ERFARINGER MED OMRÅDESATSING I EUROPA

Transkript

1 ERFARINGER MED OMRÅDESATSING I EUROPA I dette notatet vil vi trekke fram det vi mener er viktige europeiske erfaringene som er gjort, og se hva vi kan lære/dra nytte av i arbeidet med å lage HB sin strategi for stedsutvikling. Oppsummeringer og faglig referanser er hentet fra et notat skrevet av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI) Side 1 av 18

2 Side 2 av 18 Hovedfunn Ut fra erfaringene fra europeiske land er det en rekke forutsetninger som forskere/evaluatorer trekker frem som elementer som bør være tilstede for at det skal sikres god en god måloppnåelse i områdesatsinger i utsatte boområder. Edmark (2002) har gjennomgått en stor mengde litteratur omkring erfaringer med områdesatsinger. Hun peker på at en rekke forskere ser på medvirkning fra beboerne/innbyggerne som en avgjørende grunnforutsetning for å kunne høste positive resultater. Medvirkning og innflytelse medfører på den annen side også ofte konflikter som må håndteres. En vanlig mangel ved områdesatsinger er at beboermedvirkningen og -innflytelsen ikke er tilstede og at det ikke organiseres tilfredsstillende. Rammene for innflytelse som fastsettes av de offentlige aktører er dessuten ofte for snever. Edmark (2002) setter opp ni dimensjoner ved områdesatsinger som antas å påvirke utfallet. Bred politisk innsats som trekker i samme retning Samtidige tiltak på ulike områder Deltakelse fra beboere Dialog og kommunikasjon Prosessfokus fremfor produktfokus Typer tiltak/intervensjoner som iverksettes Lokalt samordning og samarbeid Fleksible og varierte arbeidsmåter Rollen til prosjektlederne Det er videre faktorer i disse områdenes omgivelser som påvirker utfallet: Den generelle samfunnsutviklingen, da særlig med hensyn til økonomi, arbeidsledighet, boligutvikling og flyktningstrømmer. De mest utsatte områdene for deprivasjon er da gjerne svært sårbare for endringer i omgivelsene, særlig fordelingspolitisk. Fravær av politisk helhetstenkning kan medvirke til at utviklingen trekkes i ulike retninger. Behovet for politisk stabilitet som kan sikre den langsiktigheten som er nødvendig for å oppnå positive resultater Forankring: Interesse, engasjement og prioritering i omgivelsene som sikrer legitimitet og støtte til satsingen i omgivelsene og hos sentrale aktører. Det er videre en rekke viktige faktorer på lokalt plan. Noen eksempler er egenskaper ved selve området, lokal forankring av satsingen og kjennskap til lokale forhold, målrettede tiltak mot utsatte grupper i området, som for eksempel barn og unge, og det å bruke tid og ha tålmodighet med hensyn til resultater. I tillegg er det faktorer ved selve organiseringen av satsingene som vil kunne ha innflytelse på hvor gode effekter som oppnås. Her kan blant annet nevnes nødvendigheten av et samlet sektorovergripende fokus på området, strategier forog organiseringen av gjennomføringen, for eksempel brukermedvirkning, overvinning av byråkratiske hindre, aktivt samarbeid horisontalt og vertikalt, og tilstedeværelse av aktører som kan samordne innsatsen. Brofoss og Barstad (2006) mener at de organisatoriske erfaringene fra de europeiske områdesatsingene muligens er viktigere enn effektene på levekår og ulikhet. De viser til at det har skjedd en dreining mot bredere, mer helhetlige og samlende satsinger. Dette gjøres gjennom både vertikalt samarbeid for å få forankret og trukket med de ulike nivåene, og ved horisontalt samarbeid og nettverksbygging på tvers av sektorer og aktørtyper. Edmark (2002) viser imidlertid til at det i dette samarbeidet ofte er mangler som påvirker hvilke resultater som oppnås. I tillegg til at beboergrupper kan være vanskelige å engasjere, er det også erfaringer med at det kan være problematisk å få private aktører til å delta i nettverk. Dette kan skyldes at det i en del land er ansett som det offentliges ansvar å arbeide for å bedre

3 Side 3 av 18 befolkningsgruppers situasjon, og fordi det kan være komplekst å få private aktører til å se muligheten for et individuelt utbytte av samarbeidet. 1 Hva menes med områdesatsing? Begrepet områdesatsing kan benyttes på ulike typer satsinger som er geografisk rettet. Begrepet områdesatsing kan for eksempel vise til den igangssatte Groruddalssatsingen, som vi vil beskrive nærmere senere i notatet, men kan også brukes om for eksempel næringsutvikling i et avgrenset geografisk område, slik som Nord-Troms eller Barentsregionen. Den vanligste forståelsen av områdesatsing er imidlertid store, helhetlige satsinger i urbane områder preget av fysisk forfall og levekårsproblemer. Disse er gjerne også omtalt som byutviklingsprosjekter eller revitaliseringsprogrammer. I all hovedsak handler slike satsinger om å få til positive effekter i nærområder med en viss boligtetthet. Satsingsområdenes størrelse kan variere. Områdesatsing kan være mer rettet mot stedsutvikling, og slik sett være konsentrert om opprustning og tiltakspakker mot et mindre geografisk avgrenset område. Eksempel her kan være den stedsutviklingen som gjennomføres på Haugenstua i bydel Stovner og Romsås i bydel Grorud under rammene for Groruddalssatsingen. En siste type som kan nevnes er lokale satsinger på mindre, avgrensede områder, strøk og bomiljøer som er spredt geografisk, men hvor konsentrasjonen av levekårsproblemer er stor. Dette fanges for eksempel opp gjennom detaljert områdestatistikk som i England (UK), eller at alle byer av en viss størrelse har mulighet til å søke om midler for å oppruste områder de mener viser tegn på svært negativ utvikling. Områdesatsing er i korte trekk statlige midler, alene eller i kombinasjon med midler fra andre investorer, som benyttes over en tidsperiode til å iverksette tiltak som skal minske de negative konsekvensene befolkningen får av å bo innen et avgrenset geografisk område. 1 I all hovedsak er områdesatsinger orientert mot å motvirke urbane sosiale problemer. I europeiske storbyer er innvandrerbefolkningen ofte overrepresentert i befolkningen i de områdene som er utsatt. Geografisk etnisk segregering er derfor ofte en sentral problemstilling som knyttes til områdesatsinger, i tillegg til ulikhet i levekår og muligheter for sosial mobilitet. 1.1 Historisk utvikling Historisk sett er områdesatsinger basert på en teori som tilsier at omgivelsene vil ha effekter på innbyggernes adferd. Erfaringene viste imidlertid at det ikke var tilstrekkelig å bare gjennomføre fysiske forbedringer i områder med store og sammensatte problemer. Satsingene har derfor etter hvert fått et bredere fokus og har blitt en viktigere del av politikken rettet mot europeiske storbyer. Utviklingen i bruken av områdesatsinger som virkemiddel henger i følge Brofoss og Barstad (2006) sammen med økt bruk av målrettede sosialpolitiske tiltak. Etter hvert har områdesatsinger i større grad inneholdt tiltak rettet mot å bøte på ulike typer sosiale problemer på ulike arenaer. Forholdsvis lite av innsatsen i den svenske storbysatsingen fra 1998 var rettet mot de fysiske tilstandene til de utvalgte områdene. Satsingen representerte i så måte et ytterpunkt med et sterkt fokus på levekår, befolkningssammensetning og sosiale forhold i de utsatte boområdene. 1 Det varierer i hvilken grad staten har en aktiv rolle og finansierer områdesatsinger i Europa. Generelt sett er statens rolle større i de nordligste delene av Europa enn de sydligste (Andersson og Musterd 2005).

4 Side 4 av 18 Erfaringene fra europeiske land tilsa at segregeringsprosesser ikke kun er drevet frem av økonomiske forhold. Denne type problemer i europeiske storbyer er sammensatte og kompliserte og krever helhetlige, tverrsektorielle virkemidler som griper ut over de rent økonomiske og/eller avgrenset sektorpolitikk. I tillegg kom tradisjonelle politiske tiltak ofte til kort ettersom de gruppene som bodde i de utsatte områdene kunne være vanskelige å nå. Erfaringene fra områdetiltak har gjennom årene medført en økende vektlegging av at aktører utenfor den offentlige sektor og innbyggerne selv må engasjeres for å oppnå positive resultater. Det har gjennom de siste tiår vært en økning av bruk av områdesatsinger som virkemiddel i europeiske land. Det er flere forhold som har medvirket til økningen (Brofoss og Barstad 2006): tro på at egenskaper ved boområder påvirker livssituasjon og muligheter for sosial mobilitet erfaring med at økonomiske og sosiale forskjeller øker og at tradisjonelle politiske virkemidler ikke er tilstrekkelig for å hindre en slik utvikling tradisjonelle virkemidler anses ikke som kostnadseffektive for å nå utsatte målgrupper sosiale og økonomiske problemer i boområder øker i styrke

5 Side 5 av 18 2 Erfaringer med bruk av områdesatsing 2.1 Svakheter ved foreliggende evalueringer Før gjennomgangen av erfaringer fra noen europeiske land må det påpekes at evaluering og forskning på området i stor grad har rettet seg mot selve organiseringen av områdesatsinger og hvordan de har blitt gjennomført. Langt færre studier har studert effekter av satsingene. Andersson og Musterd (2005) peker på at evalueringer og forskningsstudier dessuten ofte er gjennomført under, eller rett etter, gjennomføringen av et områderettet program. Det kan derfor være vanskelig å si noe om hvilke langsiktige effekter som kan oppstå. Det er også ofte svært vanskelig målbare effekter som kan komme ut av slike satsinger, særlig på individnivå. Flere kan ha fått en mer aktiv og meningsfull hverdag underveis i satsingen, uten at dette nødvendigvis kan måles statistisk i ettertid. Brofoss og Barstad (2006) understreker at effektene av områdesatsinger er svært uklare, spesielt de langsiktige, og at for å få klarhet i dette kreves andre metodikker som kontrollområder og/eller å følge individene i etterkant for å undersøke effekter, selv om de flytter. Ut fra rettferdighetshensyn har det i Norge vært ansett som etisk vanskelig å velge ut slike kontrollområder. En slik tilnærming ville innebære at en sammenligner to områder som er omrent like dårlig stilt i utgangspunktet. Det ene området tilføres midler gjennom en områdesatsing, mens det andre ikke får de samme tiltakene, nettopp for å finne ut hvor mye bedre levekårene blir i området som er gjenstand for en områdesatsing. 2.2 England England har lange tradisjoner med områdesatsinger som sosialpolitisk virkemiddel. områdesatsingene vært bredt rettet mot å bedre levekår og de individuelle ressurser i befolkningen, i tillegg til å støtte prosjekter som skal utbedre boligstandarden. Under Labourregjeringen til Tony Blair har områderettede tiltak vært en viktig strategi, og fornyelse av en lang rekke boligområder gjennomføres gjennom The National Strategy for Neighbourhood Renewal (NSNR), Strategien i NSNR er langsiktighet, med planlagt arbeid over år. Hovedmålet med strategien er at bosted ikke skal medføre negative effekter for noen innbyggere. Innsatsen er rettet inn mot de områdene hvor befolkningen skårer lavest på sosioøkonomiske indikatorer og hvor det er størst opphopning av levekårsproblemer. Strategien legger stor vekt på en bottom-up tilnærming og at nærområdene (communities) skal styrkes gjennom aktivisering av innbyggerne (empowerment). Resultat? Brofoss og Barstad (2006) referer til regjeringsrapporter som konkluderer med at for de 88 områdene som mottok støtte under NRF var det etter fire år fortsatt alvorlige problemer i disse områdene. Det var likevel en tendens til forbedring sammenlignet med resten av landet når det gjaldt karakternivået på skoler og sysselsettingsnivå. De fant også en klar positiv nedgang i innbruddsrater.

6 Side 6 av Nederland Fra 1994 ble det iverksatt politiske tiltak rettet mot de fattige områdene i storbyene med målsetting om å bedre økonomiske, sosiale og fysiske forhold. Det ble vektlagt at aktører fra offentlig og privat sektor og frivillig organisasjoner skulle samarbeide både på ulike nivåer og tverrsektorielt gjennom en parterskapsmodell hvor disse forpliktet seg til å redusere negative utviklingstrekk i området. Involvering av beboere ble også vektlagt. 2 : I analysen av effekter av fysisk opprusting i to boligområder fant forskerne at de sosiale forholdene ble påvirket og at beboerne var fornøyd med oppgraderingen. Endringen av de sosiale forholdene skjedde i hovedsak gjennom endring av befolkningssammensetningen som et resultat av at områdene ble mer attraktive. 2.4 Danmark Utbedringen av boområder med opphopning av sosiale problemer og fysisk forfall i Danmark startet i midten av 1980 årene. Hovedinnsatsen var rettet mot fysisk oppgradering. Evaluering av disse utbedringene i noen av områdene konkluderte med at beboerne var fornøyde, men at den fysiske endringen ikke medførte noen reduksjon av de sosiale problemer. Eks Byutvalgsinitiativet Tiltaket innebar at allmenne boligorganisasjoner i samarbeid med lokale myndigheter kunne søke om støtte til tiltak i boligområder med store problemer. Midlene gikk i hovedsak til fysiske tiltak og til å redusere husleiene, men også til utdanning, sosiale tiltak ovenfor etniske minoriteter og andre utsatte grupper, økt tjenestetilbud innen sosialsektoren, kriminalforebyggende tiltak etc. Resultat - bostabilitet økte - bedre omdømme - leieboerne økte sin aktivitet og sosiale problemer ble redusert - etniske segregeringen stanset Men, det ble også rapportert om et økt konfliktnivå mellom minoriteter og beboere med dansk bakgrunn. Boligbyggelaget fikk større innflytelse på hvem som kom inn, og stengte ute innvandrere og andre sårbare grupper (som til dels ikke fikk annet boligtilbud). Eks. Kvarterløftprogrammet Fra 1998 startet det såkalte kvarterløftprogrammet i Danmark med en større fokus på urbane områder enn byutvalgsinitiativet. Syv områder i storbykommunene med til sammen innbyggere ble forsøksområder og fikk midler (1,3 milliarder) til programmer på en varighet på mellom 4 og 9 år. 90 prosent av midlene gikk til fysiske forbedringer. Gjennom den mer helhetlige satsingen ble det satset på samarbeid både på tvers av de tradisjonelle sektorer og vertikalt på ulike nivåer. Forsøket på å engasjere beboerne til aktiv deltakelse i utviklingen av sine nærområder medførte positive erfaringer, men det ble opplevd som vanskelig å engasjere de mest ressurssvake beboergruppene. 2 van Beckhoven og van Kempen 2003, refert i Brofoss og Barstad 2006

7 Side 7 av 18 Evaluering av kvarterløftprogrammets forsøksområder viser en økt opplevelse blant beboerne av at området deres har fått bedre omdømme, men generelt sett er det små endringer i opplevelsen av sosiale problemer. Det er en viss økt bostabilitet, men lite endring i den etniske segregeringen. I de områdene hvor det har vært satset på økt sysselsetting er økningen høyere enn andre områder. Samlet sett er effekten av satsingene at områdene har blitt noe mer attraktive og beboerne noe mer fornøyde. 2.5 Sverige 3 Områdesatsinger startet i Sverige i 1983 gjennom boligutbedringsprogrammet, en satsing som i all hovedsak var rettet mot fysisk forfall. I løpet av 90-tallet ble områdesatsingene i Sverige i større grad orientert mot å ta utgangspunkt i større samarbeid på tvers av sektorgrenser og mer fokus på beboernes egne ønsker og interesser (bottom-up). Erfaringen var at det ofte var tungt å få til samarbeid på tvers av sektormyndigheter, og at det var forholdsvis vanskelig å engasjere beboerne. Det var spesielt problematisk å nå frem til og å få engasjert etniske minoriteter. Storbysatsingen Gjennom storbysatsingen Utveckling och rättvisa en politik för storstaden på 2000-talet ble det satset 2,1 milliarder SEK i perioden fra Regjeringen og om lag samme beløp fra lokale myndigheter (byene), til sammen 4 milliarder SEK. 24 bydeler med til sammen innbyggere i syv byer (Stockholm, Göteborg, Botkyrka, Haninge, Huddinge, Södertälje og Malmö) som var blitt hardt rammet av den økonomiske krisen på 1990-tallet mottok økonomisk støtte. Målsettingene med satsingen var å motarbeide sosial, etnisk og diskriminerende segregering i storbyområder og fremskaffe større likhet i levekår for innbyggerne (Lukkuarinen 2004). Å begrense den etniske segregeringen i hovedsakelig drabantbyer, samt og begrense negative konsekvenser av denne segregeringen, var altså målsettinger. Satsingen ble implementert lokalt gjennom inngåelse av lokale utviklingsavtaler med målsetting om å frembringe en helhetlig tilnærming til områdets utfordringer. Målsettingen var at gjennom de lokale utviklingsavtalene mellom stat og kommune skulle det satses på å seks målområder: 1. økt sysselsetting og reduksjon i sosialhjelpsbehov 2. forbedring av skoleprestasjoner 3. bedring av helsesituasjonen 4. bedring av kultur og fritidstilbud 5. økt trygghet og trivsel 6. økt deltakelse og demokrati Strategiene for måloppnåelse var mange og sammensatte; a) en kombinasjon av målgrupperettede tiltak og tiltak som rettet seg mot alle innbyggerne innen et område, b) kombinasjon av sosiale og fysiske tiltak, c) systematisk satsing på mange 3 Hovedsakelig basert på Lukkarinen 2004 og Brofoss og Barstad 2006

8 Side 8 av 18 nivåer og på mange felt over flere år og d) å sikre at tiltakene skulle ha effekt for området også etter at satsingsperioden var over. Utformingen, gjennomføringen og koordineringen av lokale tiltak var basert på lokale initiativ og eierskap. Mål og resultatstyring, tverrsektorielt samarbeid, langsiktighet i arbeidet og en bottom-up tilnærming var sentrale metoder som lå til grunn for satsingen. Resultat av tiltakene i bydelen Hyllie Vi vil i denne sammenheng trekke frem evalueringen av tiltakene i bydelen Hyllie hvor tre boligområder har spesielt høy innvandrerandel med høy arbeidsledighet. Blant tiltakene som ble iverksatt var ansettelsen av personer som jobbet som integrerere innenfor sine språkgrupper. De skulle opprette kontakt mellom innbyggerne og myndigheter og fremme deltakelse og være nettverksbyggere. Utvikling av kvinnenettverk for innvandrerkvinner var et annet tiltak. I forhold til skole og utdanning ble det satset på å få afghanske kvinner engasjert som lærere og elever i lesing og skriving, ettersom det var et stort behov for dette i denne gruppen. Dette ble regnet som et så vellykket tiltak at det endte som et ordinært tilbud for gruppen (Malalai-skolen). Tiltakene i Hyllie ble rettet mot de tre store språkgruppene afghanere, albanere og arabiskspråklige. Andre språkgrupper ble lavere prioritert og ble følgelig vanskeligere å engasjere. At det er vanskelig å nå frem til alle grupper, og særlig innvandrere, er en viktig erfaring fra også flere av de andre områdesatsingene. Det viste seg dessuten å være vanskelig å få engasjert personer med svensk bakgrunn til å arbeide med å øke kontakten med minoritetsgruppene. Satsingene økte imidlertid minoritetenes innflytelse og deltakelse i lokalsamfunnet, og kommunikasjonen mellom minoritetsgrupper ble også bedre. Resultat av tiltakene i Malmö og Stockholm Sluttrapporter fra satsingene i Malmö og Stockholm viser at målene om å bryte segregasjonsprosessene ikke har blitt nådd, men at satsingene har bidratt til å lindre problemene (Brofoss og Barstad 2006). For å nå målene kreves det endringer og parallell innsats på mange områder som er byomfattende, slik som byenes boligpolitikk, kulturpolitikk, utdanningspolitikk etc. Et forslag fra evalueringen av satsingen i Stockholm har vært å benytte hovedparten av midlene på lokale tiltak, men å avsette en liten del av midlene til å støtte integrasjonsfremmende tiltak for hele storbyområdet. I Malmö har det tverrsektorielle samarbeidet blitt bedret som følge av satsingen. En modell med arbeids- og utviklingssentra hvor arbeidsformidling, kommune og trygdeetat har samarbeidet har medført bedre service for de langtidsledige, uten at dette medførte noen forbedring i ledighetsutviklingen for gruppen. Modellen er til forveksling lik ideen bak de lokale NAV-sentrene i Norge. I Stockholm er det flere positive resultater som kan nevnes. Vektlegging av innbyggernes engasjement og deltakelse kombinert med en løsningsorientert og positiv innstilling på satsingen har, etter evaluatorenes mening, medført at ansatte i de ulike sektormyndighetene har blitt mer positive til innbyggerne. Den største effekten har vært på metodeutvikling innen undervisningssektoren (førskoler og skoler) og innen arbeidsmarkedsområdet. Hovedkonklusjoner fra storbysatsingen Det er i hovedsak positive resultater av storbysatsingen i Sverige. Konklusjonene som trekkes i en EU-rapport er (Lukkarinen 2004): Sysselsettingen i satsingsområdene har økt mer enn i andre lignende områder i de første fem årene av satsingen

9 Side 9 av 18 I forhold til å få ned ledigheten har det vært positive resultater av samarbeidet mellom arbeidsgivere, utdanningssektor og rekrutteringsfirmaer Avhengigheten av sosialhjelp sank med 1-13 prosent i 21 av de 24 bydelene, og økte kun i én bydel Tjenestetilbudet ovenfor innbyggerne har blitt forbedret med mer individuell tilrettelegging. Dette er regnet som et resultat av økt tverrsektorielt samarbeid Resultatene er spesielt gode i skolesektoren med bedre elevresultater, nye arbeidsmetoder og bedre rykte for skolene Nedgang i kriminalitet har medført at flere områder har blitt mer attraktive som boområder Satsingen på kultur har medført en oppblomstring av fritidsaktiviteter og bedre språkferdigheter blant innbyggerne Sterkere lokal forankring og identitet i områdene Samlet sett konkluderes det med at tiltakene under storbysatsingen har hatt positive resultater på mange områder. Blant annet er innbyggernes livskvalitet økt som følge av satsingen og det sosiale fellesskapet i boområdene er styrket. Negative trender er samtidig reversert som føge av satsingen. Satsingen har imidlertid i liten grad hatt innflytelse på de strukturer som skaper og opprettholder den sosiale, økonomiske og etniske segregeringen. Lukkarinen stiller spørsmålstegn ved om lokale tiltak rettet mot innbyggerne i avgrensete geografiske områder kan pvirke slike mekanismer. Han påpeker videre at en effektiv bekjempelse av fattigdom og sosial eksklusjon krever investeringer også på et større samfunnsnivå (2004: 5). Det er interessant å merke seg at en klar konklusjon i rapporten fra EU (Lukkarinen 2004) er at den type områdesatsing som er gjennomført i Sverige, med basis i lokale samarbeidsavtaler, er avhengig av et skandinavisk velferdssystem for å kunne fungere. Et sterkt velferdssystem garanterer et grunnlag for å redusere fattigdom og sosial eksklusjon, gjennom universelle rettigheter, like muligheter og tilgjengelighet til tjenester. Modellen i sin helhet kan derfor ikke overføres til andre land utenfor Skandinavia, selv om det er flere elementer som kan være interessante å prøve ut også i andre kontekster. Den sterke vertikale politiske tilslutningen til den svenske satsingen, med dertil tilhørende langsiktighet, store økonomiske midler til tiltak samt statens evne til å legge til rette for horisontalt samarbeid er trukket frem som forutsetninger som ikke er tilstede i de fleste europeiske land. 2.6 Norge Tidligere områdesatsinger i Norge har i hovedsak vært rettet mot å forbedre tjenestetilbudet, forbedre det fysiske og sosiale miljøet i et avgrenset område. Det har i Norge vært gjennomført byfornyelsesprosjekter, satsinger på nærmiljøtiltak og lokalsamfunnsrettet forsøks- og utviklingsvirksomhet siden 1970-og 80-tallet. Flere satsinger benyttet allerede da en tilnærming som rettet innsatsen både mot fysiske utbedringer og mot sosiale tilbud og tiltak. Resultatene var gode. Handlingsplan for Oslo indre øst Den mest omfattende områdesatsingen som har vært gjennomført så langt i Norge er Handlingsplanen for Oslo indre øst i perioden Utgangspunktet for satsingen var at alle de tre bydelene Sagene, Gamle Oslo og Grünerløkka skåret jevnt over dårligere på en rekke levekårsindikatorer enn gjennomsnittet i Oslo og resten av Norge. Hovedsatsingsområdene var: 1. Oppvekstforholdene i Oslo indre øst styrkes 2. Boforholdene i Oslo indre øst styrkes

10 Side 10 av Risikofaktorer for sykdom reduseres og tilbud til innbyggere med psykiske problemer og rusmisbruk styrkes 4. Tilbudet til personer med en særlig vanskelig situasjon på arbeidsmarkedet styrkes 5. Befolkningens felles byrom og miljø rustes opp og gjøres tryggere, og miljøvennlig transport og lokal aktivitet stimuleres Erfaringer: Det var i perioden en utflytting fra området av det SSB benevner som de nest fattigste og grupper med mer ressurser flyttet inn. De med dårligst levekår ble imidlertid i forholdsvis stor grad boende, og dette gjelder særlig de som er avhengige av å leie bolig og lever av offentlige overføringer som bostøtte og sosialhjelp. De interne forskjellene lokalt har således blitt større ettersom det har blitt flere med store sosioøkonomiske ressurser. Evalueringen viser samtidig at levekårene har bedret seg på en rekke områder; andelen berørte av sosialhjelp har gått ned utdanningsnivået og inntektsnivået har gått opp veksten i andelen med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn har avtatt SSB (Barstad m.fl. 2006) konkluderer likevel med at levekårsutfordringene i Oslo indre øst fremdeles er betydelige. SSB skriver også: Resultatene av Handlingsprogrammet ser ut til å være i tråd med de internasjonale erfaringene: Områderettede tiltak kan bidra til viktige forbedringer, men løser ikke de grunnleggende problemene. De forholdsvis begrensede ambisjonene til Handlingsprogrammet har slikt sett vært fornuftige. Groruddalssatsingen I løpet av 90-årene var det indikasjoner på at norske storbyer hadde en økende overrepresentasjon av personer med levekårsproblemer i drabantbyene, og en nedgang i bysentra (Barstad og Kirkeberg 2003). SSB viser også til at utviklingen medførte utfordringer på flere felt, og skapte risiko for økende negative prosesser som kunne føre til økt segregering av sosial, økonomisk og etnisk art. En slik utvikling kan rettferdiggjøre et økt statlig fokus på drabantbyene som bosteder og oppvekstmiljøer. Bakgrunnen for satsingen i de fire bydelene i Groruddalen (Alna, Stovner, Grorud og Bjerke) fra 2007 og frem til 2016 er sammensatt. Det kan nok ikke underslås at satsingen i Oslo indre øst medførte at andre bydeler og da særlig i Groruddalen fikk anledning og legitimitet til å påpeke at de på mange områder hadde vel så store utfordringer med hensyn til miljø, bomiljøer, oppvekstvilkår, livskvalitet og levekår som områdene i indre by. I tillegg ønsker Regjeringen å benytte områderettede tiltak som politisk virkemiddel. I Soria Moria-erklæringen fremheves Groruddalen som et eksempel på et område med særlige utfordringer. Historikk og organisering Satsingen har utgangpunkt i miljøproblemer og utfordringer knyttet til trafikk og transport. Historikken til satsingen kan kort oppsummeres som: 1998: Oslo bystyre vedtar Miljøpakke Groruddalen 2000: Vedtak om å utarbeide en helhetlig plan for området som strekker seg til Et plankontor for Groruddalen opprettes

11 Side 11 av : Samarbeid stat kommune starter. Groruddalen innlemmes i Miljøverndepartementets miljøsoneprogram 2005: Satsingen utvides til å gjelde bolig- og stedsutvikling, og sosiale forhold Satsingen har altså utvidet seg fra et fokus på miljø og transport til å omfatte et stort spekter av satsingsområder. Utgangspunktet er dermed til dels ganske forskjellig fra Handlingsplan for Oslo indre øst, men levekårsaspektene har også her vært en vesentlig faktor i legitimeringen. Miljødepartementet og Byrådsavdeling for byutvikling er koordinerende instanser. Groruddalssatsingen har en sterkere statlig styring og forankring i byrådet og på statlig plan enn hva var tilfelle for Handlingsplan for Oslo indre øst. Hele åtte departementer, tre byrådsavdelinger og en rekke andre instanser (Husbanken, VOX, ShDir, IMDi, NAV, Politiet) er trukket inn. Målsettingen i satsingen er å bedre miljø- og leveforholdene i dalen gjennom bred opprustning av infrastruktur, boligområder, friarealer osv. Innsatsen er organisert i fire programområder: 1. Miljøvennlig transport i Groruddalen 2. Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø 3. Bolig-, by- og stedsutvikling 4. Oppvekst, utdanning, levekår, kulturaktiviteter og inkludering Det varierer internt i bydelene i hvilken grad det finnes mindre områder som kan regnes som spesielt belastende å bo i. Det er derfor satset spesifikt på stedsutvikling internt, og i hver bydel er det valgt ut ett geografisk område hvor det er helhetlig områdesatsing. Dette er nærområder med særlige behov for styrking. Her spiller blant annet skolene en viktig rolle. Utfordringer i Groruddalen Følgende utfordringer i bydelene i Groruddalen som boområde kan nevnes: Dårligere utvikling enn resten av Oslo mht. inntekt og utdanningsnivå (lavere andel med høy utdanning høyere andel med liten utdanning). Overrepresentasjon av levekårsproblemer sammenlignet med de vestlige bydeler i Oslo og på landsbasis. Størrelsen på bydelene betyr at det i Groruddalen er mange som har levekårsproblemer. Det er svært store levekårsforskjeller internt i de ulike bydelene Andel innbyggere med ikke-vestlig bakgrunn har økt sterkt: fra 15 % i 1995 til 31 % i Andel innbyggere under 16 år er høyere enn ellers i byen (22 % vs 19 %) Rimeligere boliger enn i resten av byen Dalen har et generelt dårlig image utad Rapporten Tiltak i tide. Muligheter og utfordringer for Groruddalen fra NIBR (Brattbakk m.fl. 2006) legger allerede i tittelen vekt på at situasjonen i Groruddalen ikke nødvendigvis er å anse som dramatisk, men at det på noen områder er områdespesifikke problemer og at det er en del utviklingstrekk som legitimerer en områdesatsing. Groruddalssatsingen er et i et internasjonalt perspektiv eksempel på en områdesatsing som brukes som virkemiddel for å bremse opp eller hindre en utvikling som kan medføre en ytterligere forverring av levekår og det fysiske miljøet, og en segregering av befolkningen. NIBR (2006: 72) konkluderer med at Groruddalen, og andre norske drabantbyområder, kommer godt ut både i et europeisk og et nordisk perspektiv. De nevner at befolkningen er forholdsvis lite segregert, boligene er jevnt over av god kvalitet og området har variert sammensetning av boligtyper og -størrelser, det offentlige tjenestetilbudet er godt, og det er innslag av grupper med høy utdanning

12 Side 12 av 18 og med høy inntekt. Mot en slik bakgrunn kunne man være fristet til å foreslå å avlyse en satsing på Groruddalen, skriver forskerne. De viser imidlertid videre til at området har mange utfordringer, om ikke av prekær art, knyttet til befolkningssammensetningen og levekårene som kan komme til å vokse i omfang. Utviklingsmessig taper disse bydelene relativt sett i byen. Videre peker de på at det internt i området finnes mindre områder med relativt omfattende utfordringer som krever en innsats. De peker på flere forhold, blant annet den store konsentrasjonen av barn og unge i disse bydelene, de store utfordringer knyttet til miljøproblemer som deler av dalen har, og behovet for fysisk oppgradering av uteområder og bydelssentra. De vektlegger også sterkt Groruddalens behov for et bedre omdømme som de mener per i dag er unyansert og i seg selv skaper negative effekter som er selvforsterkende av natur. 3 Områdesatsing som virkemiddel 3.1 Kriterier for bruk Evalueringer av områdesatsinger peker ikke i noen klar og entydig retning med hensyn til om de har effekt på levekårene. Hovedparten av evalueringene kan likeve sies å være negative Det er generelt sett de store omfattende programmene som varer over en viss tid, og som har kombinert virkemidler av sosial, økonomisk, fysisk og organisasjonsmessig art som får best skussmål i evalueringer (Andersen 2002b). Brofoss og Barstad (2006) sin gjennomgang av litteratur og forskning på området konkluderer med at områderettede tiltak kan være et nyttig virkemiddel for staten for å sikre mer rettferdig fordeling av ressurser. De peker samtidig på at det også er problemer med slike satsinger, noe som gjør det vanskelig for dem å konkludere i forhold til om dette er et virkemiddel som bør benyttes i økende grad. De hevder det er særlig tre elementer som må ligge til grunn for å oppnå positive effekter; tiltakene må være brede nok til å samtidig kunne påvirke mange problemskapende faktorer befolkningen i områdene må være delaktige satsingen må være samordnet med den generelle politikken på strukturelt nivå Områdesatsinger er av mange fremhevet som et interessant og nyttig supplement til de generelle politiske satsinger. Gillian R. Smith (1999) har studert de store områdesatsingene i England. Hun hevder at det på slutten av 1990-tallet var under én prosent av de offentlige midlene som gikk til områdesatsinger / områdeprogrammer. Den klart største andelen av de midler som skal medvirke til å forhindre økonomisk og sosial ekskludering/deprivasjon kom fra generelle ikke områdebaserte tilskudd. Budsjettmessig, i forhold til velferds- og fordelingspolitikk, er dette et argument som også er gyldig i Norge og de skandinaviske land, selv om andelen som benyttes vil variere. Ut fra litteraturen på områdesatsinger kan vi videre peke på noen generelle trekk som tilsier at områdesatsing bør vurderes som virkemiddel: Det er geografiske områder som har en uforholdsmessig høy andel av befolkningen som har dårlige levekår Problemene overlapper geografisk, og de kan forsterke hverandre (hopningseffekter) Det er en negativt eskalerende utvikling i et område Det er en økende forskjeller mellom ulike boområder Det bor mange barn i et område med klare levekårsutfordringer Det er et høyt konfliktnivå mellom grupper i befolkningen i et område, og/eller mellom deler av befolkningen og offentlige myndigheter

13 Side 13 av Hva er måloppnåelse ved områdesatsinger? Andersson og Musterd (2005) finner at den typiske ideen bak bruk av områderettede satsinger er at de negative effektene av (for) mange innvandrere og (for) mange fattige i konsentrerte områder skal bekjempes, samt at det gjerne er et uttalt ønske å fjerne stigmaet knyttet til områdene. De finner i intervjuer med aktører i europeiske land som har utformet og implementert slike satsinger at det ideologiske grunnlaget er noe uklart og ikke alltid basert på empirisk trygge teorier. De mener at ideen om selvforsterkende fattigdomskulturer ligger implisitt i mye av ideologien bak områderettede satsinger, men uten at slike teorier nødvendigvis er akseptert av de samme personene som bidrar til å utvikle og forme slike programmer. Barstad og Kirkeberg (2003) viser til at argumentet for å benytte områdesatsing som virkemiddel blir sterkere dess større (de negative) effektene av det å bo i et område er, men at siden forskningsfeltet er komplekst metodisk og teoretisk er det som forsker problematisk å gi konkrete anbefalinger til politisk ledelse om hensiktsmessigheten av å velge områdesatsinger som strategi. Den danske forskeren Andersen (2002a) viser derimot til at det ikke er et behov for å påvise klare nabolagseffekter for å legitimere områdesatsinger. Han viser til studier av konkrete forhold i dårlig stilte nabolag, som viser at nedslitte fysiske omgivelser, svakt fungerende tjenester, høy kriminalitet, stor grad av utrygghet blant beboerne og sosial stigmatisering som følge av å være bosatt i området har faktiske, negative effekter på beboernes liv. Han hevder at å satse på å bedre forholdene i slike områder for å bedre beboernes velferd er et tilstrekkelig argument for områdesatsing. Samtidig understreker han at det ikke er grunn til å tro at satsingen vil ha særlig effekt på de underliggende årsakene til problemene. Områdesatsinger har i følge Smith (1999) ikke potensial til å være annet enn et nyttig supplement til generelle politiske satsinger. Ut fra den britiske konteksten hun har studert har områdesatsinger to vesentlige roller å spille: - For det første å forbedre effektiviteten til den generelle velferdspolitikken gjennom å frembringe bedre samarbeid mellom aktørene. Gjennom områdebaserte satsinger muliggjør man ofte en mer helhetlig og sektorovergripende tilnærming til problemer som er preget av geografisk konsentrasjon. Den helhetlige tilnærmingen nødvendiggjør og frembringer samarbeid internt i offentlig sektor og mellom privat sektor, frivillige organisasjoner og offentlig sektor. - For det andre kan de frembringe mer innovative fremgangsmåter og arbeidsmetoder som kan overføres til den generelle velferdspolitikken. Suksessrike områdesatsinger kan således fungere som piloter innen velferdspolitikken, gjennom at de gir rom for nytenkning og at det eksperimenteres med nye samarbeidsformer, arbeidsmetoder, typer tiltak og virkemidler lokalt. Dette er erfaringer som kan overføres til andre områder. 3.3 Det beste virkemiddel for å nå målene? 4 Et sentralt argument mot områdesatsinger som politisk virkemiddel er at problemene som medfører behovet for handling er resultat av nasjonal politikk. Satsingen bør derfor også være på nasjonalt, og ikke på lokalt, nivå. Generelle tiltak innen sektorpolitikk og tiltak ovenfor utsatte grupper, uavhengig av bosted, vil i mange tilfeller derfor kunne være mer hensiktsmessig. En annen hovedkritikk er at områdesatsinger kan ta fokuset bort fra behovet for politisk handling og endringer på nasjonalt plan, og slik sett fungere som en form for symbolpolitikk. Områderettede satsinger kan i følge Andersson og Musterd (2005) 4 I stor grad basert på Smith 1999

14 Side 14 av 18 ses på som et svar på utilstrekkelig effektivitet i de universelle ordningene i europeiske velferdsstater. Når disse kom under press gjennom siste del av forrige århundre økte de sosiale forskjellene og fattigdommen. Dette ble særlig tydelig i storbyene med synlig områdespesifikk konsentrasjon av fattige og etnisk minoriteter. De peker på at synligheten og enkelheten - av fysisk opprusting og utbedring av boliger og nærområder i seg selv ikke har noen effekter på innbyggernes muligheter for å få seg et bedre liv. Det er heller en synliggjøring av at noe blir gjort. Vi skal legge merke til at områdesatsing som virkemiddel generelt sett trekkes frem som et mulig virkemiddel som et supplement til generelle velferdsordninger. Det er imidlertid flere faktorer ved områdesatsing som virkemiddel som reiser debatt. Områdesatsing skaper positive effekter i satsningsområdene Evalueringer og forskningsresultater har vist at områdesatsing som virkemiddel kan ha en positiv effekt på livsforholdene, og snu en negativ levekårsutvikling i et bestemt avgrenset område. Videre kan slike satsinger bidra til å bedre områders omdømme og få til positive økonomiske prosesser gjennom næringsetablering og tilflytting av mer ressurssterke grupper (Brofoss og Barstad 2006). Edmark (2002) mener å finne støtte i forskningen på at folks levekår, selvbilde og fremtidstro kan påvirkes i riktig retning gjennom områdesatsinger. De problemer av økonomisk og sosial art som synliggjøres i utsatte boområder med stor konsentrasjon av fattige og/eller innvandrere kan generelt sett ikke løses lokalt, men erfaringer tilsier at selvforsterkende negative prosesser og utviklingstrekk i områder har stoppet opp. Slike gode erfaringer med områdesatsinger er i seg selv et viktig argument for å benytte dette som politisk virkemiddel. Områdesatsinger kan imidlertid også forskyve problemene til andre, ofte nærliggende, områder uten at de løses. Erfaringene fra Handlingsplanen for Oslo indre øst var at det var de nest fattigste som flyttet, unge med mye ressurser flyttet inn, men de med aller minst ressurser ble værende. Slike effekter er også oppstått i Danmark (Brofoss og Barstad 2006). En viktig innsigelse mot en del områdesatsinger kan således være at områdene med problemer som skal motta støtten ikke sees relasjonelt, som del av de byer og større områder de hører til. Andersen (2002a) fremhever at ekskluderte områder i storbyer oppstår som resultat av mange sosiale og økonomiske prosesser som også innbefatter områdene rundt. Boområder blir ekskluderte steder ved at de som har mulighet flytter ut, og andelen med lite økonomiske ressurser og sammensatte problemer flytter inn. Dette øker så de geografiske skillene over tid. Prosesser i omkringliggende områder bidrar altså til å øke problemkonsentrasjonen i allerede utsatte områder. Å utelukkende fokusere på områder med opphopning av levekårsproblemer vil ikke alene kunne løse de negative prosessene. En slik tilnærming vil være noe annet enn å forholde seg til områder med store og sammensatte problemer som lommer av fattigdom som veldig ofte oppstår i storbyer. Et eksempel kan være statlig og kommunal politikk i forhold til boligbygging for utsatte grupper. Uten aktiv vilje til å unngå opphopning i områder med allerede rimelige boliger og tomtepriser vil konsentrasjonen av familier med lite økonomiske ressurser i enkelte områder øke. Også i en EU-rapport (Lukkarinen 2004) påpekes det at områderettede programmer ikke kun kan rettes inn mot fattige, avgrensede mindre områder, men må forholde seg til hele byområdet hvis målsettingen er å motvirke segregering. Områdesatsing kan være mer økonomisk fornuftig enn universelle tiltak Det finnes også stemmer som hevder at områdesatsing kan være en treffsikker bruk av ressurser ovenfor en geografisk konsentrert målgruppe med identifiserbare problemer. Økt aktivitet i et avgrenset område kan gi større effekter enn å spre

15 Side 15 av 18 midlene mer jevnt ut over. I følge Andersson og Musterd (2005) vil det da også være mer økonomisk fornuftig enn universelle/generelle tiltak. Områdesatsing treffer målgruppene lokalt Brofoss og Barstad (2006) trekker frem at områderettede tiltak har et større potensial til å treffe de mest marginaliserte gruppene. Områdesatsinger passer slikt sett inn med utviklingen mot økt desentralisering i velferdspolitikken politisk og administrativ. Tjenester ovenfor befolkningen har blitt mer lokalt forankret, mer individuelt tilpasset og i utføres større grad i tilknytning til boligen. På mange felt har boligen overtatt som arena for mottak av velferd og tjenester, fremfor bruk av institusjoner som er plassert utenfor boområder. De nevner her reformene innen psykisk helsevern, rusomsorgen og ovenfor psykisk utviklingshemmede som eksempler. Tjenester rettet mot personer med flyktningbakgrunn har også medført utfordringer og behov for metodeutvikling innen oppsøkende tjenester og boligsosialt arbeid. Det at det lokale aspektet har blitt viktigere i velferdspolitikken, og at tjenestene har rykket nærmere brukerne, er blant annet et resultat av en forståelse for at individer og grupper med behov for bistand må nås og hjelpes i sine egne omgivelser. For mange marginale grupper er det lokale boområdet og nærmiljøet den arena de oppholder seg mest. Særlig gjelder dette barn og unge og voksne som ikke er i arbeid. Områderettet innsats som spesifikt retter seg mot de som har nærmiljøet som sentral arena kan dermed være mer treffsikkert ovenfor målgrupper som bor i det eller de aktuelle områdene. Som SSB påpeker er det noen levekårsproblemer som nødvendigvis handler om kvaliteter ved området der du bor, herunder kvaliteten på boligene og graden av støy og forurensing (Barstad og Kirkeberg 2003). Forskning fra Storbritannia viser da også at det å mistrives i nabolaget i et område preget av mye problemer er en effekt som er avhengig av bosted, og da spiller individuelle egenskaper mindre rolle (Barstad og Kirkeberg 2003). For å få til forbedringer er forbedringsprosesser lokalt nødvendig. I noen tilfeller kan det også være hensiktsmessig med tiltak rettet mot områder hvor det er vanskelig og tidkrevende å få til resultater. Barstad og Kirkeberg (2003) nevner helseproblematikk i utsatte områder som eksempel. Dårlig helse er en faktor som påvirker hvor man risikerer å bo, men å flytte vil ikke nødvendigvis avhjelpe helsen til den enkelte, kun fordelingen av helseproblemer geografisk. Tiltak på områdenivå for å minske helserisiko fra rusmidler, dårlig kosthold og lite fysisk aktivitet i avgrensede områder vil kunne være treffsikkert. Områdesatsing kan gjøre det enklere å mobilisere lokale private krefter til å støtte opp under en offentlig satsing på området. De kan slik sett være mer effektive gjennom å ta utgangspunkt i befolkningens ønsker og behov og samarbeid mellom lokale krefter. Lokalbefolkningen vil gjennom områdesatsinger kunne opparbeide stedsidentitet og større tro på- og evne til- å løse lokale problemer. Det kan også hevdes at områdesatsing ikke er tilstrekkelig treffsikkert. De fleste mennesker med sosiale problemer og dpårlige levekår bor ikke i de mest utsatte områdene. De er tvert i mot spredt rundt omkring på et større geografisk område. Områdesatsinger risikerer altså å bomme på mange av de som har behov for målrettede tiltak. Som eksempel nevnes av Andersson og Musterd (2005) at kun fem prosent av de fattige i Sverige ble nådd gjennom storbysatsingen, selv om andelen fattige i de utvalgte områdene var svært høy. Ut fra en målsetting om fattigdomsbekjempelse er således satsingen ikke spesielt målrettet, og en bred sektorpolitikk ville kunne vært et bedre valg. For de aller svakeste gruppene kan opprusting vel så gjerne bety at de blir tvunget ut av områdene gjennom økt prising av boligene på leiemarkedet. Selv om det er en målsetting har det vist seg vanskelig gjennom områdesatsinger r å nå frem til og engasjere de svakeste gruppene slik at de kan ha innflytelse på de

16 Side 16 av 18 prosesser som skjer lokalt. Minoritetsgrupper fra ikke-vestlige land er særlig utsatt i så måte. Med utgangspunkt i at tiltak skal være lokalt forankret og komme som svar på utfordringer lokalbefolkningen har i sine nærområder er dette noe som bør tas seriøst. 4 Hvilke forhold skaper gode effekter av områdesatsinger? Ut fra erfaringene fra europeiske land er det en rekke forutsetninger som forskere/evaluatorer trekker frem som elementer som bør være tilstede for at det skal sikres god en god måloppnåelse i områdesatsinger i utsatte boområder. Edmark (2002) har gjennomgått en stor mengde litteratur omkring erfaringer med områdesatsinger. Hun peker på at en rekke forskere ser på medvirkning fra beboerne/innbyggerne som en avgjørende grunnforutsetning for å kunne høste positive resultater. Medvirkning og innflytelse medfører på den annen side også ofte konflikter som må håndteres. En vanlig mangel ved områdesatsinger er at beboermedvirkningen og -innflytelsen ikke er tilstede og at det ikke organiseres tilfredsstillende. Rammene for innflytelse fastsettes av de offentlige aktører er dessuten ofte for snever. Edmark (2002) setter opp ni dimensjoner ved områdesatsinger som antas å påvirke utfallet. Bred politisk innsats som trekker i samme retning Samtidige tiltak på ulike områder Deltakelse fra beboere Dialog og kommunikasjon Prosessfokus fremfor produktfokus Typer tiltak/intervensjoner som iverksettes Lokalt samordning og samarbeid Fleksible og varierte arbeidsmåter Rollen til prosjektlederne Det er videre faktorer i disse områdenes omgivelser som påvirker utfallet: Den generelle samfunnsutviklingen, da særlig med hensyn til økonomi, arbeidsledighet, boligutvikling og flyktningstrømmer. De mest utsatte områdene for deprivasjon er da gjerne svært sårbare for endringer i omgivelsene, særlig fordelingspolitisk. Fravær av politisk helhetstenkning kan medvirke til at utviklingen trekkes i ulike retninger. Behovet for politisk stabilitet som kan sikre den langsiktigheten som er nødvendig for å oppnå positive resultater Forankring: Interesse, engasjement og prioritering i omgivelsene som sikrer legitimitet og støtte til satsingen i omgivelsene og hos sentrale aktører. Det er videre en rekke viktige faktorer på lokalt plan. Noen eksempler er egenskaper ved selve området, lokal forankring av satsingen og kjennskap til lokale forhold, målrettede tiltak mot utsatte grupper i området, som for eksempel barn og unge, og det å bruke tid og ha tålmodighet med hensyn til resultater. I tillegg er det faktorer ved selve organiseringen av satsingene som vil kunne ha innflytelse på hvor gode effekter som oppnås. Her kan blant annet nevnes nødvendigheten av et samlet sektorovergripende fokus på området, strategier forog organiseringen av gjennomføringen, for eksempel brukermedvirkning, overvinning av byråkratiske hindre, aktivt samarbeid horisontalt og vertikalt, og tilstedeværelse av aktører som kan samordne innsatsen. Brofoss og Barstad (2006) mener at de organisatoriske erfaringene fra de europeiske områdesatsingene muligens er viktigere enn effektene på levekår og ulikhet. De viser til at det har skjedd en dreining mot bredere, mer helhetlige og samlende satsinger.

17 Side 17 av 18 Dette gjøres gjennom både vertikalt samarbeid for å få forankret og trukket med de ulike nivåene, og ved horisontalt samarbeid og nettverksbygging på tvers av sektorer og aktørtyper. Edmark (2002) viser imidlertid til at det i dette samarbeidet ofte er mangler som påvirker hvilke resultater som oppnås. I tillegg til at beboergrupper kan være vanskelige å engasjere, er det også erfaringer med at det kan være problematisk å få private aktører til å delta i nettverk. Dette kan skyldes at det i en del land er ansett som det offentliges ansvar å arbeide for å bedre befolkningsgruppers situasjon, og fordi det kan være komplekst å få private aktører til å se muligheten for et individuelt utbytte av samarbeidet. 4.1 Viktigheten av evaluering, videreformidling og videreføring av gode tiltak Videreformidling av kunnskap og nye arbeidsmetoder er nødvendig for å sikre at gode effekter videreføres, og at det skapes varige effekter av satsingene. Viktige virkemidler kan være satsing på evalueringer, dokumentasjon, kunnskapsoverføring og strategier for å få gode tiltak og nettverk til å fungere selv uten ekstra midler fra staten. Erfaringene fra England viser at bruken av midler i områdesatsingene må samordnes med de generelle overføringer til, og virkemiddelbruken i, områdene. Hvis midlene skal skape effekter kreves det at midlene ikke medfører kutt i den ordinære ressursbruken lokalt. Evalueringer fra England viser også at dårlig samordning mellom ulike myndighetsnivåer og sektorer skaper vanskeligheter i overgangen fra gode tiltak til ordinær drift etter at områdemidlene kuttes. Dette reduserer mulighetene for å oppnå gode varige resultater. Brofoss og Barstad (2006) nevner fritidsklubber som eksempler på tiltak som ikke bør være avhengig av områdesatsinger for å kunne fungere, da de er målrettet mot barn og unge, gruppen som i størst grad kan påvirkes i negativ retning av dårlige egenskaper ved nærområdet. Det sterke fokuset på evalueringer og utvikling av indikatorer og målemetoder for å måle resultater av satsingen er et element ved storstadssatsingen i Sverige som i EU-rapporten fra Lukkarinen (2004) fremheves som både viktig og mulig å overføre til andre land innen EU. I rapporten vises det til at områdesatsinger må ha en basis i at det er utviklet både oversiktlige og realistiske mål, foruten at det gjennomføres evalueringer som klargjør om tiltakene bidrar til å nå målene.

18 Side 18 av 18 Litteratur Andersen (2002a). Excluded places. On the interaction between Segregation, Urban Decey and Deprives Neighbourhoods. Housing, Theory and Society 19, Nr 3-4, (17) Andersen (2002b). Can Deprived Housing Areas be Revitalised? Effords against Segregation and neighbourhood Desay in Denmark and Europe. Urban Studies 39(4), Andersson og Musterd (2005). AREA-BASED POLICIES: A CRITICAL APPRAISAL. Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie, 96 (4), (13) Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen og mål for inkludering. Vedlegg til St.prp. 1 ( ) Statsbudsjettet 2007 Barstad og Kirkeberg (2003). Levekår og ulikhet i storby. Utredninger til Storbymeldingen, del 2. SSB-notat 2003/34. Statistisk sentralbyrå Barstad m.fl (2006). Levekår og flyttemønstre i Oslo indre øst. SSB-rapport 2006/15. Statistisk sentralbyrå Brattbakk m.fl. (2006). Tiltak i tide. Muligheter og utfordringer for Groruddalen. NIBR-notat: 2006:126. NIBR Brofoss og Barstad (2006). Internasjonale erfaringer med områderettede tiltak i storbyer. En litteraturstudie. SSB notat 2006/56. Statistisk sentralbyrå Bråthen m.fl. (2007). Levekår på vandring. velstand og marginalisering i Oslo. Faforapport 2007:05. Forskningsstiftelsen Fafo. Edmark (2002). Förort i fokus interventioner för millioner. Integrationsverkets rapportserie 2002:01 St.meld 31 ( ). Hovedstadsmeldingen. KRD IMDI (2007). 12 faktaark om innvandrerbefolkningen i de 12 kommunene med høyest antall ikke-vestlige innvandrere Lukkuarinen (2004). Local development agreements as a tool to stop segregation in vulnerable metropolitan areas. Synthesis report. European Commision DG Employment and Social Affairs Smith, Gillian R. (1999). Area-beased Initiatives: The rationale and options for area targeting. CASEbrief 11 may Centre for Analysis of Social Exclusion, Lonon School of Economics Aalandslid, Vebjørn (red)(2007). Innvandreres demografi og levekår i 12 kommuner i Norge. SSB-rapport 2007/24. Statistisk sentralbyrå