesteeksport er nært knyttet til maritime næringer som sjøfart, og leverandørindustri til offshore. I tillegg eksporterer vi tjenester innen IKT, finans og reiseliv. 28 Fri flyt av tjenester påvirker arbeidsmarkedet. Tjenestedirektivet ble vedtatt i EU 2006 og trådte i kraft i Norge i desember Direktivet regulerer retten til etablering og bevegelse av tjenester internt i EU/EØS og beskriver rettighetene til tjenesteytere og forbrukere. Det betyr at bedrifter kan etablere seg i et hvert EU/EØS-land på linje med landets innbyggere. Direktivet slår også fast at bedrifter ikke trenger å registrere seg eller opprette eget kontor i annet enn i hjemlandet for å tilby sine tjenester. Bedrifter og personer kan også fritt motta 15

16 og yte tjenester på tvers av landegrensene. Tjenestedirektivet pålegger tjenesteytere, bedrifter som etablerer seg i et annet land, eller tar oppdrag i andre land, å følge arbeidsrett og avtaler som gjelder i oppholdslandet. Dette inkluderer tariffavtaler. En del tjenester er holdt utenfor tjenestedirektivet, blant annet finans, helsetjenester, utdanning, vikarbyrå, offentlige velferdstjenester og avfallshåndtering, som reguleres av andre direktiver. Tjenestedirektivet berører ikke statens organisering og finansiering av offentlige tjenester. Handel med tjenester har betydning for det norske arbeidsmarkedet ved at norske virksomheter kan leie arbeidskraft av europeiske bemanningsselskap. Vikarbyrådirektivet er implementert i norsk lovverk og pålegger arbeidsgivere å likebehandle innleide med fast ansatte. Transport er en tjeneste over landegrensene med særlige utfordringer for arbeidsvilkår. Både tjenesteeksport og vareeksport vil i mange tilfeller være avhengig av gode transporttjenester. Norge er gjennom EØS-avtalen en del av EUs transportmarked for luftfart, jernbane, sjø- og veitransport. Det innebærer at transport kan krysse grensene enklere og at EUs regelverk for transport anses som EØS-relevant og dermed implementeres i norsk lov. I mange tilfeller er dette gunstig for bedrifter som ønsker å få sin varer raskt og enkelt ut til sine kunder. Samtidig er det stort press på transportarbeideres lønns- og arbeidsvilkår. I transportbransjen settes konfliktene mellom de fire friheter og nasjonale arbeidstakerrettigheter på spissen. Særlig er praksisen med såkalt kabotasjekjøring et problem. Kabotasje betyr at en sjåfør som har kjørt på oppdrag fra Riga til Trondheim kan ta med seg last videre fra Trondheim til et annet sted i Norge på veien tilbake. I teorien skal dette oppdraget være tilfeldig og midlertidig, og er ment å skulle hindre tomkjøring. I praksis har dette blitt en utstrakt og planlagt aktivitet, der nasjonale arbeidslivsbestemmelser ofte omgås. Sterk konkurranse i denne bransjen har presset prisene kraft ned og har utfordret norsk transportbransje. Kabotasje er regulert av utsendingsdirektivet vi, mens ordinær transport over landegrenser reguleres av hjemlandets regler om lønn- og arbeidstid. Transporttjenestenes mobile karakter gjør dem ekstra sårbare og vanskelig å kontrollere, men krever også internasjonale løsninger for å kontrollere og regulere. vi Betyr at norsk allmenngjøring for godstransport på vei og turbuss-transport gjelder for utenlandsk kabotasjekjøring i Norge. Mer om utsendingsdirektivet i kap

17 Import og eksport i tall I 2018 importerte Norge landbruksvarer for ca. 66 milliarder kroner. Importen vokser årlig, opp med 4,5 prosent fra Importen består av to tredjedeler basis landbruksvarer (meieri, kjøtt, grønnsaker) og en tredjedel bearbeidede produkter. Import av meieriprodukter, mest ost, økte med 10 prosent i samme periode. Om lag seks prosent av omsetningen av kjøtt i Norge i 2018 var importert. I 2018 eksporterte Norge landbruksprodukter til ca. 11 milliarder kroner (Landbruksdirektoratat, 2019 ). Norge kan, innenfor rammene av egne avtaler, sette opp og ned tollsatsene på import. Tollsatsene på import på landbruksprodukter varierer, og de varierer gjerne med behovet for vern og balansen mellom ønsket om egenproduksjon og et tilbud av andre produkter fra utlandet til norske forbrukere, sesonger og volumet på produksjonen i Norge. De høyeste tollsatsene er gjerne på produkter som produseres i Norge som storfekjøtt og melkeprodukter, de laveste på produkter som er bearbeidet i Norge, som sjokolade, og tollfrihet for varer som ikke produseres her, sitrusfrukter og kaffe. På en rekke produkter har vi også avtaler om tollfrie kvoter (tobakk, alkohol, enkelte matvarer) (Landbruksdirektoratet, 2019). Litt under halvparten av import av landbruksvarer til Norge er tollfritt. 2.2 Fisk og landbruksprodukter står utenfor, men EØS er ikke uten betydning I norsk handelspolitikk er det en innebygd spenning mellom markedsadgang for eksportrettet sjømatnæring og opprettholdelse av et sterkt importvern for landbruksnæringen. EØS-avtalen omfatter ikke landbrukspolitikk og fiskeripolitikk, men har likevel betydning for disse to områdene gjennom matvareregelverk og import av landbruksvarer. RÅK er avgjørende for Norge. Det meste av landbrukspolitikken er holdt utenfor EØS-avtalen, og Norge har derfor en betydelig råderett over utformingen av vår landbrukspolitikk, for eksempel med hensyn til støttenivåer og toll. Samtidig reguleres handel med landbruksvarer gjennom EØSavtalens artikkel 19 og protokoll 3. Norsk landbrukspolitikk har fire overordnede mål: matsikkerhet, landbruk over hele landet, økt verdiskaping og bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser. Sammenlignet med andre land i Europa er også næringsmiddelindustrien relativt viktig i norsk økonomi. Omkring 20 prosent av de sysselsatte i industrien jobber i næringsmiddelindustrien, og disse arbeidstakerne er spredt over hele landet vårt. På grunn av Norges spesielle geografi, klima og høye kostnader, er ikke norske jordbruksvarer konkurransedyktige på det europeiske markedet. Råvarepriskompensasjonsordningen (RÅK) skal kompensere for råvareprisulempen som følger av norsk jordbrukspolitikk, og er slik sett bruk av handlingsrom. RÅK-ordningen skal på denne måten kunne bidra til at Norge kan beskytte norsk landbruk, samtidig som matindustrien får kompensert for at de ikke kan importere råvarer til verdensmarkedspris. Dette gjør at norsk matindustri kan bruke norske råvarer og likevel være konkurransedyktig, selv om det ikke er tollrestriksjoner på de ferdig bearbeidede landbruksproduktene

18 RÅK til tross: import av landbruksvarer har økt. Import av jordbruksvarer ble femdoblet mellom 1990 og Toll på landbruksprodukter har blitt redusert i etterkant av inngåelsen av EØS-avtalen, både i 2003 og i I 2017 var 80 prosent av importen av jordbruksprodukter tollfritt. Norges håndtering av «ostetollen» i 2012 er et av svært få eksempler på at norske myndigheter har valgt å innføre tiltak av betydning for EØS-avtalen som har provosert EU, til fordel for norske produsenter av meieriprodukter. Med denne ble tollbeskyttelsen sterkere enn tidligere og EUs mateksportører opplevde økte barrierer inn til Norge. Rent formelt forbyr ikke EØS-avtalen et slikt grep. Utenriksminister Jonas Gahr Støre viste til at «det er heller ikke slik at Norge innenfor WTO-forpliktelsene eller EU-forpliktelsene ikke kan bruke dette virkemidlet med å bruke kronetoll og prosenttoll etter det formål vi mener tjener oss best» Landbrukssektoren er også påvirket av den frie flyten av arbeidskraft, og spesielt etter EUs østutvidelse i 2004 har det kommet mange arbeidsinnvandrere for å jobbe i norsk landbruk. I 2004 rapporterte rundt ni prosent av norske gårdsbruk at de brukte utenlandsk arbeidskraft, i 2016 var denne andelen 17 prosent. 33 Det blir anslått at arbeidsinnvandrere sto for 13 prosent av alle årsverk i jordbruket i 2012, mot fire prosent i Ifølge Europautredningen fra 2012, er det grunn til å anta at den økte arbeidsinnvandringen gjennom EØS-avtalen har bidratt til økt produksjonsomfang og lønnsomhet på mange gårdsbruk, noe som kan ha bidratt til å begrense nedleggingshastigheten for norske gårdsbruk. 35 Protokoll 3 regulerer handelen mellom EU og Norge for matvarer som har blitt bearbeidet. Eksempler på slike matvarer kan være bakverk, sjokolade og frossenpizza. I utgangspunktet er slike produkter omfattet av EØS-avtalens regler om fri bevegelse av varer, men fordi prisene på basisvarene, for eksempel ingrediensene i pizzaen, er så ulike i Norge og EU, har norske myndigheter noen verktøy de kan bruke for å sikre arbeidsplasser og konkurransekraften til norsk matindustri. De kan ilegge toll på utenlandske råvarer, og gi kompensasjon til produsenter som bruker norske råvarer i produksjonen. EU er vårt viktigste marked for sjømat. Fiskeri er en av de største handelsvarene til Norge. Vi er nettoeksportør av fisk til EU. Den samlede verdien på norsk sjømateksport var i 2018 på 99 milliarder kroner. To tredjedeler av denne eksporten gikk til EU, noe som tilsvarer en verdi på 66 milliarder kroner. Dette gjør EU til vårt største eksportmarked for sjømat. De tre enkeltlandene vi eksporter til for høyest verdi er Polen, Danmark og Frankrike. 36 EØS-avtalen balanserer kontroll og markedstilgang. Norge har i all hovedsak råderett og handlingsrom til å utforme fiskeripolitikken selv. Samtidig ivaretar avtalen forhold som er viktige for å sikre norsk fiskeeksport til EU-land. Handelen er regulert gjennom tollsatser og tollfrie kvoter, og Norge har kontroll over tildeling av fiskekvoter og retten til å begrense utenlandsk eierskap over fiskeflåten. Regelverket for mattrygghet og veterinære forhold, som er en del av EØS-avtalen, sikrer samtidig at norsk fisk får tilgang til EU-markedet uten å måtte gjennom grensekontroll. Regelverket regulerer også alle mulige standarder for matsikkerhet og merking som påvirker hele verdikjeden fra fiske til mottak, foredling, 18

19 restauranter og dagligvarekjeder. For mange fiskeribedrifter kan det hevdes at veterinærdirektivet er den viktigste delen av EØS-avtalen for deres bedrift: uten veterinærdirektivet ville det vært veldig vanskelig å eksportere fersk fisk til EU, fordi de ville ha risikert at fisken ble stående flere dager i grensekontroll. EUs regelverk for mattrygghet og veterinære forhold gjelder også i Norge. I de årlige fiskeriforhandlingene I 1998 ble EUs regelverk for mattrygghet og mellom Norge og EU står det om å veterinære forhold tatt inn i EØS-avtalen. I tillegg bytte markedsadgang mot til å regulere rent veterinære forhold (handel med ressurstilgang. Norge (og Island) dyr og dyreprodukter) omhandler dette ønsker å beholde retten til å tildele regelverket mange aspekter ved matproduksjon og fiskekvoter og til å begrense mattrygghet, som hygiene, merking, bruk av tilsettingsstoffer, dokumentasjon, grensekontroll, utenlandsk eierskap til fiskeflåten. tekniske handelskrav og regler for tilsyn og Fiskerispørsmålet var vanskelig og kontroll med slakterier og næringsvirksomheter. truet på et tidspunkt hele enigheten Dette er et omfattende regelverk. Nærmere 40 i EØS-forhandlingene. Dagens prosent av rettsaktene i EØS-avtalen stammer fra ordning er en mellomløsning. 37 dette regelverket, og Mattilsynet anslår at 90 Fordi fiskeri- og sjømat ikke er fullt prosent av det regelverket de forvalter er basert integrert i EØS-avtalen, er det ikke på EU/EØS-rett. Regelverket regulerer kravene til frihandel på fisk- og hele verdikjeden både i norsk landbruk og fiskeri, fiskeriprodukter med EU. også når det ikke er snakk om eksport Forvaltning og tildeling av (Utenriksdepartementet, 2012). fiskekvoter bestemmes i egne bilaterale avtaler med EU, som går helt utenfor EØS-avtalen. EØS-avtalen gir store tollreduksjoner for norsk fisk. Regelverket for tollsatser for norsk sjømat til EU er komplekst. Det er totalt 75 ulike kvoter som kan gi ulike toll på fiskeprodukter til EU. Noe reguleres av EØS-avtalen, noe reguleres av det bilaterale «Fiskeribrevet» fra 1973 og noe reguleres av Kompensasjonsavtalene. Norge har tollfrie kvoter for salg av fisk til EU. De tollfrie kvotene er bestemt gjennom «Kompensasjonsavtalene» fra 1995, 2004 og Disse er bilaterale avtaler mellom Norge og EU, og dermed ikke en del av EØS-avtalen. Uten tollreduksjonene som har kommet gjennom Norges avtaler med EU og EØS-avtalen, ville den gjennomsnittlige tollbelastningen for norsk sjømat til EU vært på 6 prosent, ifølge beregninger gjort for året Med kun tollreduksjonene som ligger i EØS-avtalen ville den gjennomsnittlige tollbelastningen vært 2,7 prosent. Tar man med de bilaterale avtalene mellom Norge og EU: Fiskeribrevet og Kompensasjonsavtalene, kommer man ned på den faktiske gjennomsnittlige tollbelastningen, som var 1,84 prosent. 38 EØS-avtalen har med andre ord ført til store tollreduksjoner for norsk sjømat til EU, men vi ser også at de 19

20 bilaterale avtalene Norge har med EU også har en effekt. I 2015 var den totale tollbelastningen for norsk sjømat til EU på 910 millioner kroner. vii39 Foredling og fiskeindustri utfordres, med og uten EØS. Eierskap til fiskemottak, foredlingsbedrifter og oppdrettsanlegg er omfattet av EØS-avtalen gjennom reglene for fri flyt av kapital. Norske eierskapsbegrensninger i oppdrettsnæringen for å hindre konsentrasjon av ressurser har for eksempel blitt utfordret av EU. Fiskeforedlingsindustrien er presset av flere grunner enn EØS, og møter konkurranse fra land med langt lavere lønnskostnader enn det norske. EØS-avtalen bygger ned handelshindringer. Den gir også en forutsigbarhet som er svært avgjørende for et konkurransedyktig norsk næringsliv. EØS-avtalen er mer omfattende enn en «vanlig» handelsavtale, og det kan være på godt og vondt. På den ene siden gjør den markedene i de ulike landene likere og dermed handelen mellom dem enklere. På den andre siden griper reguleringene inn i mange samfunnsområder og skaper gnisninger mellom ulike samfunnsmodeller. De neste kapitlene handler om noen av områdene hvor dette utfordrer oss politisk og hva som kan gjøres. vii Av total eksportverdi til EU på 66 mrd. 20

21 3 EØS krever mer av norsk politikk For det indre markedet gjelder det et sett med regler, utformet for å unngå hindringer av de fire grunnleggende frihetene som avtalen bygger på: fri bevegelse av varer, tjenester, mennesker og kapital. Reglene skal sikre like vilkår for konkurranse i det indre markedet og hindre diskriminering på bakgrunn av nasjonalitet. Disse prinsippene danner samtidig en ramme for hva som er mulig for nasjonal politikk. Etter EØS-loven skal norsk lov gjenspeile EØS-retten på de relevante områdene. Det betyr at EØS-lover må tas inn i norsk lov eller at norske lover må endres slik at de er i samsvar med, og/eller ivaretar intensjonen med EØS-retten. EØS-retten har også en forrangsbestemmelse som sier at i konflikt med nasjonalt lovverk, skal EØS-retten gå foran. EU/EØS-retten bare være relevant i situasjoner som innebærer et såkalt «grensekryssende element». Det vil si hvis et tiltak kan påvirke handel eller konkurranse i et annet EØS-land, må det følge EØSretten. Arbeidsmarkedspolitikk, pensjon- og trygdepolitikk og sosialpolitikk er i utgangspunktet ikke en del av EØS-avtalen, men det legges strategier, handlingsplaner og setter felles mål på disse områdene på EU-nivå. Reglene og målene fra EU kan legge føringer på nasjonal politikk. Europautredningen skriver: økonomisk og arbeidslivspolitikk er fortsatt i hovedsak et nasjonalt ansvar og privilegium. Arbeidsmarkedet har endret seg. Et arbeidsmarked der mange flytter seg fra øst til vest for å søke jobb vil måtte håndtere sterkere press på arbeidslivet og dets institusjoner i landene det flyttes til. Arbeidstakere fra land med dårligere lønn og rettigheter flytter til arbeidsmarkeder med høyere lønn og bedre rettigheter. Et større arbeidsmarked, med et høyere tilbud av arbeidskraft vil skape ubalanser på arbeidsmarkedet. Flyt av tjenester endrer også arbeidsmarkedet. Mange av utfordringene i det norske arbeidsmarkedet etter østutvidelsen av EU i 2004 handler om tjenestetilbud som vil etablere seg og konkurrere på tvers av landegrensene. Utenlandske aktører og innleid arbeidskraft gjennom både norske og utenlandske selskaper brer om seg og utfordrer gjeldende arbeidsavtaler. Ulike systemer skaper gnisninger når de møtes. Store markeder som omfatter flere stater som har ulike regelsett og økonomier vil skape gnisninger. Den norske arbeidslivsmodellen er i stor grad avtale- og forhandlingsbasert. I EU og EØS er det en mer rettslig tradisjon. Det kan skape konflikter når disse møtes. Det har særlig skapt konflikt når lokale avtaler og grunnleggende prinsipper i EØS-avtalen, som fri etableringsrett, ikke nødvendigvis er forenelige. Grensen mellom offentlig og privat har flyttet seg. I tillegg utfordres områder som tidligere var forbeholdt offentlige etater av tilbud av private tjenestetilbydere og overnasjonale regler for konkurranse og statsstøtte. Dette skjer ikke bare på grunn av EØS, men også som følge av at norske politikere har åpnet for økt innslag av private aktører. Over tid har oppgaver som tidligere ble utført av offentlige aktører alene også blitt åpnet for private, mens offentlige aktører i noen tilfeller har utvidet sine aktiviteter til områder som tidligere ble løst av 21

22 private. Norge har samtidig en velutbygd offentlig sektor sammenliknet med andre land, og har støtt på utfordringer i møte med regelverk for markedsaktører. Usikkerhet rundt dette har ført til spørsmål om hvilke tjenester en kommune kan tilby sine innbyggere og hvordan disse må organiseres for å være i tråd med EØS-avtalen. Det finnes et større handlingsrom. Varer og kapital er relativt mobil, og i økende grad er arbeidskraft og tjenester også det. Institusjonene som skal regulere og beskytte er ikke mobile. Det stiller et dobbelt krav til nasjonale myndigheter og politikere. Det må tas høyde for at mobiliteten endrer politikkens forutsetninger i hvert enkeltland. I tillegg må det internasjonalt samarbeid til for å regulere bevegelse over landegrensene. Det gir noen utfordringer som norske politiskere må forholde seg til. Det er behov for mer aktiv arbeidslivspolitikk i Norge for dem som er mest utsatt for press på lønn og arbeidsvilkår som følge av arbeidsinnvandring. Og det er nødvendig å være offensiv for å beholde den spesielle norske modellen i møte med andre mer rettslige tradisjoner. Det er også avgjørende å sette ned noen grenser for hvor langt EUs ulike regulering kan brukes på norsk offentlig sektor. Dette kapittelet viser eksempler på hvordan dette kan gjøres. 22

23 3.1 Politikken henger ikke godt nok med. Det er behov for mer en offensiv arbeidslivspolitikk. Gjennom EØS har vi felles arbeidsmarked med EU. Det betyr at om lag 380 millioner viii arbeidstakere kan søke og ta arbeid i hvilket EU/EØS-land de vil, og ha tilgang på de samme arbeidstakerrettighetene som statsborgerne i det landet de får arbeid i. Denne bevegelsesfriheten gjelder også virksomheter og tjenesteytere. Det betyr for eksempel at et norsk bygg- eller IT-firma kan legge inn anbud eller selge sine tjenester i alle land i EU på like vilkår som nasjonale bedrifter. De kan også ansette eller leie inn arbeidstakere fra alle land i EU. Norge er det landet som har mottatt flest arbeidsinnvandrere i forhold til folketall. Ifølge Europautredningen har arbeidsinnvandringen representert både den største gevinsten og den største utfordringen med EØS-avtalen for Norge. Noen av problemene som oppstår vil kreve ny politikk, andre er regelrette lovbrudd som bør slås ned på uavhengig av vår tilknytning til EØS og andre avtaler. Felles for alle problemene er at globalisering og frihandel stiller større krav til både politisk handlekraft, lovverk og sanksjoner. Et større arbeidsmarked skaper gnisninger. I februar 2009 varslet NHO og Norsk Industri, på vegne av ni skipsverft, søksmål mot staten ved Tariffnemnda, fordi de mente allmenngjøringsforskriften i skips- og verftsindustrien var for omfattende og brøt med EUs regler i utsendingsdirektivet). Allmenngjøringsforskriften, som blant annet regulerer minstelønnssatser, medførte en kraftig økning av kostnadene for innleid arbeidskraft, ifølge saksøkerne. Denne striden, kjent i offentligheten som verftssaken, eller reise, kost og losji (RKL-saken), illustrerer noen av utfordringene som oppstår i norsk arbeidslivs møte med EØS og det felleseuropeiske markedet. Konkret sto striden om hvorvidt den allmenngjort tariffavtalen også skulle omfatte kostnader til reise, kost og losji. Partene kom til slutt til enighet, men underveis skapte NHOs overprøving av både fremforhandlede avtaler og norsk Høyesterett i ESA et stort tillitsproblem mellom partene. For det indre markedet gjelder det et sett med regler, utformet for å unngå hindringer av de fire grunnleggende frihetene som avtalen bygger på. Reglene skal sikre like vilkår for konkurranse i det indre markedet og hindre diskriminering på bakgrunn av nasjonalitet. Disse prinsippene danner samtidig en ramme for hva som er mulig for nasjonal politikk. Etter EØS-loven skal norsk lov gjenspeile EØS-retten på de relevante områdene. Det betyr at EØS-lover må tas inn i norsk lov eller at norske lover må endres slik at de er i samsvar med, og/eller ivaretar intensjonen med EØS-retten. EØS-retten har også en forrangsbestemmelse som sier at i konflikt med nasjonalt lovverk, skal EØS-retten gå foran. EU/EØS-retten bare være relevant i situasjoner som innebærer et såkalt «grensekryssende element». Det vil si viii Ca 250 millioner aktive, 130 mill inaktive. 23

24 hvis et tiltak kan påvirke handel eller konkurranse i et annet EØS-land, må det følge EØSretten. Arbeidsmarkedspolitikk, pensjon- og trygdepolitikk og sosialpolitikk er i utgangspunktet ikke en del av EØS-avtalen, men det legges strategier, handlingsplaner og setter felles mål på disse områdene på EU-nivå. Reglene og målene fra EU kan legge føringer på nasjonal politikk. Europautredningen skriver: økonomisk og arbeidslivspolitikk er fortsatt i hovedsak et nasjonalt ansvar og privilegium. Likevel, for eksempel i arbeidslivspolitikken, har EU etablert en rekke minimumsregler som landene må følge. Landene står fritt til å ha strengere regler og høyere standarder så lenge de nasjonale reglene ikke står i motsetning til EUs prinsipper om fri bevegelse og ikkediskriminering. Minimumsregler skaper på denne måten en begrensning på nasjonal politikk som søker lavere standarder enn det EU har satt. Det skaper også gnisninger og konflikt når to eller flere tradisjoner og forhandlingskulturer møtes i et stå stort og omfattende system som EU og EØS er. Mer om dette i kapittel Arbeidsmigrasjon fra tredjeland påvirker også arbeidsmarkedet. Det foregår ikke bare arbeidsmigrasjon internt i EU. Det kommer også stadig flere fra land utenfor såkalte tredjelandsborgere. ix I 2019 kom det om lag 1900 indere til Norge, som den største gruppen arbeidsinnvandrere utenfor EØS. Blant sesongarbeidere utgjorde vietnamesere den største. Det kommer også en del fra Europa utenfor EØS. EØS-innvandring og annen arbeidsmigrasjon reguleres av ulike regelverk. Det er bare faglært arbeidskraft det er tillatt å hente fra tredjeland, med unntak av sesongarbeidere, og alle må ha arbeidstillatelse og konkret tilbud om en jobb i Norge eller jobb i et firma med kontrakt om å gjøre en jobb i Norge (utsendte). UDI stiller også krav om «normal» norsk lønn for og at stillingen er minst 80 prosent. x Arbeidsmarkedet er større enn EØS-området. Dette viser at arbeidsmarkedet egentlig er mye større enn bare det europeiske. I Situasjonsbeskrivelse 2020 fra Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES) pekes det på at det vil komme flere arbeidstakere fra utenfor EØS i framtiden, og at det med det vil kunne føre med seg mer utnyttelse og kriminalitet av arbeidstakere som av ulike grunner er med sårbare enn norske. 40 For eksempel viser rapporten fra NTAES at antall bort- og utvisningssaker med ukrainske statsborgere økte med 39 prosent mellom 2017 og xi ix I 2018 kom det 6196 personer til Norge fra land utenfor EU/EØS, ifølge UDI. x Lønn skal være etter tariffavtalen eller tilsvarende normalt lønnsnivå for yrket. xi Se for eksempel: 24

25 ARBEIDSINNVANDRING TIL NORGE Arbeidsinnvandringen til Norge har tidvis vært massiv, særlig etter østutvidelsen i Det skyldes både at det i en periode på midten av 2000-tallet var en massiv utbygging på norsk sokkel hvor etterspørsel etter arbeidskraft var stor, og at de økonomiske forholdene og tilgang på arbeid, særlig i Øst-Europa, har vært dårlige og skapt et stort tilbud av arbeidskraft her. Figur 1: Antall nyankomne til Norge per år. Kilde: (Bergsli, 2016) Toppen av arbeidsinnvandring til Norge var foreløpig i Da ble det registrert nyankomne fra ikke-nordiske land. (Lønnå, 2018). Seks av ti arbeidsinnvandrere som kom til Norge på begynnelsen av 2000-tallet har gjenutvandret. De aller fleste arbeidsinnvandrerne som kommer til Norge er fra Øst-Europa. Polakker og latviere er de to største gruppene. Indere er i dag den tredje største. I 2003 var det østeuropeere på jobb i Norge. I 2016 var det økt til En fjerdedel av disse var på korttidsopphold (ikke bosatt). I 2018 var totalt personer fra østeuropeiske land sysselsatt i Norge. Om lag en tredjedel av disse var her på korttidsopphold (Bergsli, 2016). De vanligste jobbene for østeuropeiske arbeidsinnvandrere er innen bygg, industri, varehandel, renhold og hotell/restaurant i (Lønnå, 2018). En studie fra fire skipsverft på Vestlandet i 2010 viste at 60 prosent av den totale sysselsettingen kom fra ulike nye EU-land. Blant de faste ansatte i verftene utgjorde østeuropeerne 13 prosent. Den samme gruppen utgjorde 53 prosent av arbeidstakerne i verftene som var innleid eller ansatt hos underentreprenører. (Ødegård & Andersen, 2011) 25

26 3.1.1 Press på lønn og arbeidsvilkår svekker den norske modellen. Arbeidsmarkedet har endret seg som følge av EØS-avtalen. Mye av vår svært produktive økonomi er bygget på og er avhengig av et høyt lønnsgulv som gir insentiver til effektivisering, digitalisering og investeringer i kompetanse. Institusjonaliserte samarbeid mellom organiserte parter i arbeidslivet bygger tillit, håndterer konflikter, sørger for at lønnvekst og produktivitetsutvikling henger sammen, og styrker vår konkurransekraft og omstillingsevne. Stor tilgang på billig og uorganisert arbeidskraft har svekket disse mekanismene. Til tross for at arbeidsinnvandringen har vært etterspurt, er det liten tvil om at arbeidsinnvandring har lagt press på lønninger og redusert forhandlingsmakten for mange norske arbeidstakere. De 30 prosent lavest lønte har ikke hatt reallønnsvekst mellom 2013 og Fordelingen mellom arbeid og kapital har også forskjøvet seg i kapitalens favør. 42 Det er mange årsaker til det, men utviklingen utgjør en trussel mot den norske modellen. Tilbudssjokk presser de laveste lønningene nedover og reduserer produktiviteten. Tilbudssjokk i form av sterk vekst av arbeidssøkere i enkelte bransjer i Norge har også skjøvet makt fra arbeidstaker- til arbeidsgiversiden, økt inntektsulikhet i og mellom bransjer, og forskjøvet inntekt fra arbeid til kapital Lønnsnivået i enkeltbransjer med mye arbeidsinnvandring har hatt en betydelig lavere vekst, som også svekker produktiviteten. 45 Både i industrien, i bygg og i hotell og restaurant, alle bransjer med relativt høyt innslag av utenlandske arbeidstakere, har de lavest lønte sin andel av de høyest lønte falt mellom år 2000 og Det betyr at lønnsveksten fordeles skjevere enn før. xii Lønnsandelen av (bruttoproduktet) i industrien har vært fallende stort sett siden slutten av 1970-tallet, men hatt en økning i årene etter finanskrisen. 46 I byggenæringen har tilbudssjokket fra 2004 til 2014 bremset veksten i lønningene med 19 prosent. Lønnsveksten har vært lavere i bygg enn ellers i privat sektor mellom 2008 og Hotell og restaurant har hatt enda lavere lønnsutvikling. 47 Produktiviteten i norsk xiii bygg- og anleggsbransjen falt med ti prosent mellom 2000 og Til sammenligning økte den med 30 prosent i privat sektor i fastlands-norge. Det er grunn til å tro at i hvert fall noe av nedgangen skyldes lavlønnskonkurranse og økt omfang av sosial dumping, i tillegg til at utenlandsk arbeidskraft i utgangspunktet kan ha vært mindre produktiv Arbeidsinnvandrerne har som regel lavere lønninger enn sine norske kolleger. Ifølge en Fafoundersøkelse fra 2010 tjente polske bygningsarbeidere, fast ansatt i norske firmaer, i gjennomsnitt bare to tredjedeler av snittet i bransjen. 51 I 2014 var det ifølge SSB vanlig at en polsk arbeider kun tjente 85 prosent av medianlønnen etter sju år i Norge. 52 I årene mellom 2003 og 2012 lå lønnsnivået blant en gruppe innvandrere hovedsakelig bestående av østeuropeere prosent under lønnsnivået til norskfødte. 53 xii I perioden faller andelen fra 56 prosent til under 50 prosent. xiii I EU generelt har produktiviteten i denne bransjen stått omtrent stille i samme periode. 26

27 Flere kategorier av arbeidstakere, også innleie. Internasjonalt er det en tendens at flere jobber som innleide eller i andre løsere tilknytningsformer. Det kan skyldes flere utviklingstrekk i økonomien som for eksempel finanskrisen og nye teknologier. Norge er i mindre grad preget av denne utviklingen enn andre europeiske land. Men det er en utfordring at det er vanskelig å finne nøyaktige tall på omfanget. Andel midlertidig ansatte er, til tross for liberalisering av lovverket i 2015 lavere i dag enn på 90-tallet, og har lenge vært ganske stabil på rundt 8 prosent. Det er særlig offentlig sektor, men også sesongpregede bransjer som jordbruk, fiske og overnatting og servering som har høye andeler. 54 Også når det kommer til selvstendige næringsdrivende har Norge relativt få, og utviklingen har vært stabil mellom 2008 og De fleste av disse jobber inne kultur og underholdning, men det er også en ganske høy andel innen privat tjenesteyting og bygg- og anlegg. Av enkeltyrker er det blant annet tømrere, frisører og grafiske designere. All utleie må skje via registrerte bemanningsselskaper, eller via andre selskaper, såkalt «innleie fra produksjonsbedrift». xiv Likevel er det vanskelig å dokumentere et nøyaktig omfang. xv Det blir, i hvert fall delvis, dokumentert omfanget av utleie, via blant annet NHO som organiserer 80 prosent av bemanningsbransjen, men bare i timeverk og ikke hvor de leies ut til. NHO har heller ikke oversikt over utleien fra utenlandske selskap. I tillegg finnes det offentlig statistikk over bransjen, men den skiller ikke mellom administrativt ansatte og de som er ansatt for å leies ut. Et anslag over ut/innleie vil måtte inkludere antallet ikkebosatte utenlandske arbeidstakere. Antall ansatte i bransjen totalt sett, etter statistikk fra SSB, har økt mellom 2001 og 2017, med kortvarige nedganger i årene 2008 og Mange av arbeidstakerne har innvandrerbakgrunn. Noe av veksten skyldes også ikke-bosatte, innvandrere på korttidsopphold. Ifølge NHOs statistikk har deres bedrifter hatt en økning i timeverk fra om lag 7000 i 2009 til i Som andel av alle lønnstakere utgjør utleie en andel på om lag 2 prosent (inkludert ikke-bosatte), men innslaget er betydelig høyere i noen bransjer enn andre. Nesten all vekst hos NHO som kom etter 2009 har kommet i bygg og anlegg. Tallene til SSB gir en innleieandel på ca. 6,5 prosent av timeverkene innen bygg for Undersøkelser som spør bedriftene selv, viser at 56 prosent av de spurte industribedriftene hadde tatt i bruk arbeidskraft fra bemanningsforetak, 41 i bygg og anlegg, og 30 prosent blant alle bedriftene. Bruk av innleid arbeidskraft har blitt et vanlig innslag i flere norske bransjer. Innleie hos de store entreprenørene i bygg- og anleggsbransjen ble doblet fra 2015 til 2017, fra 17 til 35 prosent. 56 Fafo beregnet andel av sysselsettingen totalt som er utleie (gjennom utleieselskaper) til å ligge mellom 1,5 og 2 prosent på landsbasis, en dobling fra 2003 til Omtrent halvparten av de som er sysselsatt i et bemanningsselskap er arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa. Om lag seks prosent av årsverk innen bygg generelt er xiv Den siste typen utleie fanges ikke opp i noen statistikk. xv Se en gjennomgang og diskusjon av dette i Nergaard 2018 kapittel 4. 27

28 innleid. 57 Undersøkelsen viser at mangel på arbeidskraft og å dekke midlertidig behov er den viktigste motivasjonen for bruk av østeuropeisk arbeidskraft. 58 Innleie brukes i økende grad som permanent løsning. Innleid arbeidskraft har tradisjonelt blitt brukt til å ta rene sesongoppdrag eller ta topper i produksjonsvolumet. Innleie på norsk sokkel, og arbeidsinnvandring generelt, er typisk høyere i høykonjunkturperioder, og lavere i lavkonjunkturer. Dette vil det fortsatt være behov for. Men hvis innleide eller andre midlertidige erstatter det som er å anse som permanente behov blir det et problem. «Særlig de siste årene har vi sett en utvikling i bruk av innleie fra de typiske vikarsituasjoner mot en økende tendens til at bedriftene inngår avtaler med et bemanningsbyrå om innleie av arbeidskraft på mer regulær basis», uttalte direktør for tariff og medlemstjenester i NHO, Nina Melsom, til Avisenes Nyhetsbyrå (ANB) i Det er i utgangspunktet seks ulike måter en norsk bedrift kan rekruttere utenlandske arbeidstakere på: Ansettelse av EU/EØS-borgere i norsketablert bedrift Tjenestekjøp fra EU/EØS-firma med ansatte Leie av arbeidskraft fra EU/EØS-firma Leie av EU/EØS-arbeidskraft fra nasjonalt firma Tjenestekjøp fra EU/EØS-enmannsfirma For ulike formene for arbeidsmobilitet gjelder ulike reguleringer. Som hovedregel kan vi si at for ansatte i norske bedrifter er det likebehandlingsprinsippet som gjelder (lik lønn for likt arbeid), og for tjenestekjøp og leie av arbeidskraft gjelder utsendingsdirektivet. Direktivet pålegger vertslandet å sikre at utsendte arbeidstakere får en kjerne av rettigheter. xvi Dette betyr at lovverket langt på vei søker å sikre likebehandling og arbeidstakerne et visst nivå av rettigheter uavhengig av hvordan de er tilknyttet arbeidslivet i Norge. Brudd på disse reglene er å anse som sosial dumping og/eller arbeidslivskriminalitet. Det finnes likevel hull i lovgivningen som kan utnyttes. Disse må både myndighetene i Norge og EU tette. xvi Arbeidsmiljø, arbeids- og hviletid, betalt ferie, minimumslønn og overtidsbetaling, likestilling og beskyttelse av gravide, og vilkår for innleie og bruk av vikarbyrå. 28

29 UTSENDTE I EUROPA En gruppe av de som flytter seg over grensene er det som i EU kalles utsendte arbeidstakere. Det er arbeidstakere som har et arbeidsforhold i sitt eget hjemland, og som sendes ut på oppdrag i et annet land. Arbeidstakere på utsendt oppdrag og som dermed ikke har skatteplikt i landet han eller hun jobber i, får utstedt et Portable Document A1 (PD A1). I 2016 ble det utstedt 2,3 millioner PD A1 i, noe som tilsvarer omtrent 1,4 millioner personer på oppdrag. Det var en økning på 58 prosent siden De fleste av PD A1-bevisene ble gitt til arbeidstakere fra Polen (22 %), Tyskland, Slovenia, Spania og Frankrike. De fleste av disse dro til Tyskland (27%), Frankrike og Belgia (De Wispelaere & Pacolet, 2017). 85 prosent av de utsendte dro til de såkalte EU-15 landene. i Bevegelse fra lavkostland til høykostland sto for om lag en tredjedel. Syv prosent av PD A1-bevisene ble gitt til selvstendig næringsdrivende. Av disse ble 45 prosent gitt til folk i byggebransjen («construction sector»). De fleste bevisene som ble utstedt i lavkostland ble gitt til personer som jobbet i industri, mest bygg og anlegg, og i høykostland til personer i servicesektoren. Tilknytningsform har noe å si for lønn og maktforhold. Bemanningsbransjen er i stor grad en seriøs og organisert bransje. Det blir imidlertid utfordrende dersom konsentrasjonen av innleide arbeidstakere, og andre med løs tilknytning, blir for stor i enkeltbransjer. Når en lav andel av arbeidstakerne i en bransje har faste jobber bidrar det til å forskyve maktbalansen mellom arbeidstakere og arbeidsgivere. Innleide befinner seg i en særlig utsatt posisjon, og de innleide opplever mindre grad av innflytelse over egen arbeidshverdag, de er sjeldnere organisert og har dårligere utviklingsmuligheter. Medbestemmelsesbarometeret finner at de med løsest tilknytningsform til arbeidslivet opplever lavere trygghet enn de med en fastere tilknytningsform. 60 NTAES-rapporten trekker fram utenlandske arbeidstakere på korttidsopphold, særlig de fra utenlandske bemanningsbyråer, som de mest utsatt for utnyttelse i Norge. Grad av språkforståelse og fagkompetanse, samt forholdene i hjemlandet påvirker videre sårbarheten til disse arbeidstakerne. 61 En Fafo-undersøkelse fra 2019 peker på forhold som gjør at innleide og midlertidige på grunn av frykt for å miste jobben, ikke tar opp ulovligheter ved eget arbeidsforhold. 62 Dessuten foregår det mye ulovlig innleie hvor arbeids- og maktforholdene trolig er enda skjevere og usikre for arbeidstaker. En rapport fra 2019 viste at innen bygg- og anlegg i Osloområdet var 80 prosent av innleien fra bemanningsbyrå ulovlig, en nedgang fra 85 prosent i Årsaken til at innleie er ulovlig skyldes hovedsakelig mangel på avtale med tillitsvalgt i bedrifter med tariffavtale med innstillingsrett, som er kravet etter I tillegg finnes det mange eksempler på at utsendte arbeidstakere er underbetalte i Norge. 64 En Fafo-rapport fra 2020 viser at det foregår en del bruk av både innleie og midlertidig både i gråsonen av og utenfor loven. 65 Hva slags tilknytningsform en arbeidstaker har til en bedrift, får også konsekvenser for lønn. For eksempel vet vi at innleid arbeidskraft tjener mindre enn faste ansatte. I 2010 viste en Fafo-undersøkelse at midlertidig ansatte i norske firma, ansatte i utleiebyråer og ansatte hos 29

30 utenlandske underleverandører hadde lavere gjennomsnittslønn enn faste ansatte i norske bedrifter. Blant arbeidstakere innenfor disse tilknytningsformene var også andelen som tjener mindre enn minstelønnen i den allmenngjorte avtalen høyere. For eksempel gjaldt dette 38 prosent hos ansatte hos utenlandske underleverandører. I 2006 hadde over 60 prosent av de utsendte arbeiderne under 80 kroner i timelønn. Størst utslag på lønn ser vi på lovligheten av ansettelsesforholdet. De som arbeider uten kontrakt tjener også minst. 66 Dårlig språk og opplæring gir dårlig helse, miljø og sikkerhet. Arbeidsmiljøloven pålegger arbeidsgivere å gi opplæring i helse, miljø og sikkerhet (HMS). Fafos bedriftsundersøkelser viser at det var en oppgang fra 42 til 76 prosent mellom 2006 og 2009 i andelen bygg- og anleggsbedrifter som hadde HMS-opplæring. Det var imidlertid en nedgang til 65 prosent i Det var også en nedgang i språkopplæring, bruk av tolk eller tospråklige arbeidsledere. Tilgang på informasjons- og opplæringsmateriell på ulike språk var også en mangelvare. 67 EØS-borgere må selv betale for språkopplæring i offentlig regi. Allerede i en Fafo-undersøkelse fra 2006 var europeisk arbeidskraft sett på som en av de viktigste HMS-utfordringene i bygg- og anlegg. Ofte er dette knyttet til manglende opplæring, språkproblemer og kulturforskjeller. Det er også en utfordring med at HMSregelverket er ulikt mellom land, selv om EUs regler legger en fast grunnstamme. 68 Sosial dumping skjer på begge sider av loven. Sosial dumping defineres som «Når utenlandske xvii arbeidstakere utsettes for brudd på HMS-regler, herunder regler om arbeidstid og krav til bostandard, og når de tilbys lønn og andre ytelser som er uakseptabelt lave sammenliknet med hva norske arbeidstakere normalt tjener eller som ikke er i tråd med gjeldende allmenngjøringsforskrifter der slike gjelder». 69 Sosial dumping kommer i mange former: lav lønn, dårlig pensjon, ukurant arbeidstid, lange vakter, ingen overtidsbetaling, ingen reell medbestemmelse, mobbing og trakassering, farlige arbeidsforhold, mangel på arbeidskontrakt uforutsigbar arbeidstid. 70 I tillegg forekommer det hard lønnskonkurranse og utstrakt bruk av innleie som kan være lovlig, men som har svært negative konsekvenser for arbeidslivet ellers. Definisjonene myndighetene bruker er også delvis overlappende mellom arbeidslivskriminalitet og sosial dumping. Arbeidslivskriminalitet er ødeleggende. Arbeidslivskriminalitet defineres av regjeringen som «Handlinger som bryter med norske lover om lønns- og arbeidsforhold, trygder, skatter og avgifter, gjerne utført organisert, som utnytter arbeidstakere eller virker konkurransevridende og undergraver samfunnsstrukturen.» 71 Det er ulike alvorlighetsgrader og ulike lovlighetsgrader i disse spørsmålene. Mye av arbeidet til de tverrfaglige arbeidslivssentrene avdekker grov kriminalitet som hvitvasking, menneskehandel og mafiavirksomhet. Ofte har denne virksomheten bånd til norsk og/eller utenlandske bedrifter. Arbeidslivskriminalitet handler gjerne om ikke-eksisterende eller ulovlige kontrakter, brudd på allmenngjøringsvedtak og ulovlige bo- og tilknytningsformer. xvii På grunn av presiseringen om utenlandske arbeidstakere i definisjonen om sosial dumping, bruker ofte dette begrepet når det snakket om arbeidsinnvandrere. Men både nordmenn og utenlandske arbeidstakere kan blir utsatt for både arbeidslivskriminalitet og sosial dumping. 30

31 KRIPOS slo i 2014 fast at «Arbeidsmarkedskriminalitet har vokst frem som en utfordring det av flere årsaker er viktig for det norske samfunnet å forebygge og bekjempe. Den undergraver blant annet sentrale velferdsordninger og bidrar til å utkonkurrere lovlydige virksomheter». 72 Selv om omfanget er vanskelig å få oversikt over, er det langt større enn det nasjonale tilsynsmyndigheter klarer å følge opp. Arbeidslivskriminalitet og sosial dumping er problemer som vokser mye raskere enn vår evne til å bekjempe dem. I samme rapport pekes det på at det i bransjer som renhold, restaurant, uteliv, bygg og anlegg, landbruk og fiskeri har oppstått markeder basert på lave personalkostnader, som igjen skyldes brudd på arbeidsmiljølov og allmenngjøringsvedtak. Uverdige boforhold oppdages ikke og følges ikke opp. Arbeidstakere fra EØS skal i hovedsak stå for egen bolig. Dersom arbeidsgiver står for innkvartering av arbeidstakere er det strenge krav som må følges. Arbeidsmiljøloven stiller krav om at innkvarteringen skal være forsvarlig utformet, innredet og vedlikeholdt. Viktige momenter er blant annet størrelse, innredning, brannsikkerhet og ventilasjon. Boligens standard skal også være i tråd med den teknologiske og sosiale samfunnsutviklingen. Innkvartering på arbeidsplassen eller i arbeidslokaler er ikke lov. Arbeidstaker skal som hovedregel ha tilgang på eget soverom med vindu som kan åpnes, bad/toalett med lås, kjøkkenmuligheter, oppholdsrom med TV eller liknende, og mulighet til oppbevaring av eiendeler Likevel er innkvarteringen ofte dårlig. En rapport fra Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) og Fafo beskriver boforhold som har forverret seg etter Særlig peker de på at arbeidstakere fra samme land som arbeidsgiveren kan utnyttes enklere på grunn av mangel på kunnskap om rettigheter. 75 I undersøkelsen oppgir 17 prosent av bedriftene som har tatt i bruk østeuropeisk arbeidskraft, at de har brukt brakker. xviii Brakker er vanlig på store prosjekter og ikke i seg selv nødvendigvis et problem. En informant rapporterte imidlertid om at østeuropeerne bodde i andre brakker, med dårligere standard enn de norske. De regionale verneombudene Fafo intervjuet melder alle om lovstridige boforhold. 76 For andre EØS-innvandrere som skaffer egen bolig stilles det ingen krav utover det som ellers gjelder om brannsikkerhet og generelle bygningsforskrifter. En viktig utfordring er å skille mellom ulovlig innkvartering i arbeidsgivers regi på den ene siden, og kummerlige boforhold blant individuelle leietakere med svært lav inntekt, på den andre. I Oslo i 2010 var 69 prosent av arbeidsinnvandrerne på leiemarkedet, elleve prosent hadde bolig gjennom arbeidsgiveren, bare fire prosent eide selv. 77 xviii Av alle bedriftene, inkludert de som ikke bruker østeuropeisk arbeidskraft er tallet 12 prosent (N=1834) 31

32 3.1.2 Den norske modellen motvirker de negative effektene, men ikke nok Globalisering og handel er ikke nytt for norsk økonomi. Til tross for å være en av de mest åpne økonomiene i verden har Norge klart å kombinere høy eksponering for den globale konkurransen, med små økonomiske forskjeller og et trygt arbeidsliv. Sentrale institusjoner i økonomien har bidratt til dette. Sterke fagforeninger med kollektive lønnsforhandlinger og frontfagsmodellen har vært avgjørende. Den norske modellen innebærer å dele på risikoen som en åpen økonomi gir både for næringslivet og for arbeidstakere. Europautredningen peker på at systemet for lønnsdannelse og den norske modellen har stått seg relativt bra i møte med økende konkurranse, og EØS-avtalen, også etter utvidelsen i I perioden har Norge vært preget av positiv utvikling innen investeringer, sysselsetting, ledighet, lønns- og arbeidsvilkår og det kollektive avtaleverket. Frontfaget er bevart og arbeidstakerrettigheter forbedret på en rekke områder. 78 Lønnsveksten innenfor de godt organiserte bransjene har mellom 2008 og 2018 vært høy. Industriarbeidere innenfor NHO-området hadde en lønnsvekst på 38 prosent mellom 2008 og 2018, mens privat sektor totalt sett, inkludert bedrifter uten tariffavtale, hadde 33 prosent. De økte forskjellene vi ser mellom topp og bunn i privat sektor kommer først og fremst av at lønnsnivåene på toppen har dratt i fra. Det kommer blant annet av at hos de ti prosent lavest lønte i privat sektor finner man få tariffavtaler og organiserte arbeidstakere. 79 Den norske modellen har dempet de negative konsekvensene av handel på fordelingen. Vi har mindre ledighet, lavere ulikhet og færre arbeidende fattige enn i mange andre land. For eksempel i situasjoner der næringer blir lagt ned eller deler av produksjonen outsourcet til fordel for billigere alternativer i lavkostland, har den norske modellen dempet de negative konsekvensene av dette. Som Tankesmien Agenda viser i notatet Handel, globalisering og det norske arbeidslivet har jobber og hele næringer blitt borte også her, men den norske modellen har bidratt til at lønnsnivået i de utsatte bransjene likevel ikke har blitt særlig påvirket. Det er blant annet på grunn av den koordinerte lønnsdannelsen som gir lite fleksibilitet for arbeidsgivere å kutte lønnsnivået, men at det er muligheten til å si opp folk ved behov og dermed opprettholde lønnsomhet. Velferdsstaten har fanget opp og gitt inntektssikring og ofte nytt arbeid for de som har mistet jobben. Allmenngjøring har bremset de negative effektene av arbeidsinnvandring. Ulike tiltak har blitt satt ut i live for å støtte opp under den norske modellen. I Norge ble allmenngjøringsloven innført i Allmenngjøring innebærer at deler av en tariffavtale gjøres gjeldende for en hel bransje, det vil si også for de som ikke er organisert. Loven har som formål å sikre utenlandske arbeidstakere likeverdige lønns- og arbeidsvilkår med norske arbeidstakere (og å hindre konkurransevridning til ulempe for det norske arbeidsmarkedet), og er dermed eneste formen for reell minstelønn vi har i Norge. Loven gjelder for utenlandske arbeidstakere som utfører arbeid «i annens tjeneste» i Norge. 32

33 Allmenngjøring skjer først når sosial dumping kan påvises. Hvorvidt deler av en tariffavtale skal allmenngjøres eller ikke, avgjøres av Tariffnemda. xix Tariffnemda består av en leder og fire faste medlemmer som inkluderer én fra arbeidstaker- og én fra arbeidsgiversiden (LO og NHO). I tillegg utnevnes en fra hver av de berørte partene det aktuelle spørsmålet om allmenngjøring gjelder for (part og motpart i tariffavtalen). Tariffavtalen blir allmenngjort dersom det kan dokumenters at sosial dumping forekommer eller kan forekomme («at utenlandske arbeidstakere utfører eller kan komme til å utføre arbeid på vilkår som samlet sett er dårligere enn det gjelder etter landsomfattende tariffavtale»). På tross av at allmenngjøringsloven trådte i kraft i 1994, var den fram til 2004 ikke tatt i bruk. Først da ble elektro-, bygg, og vekstedfag ved syv landbaserte petroleumsanlegg allmenngjort. Siden har flere bransjer kommet til. Det er per i dag ni allmenngjorte bransjer: bygg, skips- og verftsindustri, jordbruk og gartneri, renhold, fiskeindustri, elektrofag (unntatt offshore), godstransport på vei, turbuss-sjåfører og overnatting, servering og catering. 80 Mellom 2008 og 2014 var ikke lenger elektro-fag allmenngjort, på grunn av manglende dokumentasjon på sosial dumping. I 2010 ble heller ikke vedtaket om allmenngjøring for enkelte petroleumsanlegg på land fornyet. Det er en tydelig sammenheng mellom de næringene som har hatt sterkest vekst av utenlandske sysselsatte og de områdene som har blitt allmenngjort for å hindre sosial dumping. 81 I allmenngjorte avtaler benyttes laveste tarifflønn hyppig. Begrepet minstelønn brukes ofte om det laveste lønnsnivået i en allmenngjort tariffavtale. Det må ikke forveksles med lovfestet minstelønn. Det er svært få norske arbeidstakere på minstelønn, langt flere arbeidsinnvandrer lønnes med tariffens minstesatser. Det er ikke gitt at minstelønninger sikrer at arbeidsinnvandrerne tjener det samme som de norske. For bygg er laveste tariffsats i avtalen 78 prosent av gjennomsnittslønnen i bransjen (i 2014). For hotell og restaurant er det under 60 prosent. 82 Men også minstesatsene brytes: én av fem polske arbeidstakere lønnes under minstesatsen for ufaglærte. 83 Fafo har sett på hvor mange håndverkere (manuelle yrker år) som lå på eller under de allmenngjorte minstesatsene i xx Totalt for bransjen er 10 prosent lønnet under minstestandarden, men 22 prosent ligger rett over. For ikke-bosatte (det er grunn til å tro dette er utsendte) er 20 prosent lønnet under minstesatsen, og 48 prosent rett over. For bosatte er tallene hhv 8 og 19 prosent. Ser vi på landbakgrunn er 14 og 48 prosent av de landene som ble medlem av i EU i 2004 lønnet tilsvarende. Av norske arbeidstakere tjente 65 prosent mer enn 25 prosent over minstelønnssatsene. 84 xix Tariffnemnda kan treffe vedtak om at en landsomfattende tariffavtale helt eller delvis skal gjelde for alle arbeidstakere som utfører arbeid av den art avtalen omfatter, i en bransje eller en del av en bransje, med de begrensninger som følger av eller i medhold av arbeidsmiljøloven 1-7. xx Minstelønnssatser i byggfagsoverenskomsten 2016: For faglærte: 187,80 kr. For ufaglærte uten bransjeerfaring: 168,80. For ufaglærte med minst ett års bransjeerfaring: 176,00. For arbeidstakere under 18 år: 113,20 kr. 33

34 Det er godt dokumentert at allmenngjøring har hatt en positiv effekt på lønnsnivået i bransjene. Senter for lønnsdannelse har studert arbeidsinnvandring og virkninger av allmenngjøring av tariffavtaler. De lavtlønte har blitt løftet over den lovfestede minstelønnssatsen i avtalene som følge av allmenngjøringen, men likevel har forskjellene mellom lønnen til de høyest og lavest betalte i de manuelle yrkene fortsatt å øke i perioden som er studert. Arbeidsmigranter fra EU-landene i øst er i stor grad konsentrert rundt minstelønnssatsene i bransjene med allmengjorte avtaler. Disse satsene fungerer derfor i praksis som det reelle lønnsnivået for arbeidsmigrantene, uavhengig av kompetansen deres og erfaring. De norske arbeidstakerne er i større grad spredt over resten av lønnsfordelingen. Allmengjøringen har bidratt til å bremse endringene i lønnsdannelsen og produktiviteten. Allmenngjøringen har altså redusert de negative effektene av innvandringen, men har ikke klart å kompensere for hele effekten. Mekanismene bak allmenngjøringens demping av produktivitetstapet kan forklares slik: ved å løfte lønnsnivået til de dårligst betalte, bremses sysselsettingsveksten. Det blir for dyrt å ansette flere når ansatte må betales over et gitt nivå. Et enda sterkere skift mot enda mer arbeidsintensiv, lavproduktiv produksjon er dermed unngått gjennom allmenngjøring. Dette er i tråd med den norske strategien om å fremme vekst gjennom økt omstilling mot stadig mer produktiv virksomhet basert på kvalifisert arbeidskraft. 85 Brudd på allmenngjorte minstelønnssatser er ulovlig. xxi I bransjer som ikke har allmenngjort lønn er det vanskeligere å fastslå lovlighetene, men lav lønn kan likevel karakteriseres som sosial dumping. Et lønnsnivå kan være «uakseptabelt lavt» i det ene tilfellet, og et brudd på norske lover i tilfeller der bransjen er allmenngjort. Allmenngjorte tariffavtaler er det nærmeste vi kommer en lovbestemt minstelønn i Norge. I andre bransjer er det i utgangspunktet lovlig å betale relativt lave lønninger, men prinsippet om lik lønn for likt arbeid og likebehandling mellom innleide og fast ansatte gjelder. Ulike kvalifikasjoner kan brukes som begrunnelse for å gi ulik lønn. Det offentlige er pliktige å stille krav om lønns- og arbeidsvilkår i tråd med landsomfattende tariffavtale eller allmenngjøring, til leverandører og underleverandører som leverer tjenester og bygge- og anleggsoppdrag på oppdrag for dem. xxii Innenfor allmenngjorte områder er brudd på dette straffbart, men ikke utenfor de allmenngjorte områdene, der kontrollmyndighetene ikke har sanksjonsmuligheter. xxi Brudd på allmenngjøring er kriminalisert, og innebærer at det er mulig å straffe oppdragsgivere for medvirkning til brudd på allmenngjøringsloven. xxii Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. 34

35 3.1.3 Avtaler utfordres av rett, men står fortsatt sterkt Norsk forhandlingstradisjon er spesiell. Norsk arbeidsliv er preget av høy grad av samarbeid og et lavt konfliktnivå. Det er fordi vi har et sterkt og institusjonalisert samarbeid mellom arbeidsgiveres og arbeidstakeres organisasjoner. Mye av norsk arbeidsliv er regulert gjennom avtaler, ikke ved lov. Få andre land har en slik tradisjon, og i de fleste EU-land reguleres arbeidslivet i hovedsak gjennom lov. Likevel bringer også partene i Norge saker og hverandre opp for retten fra tid til annen. Prøving av lover og avtaler i retten er en del av hvordan lover og praksis testes og utvikles. Flere rettstvister de senere årene har satt spørsmålstegn ved om EØS-retten kan overstyre nasjonale tariffavtaler og lover. Det er særlig Holship- og verftssaken i Norge og den såkalte Laval-kvartetten med dommer fra Sverige, Tyskland, Finland og Luxembourg som har skapt debatt. Sakene viser at EØS-retten kan og vil gjøre inngripen norsk arbeidsliv der EFTA- eller EU-domstolen mener nasjonale ordninger enten bryter med de grunnleggende prinsippene i EØS eller er uproporsjonale og unødvendige sett i forhold til hva de er ment å løse. Flere dommer har skapt bekymring. Sakene i Laval-kvartetten (Laval, Viking, Rüffert og Luxembourg) var konflikter som kan oppstå mellom nasjonale lover og aksjoner som er lovlige etter samme lov, og prinsippene om fri bevegelse og ikke-diskriminering i EU/EØS. EØS-avtalen art. 28, 31 og 36 Fri bevegelighet, ikke-diskriminering og likbehandling av arbeidstakere er regulert i EØS-avtalene artikkel 28 og en lang rekke andre direktiver og forordninger. Alle arbeidstakere fra medlemslandene har rett til å reise til et annet EU/EØS-land, søke jobb i inntil seks måneder, og få rett til opphold, familiegjenforening og lik tilgang på arbeidsvilkår, lønn og velferdsytelser. Etter 5 år i arbeid har man krav på varig opphold. Den frie etableringsretten er skissert i EØS artikkel 31. Den gir rett til å etablere og drive næringsvirksomhet på varig basis uten restriksjoner i et annet EU/EØSland. All utenlandsk næringsvirksomhet skal underlegges nasjonale forpliktelser og reguleringer. Hvor skille mellom tjenesteyting og varig næringsvirksomhet går er flytende og kan gi opphav til utnyttelse av regelverket. (kilde: Europautredningen). Bevegelsesfriheten gjelder også for studenter og andre midlertidige opphold. Retten til fri tjenesteflyt er beskrevet i artikkel og tjenestedirektivet. Retten innebærer at utenlandske tjenesteytere kan tilby og utføre sine tjenester i andre medlemsland. Utsendingsdirektivet regulerer nærmere hva disse arbeidstakerne har rett på. Sakene har reist store spørsmål: Har medlemslandene lov til å lage sin egen arbeidslivspolitikk eller ikke? Skal arbeidstakerrettigheter eller markedshensyn veie tyngst i en konflikt? Nærmere detaljer om de ulike sakene er redegjort for i vedlegg til rapporten, men vi går kort gjennom dem her. I Laval-saken fra Sverige i 2007 ble boikotter utført mot det latviske selskapet Laval ansett som ulovlige. Begrunnelsen var at det ble krevd en lønnsordning som lå utenfor rammene av utsendingsdirektivet. Innenfor utsendingsdirektivet kan allmenngjort lønn kreves, 35

36 men i Sverige har de ikke en slik løsning og boikott var ifølge EU-domstolen ulovlig. Lønnskrav utenfor utsendingsdirektivet var også tilfellet i Rüffert-saken fra 2008 der kravet om lønn i henhold til lokal tariffavtale ikke var lovlig fordi den lå over den nasjonale avtalen (og ikke var allmenngjort). I Viking-saken fra 2008 ble boikott fra det internasjonale transportarbeiderforbundet ansett som et forsøk på å hindre utflagging av den finske ferge-operatøren Viking Line og deres ønske om å etablere seg i Estland. Aksjonene ville hindre etablering uten å egentlig vite om det ville bedre forholdene for arbeiderne eller ikke, ifølge EU-domstolen, og brøt dermed prinsippet om fri etablering. Dommene i Laval-kvartetten kom i og rundt finanskrisen i EU. I denne perioden lå EUs fokus på å beholde og skape flest mulig jobber og å føre en stram økonomisk politikk. Dommene er kontroversielle, men de reelle konsekvensene av dem er usikre. Det er også mulig å se en viss kursendring fra EU sin side i årene etter Laval-dommene for eksempel i revideringen av utsendingsdirektivet og den sosiale pilaren som svar på debatten som har fulgt. 86 EØS-retten anerkjenner streikeretten. Selv om artikkel 49 forbyr restriksjoner på fri etablering, sier Laval-dommene at kollektive aksjoner i form av streik eller boikott, ikke i utgangspunktet rammes av dette forbudet. Aksjonene må på sin side være både proporsjonale og nødvendige, og formålet må være å bedre arbeidstakeres rettigheter. EØSretten legger også til grunn og anerkjenner retten til å inngå tariffavtaler og foreta kampskritt (streik og boikott) gjennom blant annet EUs charter om grunnleggende rettigheter art. 28. xxiii Charteret har samme rettslige status som EU-traktatene og ble bindende for alle medlemsland ved inngåelsen av Lisboa-traktaten i Denne retten er også sikret gjennom ILOs kjernekonvensjoner, og gjennom EMK art I Laval-dommen understreker EU-domstolen at «retten til å iverksette kollektive kampskritt nyter vern som en grunnleggende rettighet, men utøvelsen må underkastes begrensninger». Domstolen mente at restriksjonene kunne rettferdiggjøres opp mot allmenne hensyn, og at å beskytte arbeidstakeres rettigheter er et slikt hensyn. Retten mente likevel at aksjonene ikke var proporsjonale eller nødvendige for å oppnå samme mål. I Holship-saken, hvor Høyesterett dømte i disfavør av fagbevegelsen, anerkjenner de nettopp denne retten, og peker på at den dessuten har Grunnlovsvern og dermed vil gå foran EØS-retten. Så lenge aksjonene er proporsjonale, og vel begrunnet anerkjenner EU-domstolen dem som legitime. Både i Laval og Holship ble aksjonene i praksis ifølge EU-domstolen en faktisk hindring på den frie etableringen, ikke vern av arbeidstakerrettigheter. Selv om arbeidstakerrettighetene ble understreket, ble de ikke vektlagt nok til at dommene endte i favør av boikottene. Dølvik og Vesser peker på tre årsaker til dette: den ene er at østutvidelsen førte til at flere arbeidstakere begynte å bevege på seg. Det andre var at nasjonale politikere på dette tidspunktet også var opptatt best fungerende markeder. Det xxiii Article 28: Right of collective bargaining and action: Workers and employers, or their respective organisations, have, in accordance with Union law and national laws and practices, the right to negotiate and conclude collective agreements at the appropriate levels and, in cases of conflicts of interest, to take collective action to defend their interests, including strike action. (EUR-Lex, u.d.) 36

37 tredje var sammensetningen av dommerne i denne perioden, med flere fra nye medlemsland med en annen erfaring og tradisjon enn de gamle medlemslandene. 88 Nå er det over ti år siden Laval-dommene, og i etterkant av de kontroversielle dommene har det skjedd en utvikling i EU mot å vektlegge sosiale rettigheter i større grad (mer om dette i kapittel 3.1.4). Slik praksisen i EU er i dag har kollektive kampskritt et grunnleggende og sterkt vern i EU. Dommene har fått konsekvenser på enkeltsaker, men det er lite som tyder på at EU yter press på tariffavtaler generelt eller retten til å organisere seg, inngå avtaler og streike spesielt. Likevel, når disse arbeidstakerrettighetene møter de fire friheter vurderer EU-domstolen følgene: Var kampskrittet nødvendig? Fantes det andre, mindre inngripende tiltak som kunne gitt samme resultatet? Var formålet med aksjonen å hindre en etablering eller å sikre arbeidstakerrettigheter eller arbeidsplasser? Utøvelsen og tolkningen av reglene som gjelder for fri bevegelse i det indre markedet er ikke gitt på forhånd. Ofte er direktivene svært generelt formulert, andre ganger kommer unntaksbestemmelsene, som også finnes i EU-retten, i bruk. Da må domstolene veie hensynene opp mot hverandre. I tillegg er det en kontinuerlig kamp mellom samfunnsinteresser også i disse spørsmålene Det er også bevegelse i EU i retning av å styrke arbeidstakeres rettigheter. Den «sosiale dimensjonen» i EU har lenge vært under utvikling. Fra Romatraktaten i 1957, da sosiale rettigheter og regulering av arbeidsliv ble sett på som et nasjonalt ansvar, og til i dag hvor EU ofte ligger foran i utviklingen, har det skjedd mye. Ti år etter Romatraktaten innførte EF regler for å sikre likebehandling og rettigheter i vertslandet. På 70-tallet kom direktiver om likelønn, rettigheter ved masseoppsigelser, virksomhetsoverdragelser og konkurs. På 80- tallet ble EU Charter for arbeidstakerne grunnleggende rettigheter vedtatt med samme rang som traktatene selv. Gjennom Maastricht-avtalen fra 1993, Amsterdamtraktaten (1999) og Lisboatraktaten (2009) ble partenes rolle og rett til å inngå rettskraftige europeiske avtaler styrket. EUs fokus har lenge vært på harmonisering og best mulig bevegelse i det indre markedet. Måten de har regulert arbeidsmarkedet på har vært hovedsakelig ved å vedta minimumsstandarder, særlig på HMS-området. Ved å gjøre dette har EU ønsket å hindre et «race to the bottom» internt, og de har på denne måten i praksis redusert handlingsrommet for nasjonale myndigheter som har ønsket lavere standarder. Lenge besto behovet for regulering i å begrense antall arbeidstimer, slik at folk ikke jobbet for lenge. I dag er problemet nærmest snudd på hodet stillingsbrøkene og kontraktene blir mindre og mindre og kortere og kortere. Særlig etter finanskrisen har dette blitt et problem i hele Europa. I 2015 hadde så mange som én av tre i EU såkalt irregulært arbeid, som innebærer ulikt antall timer man jobber hver dag eller hver uke og ikke faste start og sluttider på jobb. Slikt irregulært arbeid gir ustabile og uforutsigbare inntekter, kan føre det til at man får for lite arbeidstimer og det øker 37

38 usikkerheten og risikoen for arbeidstakerne vis à vis arbeidsgiverne. De verste utslagene av dette er nulltimers-kontrakter og oppdrags- og app-basert arbeid (on demand work). EU har lenge vært skeptiske til å regulere dette fordi fleksibilitet på arbeidsmarkedet, også for arbeidsgiverne, har vært viktigere. Mange av reguleringene tatt utgangspunkt i et HMSperspektiv, ikke et arbeidstakerperspektiv. Mye av risikoen har blitt lagt på arbeidstakernes skuldre. Likevel, både Traktatene og EUs charter for fundamentale rettigheter slår fast retten til anstendige arbeidsforhold, og danner grunnlaget for mer konkrete tiltak. Og det er også i den retningen EU har gått etter at økonomien tok seg opp igjen etter finanskrisen. Konsekvensene av finanskrisen og innstrammingspolitikk har vært upopulære i befolkningen og EU har trolig måttet møte disse utfordringene for å ikke miste legitimitet blant EUborgerne. Både revideringen av Written Statement Directive 89, som blant annet slår fast retten til en skriftlig arbeidsavtale, og vedtaket om EUs sosiale pilar i 2017 tar problemene med nulltimers-kontrakter og andre nye former for ansettelser opp i seg. I tillegg utvides minimumsrettighetene for arbeidstakere til også å gjelde begrensninger på fleksibiliteten i ansettelsesforholdet, rett til mer forutsigbarhet og rett til et minimum garanterte arbeidstimer. Det ble også vedtatt at såkalte eksklusivitetsklausuler, altså at en arbeidstaker i deltidsjobb ikke kunne ta seg annet arbeid, skal bort. I dag er dette samlet under et nytt direktiv for «Transparent and Predictable Working Conditions». 90 Etter revideringen har utsendingsdirektivet fått en bredere minstelønnsbestemmelse som i større grad sikrer likelønn mellom nasjonale og utsendte arbeidstakere. Det foreløpig sterkeste tegnet på at sosiale forhold igjen står høyt på agendaen til EU er den Sosial Pilaren som ble vedtatt 4. desember Pilaren består av 20 punker med minstestandarder for ulike sosiale rettigheter og en tydelig anerkjennelse av problemene knyttet til nulltimers-kontrakter og andre løse tilknytningsformer («Employment relationships that lead to precarious working conditions shall be prevented, including by prohibiting abuse of atypical contracts.»). Det ligger også inne krav om oppføling av punktene. Arbeidsmarkedsbyrået, ELA, er et ledd i dette. De 20 punktene inneholder rettigheter til likestilling, ikke-diskriminering av minoriteter, livslang læring, rett til arbeidsmarkedstiltak, en lønn å leve av, forutsigbarhet, stillingsvern, mm. Alle punktene må ikke implementeres i Norge, fordi mange av elementene ikke er såkalt EØS-relevant Så på mange andre områder har EUs reguleringer gitt bedre arbeidsvilkår, også i Norge. Blant annet gjelder dette følgende: masseoppsigelser, likelønn, rettigheter ved konkurs, vern for gravide arbeidstakere, arbeidstid, arbeidsmiljø, anti-diskriminering, rettigheter for deltidsansatte og midlertidige, pappapermisjon og ferie. I flere tilfeller har reglene som vi har innført i Norge som følge av EØS ikke utfylt tidligere norske regler, men etablert regler der det ikke eksisterte noen i det hele tatt, for eksempel krav om en skriftlig arbeidsavtale. EU/EØS-retten har vært spesielt viktig for ansattes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse. EU/EØS-reglene har gitt arbeidstakerne bedre rettigheter enn hva de hadde etter norsk lov tidligere. Rett til informasjon og konsultasjon, rett til stilling i det overtakende foretaket, og 38

39 Eksempel fra den sosiale pilaren. Punkt 7: lønninger. «Arbeidstakere har rett til rimelige lønninger, som sikrer en anstendig levestandard. Det skal sikres passende minstelønninger, så behovene hos arbeidstager og dens familie oppfylles innenfor rammene av de nasjonale økonomiske og sosiale vilkår, samtidig med adgangen til «beskjeftigelse» og insentivene til å søke arbeid opprettholdes. Vi skal hindre fattigdom bland personer i arbeid. Alle lønninger skal fastsettes på en gjennomsnittlig og forutsigbar måte i overensstemmelse med nasjonal praksis og i respekt for arbeidsmarkedets parters uavhengighet». rett til å ta med individuelle tariffestede vilkår over i stillingen (med noen unntak), samt rettigheter som varsler er styrket. Den nye presidenten for EUkommisjonen, Ursula von der Leyen, gikk til valg på å styrke den sosiale dimensjonen av EU, særlig for de som er i jobb og for de som ønsker seg inn i arbeidslivet. Hun har bedt arbeidskommissær Nicolas Schmit om å jobbe for å implementere den sosiale pilaren i tett samarbeid med medlemslandene (og overholde subsidiaritetsprinsippet). Det betyr blant annet å sørge for at alle som jobber har en anstendig lønn å leve av. Bestillingen innebærer også å fremme «the social dialogue» - partssamarbeid både på nasjonalt og EU-nivå. På mange områder er norske reguleringer bedre for arbeidstakere. EU forbyr for eksempel ikke nulltimers-kontrakter, slik vi har gjort i Norge. En europeisk minstelønn har, som et ledd i den sosiale satsingen, blitt løftet fram av den nye EU-presidenten. Kommisjonen har tatt initiativ til en såkalt konsultasjonsrapport, der de skal høre hva partene i arbeidslivet mener om minstelønn, før de eventuelt går videre med arbeidet. Foreløpig har Norden uttrykt motstand, mens østeuropeiske land har vært positive. Deler av portugisisk fagbevegelse er også negative. Selv om intensjonen er god, og en minstelønn kan ha effekt i enkelt land, vil en lovbestemt minstelønn bidra til å undergrave den norske modellen, slik tidligere nevnt. Nordisk fagbevegelse har vært tydelige på dette, og det kan virke som at de har blitt hørt. Under høringen av påtroppende Nicolas Schmidt som kommisær for arbeidsliv og sysselsetting, svarte han følgende på spørsmål fra en dansk Europaparlamentariker for Enhetslisten: «Vi vil på ingen måte tvinge noe land å endre sine gamle og velfungerende systemer. Jeg ser ingen fare for det. Tvert imot skal vi bevare det, og jeg vil oppfordre andre land til å kopiere [de nordiske systemene]. 91 Han påpekte også at unntak fra for eksempel en europeisk minstelønn skal gjelde for land med høy organisasjonsgrad og hvor de fleste av arbeidsstyrken er omfattet av kollektive avtaler. Det gjenstår å se hva lovteksten blir, og hvilke konsekvenser en eventuell lovregulering får for nordiske land. Det vil være avgjørende hvordan nordiske lands myndigheter møter, tolker og avgrenser en eventuell slik lovfesting. Det er for eksempel også en betydelig utfordring for norsk arbeidsliv om det skulle stilles minimumskrav til tariffavtalers dekningsgrad blant arbeidstakerne for ikke å omfattes av krav om lovfesting. Idet spørsmål om lønn lovfestes og blir gjenstand for rettslige prosesser utenfor partenes 39

40 forhandlingsprosesser, svekkes også partenes og avtalenes betydning. Ennå er det mulig å se for seg at diskusjonen om lovfesting av minstelønn tar høyde for nordiske lands tydelige og koordinerte protester. Dersom slik lovfesting blir EØS-rett er det imidlertid en viktig oppgave for norske myndigheter å sikre at dette ikke endrer dynamikken i norsk arbeidsliv, i ytterste konsekvens er dette et område der veto bør vurderes nøye Norsk arbeidsliv har endret seg også uavhengig av EØS, men det kan gjøres noe med Det er liten tvil om at arbeidslivet har endret seg og blitt tøffere i noen bransjer de seinere årene. Men norsk arbeidsliv har endret seg av flere grunner. I samme periode som Norge har vært tilknyttet EØS, har andre utviklingstrekk som økende digitalisering, outsourcing, konkurranseutsetting, økt bruk av konsulenter, liberalisering, fallende organisasjonsgrad og manglende ressurser til håndheving av norske lover også preget norsk arbeidsliv. Globalisering og teknologiutvikling fører til strukturelle endringer i norsk økonomi. Disse endringene hadde med stor sannsynlighet skjedd uavhengig av EØS-avtalen. Norsk politikk endrer også arbeidslivet. For eksempel kan økende bruk av konkurranseutsetting av offentlige oppgaver bidra til et negativt lønnspress og i verste fall sosial dumping. Ofte er dette knyttet til bortfall av vilkår i forbindelse med at en arbeidsplass får en annen eier eller driver. Det har vært flere eksempler på at ansatte i kommunal renholds- eller helse- og omsorgstjeneste har fått redusert lønn eller mistet store deler av pensjonen sin etter at arbeidsplassen deres ble konkurranseutsatt. 92 Omfanget og bruken av konkurranseutsetting og hvilke krav som stilles er opp til norske politikere å bestemme og regulere. Det kan og bør stilles flere krav ved offentlige innkjøp. Anbudskonkurranser og oppkjøp der pris er utslagsgivende er særlig problematisk i arbeidsintensive bransjer, hvor det største innsparingspotensialet ligger i vilkårene til de ansatte. For å unngå sterk lønnskonkurranse og for å sikre bortfall av opparbeidede rettigheter, som ansiennitet og pensjonsavtaler, bør det stilles en form for krav til at disse følger med arbeidstakeren over til ny arbeidsgiver. Ofte reguleres dette som virksomhetsoverdragelse. Virksomhetsoverdragelse gjelder både overdragelser mellom offentlige og private, og for private selskaper i mellom. Ved virksomhetsoverdragelse gjelder arbeidsmiljølovens 16 som skal sikre arbeidstakernes stillingsvern og at tariffestede eller andre avtalte rettigheter følger arbeidstakeren over til ny arbeidsgiver. Flere av bestemmelsene her kommer fra EU-direktiver. Tariffavtalen gjelder imidlertid bare ut avtaleperioden dersom ny arbeidstaker ikke ønsker å videreføre den. Pensjonsbestemmelsen i lovverket er vag og gir både arbeidstakeren rett til å få videreført sin kollektive pensjonsordning, og ny arbeidsgiver rett til å gjøre den pensjonsordningen de allerede har gjeldende for de nye, overførte ansatte. Dette åpner opp for at dårlige pensjonsordninger, gir et konkurransefortrinn til private leverandører fremfor offentlige, og kan i verste fall føre til sosial dumping. Det er imidlertid mulig for norske politikere å gjøre det mulig å stille strengere krav til pensjon. 40

41 Forskrift om offentlige anskaffelser, som brukes når det offentlige gjør innkjøp, oppgir per i dag ikke pensjon som et krav oppdragsgiver kan stille i et anbud. Denne forskriften kan politikerne endre, og dermed åpne opp for at det blir mulig å stille krav om pensjon i anbud. Et annet alternativ er å tydeliggjøre i lovverket at tidligere pensjonsavtaler skal speiles i tilsvarende avtaler hos ny arbeidsgiver, og at overdragelse ikke gir ny arbeidsgiver mulighet til å gjøre egen pensjonsavtale gjeldende for ansatte som kommer fra overdradde virksomheter. 93 En innvending mot denne løsningen er at pensjonsvilkårene da blir ulike mellom ansatte som kommer inn som følge av virksomhetsoverdragelse, ikke alle ansatte i virksomheten. Det betyr at ved en sammenslåing av flere virksomheter vil vilkårene kunne bli ulike mellom ansatte. Likevel vil en slik lovfesting bremse en utvikling der overdragelse av private fører til dårligere pensjonsvilkår, og der dette blir et konkurransefortrinn. En tredje mulighet er å lovfeste pensjonen til for eksempel alle renholdere eller barnehage-ansatte, slik sykepleierne har gjort. 94 En slik ordning er heller ikke optimal fordi pensjon ofte ønskes at skal være forhandlingsspørsmål. Uansett hvilken løsning så er dette et eksempel på at norske politikere har flere verktøy til rådighet som kan hindre lavlønnspress og sosial dumping. Lovverket knyttet til virksomhetsoverdragelse er et eksempel på at EU har gitt norske arbeidstakere et bedre vern ved å sikre videre ansettelse og rettigheter til lønn og arbeidsvilkår, samtidig som det fungerer som et minimumsdirektiv der norske politikere kan velge å regulere enda strengere. Det er ikke sånn at arbeidsinnvandring i seg selv fører til sosial dumping. De færreste av de som kommer hit for å jobbe er kriminelle eller ønsker å jobbe i uregulerte deler av arbeidslivet. I mange tilfeller der dårlige forhold blir avdekket eller får spredt seg er det lovbrudd og mangel på håndheving fra norske myndigheters side som er årsaken. En fellesrapport fra de syv A-krim-sentrene som jobber tverrfaglig mot arbeidslivskriminalitet, peker dessuten på at oppdragsgiverne for mange utenlandske arbeidstakere ofte er norske. 95 Økende ulikhet er en trend vi ser over hele verden. Handel gir økonomisk vekst på makronivå. Men internasjonal forskning viser at arbeidsfolk i vestlige land, spesielt de med normalt til lavt lønnsnivå har tapt mest på denne handelen. Til tross for store gevinster knyttet til globalisering har ikke disse blitt fordelt rettferdig. Det er en nasjonal oppgave

42 Økte lønnsforskjeller skyldes også lavere organisasjonsgrad. Vi ser også økte lønnsforskjeller som delvis skyldes lavere organisasjonsgrad. I privat sektor er litt under 40 prosent organiserte, selv om det er store bransjesforskjeller. I industrien er 55 prosent organiserte 97, mens Oslo bygningsarbeiderforening regner med at bare rundt ti prosent av bygningsarbeiderne i Oslo-området er organiserte i dag. I 2004 var tallet 22 prosent. 98 Organisasjonsgraden preges nok også av at det har vært vanskeligere å organisere arbeidsinnvandrere enn nordmenn. Det skyldes både språkutfordringer, og at erfaringer med eget hjemlands fagbevegelse ofte er dårlige og at kjennskapen til den norske fagbevegelsens arbeid er lav. I et eget prosjekt samarbeider Tankesmien Agenda med Parat om å bedre forstå slike barrierer. Rapporten fra dette arbeidet vil foreligge i løpet av høsten Den norske modellen må styrkes i møte med arbeidsinnvandringen. Norge er et av landene som har hatt størst arbeidsinnvandring fra EU hva gjelder folketall. Den norske modellen har bidratt til å dempe de negative konsekvensene fra handel med varer i internasjonale produktmarkeder spesielt, og til en viss grad for arbeidsinnvandring. Men norske politikere har ikke gjort nok for å Handlingsplaner mot sosial dumping (hovedtrekk) Handlingsplan 1 (2006): Innførte id-kort i byggenæringen, forbedringer i allmenngjøringsordningen og utvidet byggherreansvar (informasjons- og påseplikt for oppdragstakere og innsynsrett for tillitsvalgte) og krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. imøtekomme de uønskede konsekvensene av arbeidsinnvandringen. Boks 3 viser tiltak mot sosial dumping som ble innført mellom 2004 og Flere av disse tiltakene hadde dokumentert effekt. 99 Handlingsplan 2 (2008): Innførte solidaransvar for oppdragsgiver for lønn og feriepenger etter allmenngjøring, innføring av id-kort i renholdsbransjen, utvidet ordningen med regionale verneombud, og etablerte servicesentre for utenlandske arbeidstakere. Handlingsplan 3 (2013): Etablerte nye bransjeprogrammer for uteliv/servering og veitransport. Foreslo flere tiltak for å styrke etterlevelsen av arbeidsmiljøregelverk, krav i offentlige innkjøp, og til bruk av innleie, og effektivisere allmenngjøring. Kilde: (Støstad, 2013) (NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi, 2013) Norske politikeres muligheter til å møte alle disse utfordringene er store. Det er mulig å ta politiske grep som kan bidra til å øke organisasjonsgraden. For eksempel kan arbeidslivets parter få en større plass og lyttes mer til i offentlige utvalg, og fagforeningsfradraget, som har stått stille lenge, kan oppjusteres. 42