Utenriksdepartementet

Transkript

1 Utenriksdepartementet 1 Utenriksdepartementets forvaltning og gjennomføring av budsjettet for Generelt om resultatet av revisjonen Tabell 1 (tall i mill. kroner)* Utgifter Inntekter Overført fra forrige år Bevilgning 2010 (nysaldert budsjett) Samlet bevilgning Regnskap Overført til neste år Utgiftsbevilgning 2010 (nysaldert budsjett) Inntektsbevilgning 2010 (nysaldert budsjett) Statens egne driftsutgifter Nybygg, anlegg mv. Overføringer til andre Utlån, statsgjeld mv. Salg av varer og tjenester Inntekter i forbindelse med nybygg, anlegg mv. Overføringer fra andre Tilbakebetalinger mv. Utenriksdepartementets ansvarsområde: 2 virksomheter 1 særlovsselskap ** Riksrevisjonen har avgitt 2 avsluttende revisjonsbrev uten merknad. * Tabellen inneholder budsjett- og regnskapstall for departementets egen kapittelnummerserie og eventuelt andre kapitler som hører inn under departementets ansvarsområde. Sirkeldiagrammets inndeling er i henhold til bevilgningsreglementet 4, jf. rundskriv R-101 Statens kontoplan. ** Resultatet av Riksrevisjonens kontroll med statsrådens forvaltning av statens interesser i selskaper framkommer av Dokument 3:2 ( ). 244 Dokument 1 ( ) Utenriksdepartementet

2 1.2 Budsjett regnskap Det er merutgifter eller mindreinntekter under noen kapitler og poster, men disse er enten av mindre betydning, eller det er tilfredsstillende redegjort for dem i forklaringene til statsregnskapet. 1.3 Styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjettet Riksrevisjonen har gjennomført kontroll av Utenriksdepartementets overordnede ansvar for tilskuddsforvaltning. Revisjonen har hatt særskilt oppmerksomhet på departementets rutiner for budsjettering av tilskudd og rutiner for rapportering av måloppnåelse. Revisjonen viser ingen vesentlige feil i departementets overordnede tilskuddsforvaltning Bistand til Afghanistan Riksrevisjonen har kontrollert om departementet har tilstrekkelig styring, oppfølging og kontroll av bistandsmidler til Afghanistan. Revisjonen er gjennomført ved dokumentasjonsgjennomgang og møter med departementet og revisjonsbesøk til ambassaden i Kabul. Videre er det som ledd i informasjonsinnhentingen avholdt møter med tilskuddsmottakere, Ministry of Finance og Control and Audit Office of Afghanistan. For 2010 var bevilgningen til prosjekter i Afghanistan på totalt 556 mill. kroner. Revisjonen har kontrollert 10 prosjekter med en samlet utbetaling på 362 mill. kroner, tilsvarende 65 prosent av de totale tilskuddsmidlene. Faktaboks 1 Tilskuddsmottakere Verdensbankens multilaterale fond Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF) har som formål å gjøre det mulig for donorer å forene midler og koordinere budsjettstøtte samt støtte til gjenoppbyggingsprogrammer i regi av Afghanske myndigheter. ARTF hadde et budsjett på 657 mill. USD i Norge har inngått en rammeavtale med ARTF for perioden med en totalverdi på 900 mill. kroner. UNDP Law and Order Trust Fund of Afghanistan (LOTFA) er et program for sivil sikkerhetssektor og politireform. Formålet er å styrke den demokratiske staten og statlige institusjoner for å sikre leveransen av offentlige tjenester av høy kvalitet, inkludert sikkerhet. Norge har inngått en avtale med LOTFA for perioden med en totalverdi på 160 mill. kroner. Kilde: Utenriksdepartementet Korrupsjon og kontrollmuligheter Riksrevisjonen er inneforstått med at gjennomføringen av et forsvarlig forvaltningsregime er en krevende oppgave i Afghanistan. Landet rangeres av Transparency Internationals Corruption Perception Index 2009 som det nest mest korrupte landet i verden. Sikkerhetssituasjonen i landet gjør det vanskelig for så vel ambassaden som prosjektgjennomfører å foreta prosjektbesøk ute i provinsene. Mangelfull dokumentasjon av saksbehandling Revisjonen påviste mangelfull dokumentasjon av saksbehandling. Revisjonen viser at beslutningsdokumentene for flere av avtalene var mangelfulle og det finnes lite dokumentasjon på gjennomganger av regnskap og rapporter, gjennomføring av planlagte møter, organisasjonsgjennomganger og eksterne evalueringer av tilskuddsmottakere. Revisjonen viser videre at det er vanskelig å se at det har vært en tilfredsstillende vurdering av resultatoppnåelse og kontraktsoppfyllelse før inngåelse av nye avtaler. Mål- og resultatrapportering Revisjonen viser at det er svakheter og mangler i målstruktur, indikatorer, periodisering og grunnlagsdata i prosjektdokumentasjonen. Det rapporteres på aktiviteter i stedet for mål- og resultater og det er mangelfull avviksrapportering. For flere av de løpende avtalene har det heller ikke vært foretatt eksterne evalueringer eller gjennomganger. Utenriksdepartementet opplyser at måling av resultat og måloppnåelse er en betydelig utfordring i Afghanistan. Det skyldes blant annet manglende grunnlagsdata og statistisk materiale. Departementet opplyser videre at ambassaden har som ambisjon at partnere skal evalueres, men at dette både må måles opp mot hva som er sikkerhetsmessig forsvarlig, og ambassadens kapasitet til å håndtere evalueringer. Risikovurdering og oppfølging av risiko Årets revisjon viser at det for enkelte av de undersøkte avtalene ikke har vært gjennomført tilfredsstillende risikovurderinger i forkant av avtaleinngåelse. Vurderinger av intern risiko og øko nomiske misligheter har vært spesielt mangelfulle. For flere avtaler var det også manglende dokument asjon på at risiko identifisert i beslutningsdokumentet var fulgt opp, og risikodempende tiltak iverksatt. Revisjonen viser videre at risiko identifisert i eksterne evalueringer og konsulentrapporter ikke har blitt tilfredsstillende fulgt opp. Dokument 1 ( ) Utenriksdepartementet 245

3 Pengestrøm og finans Revisjonen viser at det i avtalene med frivillige organisasjoner foreligger en detaljert beskrivelse av pengeflyt og finans. Det stilles også krav om at midler utbetales etter forespørsel fra mottaker og at mottaker deretter skal oversende en mottaksbekreftelse. Revisjonen viser videre at mangler ved utbetalingsforespørsler og mottaksbekreftelser ikke har fått konsekvenser for utbetaling av midler fra ambassaden til prosjektene. Revisjonen viser videre at ambassaden ikke fører kontroll med at givernes samlede tilskuddsmidler framgår i det afghanske statsbudsjettet og regnskapet. I tillegg finner ikke revisjonen dokumentasjon på at ambassaden har fulgt midlene utbetalt til ARTF inn i deres rapporter, eller dokumentasjon på at den finansielle informasjonen i de sist mottatte årsrapportene for LOTFA og ARTF er vurdert av ambassaden. Utenriksdepartementet opplyser at hvordan givernes midler blir benyttet framgår av årlige finansielle statuser fra Verdensbanken, og at dette også er tema for de kvartalsvise styrekomitémøtene i ARTF. Regnskap og revisjonsberetninger Revisjonsberetninger er et viktig virkemiddel for å følge opp om prosjektmidlene blir brukt som forutsatt. For ikke-norske frivillige organisasjoner inneholder vedlegget til avtalene "Terms of reference for audit" krav til hvilke punkter prosjektets eksterne revisor skal uttale seg om. Revisjonen viser svakheter ved et eller flere av disse kravene i nesten alle avtalene. Revisjonen viser også at flere tilskuddsmottakere har levert inn revidert regnskap for hele organisasjonen i stedet for reviderte programregnskap, til tross for at det klart framgår av avtalen at det kreves et revidert programregnskap. Til tider er også innlevert regnskap strukturert på en slik måte at det er vanskelig sammenlignbart med godkjente budsjetter. Revisjonen viser også at det i flere tilfeller er vanskelig å identifisere norske midler i de mottatte regnskapene Den globale vaksinealliansen Riksrevisjonen har gjennomført en revisjon av norsk bistand til Den globale vaksinealliansen (GAVI), jf. kapittel 169 post 70. For 3-årsperioden var Norge den største bilaterale giveren med en samlet norsk støtte på ca. 1,5 mrd. kroner, dvs. 18 prosent av den totale støtten. Det ble for 2010 bevilget 500 mill. kroner. Omtrent 85 prosent av GAVIs virksomhet innebærer bistand i form av vaksiner, øvrig 15 prosent gjelder ulike former for pengebaserte tilskudd til landprogrammer. Faktaboks 2 Strategiske mål Strategiske mål for GAVI for perioden er: Bidra til å styrke helsesystemer ved blant annet å legge til rette for levering av vaksiner og andre helsetjenester Øke støtten til og bruk av underutnyttede og nye vaksiner og bidra til sikker og trygg levering av vaksiner Øke forutsigbarheten og bærekraften for langsiktig finansiering av nasjonale immuniseringsprogrammer Styrke og vurdere GAVIs bidrag som et bredt, globalt partnerskap mellom offentlig, private og frivillige partnere for bedre helse ved mer effektivt samarbeid, markedsføring og innovasjon Kilde: St.prp. nr. 1 ( ) Forebygging av økonomiske misligheter og korrupsjon Riksrevisjonen er kjent med GAVI sine systemer for å forhindre og oppdage misligheter og korrupsjon. GAVI har et eksternt revisjonsfirma som reviderer regnskapet og det er etablert en internrevisjon med èn ansatt revisor. Pengebasert støtte til programmer i Niger, Kamerun, Elfenbenskysten og Mali var under etterforskning og dette medførte at støtte på til sammen 18 mill. USD midlertidig er stanset. Utenriksdepartementet opplyser at GAVI vurderer risikoen for økonomiske misligheter knyttet til sentrale innkjøp av vaksiner som lav. Videre opplyser departementet at det har etterlyst en enda klarere policy for totaliteten av GAVIs virksomhet og stilt spørsmål om GAVIs risikovurdering knyttet opp mot vaksineinnkjøp er reell. Departementet uttaler videre at risikoen for økonomiske misligheter i tilskudd til landprogram vurderes som høy siden midlene i hovedsak kanaliseres gjennom mottakerlandenes systemer, som ofte har svake institusjoner og mye korrupsjon. Departementet påpeker at gitt begrenset kunnskap om det totale korrupsjonsomfanget og den høye risikoen for økonomiske misligheter knyttet til tilskudd kanalisert gjennom mottakerlandenes institusjoner, er det vanskelig å vurdere hva som er tilstrekkelig kontroll til enhver tid. Rapportering på måloppnåelse Revisjonen viser at det ikke er noen klar sammenheng mellom målene som omtales i St.prp. nr. 1 ( ) og rapportering på måloppnåelse i 246 Dokument 1 ( ) Utenriksdepartementet

4 rapportdelen i Prop. 1 S ( ). Det står oppført flere strategiske hovedmål i proposisjonen, men det rapporteres ikke direkte på disse. Beregningsgrunnlag for vaksineprisreduksjon GAVI har som målsetting å bidra til at prisene på vaksiner går ned over tid. Departementet beregnet at vaksineprisene siden starten i 2001 hadde falt med 35 prosent, jf. Prop. 1 S ( ). Revisjonen viste at ut fra reell kurs ville prisreduksjonen kun ligge på ca. 15,5 prosent i denne perioden Tilskudd til ikke-norske frivillige organisasjoner Riksrevisjonen har kontrollert Utenriksdepartementets forvaltning av tilskudd til ikke-norske, frivillige organisasjoner over kapitlene Humanitær bistand og Fred, forsoning og demokratitiltak. Årlig bevilgning utgjør ca. 2,9 mrd. kroner over disse kapitlene. Det framgår av Reglement for økonomistyring i staten fastsatt 12. desember 2003 med endringer senest 8. juni 2010 (økonomireglementet) at tilskuddsforvalter skal innhente rapporter som gjør det mulig å vurdere graden av måloppnåelse. Gjennomføring av evalueringer skal ta utgangspunkt i risiko og vesentlighet og i hvilken grad det er mulig å beskrive de årlige resultatene. Departementet har nå en avtale med Norconsult om konsulentbistand til gjennomgang og vurdering av tilskuddsmottakernes resultatrapportering. Riksrevisjonen påviste at det for 10 av 15 utvalgte prosjekter ikke er utført kontroll av mottatte prosjektrapporter fra 2008 og 2009, og i noen tilfelle ikke kontroll av rapporter fra Revisjonen viser at departementet selv heller ikke har gjennomgått resultatrapportene for disse prosjektene. I tilfellene hvor rapport var mottatt og gjennomgått av Norconsult, var det vanskelig å vurdere resultatoppnåelsen i flere av prosjektene. Revisjonen viser at rapporteringen var vidtfavnende og lite strukturert. Videre viser revisjonen at det ikke alltid er samsvar mellom plan og rapport og at avvik fra plan i liten grad kommenteres i rapporten. Prosjektsøknad og beslutningsdokument skal ifølge departementets retningslinjer inneholde en beskrivelse av eksterne og interne risikofaktorer som vil kunne påvirke prosjektets mål og planlagte resultater og hvordan disse skal håndteres. Det skal rapporteres på risikofaktorene. Revisjonen viser at flertallet av de kontrollerte prosjektene ikke hadde noen omtale av interne risikofaktorer. I de få tilfellene hvor intern risiko var omtalt, var det kun kommentarer av generell karakter. Tre av mottakerorganisasjonene hadde vesentlige problemer relatert til finansiell styring og i en av disse var det avdekket omfattende korrupsjon. Revisjonen viser videre at for de 15 kontrollerte prosjektene forelå det evalueringer på kun et fåtall av disse. 2 Regnskaper der Riksrevisjonen har vesentlige merknader Riksrevisjonen har ikke avgitt revisjonsbrev med merknad. 3 Utenriksdepartementets oppfølging av tidligere rapporterte forhold 3.1 Bilateralt samarbeid med Romania I Dokument 1 ( ) påpeker Riksrevisjonen at det er svakheter knyttet til utenriksdepartementets oppfølging av partnerskapsforho ld og bærekraft i prosjektene i samarbeidsprogrammet overfor Romania. Departementet uttaler at bærekraft og partnerskapsforhold i det bilaterale samarbeidsprogrammet med Romania har fått oppmerksomhet gjennom hele prosjektperioden. Prosjekter som hadde vilkår om bærekraft i tilsagnsbrev, har senere oppdatert sine planer om bærekraft i prosjektene. I tillegg har bærekraft vært knyttet sammen med partnerskapsforhold igjennom nettverksbygging. Innovasjon Norge har fasilitert kontakt mellom prosjektpromotører og representanter for de norske selskapene som opererer i Romania, mellom prosjektpromotører og andre norske bedrifter eller myndigheter i Norge. Departementet forventer at denne innsatsen skal sikre at samarbeidsprogrammets mål oppnås. Saken avsluttes. 3.2 Informasjonssikkerhet I Dokument 1 ( ) uttaler Riksrevisjonen at det er svakheter i styringsdialogen mellom departementet og underliggende virksomheter når det gjelder ikt-sikkerhet. Riksrevisjonen påpeker også at departementets egne rutiner om regelmessig kontroll av logger som viser eventuell uregelmessig tilgang til systemer og data er mangelfulle. Det er også svakheter i systemet for Dokument 1 ( ) Utenriksdepartementet 247

5 tildeling og sletting av elektroniske adgangskoder. Utenriksdepartementet svarer at det arbeides med å utvikle et nytt styringssystem for informasjonssikkerhet. Ved implementering av nytt styringssystem vil departementet påse at retningslinjer og rutiner, herunder internkontroll også omfatter underliggende etater. Alle driftsendringer av betydning registreres i et eget loggsystem. Større driftsendringer blir behandlet av et eget forum. Riksrevisjonen har merket seg at departementet ved overgang til ny driftsplattform forventer å bedre styring og kontroll med tilgangskoder. Saken følges opp i den løpende revisjonen. 3.3 Utenriksstasjoner og Utenriksdepartementets oppfølging av innsendt regnskap I Dokument 1 ( ) uttaler Riksrevisjonen at det anses kritikkverdig at departementet over flere år ikke har hatt tilfredsstillende kontroll og rutiner på oppfølgingen av utenriksstasjonene. Riksrevisjonen har påvist mangelfull oppfølging av rutiner på inntektsområdet, svikt i internkontrollen på utenriksstasjonene, samt mangelfull kontroll når det gjelder oppfølging av utenriksstasjonene. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte i sin innstilling at de hadde merket seg at departe mentet tar påpekningene på alvor og har iverksatt flere tiltak for å sikre nødvendig forbedring på områdene hvor Riksrevisjonen har avdekket svakheter. 1 Utenriksdepartementet uttaler at for å sikre et godt grunnlag for avstemming av inntekter via Norvis, har departementet bedt Utlendings direktoratet (UDI), som er systemeier, utarbeide en rapport som er egnet for dette formålet. Ifølge UDI skulle rapporten være ferdig innen 31. desember 2010, men denne målsettingen ble ikke nådd. Det er derfor nedsatt en arbeidsgruppe med deltakere fra departementet, som skal bistå UDI i det videre arbeidet. Departementet viser også til at inntektsområdet er viet særlig oppmerksomhet på kurs for regnskapsførere før utreise, i tillegg til andre sentrale emner der Riksrevisjonen har hatt merknader. Det vises til at rutiner for kontroll og oppfølging av utenriksstasjonene er utvidet og at departementet har forsterket rutinene for å påse at uanmeldte kontroller blir utført i henhold til gjeldende regelverk, samt at det er innført en ny rutine for budsjettdisponering av mindre kontantkjøp. 1) Innst. 138 S ( ). Saken følges opp i den løpende revisjonen. 3.4 Bistand til Etiopia og Malawi Riksrevisjonen hadde for regnskapsåret 2009 vesentlige merknader til utenriksdepartementets forvaltning av bistand til Etiopia og Malawi. Riksrevisjonen uttalte at det anses kritikkverdig at den risiko- og målstyring som gjennomføres i bistandsprosjektene ikke dokumenteres, og konstaterte at antikorrupsjonsarbeidet i liten grad var en del av den løpende dialogen med tilskuddsmottakere. Det ble konstatert at forsinkede utbetalinger fra UNICEF og UNDP medførte store utfordringer i prosjektenes framdrift. Videre påviste Riksrevisjonen at departementet ikke følger opp manglende uttalelse fra prosjektenes revisor med hensyn til misligheter og korrupsjon og at revisjonsrapporter avviker fra inngåtte avtaler. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte i Innst. 138 S ( ) at de har merket seg at Utenriksdepartementet i sitt svar understreker at det aktivt følger opp Riksrevisjonens anmerkninger om risiko- og målstyring knyttet til enkelte prosjekter, blant annet ved kompetansebygging og kvalitetskontroll av prosjektdokumenter. Komiteen understreket betydningen av et sterkere antikorrupsjonsarbeid og viste til opplysninger om at etiopiske myndigheter misbruker bistandsmidler. Det vises særlig til anklager om at innbyggerne som ikke er lojale mot myndighetene, nektes adgang til bistand og bistandsstøttede tjenester. Komiteen anså det særlig viktig å fokusere mer på betingelsene for stat-til-statbistand til Etiopia. Departementet uttaler at ambassaden i Addis Abeba har gjennomført tiltak vedrørende påpekte svakheter knyttet til risiko- og målstyring. I utviklingen av nye programmer legges det stor vekt på å definere tydelige målhierarkier og resultatrammeverk. Økt oppmerksomhet vies risikovurderinger og tiltak for å redusere risiko i hele prosjektsyklusen. Oppfølging og kontroll gjennom revisjonsrapporter er styrket blant annet gjennom avtale med ekstern revisor. I tillegg er det innført dialog om risikostyring generelt og korrupsjonsrisiko spesielt under årlige konsultasjoner med tilskuddsmottakerne. Dialogen med multilaterale partnere, stedlig finansdepartement og riksrevisor er styrket for å sikre at midlene kanalisert til statsforvaltningen framkommer i statsbudsjettet og i regnskap. UNICEF har bekreftet at støtten til prosjektet som Riksrevisjonen gjennomgikk i 2009, kanaliseres gjennom det 248 Dokument 1 ( ) Utenriksdepartementet

6 etiopiske finansdepartementets regionale kontorer og deretter til distriktsnivå. Forsinkelser i utbetaling fra FN-organisasjonene UNICEF/UNFPA ble drøftet med organisasjonene, og det er avtalt at forsinkelser i utbetalinger skal framgå av den avtalefestede rapporteringen. Riksrevisjonen avdekket svakheter og vedvarende problemer ved innkjøp og distribusjon av medisiner i Malawi, og påpekte viktigheten av at departementet fortsatt gir dette temaet høy prioritet. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte at de har merket seg at departementet i sitt svar viser til at behovet for å styrke innkjøpssystemet i lengre tid har stått sentralt i dialogen mellom giverne og malawiske myndigheter. 2 Utenriksdepartementet uttaler at sluttgjennomgang av helsesektorprogrammet i 2010 viste at forsyningsproblemene har fortsatt. Generell misnøye med manglende framdrift i reformarbeidet og sterkt press fra giverne medvirket til at malawiske myndigheter nå har satt Central Medical Store under administrasjon og at et interimsstyre arbeider med å få på plass ny ledelse. Det er engasjert en konsulent for å utarbeide en egnet forretningsmodell med sikte på effektive innkjøp og distribusjon av legemidler og medisinske forsyninger. Rapportering om dette arbeidet vil foreligge våren Innkjøp av legemidler er generelt en korrupsjonsutsatt aktivitet, og giverne har hatt stor oppmerksomhet på denne risikoen i gjennomføringen av støtten til helsesektor-programmet i Malawi. Selv om Malawis eget system for offentlige innkjøp blir brukt, har bistandspartnerne tatt initiativ til etablering av en overvåkingsfunksjon med det formål å kontrollere innkjøp foretatt under samarbeidsavtalen. I november 2010 oppsto det gjennom denne mekanismen mistanke om at det kunne foreligge muligheter for at midler i innkjøpsprosessene ikke var brukt etter formålet. I tråd med nulltoleransen for korrupsjon ble alle videre utbetalinger til helsesektorprogrammet stoppet fra norsk side, og Norge tok sammen med de andre giverne initiativ til en spesialrevisjon. På grunnlag av rapporten drøfter giverne videre oppfølging med myndighetene. Hvis det viser seg at det har forekommet økonomiske misligheter, vil Norge reagere etter de prinsipper som er nedfelt i nulltoleransen for 2) Innst. 138 S ( ). korrupsjon. Det er enighet om at parallelt med oppfølging av revisjonsarbeidet, må det settes inn konkrete krav til bedre styring med innkjøp i samarbeidsprogrammet før det er aktuelt å gjenoppta samarbeidet. Saken følges opp i den løpende revisjonen. 4 Riksrevisjonens bemerkninger 4.1 Bistand til Afghanistan Riksrevisjonen konstaterer at Afghanistan er et av verdens mest korrupte land og at sikkerhetssituasjonen vanskeliggjør igangsetting av kontrolltiltak. Riksrevisjonen har merket seg at Utenriksdepartementet nå har iverksatt enkelte risikoreduserende tiltak, men stiller spørsmål ved om de etablerte oppfølgingsmekanismene er tilstrekkelige for å sikre at norske midler nyttes etter forutsetningene. Riksrevisjonen har påpekt at flere av prosjektene har hatt svakheter med hensyn til målstruktur, indikatorer, periodisering og grunnlagsdata. Dette har resultert i mangelfulle rapporter fra enkelte av tilskuddsmottakerne. Riksrevisjonen konstaterer at det ikke er foretatt eksterne evalueringer og gjennomganger av mange av de løpende avtalene. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om departementet har sikret at det foreligger et godt nok grunnlag for oppfølging og resultatmåling av prosjektene. Riksrevisjonen konstaterer at det er mangelfull dokumentasjon av ambassadens saksbehandling av programmer og prosjekter. Mangelfull dokumentasjon gjelder både saksbehandling av regnskap og rapporter, møter, organisasjonsgjennomganger og evalueringer. Riksrevisjonen stiller spørsmål om hvilke tiltak som vil iverksettes for å sørge for tilfredsstillende dokumentasjon av saksbehandlingen ved ambassaden. 4.2 Den globale vaksinealliansen Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved hvorvidt departementet vurderer Den globale vaksinealliansens systemer for internkontroll, herunder rutiner for å forhindre og avdekke misligheter, som tilstrekkelige. Departementet oppgir at begrenset kunnskap om korrupsjonsomfang og den høye risikoen for økonomiske misligheter knyttet til tilskudd kanalisert gjennom mottakerlandenes institusjoner, gjør det vanskelig å vurdere hva som er tilstrekkelig kontroll. Riksrevisjonen har merket seg at departementet har Dokument 1 ( ) Utenriksdepartementet 249

7 etterlyst en klarere policy for totaliteten av GAVIs virksomhet og om risikovurderinger knyttet opp mot vaksineinnkjøp er reelle. Departementet bes redegjøre for hvordan den videre oppfølgingen av GAVI skal skje, spesielt med henblikk på stadfestet korrupsjonsrisiko. Videre bes departementet redegjøre for rapportering knyttet til målene og beregningen av reduksjonen i vaksineprisen. 4.3 Tilskudd til ikke-norske frivillige organisasjoner Riksrevisjonen konstaterer at det er et stort etterslep av mottatte rapporter fra tilskuddsmottakere, som ikke er gjennomgått og vurdert av Norconsult eller departementet. Det er inngått en ny avtale med Norconsult og det settes inn ekstra ressurser for å få ned etterslepet. Riksrevisjonen vil påpeke at det for de mottatte rapportene er vanskelig å vurdere måloppnåelsen på grunn av mangelfull struktur og vidtfavnende rapportering. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved departementets system for oppfølging av rapporter fra tilskuddsmottakere. For flere av prosjektene er det ikke identifisert hvilke interne risikofaktorer som kan true prosjektets mål- og resultatoppnåelse, noe som er uheldig. Riksrevisjonen registrerer at det er foretatt for få evalueringer av programmer og prosjekter. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om departementet har hatt tilstrekkelig grunnlag for vurdering av mål- og resultatoppnåelse på området. 5 Svar fra Utenriksdepartementet Saken har vært forelagt Utenriksdepartementet, og statsrådene har i brev av 20. september 2011 svart: "Bistand til Afghanistan Riksrevisjonen bemerker i sitt brev at Afghanistan er et av verdens mest korrupte land og at sikkerhetssituasjonen vanskeliggjør igangsetting av kontrolltiltak. Selv om Riksrevisjonen understreker at enkelte risikoreduserende tiltak er gjennomført, stiller Riksrevisjonen spørsmål ved om de etablerte oppfølgingsmekanismene er tilstrekkelig for å sikre at norske midler anvendes etter forutsetningene. Riksrevisjonen stiller også spørsmål ved om det foreligger et godt nok grunnlag for oppfølging og resultatmåling av prosjektene samt om hvilke tiltak som iverksettes for å sørge for tilfredsstillende dokumentasjon av saksbehandlingen ved ambassadene. Arbeidet med korrupsjon og misligheter oppfølgingsmekanismer Korrupsjon er en betydelig risiko for all internasjonal finansiell bistand til Afghanistan. Tiltak for å redusere risiko, som omtalt i dette brevet, står sentralt i forvaltningen av de norske midlene. Det vurderes grundig hvilke partnere man inngår avtaler med. De seks frivillige organisasjonene som ambassaden har inngått strategiske partnerskapsavtaler med er Afghanistankomiteen, Kirkens Nødhjelp, Flyktningerådet, Aga Khan Foundation, Danish Committee for Aid to Afghan Refugees (DACAAR) samt ACTED (fransk NGO). Disse har alle lang fartstid i Afghanistan og vurderes å ha fokus på resultatoppnåelse og å ha gode forvaltningsrutiner. FN og Verdensbanken er de største mottakere av norsk bistand, og følges tett gjennom møter og rapporter, ikke bare av Norge, men også innenfor en bredere giverramme. En stadig større andel av norske bistandsmidler kanaliseres gjennom Verdensbankens flergiverfond Afghan Reconstruction Trust Fund (ARTF). ARTF har kontroll- og forvaltningsrutiner som etter forholdene vurderes som gode, og kapasitet og kompetanse til å arbeide med korrupsjon som overgår enkeltlands bistandsforvaltning. Verdensbanken har engasjert firmaet International Relief and Development, IRD til å monitorere resultater som oppnås under programmene National Solidarity Programme, (NSP), Education Quality Improvement Programme, (EQUIP), og National Emergency Rural Access Programme, (NERAP) under ARTF. Departementet og ambassaden legger vekt på å støtte prosjekter som bidrar til å redusere korrupsjon. Flere av prosjektene gjennom FN og Verdensbanken bidrar bl.a. til innføring av mer transparente og effektive lønningsmekanismer overfor politi, lærere og øvrige offentlig ansatte. Hovedandelen av disse mottar nå lønninger direkte til bankkonto, mens man tidligere var avhengig av mellommenn og kontanter. Ambassaden vurderer løpende hvilke kontroll- og oppfølgingstiltak som kan forebygge økonomiske misligheter i prosjektene det gis tilskudd til. Antikorrupsjonsklausulen skal inkluderes i alle avtaler som inngås, og saker som varsles behandles grundig i henhold til gjeldende instrukser. 250 Dokument 1 ( ) Utenriksdepartementet

8 Dialog om korrupsjonsrisiko og tiltak for å forebygge økonomiske misligheter foregår ofte på et nivå overordnet forvaltningen av enkeltprosjekter, og prosjektdokumentasjonen alene formidler derfor ikke den faktiske bredden i ambassadens arbeid med disse utfordringene. Utenriksdepartementet har likeledes et tett sam arbeid med ambassaden for å konsolidere bistandsporteføljen med sikte på å redusere forvaltningsbyrden og derigjennom styrke kontrollen. Trettisyv prosent av midlene på landprogrammet kanaliseres i 2011 gjennom én kanal; ARTF. Siden høsten 2010 er ambassadens egen forvaltningskompetanse blitt styrket, dels gjennom kurs og dels gjennom nyrekruttering av personell med særlig kompetanse på forvaltning. Dette vil gi ambassaden mulighet til å forsterke innsatsen for å forebygge, avdekke og håndtere økonomiske misligheter i overensstemmelse med departementets retningslinjer om nulltoleranse for korrupsjon og retningslinjer for håndtering av mistanke om økonomiske misligheter. Oppfølging og resultatmåling Det foregår et intensivert arbeid med å styrke avtalegrunnlaget i forhold til tydeligere definering av mål og målhierarkier for bedre å kunne måle resultater. Det er iverksatt flere tiltak, blant annet opplæring med vekt på utvikling av gode indikatorer i nye tiltak, målformuleringer og resultater. En spesiell utfordring for Afghanistan er svakheter knyttet til mangel på grunnlagsdata og statistisk materiale. Utenriksdepartementet har som ambisjon at partnere skal evalueres. Målsettingen om at alle skal evalueres må imidlertid vurderes opp mot hva som er sikkerhetsmessig forsvarlig til enhver tid. En langsiktig plan legges til grunn i dette arbeidet. Det ble gjennomført to eksterne evalueringer i 2010, av Kirkens Nødhjelp og Afghanistankomiteen og én i 2011 av Flyktningerådet. Norad vil i løpet av 2011 organisere en stor ekstern evaluering av norsk bistand til Afghanistan siden I tillegg foretar FN og Verdensbanken regelmessige evalueringer av avtaler hvor Norge er en av mange avtalepartnere. Om mangelfull dokumentasjon og saksbehandling regnskap og revisjonsrapporter Riksrevisjonen har gjennom sin revisjon påvist mangelfull dokumentasjon av saksbehandling, herunder mangelfulle beslutningsdokumenter. Departementet erkjenner at det har vært mangelfull dokumentasjon på flere programmer og prosjekter, inkludert oppfølging og kontroll av regnskap og revisjonsrapporter. Det er iverksatt tiltak for å styrke ambassadens forvaltningskompetanse gjennom kursing av utsendte, bistandsteamet er reorganisert, og kontakten med relevante fagmiljøer i Norad og Utenriksdepartementet er styrket. Ved nyrekruttering fra august 2011 har departementet styrket stasjonen med utsendte medarbeidere med relevant bistandserfaring samt en lokalt ansatt medarbeider med relevant økonomi- og revisjonsbakgrunn. Samtidig arbeider departementet på systemnivå med forbedringer av rutiner og tilgang på støtte/ veiledning på dette området. Oppfølging av flere av de multilaterale programmene skjer innenfor mange ulike møtefora og innenfor en flergiverramme. Departementet mener at dette bidrar til god oppfølging og kontroll uavhengig av Norges deltakelse i alle møter og at denne oppfølgingen også er viktig i forhold til å bidra til bistandseffektivitet og resultatoppnåelse. Dette har imidlertid skapt utfordringer i forhold til arkivering av relevant dokumentasjon. Det er iverksatt tiltak med økt bruk av kryssreferanser til respektive avtaler, der relevant informasjon fremgår av annen rapportering på saksområdet. Den globale vaksinealliansen (GAVI) Videre oppfølging av GAVI med henblikk på stadfestet korrupsjonsrisiko Riksrevisjonen ber Utenriksdepartementet redegjøre for hvordan den videre oppfølgingen av GAVI skal skje, spesielt med henblikk på stadfestet korrupsjonsrisiko. Utenriksdepartementet følger opp GAVI gjennom deltakelse i organisasjonens styre. Det er avgjørende for Norge at GAVI har nulltoleranse for korrupsjon og et gjennomtenkt og tilstrekkelig system for forebygging og avdekking av økonomiske misligheter, og håndtering av saker der det er mistanke om misligheter. Norges policy på området er godt kjent og har tilslutning i styret. Departementet har etterlyst en enda klarere policy for totaliteten av GAVIs virksomhet når det gjelder forebygging, avdekking og håndtering av saker knyttet til økonomiske misligheter. Departementet har også stilt spørsmål ved om GAVIs vurdering av lav risiko for økonomiske Dokument 1 ( ) Utenriksdepartementet 251

9 misligheter knyttet til innkjøp, lagring og transport av vaksiner, er realistisk. GAVIs internrevisor orienterte styremøtet i juli 2011 om status for internrevisjonens arbeid og om arbeidsplanen for Oppdatering av GAVIs policydokumenter og gjennomgang av risikovurderinger og rutiner knyttet til innkjøp, lagring og transport av vaksiner er med i arbeidsplanen. Internrevisoren la til styremøtet frem en rekke anbefalinger om tiltak for å forebygge økonomiske misligheter i GAVIs pengebaserte støtte. Tiltakene er foreslått på grunnlag av en gjennomgang av GAVIs nåværende policy og systemer. Gjennomgangen er basert på foreliggende evalueringer og konsultasjoner internt og eksternt. Transparency International ble engasjert i arbeidet, og organisasjonens anbefalinger i rapport av 20. juni 2011 er fulgt opp i internrevisorens anbefalinger til styret. Blant de foreslåtte tiltakene er tettere oppfølging av programmene på landnivå, etablering av ekstern varslingstjeneste og overføring av enheten for GAVIs forvaltningsgjennomganger til GAVIs internrevison. Det ble også fremlagt forslag om enda større åpenhet om internrevisjonens undersøkelser. Tiltakene innebærer økt stillingsbehov og økte driftskostnader. Internrevisors forslag fikk tilslutning i styret. Norge ba sekretariatet om å utarbeide en oppfølgingsplan med budsjett og konkrete milepæler. GAVIs internrevisor rapporterte til styremøtet om at GAVIs oppfølging av internrevisjonens anbefalinger er adekvat, og at internrevisjonen har tilstrekkelig uavhengighet. Departementet er tilfreds med hvordan GAVI så langt har fulgt opp spørsmålene som Norge har stilt, herunder om risiko for økonomiske misligheter knyttet til innkjøp, lagring og transport av vaksiner, og arbeidet som er gjort knyttet til risikovurderingene for den pengebaserte støtten. Departementet vil følge nøye med på hvordan GAVI håndterer disse spørsmålene videre og har tett dialog med andre givere om vurderinger knyttet til spørsmålene. Rapportering knyttet til målene Riksrevisjonen viser til at det ikke er noen klar sammenheng mellom målene som omtales i St. prp. nr. 1 ( ) og rapportering om måloppnåelse i Prop. 1 S ( ), og ber Utenriksdepartementet redegjøre for rapportering knyttet til målene. Departementet bruker GAVIs årsrapport og dokumentasjon til styremøter som grunnlag for rapportering og vil i budsjettproposisjonen for 2012 komme tilbake med en mer egnet struktur på omtalen av oppnådde resultater, og tydeliggjøre sammenhengen mellom mål og resultater. Beregning av reduksjonen i vaksineprisen GAVI har som mål å bidra til at prisene på vaksiner går ned over tid. Riksrevisjonen ber departementet redegjøre for beregningen av reduksjonen i vaksineprisen. GAVI har mål for prisreduksjon for den enkelte vaksine. Disse målene og referanseprisene som prisutviklingen for den enkelte vaksine måles mot offentliggjøres ikke, siden det vurderes at det vil begrense muligheten for prisreduksjoner ut over målene dersom disse var kjent for vaksineindustrien. GAVI bruker derfor et veid gjennomsnitt for kostnaden ved fullvaksinering av et barn med penta-, rota- og pneumovaksine, beregnet av UNICEF som har ansvar for vaksineinnkjøp på vegne av GAVI. Denne referanseprisen og faktisk oppnådd prisutvikling vil bli lagt til grunn i rapporteringen i Utenriksdepartementets budsjettproposisjoner i perioden. Departementet vil også være oppmerksom på dette i forbindelse med GAVIs nye strategi for vaksineinnkjøp fram til 2015 som vil styrebehandles i november Tilskudd til ikke-norske frivillige organisasjoner Oppfølging av rapporter Riksrevisjonen har konstatert at det er et stort etterslep av mottatte rapporter fra tilskuddsmottakere, som ikke er gjennomgått og vurdert av Norconsult eller departementet. Riksrevisjonen påpeker at det for de mottatte rapportene er vanskelig å vurdere måloppnåelsen på grunn av mangelfull struktur og vidtfavnende rapportering. Riksrevisjonen stiller på dette grunnlag spørsmål ved departementets system for oppfølgning av rapporter fra tilskuddsmottakere. For de aktuelle bevilgningene mottar departementet årlig om lag fem hundre sluttrapporter og reviderte regnskaper. Grunnet tidvis kapasitetsbegrensning, har det oppstått et etterslep i behandlingen av mottatte rapporter. I forbindelse med kontrakt med Norconsult som ble inngått i juni 2010, er det satt inn ekstra ressurser for å få ned etterslepet av mottatte, men ikke gjennomgåtte rapporter. Departementet vil fortsette å prioritere tilstrekkelig kapasitet for å unngå etterslep i rapportbehandlingen. 252 Dokument 1 ( ) Utenriksdepartementet

10 Departementet deler Riksrevisjonens vurdering om at kvaliteten på de mottatte rapportene på visse områder er varierende og kan forbedres. Mottatte rapporter er et sentralt grunnlag for departementets vurdering av prosjektenes resultat- og måloppnåelse. Departementet innførte i 2010 nye regelverk for de to aktuelle bevilgningene. Et viktig mål med de nye regelverkene og tilhørende maler er å forbedre både søknadskvalitet, planer og tilhørende rapportering. Departementet vil i behandlingen av rapporter forsette å påpeke avvik fra planer og avtaler og i dialogen med tilskuddsmottakerne følge opp kvaliteten på rapporteringen. Risikofaktorer, evaluering og grunnlag for vurdering av mål- og resultat-oppnåelse Riksrevisjonen fremhever at det for flere av prosjektene ikke er identifisert hvilke interne risikofaktorer som kan svekke prosjektets mål- og resultat-oppnåelse. Riksrevisjonen mener at det er foretatt for få evalueringer av programmer og prosjekter. Riksrevisjonen stiller på dette grunnlag spørsmål ved om departementet har hatt tilstrekkelig grunnlag for vurdering av mål- og resultatoppnåelse på området. Som Riksrevisjonen skriver, skal prosjektsøknad og beslutningsdokument ifølge departementets retningslinjer inneholde en beskrivelse av eksterne og interne risikofaktorer som vil kunne påvirke prosjektets mål og planlagte resultater. Departementet deler Riksrevisjonens beskrivelse om manglende identifisering av interne risikofaktorer for flere av prosjektene. Departementet er i ferd med å avslutte et større prosjekt vedrørende styrking av risikostyring i hele utenrikstjenesten, inklusiv tilskuddsforvaltningen. Planer for implementering av grundigere metodikk og verktøy på området er under utarbeidelse. I lys av bredden i norsk bistand, vil enkelte områder bli hyppigere og grundigere evaluert enn andre. Norads evalueringsavdeling legger på fritt grunnlag opp sitt rullerende evalueringsprogram. Departementet kan spille inn forslag til evalueringer, men ikke instruere evalueringsavdelingen. Departementet merker seg Riksrevisjonens synspunkt om at det er foretatt for få evalueringer av prosjekter og programmer på det aktuelle området og vil ta dette med i dialogen med Norads evalueringsavdeling. Når det gjelder departementets samlede grunnlag for vurdering av mål- og resultat-oppnåelse på området, gjøres det oppmerksom på at departementet, i tillegg til skriftlig rapportering fra mottaker, risikovurdering og evaluering, også støtter seg på øvrige oppfølgingsmekanismer. Løpende og tett kontakt med organisasjonene, deltakelse ved enkelte av prosjektaktivitetene og gjennomføring av utvalgte prosjekt- og feltbesøk tjener som eksempler på dette. Departementets oppfølging av tidligere rapporterte forhold Om informasjonssikkerhet Departementet har ingen videre merknader til omtalen. Om departementets oppfølging av innsendte regnskap Departementet har ingen videre merknader til omtalen. Om bistand til Etiopia og Malawi Etiopia Departementet har ingen videre kommentarer utover merknadene i Riksrevisjonens brev. Malawi Riksrevisjonen viser til svakheter og vedvarende problemer ved innkjøp og distribusjon av medisiner (Central Medical Store), samt til den pågående relaterte varslingssaken som departementet orienterte om i siste svarbrev. Innkjøp og distribusjon av medisiner Behovet for å styrke innkjøps- og forsyningssystemet av medisiner står fortsatt sentralt i dialogen mellom giverne og malawiske myndigheter. Som et resultat er Central Medical Store skilt ut som en stiftelse med et nytt styre. Ny ledelse forventes å være på plass i løpet av høsten For å sikre at innkjøp av medisiner og forsyninger blir håndtert og distribuert på forsvarlig måte er det oppnådd enighet om at Det Globale Fondet for bekjempelse av aids, tuberkulose og malaria (GFTAM) skal engasjere et internasjonalt firma som skal ha ansvar for innkjøp og forsyninger. Dette systemet forventes å komme på plass i løpet av høsten Det vil være behov for videre tett oppfølging fra givernes side for å styrke Central Medical Store som selvstendig institusjon. Varslingsak: helsesektorprogrammet Spesialrevisjonen som giverne tok initiativ til er fortsatt under drøfting med myndighetene i Malawi. Det ble i juli 2011 sendt et felles brev til myndighetene fra giverne hvor man blant annet uttrykte misnøye med myndighetenes manglende Dokument 1 ( ) Utenriksdepartementet 253

11 oppfølging av revisjonsrapporten. Giverne avventer en grundigere redegjørelse over hvilke tiltak myndighetene vil iverksette, inkl. hvordan mistanke om korrupsjon/misligheter følges opp. Planlagt norsk støtte til helsesektorprogrammet er derfor ikke blitt utbetalt." 6 Riksrevisjonen uttaler Riksrevisjonen har avgitt to avsluttende revisjonsbrev uten merknad. 6.1 Bistand til Afghanistan Revisjonen har vist svakheter og mangler ved styring, oppfølging og kontroll av bistandsmidler til Afghanistan. Riksrevisjonen er inneforstått med at gjennomføringen av et forsvarlig forvaltnings regime er en krevende oppgave i Afghanistan. Riksrevisjonen mener likevel at de etablerte oppfølgingsmekanismer som departementet har iverksatt ikke er tilstrekkelige for å sikre at norske midler nyttes etter forutsetningene for bistanden. Riksrevisjonen har merket seg departementets uttalelse, at korrupsjon er en betydelig risiko for all internasjonal finansiell bistand til Afghanistan, og at tiltak for å redusere risiko står sentralt i forvaltningen av de norske midlene. Riksrevisjonen forutsetter at arbeidet med risikodempende tiltak fortsatt gis høy prioritet. Riksrevisjonen konstaterer mangelfull dokumentasjon på saksbehandling i prosjektene, herunder manglende vurderinger av resultatoppnåelse og kontraktsoppfyllelse før inngåelse av nye avtaler. Riksrevisjonen registrerer at departementet sier seg enig i Riksrevisjonens bemerkninger, og at det er iverksatt flere tiltak for å styrke avtalegrunnlaget i forhold til tydeligere definering av mål og målhierarkier for å bedre kunne måle resultater. Riksrevisjonen understreker viktigheten av god styring og oppfølging samt oppmerksomhet rettet mot mål- og resultatoppnåelse. 6.2 Den globale vaksinealliansen Norge er blant de største bidragsyterne til Den globale vaksinealliansen (GAVI). Samlet norsk støtte til GAVI i perioden var ca. 1,5 mrd. kroner. Riksrevisjonen har merket seg at departementet har etterlyst en klarere policy for totaliteten av GAVIs virksomhet når det gjelder forebygging, avdekking og håndtering av saker knyttet til økonomiske misligheter. Riksrevisjonen vil peke på viktigheten av at GAVI har gode systemer for internkontroll, herunder rutiner for å forhindre og avdekke mislig heter. Riksrevisjonen har merket seg at GAVIs internrevisor har hatt en gjennomgang av GAVIs nå værende policy og systemer og fremmet forslag til flere tiltak, hvor Norge har bedt om at det utarbeides en oppfølgingsplan med budsjett og konkrete milepæler. Riksrevisjonen forutsetter at departementet følger det vedtatte tiltaksarbeidet tett i den løpende dialogen med GAVI og de andre giverne. Riksrevisjonen mener det er uheldig at det ikke er noen klar sammenheng mellom målene som omtales i St.prp.nr. 1 ( ) og rapporteringen om måloppnåelse i Prop. 1 S ( ). Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil komme tilbake med en mer egnet struktur på omtalen av oppnådde resultater, og tydeliggjøre sammenhengen mellom mål og resultater i rapporteringen til Stortinget i Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved beregningsgrunnlaget for vaksineprisreduksjonen. Riksrevisjonen har merket seg at beregnet referansepris og faktisk oppnådd prisutvikling heretter vil ligge til grunn i rapporteringen til Stortinget. 6.3 Tilskudd til ikke-norske frivillige organisasjoner Riksrevisjonen ser alvorlig på at det er et stort etterslep av mottatte rapporter fra tilskuddsmottakere, som ikke er gjennomgått og vurdert, og har merket seg at departementet vil prioritere økt kapasitet for å unngå etterslep i behandling av rapportene. Riksrevisjonen konstaterer at det for de mottatte rapportene er vanskelig å vurdere måloppnåelsen på grunn av mangelfull struktur og vidtfavnende rapportering. Riksrevisjonen har merket seg at departementet nå har innført nytt regelverk for de reviderte tilskuddsordningene, og forutsetter at departementet i tildelingen stiller klare krav til og følger opp kvaliteten på rapporteringen. Riksrevisjonen vil peke på at det er foretatt svært få evalueringer av de reviderte programmene og prosjektene. Videre finner Riksrevisjonen det kritikkverdig at det for flere av prosjektene ikke er identifisert hvilke interne risikofaktorer i 254 Dokument 1 ( ) Utenriksdepartementet

12 organisasjonen som kan true prosjektets mål- og resultatoppnåelse. Riksrevisjonen registrerer at departementet jobber med implementering av risikostyring på hele departementsområdet, og forutsetter at dette arbeidet også medfører en styrking i forvaltningen av tilskudd til ikkenorske frivillige organisasjoner. 6.4 Oppfølging av tidligere rapporterte forhold Av tidligere rapporterte forhold er følgende saker avsluttet: Bilateralt samarbeid med Romania Følgende saker vil bli fulgt opp i den løpende revisjonen: Informasjonssikkerhet Utenriksstasjoner og Utenriksdepartementets oppfølging av innsendt regnskap Bistand til Etiopia og Malawi 6.5 Forvaltningsrevisjoner Det vises for øvrig til Riksrevisjonens undersøkelse av resultatorienteringen i norsk bistand, Dokument 3:4 ( ). Dokument 1 ( ) Utenriksdepartementet 255