RAPPORT Oppsummering av resultater for aksjon mudrings- dumpings- og utfyllingstiltak i sjø og vassdrag 2015

Transkript

1 M RAPPORT Oppsummering av resultater for aksjon mudrings- dumpings- og utfyllingstiltak i sjø og vassdrag 2015

2 KOLOFON Utførende institusjon Miljødirektoratet Oppdragstakers prosjektansvarlig Einar Knutsen Kontaktperson i miljødirektoratet Rune Aasheim M-nummer År Sidetall Miljødirektoratets kontraktnummer M [Kontraktsnummer] Utgiver Miljødirektoratet Prosjektet er finansiert av [Prosjektet er finansiert av] Forfatter(e) Rune Aasheim Tittel norsk og engelsk Oppsummering av resultater for aksjon mudring, dumping, utfyllingsaker 2015 Sammendrag summary Aksjonen ga en god oversikt over etterlevelsen av lovverket i de kontrollerte virksomhetene. Resultatene viser at virksomhetene i stor grad respekterer rammene på de aktuelle tillatelsene, herunder størrelsen på tiltak, område for tiltak, tiltaksmetode og massehåndtering. Overvåking under tiltaksgjennomføringen, sluttrapportering og miljørisikovurdering er de kontrolltemaene hvor det er registrert flest brudd. Bruddene gjelder hovedsakelig dokumentasjon, risikovurdering, turbiditetsmålinger og rapportering til fylkesmannen. Det er særlig viktig at mangler i turbiditetsovervåking blir fulgt opp av virksomhetene, siden dette er den viktigste metoden for kontroll av spredning av forurensning. Kommende tilsyn og formidling av kunnskap til bransjen bør derfor fokusere på dette temaet. 4 emneord 4 subject words Tilsyn, avfall, mineralindustri, fylkesmannen [4 subject words] Forsidefoto Utfylling ved Kadettangen I Sandvika. Foto: Fylkesmannen i Oslo og Akershus 1

3 Innhold Side Innhold 2 1. Innledning 1.1 Bakgrunn for aksjonen Mål for aksjonen Temaer for aksjonen 4 3. Praktisk gjennomføring 3.1 Utvelgelse av tilsynsobjekter Samarbeid med andre 7 4. Resultater Hva som ble avdekket Tabeller 7 5. Vurdering av resultatene 9 6. Oppfølging av aksjonen 10 Vedlegg Oversikt over kontrollerte virksomheter 10 2

4 1. Innledning 1.1 Bakgrunn for aksjonen I flere fylker er det stor aktivitet med forskjellige mudre-, dumpe- og utfyllingssaker i sjø og vassdrag, heretter kalt MDU-saker. Sakene varierer i omfang fra små mudringstiltak for å bedre fremkommeligheten til en privat brygge, til utfylling med flere tusen kubikkmeter masser for å øke arealet til industrivirksomhet. Det er derfor også et bredt spenn i hvem som gjennomfører slike tiltak, fra privatpersoner til store industribedrifter. MDU-saker kan påvirke økosystemet langs kysten negativt gjennom bl.a. å ødelegge eller fragmentere viktige oppvekst- og beiteområder for viktige økosystemarter, sårbare/truede arter eller arter som er en viktig ressurs for befolkningen. Dette vurderes og tas hensyn til i behandlingen av MDU-saker, enten gjennom avslag på søknader eller ved å sette spesifikke vilkår om avbøtende tiltak for å forhindre forringelse av særskilt hensynskrevende naturverdier. Imidlertid er det usikkert i hvor stor grad disse avbøtende tiltakene, og vilkår i tillatelsen ellers, blir fulgt opp underveis i tiltaksarbeidet. Det er ikke gjennomført en felles tilsynsaksjon rettet mot MDU-saker tidligere. Fylkesmannen har imidlertid gjennomført enkelttilsyn rettet mot spesifikke saker. Etter innspill fra fylkesmannen i flere fylker, har Miljødirektoratet sett behov for å gjennomføre en tilsynsaksjon. Tilsynsaksjonen i 2015 omfattet utvalgte fylker hvor fylkesmannen har vist interesse eller meldt om behov for en slik oppfølging. Gjennom denne aksjonen ønsket forurensningsmyndighetene å kontrollere om tiltakshaverne og entreprenørene gjennomfører tiltak i samsvar med tillatelsene. Samtidig ønsket vi å gjøre bransjen kjent med at vi kan komme på kontroll og dermed bidra til at anleggsarbeidene utføres på en så miljøvennlig måte som mulig, og at den miljøfaglige kompetansen hos tiltakshavere øker. 1.2 Mål for aksjonen Hensikten med aksjonen var å kontrollere om tiltakshavere overholder de rammene og vilkårene som er gitt i tillatelsene, og bidra til å styrke og utvikle deres kunnskap og kompetanse om ytre miljø som påvirkes av slike tiltak. Aksjonen skulle også gi grunnlag for å vurdere behovet for tettere oppfølging av MDU-saker i årene framover, samt gi forurensningsmyndigheten informasjon om nåværende praksis er dekkende/tilfredsstillende. Aksjonen hadde tre hovedmål; 1. Verifisere om bransjen (tiltakshavere/entreprenører) etterlever føringer gitt i tillatelsene i MDU-saker, og bidra til forbedring der det er nødvendig 2. Bidra til å styrke bransjens kunnskap og kompetanse om ytre miljø som påvirkes av slike tiltak, samt bedre forvaltningen av MDU-saker 3. Bidra til kunnskap om viktige aspekter ved MDU-saker som bør følges opp ved framtidig forvaltning, og samtidig gi svar på i hvilken grad MDU-saker bør følges opp med ytterligere tilsyn i framtiden 3

5 1.3 Tema for aksjonen Hovedfokus ble rettet mot tiltakshaver/entreprenørers oppfølging av den gjeldende tillatelsen, herunder metode, hensyn til naturtyper, håndtering av avfall/muddermasser, mengde masser som nyttes, areal/område hvor det gjøres inngrep, avbøtende tiltak og internkontroll. Tilsynstemaene i aksjonen var internkontroll, mudring, dumping, overvåking, farlig avfall og deponi. Temaene hadde følgende deltemaer: Oppfølging av avbøtende tiltak I de fleste MDU-saker settes det vilkår om å gjennomføre avbøtende tiltak under gjennomføringen av tiltaket. Dette kan f.eks. være bruk av siltgardin rundt tiltaksområdet, tidsbegrensning på arbeidet eller begrensning på tiltaksarbeid ved forskjellige strøm- og vindforhold. Gjennom aksjonen ønsket vi å få svar på hvordan avbøtende tiltak satt i tillatelsens vilkår, ble fulgt opp av tiltakshaver. Metodikk for gjennomføring av tiltak Det ble rettet oppmerksomhet mot om tiltaket gjennomføres med de metodene som er lagt til grunn i tillatelsen, for eksempel at tiltaket ikke gjennomføres med grabbmudring dersom det er gitt tillatelse til sugemudring. Disponering av masser og avfall iht. tillatelse Det er strenge krav til hvordan masser håndteres og hvilke masser som kan brukes til et gitt formål. Det ble sjekket om masser som brukes til utfyllingsformål eller masser som dumpes er i henhold til tillatelsen, og i hvilken grad tiltakshaver har kontroll på om disse massene er innenfor de rammene og betingelsene som fremkommer av tillatelsen. Avfallshåndteringen ble også fulgt opp, bl.a. om massene leveres til godkjent deponi dersom dette er et krav i tillatelsen. Rutiner ved akutt forurensning Tiltakshaver plikter å ha forebyggende og beredskapsmessige tiltak mot akutt forurensning. Det varierer fra sak til sak hvor omfattende dette kravet er i tillatelsene. Overskridelse av tillatelse Tillatelser som gis i MDU-saker, angir som regel en maksimal mengde masser som kan mudres, dumpes eller brukes til utfyllingsformål. Et viktig aspekt ved denne aksjonen var å kontrollere i hvor stor grad tiltakshaver/entreprenører forholder seg til dette, og hvordan de loggfører mengden masser som er mudret, dumpet eller brukt til et gitt utfyllingsformål. Område for tiltaksgjennomføring Et meget viktig tema er i hvilken grad tiltakshaver/entreprenører holder seg innenfor det tiltaksområdet som er angitt i søknaden og/eller tillatelsen. Dersom tiltakshaver gjennomfører tiltak i områder som ikke er omfattet av tillatelsen kan dette i verste fall medføre bortfall av viktige naturtyper eller rødlista arter i området. 4

6 Overvåkning under tiltak De fleste tiltak har vilkår om et overvåkningsprogram underveis i tiltaksgjennomføringen, herunder plassering av turbiditetsmåleinstrumenter, loggføring, alarmsystem og rutiner ved overskridelse av turbiditetsverdier. Kommunikasjon mellom tiltakshaver og utførende entreprenør Vi ønsket å kontrollere i hvilken grad det er noen form for samordning mellom tiltakshaver og utførende entreprenør. Internkontrollsystemet Tilsynet skulle avklare om tiltakshaver/entreprenør har etablert internkontroll i henhold til internkontrollforskriften. Det ble fulgt opp om internkontrollen i tilstrekkelig grad dokumenterer og sikrer om tiltakshaver/entreprenør overholder kravene i tillatelsen, forurensningsloven, forurensningsforskriften og andre relevante forskrifter. Sluttrapportering I de fleste mellomstore og store MDU-saker er det krav om rapportering underveis i tiltaket i tillegg til sluttrapportering til forurensningsmyndigheten. I hvilken grad dette følges opp ble kontrollert i tilsynsaksjonen. 2. Praktisk gjennomføring 2.1 Utvelgelse av tilsynsobjekter Aksjonen omfattet tilsyn av virksomheter som har tatt i bruk en tillatelse til mudringdumping- og/eller utfylling i sjø. Følgende tiltak skulle prioriteres for tilsyn i denne aksjonen; 1. Mellomstore ( m 3 ) eller store MDU-tiltak (over m 3 ) som omfatter mudring, dumping og/eller utfylling av minimum 500 m 3 masser eller dekker et tiltaksområde med areal større enn 1000 m Tiltak i områder med forurenset sjøbunn 3. Tiltak nær viktige/sårbare naturverdier Tiltak som ikke inkluderer noen av de ovenstående punktene, ble ikke prioritert, men kunne allikevel inngå i aksjonen dersom den aktuelle fylkesmannen mente dette var hensiktsmessig. Det var seks fylker som deltok i aksjonen, og det ble gjennomført totalt 15 tilsyn. De fleste tilsynene ble gjennomført i oktober og november i En oversikt over virksomhetene som ble kontrollert, er vist i vedlegget på side 10. Figur 1 og 2 viser at det ble gjennomført flest tilsyn i Midt-Norge og i fylkene Rogaland og Møre og Romsdal. Hoveddelen av virksomhetene som ble kontrollert, gjaldt utfylling (figur 3). Det var ingen virksomheter for dumping av masser. 5

7 8 Antall tilsyn fordelt på landsdeler Nord-Norge Midt-Norge Østlandet Vestlandet Figur 1 Oversikt over antall tilsyn som ble gjennomført på virksomheter i de ulike landsdelene Antall tilsyn fordelt på fylker Figur 2 Oversikt over antall tilsyn som ble gjennomført i de seks fylkene Antall virksomheter fordelt på aktiviteter Mudring Utfylling Figur 3 Oversikt over antall virksomheter fordelt på aktivitetene mudring og utfylling. 6

8 Antall Oppsummering av resultater for aksjon mudrings-, dumpings-, utfyllingstiltak i sjø og vassdrag 2015 M Samarbeid med andre Følgende bransjeorganisasjoner ble kontaktet i forkant av aksjonen: - - Entreprenørforeningen - Bygg og Anlegg (EBA) ( ) - Norske anleggsgartnere - miljø og landskapsentreprenører ( 3. Resultater 3.1 Hva ble avdekket Tilsynene i aksjonen hadde de seks hovedkontrolltemaene internkontroll, mudring, dumping, overvåking, farlig avfall og deponi. Til hvert kontrolltema var det tilhørende deltemaer. I noen av tilsynene ble ikke alle temaene kontrollert. Resultatene viste at det var flest brudd på hovedkontrolltemaene overvåking og internkontroll (figur 4 og 5). I overvåkingstemaet var det flest mangler i rapporteringen til fylkesmannen, fire virksomheter fikk brudd på dette temaet. Det ble også gitt flere brudd på gjennomføringen av turbiditetsmålinger, blant annet mangelfulle rutiner for stans av arbeidet når målingene har vist høye verdier av turbiditet. I internkontrolltemaet var det flest mangler i miljørisikovurderingen, brudd ble gitt til seks virksomheter. Manglene var blant annet at risikovurderingen ikke omfattet viktige aktuelle hendelser og at handlingsplaner ikke var utarbeidet for å redusere risikoen for hendelser med høyt risikonivå. 3.2 Tabeller Kontrollresultater fordelt på kontrolltemaer Internkontroll Mudring Utfylling Overvåking Farlig avfall Deponi Avvik Anmerkninger Figur 4 Oversikt over antall brudd og anmerkninger fordelt på hovedkontrolltemaene. 7

9 Antall brudd på kontrolltemaer Oppsummering av resultater for aksjon mudrings-, dumpings-, utfyllingstiltak i sjø og vassdrag 2015 M-495 Fordeling av brudd på kontrolltemaer INTERNKONTROLL Plikt til internkontrollsystem Ansvars- myndighets- og organisasjonsforhold Risikovurdering, planer og tiltak Tilsyn og vedlikehold av styringssystem Miljømål MUDRING Rutiner, ansvar og opplæring Transport - rutiner, ansvar og opplæring UTFYLLING Utførelse av utfylling Risikoreduserende tiltak Rutiner, ansvar og opplæring Utførelse av utfylling OVERVÅKING Turbiditetsmålinger - rutiner for stans ved høye måleverdier Turbiditetsmålinger: Loggføring Program for prøvetaking, omfang og endringer i programmet Rutiner for rapportering Rapportering til fylkesmannen Turbiditetsmålinger - rutiner og ansvar DEPONI Strandkantdeponi - rutiner og ansvar FARLIG AVFALL Farlig avfall: levering og deklarering Figur 5 Oversikt over antall brudd og anmerkninger fordelt på kontrolltemaene. 9 8 Antall brudd på virksomheter med ulike mengder masser utfylt/mudret Mengder masser. Enhet: m3 Figur 6 Antall brudd på kontrolltemaer fordelt på mengdene med masser som virksomhetene har tillatelse til å benytte til mudring eller utfylling 8

10 4. Vurdering av resultatene Et av målene i aksjonen var å kontrollene om virksomhetene følger kravene i tillatelsene og øke bransjens kunnskap og kompetanse om ytre miljø som påvirkes av MDU-tiltak. Et annet mål var å bedre forvaltningen av MDU-saker. I de 15 kontrollerte virksomhetene ble det registrert 41 brudd og seks anmerkninger. Det var ingen tydelig sammenheng mellom antall brudd og størrelsen på tiltakene, dvs. mengde masser som ble utfylt eller mudret. Vi kan derfor ikke identifisere tydelige risiko for brudd ut ifra størrelsen på tiltakene. Tilsynene i aksjonen ga imidlertid en god oversikt over etterlevelsen av lovverket i de kontrollerte virksomhetene. Resultatene viser at virksomhetene/tiltakshaverne i stor grad respekterer rammene på de aktuelle tillatelsene, herunder størrelsen på tiltak, område for tiltak, tiltaksmetode og massehåndtering. Dette fremkommer gjennom de relativt få bruddene som er registrert på utførelse av tiltak. Internkontroll, overvåking under tiltaksgjennomføringen og sluttrapportering er de kontrolltemaene hvor det er registrert flest brudd. Bruddene gjelder hovedsakelig dokumentasjon, risikovurdering, turbiditetsmålinger og rapportering til fylkesmannen. Det er viktig at disse bruddene blir utbedret for å redusere risikoen for utslipp av skadelige stoffer til ytre miljø i forbindelse med utfyllings-, mudre- og dumpetiltak. Det er særlig viktig at mangler i turbiditetsovervåking blir fulgt opp av virksomhetene. Overvåkingen av turbiditet er den viktigste metoden for kontroll av spredning av forurensning. Kommende tilsyn og formidling av kunnskap til bransjen bør derfor fokusere på dette temaet. Bruddene angående mangler i risikovurderingen er hovedsakelig knyttet til at viktige scenarier ved tiltaksgjennomføringen ikke er inkludert og mangelfull vurdering av tiltak ved uønskede hendelser. Dette er også viktige tema som bør følges opp i kommende tilsyn og formidling av kunnskap. Det ble gjennomført relativt få tilsyn i aksjonen og resultatene gir grunnlag for å si noe om tilstanden for de virksomhetene som ble kontrollert, men ikke bransjen. Nye tilsyn og eventuell ny tilsynsaksjon vil gi bedre kunnskap om regelverksetterlevelsen. Aksjonens resultater er nyttige for Miljødirektoratet og fylkesmannen, blant annet ser vi at rammebetingelsene i tillatelsene i stor grad følges av tiltakshaverne. Resultatene fra aksjonen vil også være nyttige å bruke inn i kurs og informasjon til Miljøringen og i møter med aktuelle bransjer og myndigheter. Det har ikke blitt gjennomført tilsvarende aksjoner i denne bransjen tidligere. Aksjonen har gitt nyttig informasjon om etterlevelsen av regelverket og opplæring i gjennomføring av en tilsynsaksjon i Erfaringene viser også at antall tilsyn i kommende aksjoner kan bli høyere ved at aksjonen foregår over en lengre periode og omfatter flere fylker. Vi anbefaler også fylkesmannen gjennomfører flere tilsyn i mudre-, dumping- og utfyllingssaker, med dokumentasjon og resultater fra denne aksjonen som nyttig grunnlag. Miljødirektoratet vil vurdere å følge opp resultatene fra aksjonen ved et møte med aktuelle bransjeforeninger. På grunn av mange planlagte store vei- og 9

11 jernbaneprosjekter, vil det være aktuelt med mange mudre-, dumpe- og utfyllingsprosjekter i tiden fremover. Bransjen må derfor ha best mulig kunnskap om miljøhensyn og myndighetenes krav. 5. Oppfølging av aksjonen Resultatene fra tilsynsaksjonen er et godt utgangspunkt for videre oppfølging fra miljømyndighetene. Fylkesmannen skal følge opp virksomhetene hvor det ble funnet brudd på regelverket, blant annet kan nye tilsyn bli gjennomført. Vi forventer at bransjen retter bruddene som ble avdekket under aksjonen og bruker informasjonen og de forventningene miljømyndighetene har presentert til å bedre kompetansen og sikre en god etterlevelse av regelverket. Vedlegg Oversikt over virksomhetene som ble kontrollert i tilsynsaksjonen OSLO OG AKERSHUS MØRE OG ROMSDAL Kadetttangen i Sandvika, utfylling Flatholmen i Ålesund, mudring Maudbukta i Asker, mudring Bringsinghaug i Sande, mudring og deponering Lønset fergekai i Molde, utfylling VESTFOLD Geworbnerholmen i Kristiansund, utfylling Sjøparken Agnes i Larvik, utfylling NORD-TRØNDELAG ROGALAND Jernbanebru over Stjørdalselva, mudring Jåttåvågen i Stavanger, utfylling Sjøbadet småbåthavn i Levanger, mudring Solbakk i Strand, utfylling Husøy på Karmøy, utfylling NORDLAND Åmøy Havn på Rennesøy, utfylling Langstranda i Bodø, mudring og utfylling Buøy i Stavanger, utfylling 10

12 Miljødirektoratet Telefon: 03400/ Faks: E-post: Nett: Post: Postboks 5672 Sluppen, 7485 Trondheim Besøksadresse Trondheim: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Besøksadresse Oslo: Grensesvingen 7, 0661 Oslo Miljødirektoratets hovedoppgaver er å redusere klimagassutslipp, forvalte norsk natur og hindre forurensning. Vi er underlagt Klima- og miljødepartementet og har mer enn 700 ansatte ved våre to kontorer i Trondheim og Oslo, og ved Statens naturoppsyn (SNO) sine mer enn 60 lokalkontor. Våre viktigste funksjoner er å overvåke miljøtilstanden og formidle informasjon, være myndighetsutøver, styre og veilede regionalt og kommunalt nivå, samarbeide med berørte sektormyndigheter, være faglig rådgiver og bidra i internasjonalt miljøarbeid.