En mikropolitisk endringsledelsesmodell en alternativ tilnærming til studier av ledelse og endringsprosesser i kommunal virksomhet

Transkript

1 En mikropolitisk endringsledelsesmodell en alternativ tilnærming til studier av ledelse og endringsprosesser i kommunal virksomhet Charlotte Kiland Stipendiat Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag Universitetet i Agder charlotte.kiland@uia.no Abstract Utgangspunktet for dette paperet er valg av tilnærming til studier av endringsledelse i kommunal virksomhet. Mer konkret hvordan valg av endringsledelsesstrategi påvirker forløpet av endringsprosesser og dermed forklarer endringsutfall. I paperet presenterer jeg en litteraturgjennomgang av en rekke teoretiske endringsmodeller. Tradisjonelt har endringsledelsesmodellene sitt opphav fra den amerikanske generiske managementlitteraturen, der endringsledelsesmodellene fremstår som oppskrifter for beste resultatoppnåelse. Argumentet mitt er at disse modellene ikke er særlig egnet for politisk komplekse styrte organisasjoner som kommuner. Jeg foreslår derfor en alternativ endringsledelsesmodell der jeg forener en organisasjonsteoretisk tilnærming og en mikropolitisk forståelse. For å forstå endringsutfall må en se på hva som skjer i endringsprosessene. Kjennskap til hva som skjer i prosessene er essensielt for å kunne lede og styre endringsprosesser. Jeg ser dermed prosess ut fra en dobbel betydning, både som valg av endringsledelsesstrategi og som resultat av politiske prosesser. I valg av endringsledelsesstrategi er det sentrale hvordan en planlegger gjennomføring. Argumentet mitt er at valg av rekkefølgen av endringssekvenser og hvordan man manipulerer disse i stor grad vil bestemme hvordan endringsprosessen vil forløpe og dermed også forklare endringsutfallet. 1

2 Innledning Tematikken i dette paperet er knyttet til valg av perspektiver på studie av endringsledelse og planlagt endring i kommuner. Bakgrunnen for denne tematikken er en sentral debatt i innen ledelsesforskningen som har fokusert på om ledelse betyr noe for organisasjonsresultat. Det er denne arenaen innen ledelsesforskningen som ser på lederskap i sammenheng med kommuneorganisasjonens resultater som er utgangspunktet for dette paperet. Mer konkret, hvilke perspektiv er egnet til å studere hvordan valg av ulike endringsledelsesmekanismer får konsekvenser for utfallet av endringsprosesser i kommunal virksomhet. Paperet vil ta for seg en litteraturgjennomgang av endringsledelsesteorier innenfor den tradisjonelle management litteraturen. Spørsmålet er om disse endringsledelsesmodellene er egnet til å fange opp de politiske prosessene som utspiller seg i en kompleks politisk organisasjon som en kommune. Argumentet mitt er at endringsledelsesteoriene i management litteraturen ikke er i stand til å fange opp sentrale faktorer som vil ha betydning innholdet i og omfanget av endringsledelsesprosesser. Ved å inkludere et mikropolitisk perspektiv i studier av endringsledelse i kommuner, blir det mulig å fange opp en rekke faktorer som vil ha betydning for utfallet av endringsledelsesprosesser. Mitt bidrag i denne debatten er å utvikle et teoretisk analyseverktøy som egner seg til å studere de politiske prosessene på mikronivå knyttet til valg av endringsledelsesmekanismer og hvilke konsekvenser dette får for utfallet av endringsprosesser. En annen hensikt med dette paperet er å presentere en analytisk modell som åpner for en dybdeforståelse av det politiske elementet i en endringsledelsesprosess i kommuner i omstilling. I denne sammenheng forstås ikke endringsledelsen som en rasjonell tilnærming men som en politisk forståelse av de maktkampene, forhandlingene og kompromissene som har utspilt seg i organisasjonene i forbindelse med innføringen og gjennomføringen av endringsprosessene. I store deler av den amerikanske litteraturen knyttet til endringsledelse opereres det med en rekke modeller. Disse modellene er ofte svært normative og presentert som universelle oppskrifter på den suksessfulle endringsledelsen. Til tross for at jeg stiller meg kritisk til deler av denne litteraturen er flere av modellene likevel interessante å gripe fatt i, fordi de opererer med begreper og beskrivelser av ulike faser i endringsprosesser som store deler av den nordiske og britiske forskningen på feltet ikke skildrer og kategoriserer på samme måte. Styrken ved disse endringsledelsesmodellene er nettopp disse begrepene og forenklingene 2

3 som kan hjelpe og systematisere og sammenstille analyser i studier av endringsledelse og kommunale endringsprosesser på en teoretisk enkel, ryddig og oversiktlig måte. I det følgende presenteres en kort gjennomgang av noen av disse ulike modellene: John P. Kotter (1996): Leading Change I arbeidet med å få til omfattende endringer er det et sentralt lederansvar å initiere, styre og strukturere endringer gjennom endringsledelsesprosesser. Kotter trekker frem en åttetrinnsmodell som beskriver ulike sekvenser i slike endringsledelsesprosesser. Vanligvis foregår denne prosessen i rekkefølgen slik den fremkommer i Kotter sin modell og over et forholdsvis langt tidsrom. Å kutte ut noen av disse trinnene eller å gå for fort frem skaper kun en illusjon av tempo og gir sjelden et tilfredsstillende resultat, men det er også normalt at organisasjoner opererer innenfor flere stadier samtidig (Kotter 1996:24). Det er selve lederskapet som er nøkkelen til å få til planlagte endringsprosesser. Følgende åtte trinn inngår i modellen (ibid:21): 1. Establishing a sense of urgency 2. Creating the guiding coalition 3. Developing a vision and strategy 4. Communicating the change vision 5. Empowering broad-based action 6. Generating short-term wins 7. Consolidating gains and producing more change 8. Anchoring new approaches in the culture I første fase gjelder det å etablere en forståelse av krise ( urgency ) for å skape oppslutning omkring endringsinitiativer og for å redusere motstand mot endring. Lederne må skape en følelse av nødvendighet at det er tvingende nødvendig å endre seg er en av ledernes viktigste oppgaver i disse skrittene på vei mot endring. Med stor grad av tilfredshet og liten grad av krisefølelse er det vanskelig å samle en gruppe med nok makt og troverdighet til å styre endringsforsøket eller overbevise nøkkelpersoner om nødvendigheten av å bruke tid på å skape og kommunisere en endringsvisjon. Ledelsen må derfor i første trinn skape et bilde av at situasjonen er uholdbar og kommunisere dette til organisasjonens medlemmer. 3

4 I andre fase må ledelsen ta ansvar for å etablere en innflytelsesrik styringskoalisjon. Enkeltindivider er ikke i stand til å utvikle den riktige visjonen og kommunisere den ut til en rekke mennesker, eliminere hindringer osv. En betydningsfull koalisjon med den riktige sammensetningen mht posisjoner, ekspertise, informasjon og relasjoner, kan skape et nivå av tillit og utvikle felles mål. I tillegg til toppledelsen inkluderer koalisjonen medlemmer som ikke er med i ledelsen og opererer derfor ofte utenfor det normale hierarkiet. Et slikt team er essensielt i en tidlig fase. Mislykkede endringsforsøk kan ofte begrunnes med en undervurdering av betydningen til en slik koalisjon. Tredje fase innebærer å skape en visjon og en strategi. I tre av de åtte fasene fokuserer Kotter på visjonsarbeidet. Visjonen skal fungere som en ramme for handling og bidra til å klargjøre retningen for endringsforsøket, og strategiene skal utvikles for å oppnå denne visjonen. I en endringsledelsesprosess skal visjonen både fungere som en byggekloss og en pådriver. Den neste fasen i visjonsarbeidet fokuserer på hvordan endringsvisjonen skal kommuniseres. Nøkkelelementer her er å gjøre visjonen enkel, og stadig å presentere og repetere den i ulike fora. Visjonen skal formidles og forstås raskt og av så mange som mulig. I tillegg må den styrende koalisjonen opptre i tråd med visjonen, ledelsen må kommunisere den gjennom handling. Lederatferden må være konsistent med visjonen om endringen skal lykkes. Femte fase handler om å tilrettelegge for at andre handler i henhold til visjonen. Eventuelle hindringer i systemer og strukturer som undergraver visjonen må fjernes. En av de største hindringene for endring er ledere som underkjenner behovet for endring. Ansatte må oppmuntres til å ta sjanser og å komme med utradisjonelle ideer, aktiviteter og handlinger. Strukturene må derfor gjøres kompatible med visjonen, og tilrettelegge for at de ansatte får den nødvendige opplæringen og kunnskapen for å handle i tråd med visjonen. I sjette fase fremhever Kotter betydningen av at ledere planlegger for og skaper kortsiktige gevinster i endringsarbeidet. Store endringer tar tid, og det må derfor settes kortsiktige mål som markerer og belønner de involverte med anerkjennelse, forfremmelser etc. når forbedringer er oppnådd. Ved å flagge oppnåelse av definerte delmål blir det stadig bevist at endringsprosessen ikke har stoppet opp og at endringsledelsesstrategien som er valgt faktisk virker. 4

5 Syvende fase handler om å konsolidere forbedringene og tilrettelegge for ytterligere endringer. Ledelsen må være bevisst på at endringer tar lang tid og at det i slike prosesser må foregå en kontinuerlig revidering av selve endringsprosjektet. Som leder må en evne å holde fokus på endringen og ikke proklamere endringen som fullstendig gjennomført for tidlig. Kotter påpeker at tradisjoner er vanskelige å bryte og det tar tid før endringene er manifestert og institusjonalisert. I siste fase har ledelsen ansvar for at endringer over tid forankres i virksomhetens organisasjonskultur, institusjonalisert gjennom nye handlemåter. Dersom ny atferd ikke forankres i sosiale normer og verdier øker risikoen for at endringene nedvurderes og mister fokus. Ledelsen må vise de ansatte hvordan nye tilnærmingsmåter, atferd og holdninger har bidratt til å forbedre prestasjoner i organisasjonen. I tillegg må ledelsen bruke nok tid på å sikre seg at neste generasjon toppledere er personifiseringen av den nye kulturen. Kotter sin modell vektlegger betydningen av at endringsprosessen er forankret i toppledelsen og endringsledelsesprosessen preges av en top-down tilnærming. Fire av de åtte trinnene i modellen omhandler ting som må skje før selve endringene kan iverksettes. Planleggingen fremstår derfor som en sentral nøkkel for å få gjennomført endringsprosesser i tråd med målene. Oppsummert vektlegger endringsmodellen til Kotter endring i formelle elementer (struktur, strategi og visjon) i de første fasene av endringsprosessen, mens det i siste fase fokuseres på endring i de uformelle elementene (kultur). Charles J. Fombrun (1992): Leading Corporate Change Boken til Fombrun bygger på to sentrale argumenter; for det første at strategisk endring er en subjektiv prosess der subjektiviteten representerer en dobbel trussel. På den ene siden forårsaker den både treghet og framdrift, og har en tendens til å bringe fortida med inn i framtida. På den andre siden oppmuntrer subjektiviteten til tunnelsyn, med en tilbøyelighet til å avvise hendelser som er inkonsistente med våre antagelser. Det andre argumentet til Fombrun er at strategisk endring er en kollektiv virksomhet eller et kollektivt engasjement. Han hevder det er et feilgrep å tro at endringer prinsipielt er drevet og utført av institusjonelle ledere eller bare i toppledelsen. Selv om toppledelsen spiller en nøkkelrolle handler strategisk 5

6 endringsledelse om å mobilisere støtte. Han benytter begrepet transformasjonsledere og er opptatt av hvordan disse lederne kan mobilisere støtte for en strategisk endring, både fra ordinære arbeidstakere og mellomlederne i organisasjonen. Voldsomme endringer i omgivelsene tvinger ledelsen i organisasjoner til å tenke nytt i forhold til hvordan de konkurrerer. Endringer i organisasjoner er hovedsakelig motivert ut fra ønsket om økt effektivitet. Men den strategiske endringen drives av et sett kjernekomponenter som er sentrale i enhver organisasjons utførelse; effektivitet, entreprenørskap, rettferdighet og moral/ etikk. Fombrun (ibid: 12) beskriver ledelse av den strategiske endringen som en prosess i tre faser: 1. Deciphering Environments 2. Revising Strategic Postures 3. Energizing Strategic Change I første fase er det et særlig fokus på eksterne og interne forhold, der ledelsen må kunne fortolke/ tyde omgivelsene. I kjernen av det å muliggjøre og foreta en strategisk endring ligger en kognitiv fortolkningsprosess, der ledere må forholde seg til og fortolke en mengde informasjon som kan utydeliggjøre det totale bildet av den situasjonen organisasjonen befinner seg i. Mange ulike signaler konkurrerer om lederens oppmerksomhet. Politiske prosesser og individuelle tilbøyeligheter medfører selektiv filtrering og begrenser lederens evne til å foreta rasjonelle valg. Fasen omhandler også de prosessene som former våre fortolkninger og kommer med konkrete forslag til hvordan vi skal vokte oss for slik forutinntatthet, blant annet gjennom å bygge konsensus i perioder med omfattende endringer. Fombrun ser press fra eksterne omgivelser gjennom økt konkurranse som endringsstimulerende, mens han beskriver indre forhold i organisasjonen som mer hemmende for endringer gjennom de måter å tenke på som har institusjonalisert seg over tid. Fombrun argumenterer for at begrepet konkurrerende omgivelser i større grad innebærer samarbeid med konkurrenter for raskere å bygge opp en mer gunstig strategisk stilling. Å bygge nettverk med allierte er en form for kollektiv strategi som gjør organisasjonen mindre sårbar, og som hjelper ledere til å overkomme treghet og å bryte med de utviklingsbaner organisasjonen har utviklet gjennom flere år. 6

7 I andre fase vurderer lederen hvordan krefter i omgivelsene, både eksterne og interne forhold, påvirker organisasjonens strategiske stillinger og profil. Ledere tvinges til å konkurrere mer aggressivt innenfor bestemte områder. Med begrepet aggressivitet viser Fombrun til bedre ressursutnyttelse for å forbedre strategisk timing (eng.), differensiering i forhold til konkurrentenes initiativ og markedssegmentering. I denne fasen rettes det også fokus mot hvordan krefter i omgivelsene tvinger oppmerksomheten mot svak ressursutnyttelse av verdier som deler av organisasjonen har spart opp gjennom flere år. Argumentet til Fombrun er at ledere i denne fasen må rette oppmerksomheten mot opprettelse av og deltagelse i strategiske nettverk, allianser og prosjektsamarbeid. I dag er konkurransen i større grad mellom nettverk av organisasjoner enn mellom enkelte organisasjoner. Fase tre analyserer lederskapets, organisasjonskulturens og strukturens avgjørende rolle i å aktivisere og styrke strategisk endring. Dette krever nye måter å tenke på og nye måter og organisere på gjennom en systematisk plan for å hindre treghet, omdirigere fremdriften og endre tidligere utviklingsbaner. Argumentet til Fombrun er at strategiske endringer begynner med en levedyktig visjon. Sentralt her er ledelsens funksjon i å mobilisere ansatte og å skape bevegelse for en ny visjon, men det er organisasjonskulturen som til syvende og sist gir visjonen legitimitet. Lederens betydning skal derfor ikke overdrives. I tillegg til visjonære ledere er det nødvendig med et lederteam, et lag av mellomledere som er aktivt medvirkende og en mobilisert arbeidsstyrke. Strategiske endringer utfordrer verdier som allerede er forankra hos de ansatte. Disse endringene får noen kulturelle konsekvenser som innebærer at ledelsen må redefinere kulturen i organisasjonen slik at de dominerende verdiene er mer konsistente med den nye strategiske visjonen. I følge Fombrun er det tre aspekt lederen særlig må fokusere på for å utvikle strategier knytta til kulturen; belønningssystemer, opplæringssystemer og sosialiseringssystemer. For å få til kulturell endring må ledelsen modifisere de formelle strukturene slik at disse i større grad tilrettelegger for de strategiske endringene. Dette innebærer gjerne enklere strukturer i form av inter-organisatoriske nettverk, desentralisering av beslutningsmyndighet som oppmuntrer til deltagelse og medvirkning osv. Fombrun nedtoner i noen grad betydningen av endringslederen i sin modell, han argumenterer i sterke grad for å rette fokuset mot å påvirke organisasjonskulturen. Kulturen kan ikke dikteres fra toppledelsen i følge Fombrun, men endringsprosessen krever en endringsledelsesstrategi som fokuserer på å inspirere, motivere og mobilisere sine 7

8 medarbeidere, en mer bottum up tilnærming. Selv om modellen understreker betydningen av endringer i formelle elementer som strategier knyttet til endring i strukturer (eks. opplæringssystemer og belønningsstrukturer), er det betydningen av uformelle elementer, dvs. organisasjonskulturen som sees på som avgjørende for å få til strategiske endringer. James M. Kouzes og Barry Z. Posner (1995): The Leadership Challenge Forfatterne trekker frem en endringsledelsesmodell som består av fem fundamentale øvelser som karakteriserer suksessrike ledere på alle nivå. Kategoriene de benytter baserer de på en omfattende empiri som strekker seg over elleve år og inkluderer mer enn ledere. Fokuset er ledernes muligheter for innovasjon og endring. De fem øvelsene som karakteriserer eksemplarisk lederskap er (ibid:9): Challange the process Inspire a shared vision Enable others to act Encourage the heart Den første øvelsen innebærer en eller annen form for utfordring der det skjer en endring fra status quo. I denne fasen er lederne villige til å ta risiko, innovere og eksperimentere for å finne nye og bedre løsninger på utfordringer. Det er ofte ikke lederne selv som kommer med de nye gode ideene for å endre og forbedre produkter og tjenester. Ideene kommer ofte fra kunder, klienter, leverandører og arbeidstakere i organisasjonen. Ledernes primære bidrag ligger derfor i erkjennelsen av gode ideer, støtte til disse og vilje til å utfordre systemet for å utvikle nye produkter, tjenester, prosesser og tilpasning og godkjenning av kompatible systemer. Forfatterne vektlegger læring knyttet til det å utfordre slike prosesser. Ledere lærer av suksess og fiasko. De lærer kanskje mest av hindringer de møter. Gode endringsledere skaper forutsetninger for at endring skal finne sted, de tar ansvar for å skape et klima for endring. I dette ligger det at ledere ikke kan tvinge frem eller kommandere arbeidstakere til forpliktelse for et endringsvillig miljø, men inspirere til det. 8

9 Den andre øvelsen handler om å inspirere en delt/ felles visjon. Ledere har klare visjoner og drømmer om det kan skje. Enhver organisasjon og enhver sosial bevegelse begynner med en drøm. Drømmen eller visjonen er kraften som er med å påvirker fremtidssituasjonen. Ledernes egen entusiasme og tro på visjonen, deres ønske om å endre nå-situasjonen og å skape noe nytt som ingen andre har gjort før dem, driver dem fremover. Samtidig er lederne avhengig av at deres egen tro på og entusiasme for visjonen smitter over på andre i organisasjonen og får dem til å se fremtidige muligheter. For å rekruttere flere til å tro på visjonen, må lederne ha inngående kjennskap til arbeidstakernes drømmer, håp, visjoner og verdier. Forfatterne understreker at lederskap handler om dialog, der de involverer nøkkelpersoner i å utarbeide og formulere visjonen. Disse nøkkelpersonene har god innsikt i de ansattes preferanser og kan derfor tilføre viktig informasjon i arbeidet med visjonen. Ledelsen har et særlig ansvar for å bygge opp en felles forståelse og enighet for visjonen ved å vise hvordan dette formålet kommer fellesskapet til gode. I den tredje øvelsen er fokuset å gjøre andre i stand til å handle. Dette er ifølge Kouzes og Posner (1995) en av de viktigste øvelsene. Ledelsen har her to sentrale oppgaver; å fremme samarbeid og å styrke andre. Samarbeid fremmes gjennom utvikling av kooperative mål og relasjonsbygging som skaper gjensidig tillit. I arbeidet med å bygge opp tillit understrekes evnen til å lytte som en viktig egenskap ved det å lede. Forskningen til Kouzes og Posner (ibid:167) viser en statistisk signifikant korrelasjon mellom arbeidstakernes tillit til deres leder og deres tilfredshet med og evalueringer av denne personens totale ledereffektivitet. Å gjøre andre i stand til å handle innebærer også et lederansvar for å styrke arbeidstakerne, både gjennom å avsi makt og bemyndigelse til de ansatte, utvikle deres kompetanse, tildele ansvarsfulle oppgaver og gjennom å tilby synlig støtte. Argumentet til Kouzes og Posner i denne sammenheng er at arbeidstakere som ikke gis makt og mulighet til innflytelse fører til at ledere ser sine ansatte som svake utøvere (ibid:182). Ved å gi medarbeiderne makt utviser lederen tillit og båndet mellom seg selv og sine ansatte. Fjerde øvelse handler om at ledelsen trekker opp den retningen de ønsker for organisasjonen. I dette ligger det at ledelsen opptrer i tråd med organisasjonens verdigrunnlag. Ledelsen er forbilder som setter eksempler til etterfølgelse. Gjennom sine handlinger staker lederne ut kursen. I denne forbindelsen understreker forfatterne at bruk av symboler og ritualer kan 9

10 fungere som synlige påminnelser om noen av organisasjonens grunnleggende verdier og måloppnåelser. Store endringer er prosesser som består av små seire. Kouzes og Posner (1995:245) argumenterer for inkrementelle endringsprosesser fremfor revolusjonerende gjennombrudd, blant annet ved å ta fatt på store oppgaver og utfordringer ved å dele dem opp i mindre steg og med kortsiktige mål. Revolusjonerende endringer forekommer svært sjelden og underbygger bare myten om at noen få talentfulle og geniale personer kan lede. Ledere må søke etter muligheter for å forbedre og innovere kontinuerlig, de må eksperimentere og ta sjanser, men gjennom inkrementelle fremskritt. Det muliggjør gleden ved å sette flere vanlige mennesker i stand til å endre organisasjoner og institusjoner (ibid). Den siste øvelsen består i å gi oppmuntring. Anerkjennelse av individuelle bidrag bør gjøres kjent i organisasjonen. Forfatterne understreker betydningen av kreative belønninger som gis personlig og knyttes direkte opp til konkrete prestasjoner. I tillegg til individuelle bidrag oppfordrer forfatterne til jevnlig anerkjennelse også av gruppeprestasjoner. Mindre grupper eller team kan fungere som sosiale nettverk i organisasjonen hvor ansatte finner støtte og oppmuntring. Slik anerkjennelse er ikke ment bare som en avslutning på prosjekter, men inngår som en kontinuerlig del av det å lede. Noel M. Tichy og Mary A. Devanna (1990): The Transformational Leader Modellen er i utgangspunktet egnet til å kunne beskrive ulike faser i selve endringsledelsesstrategiene i kommunene benytter jeg begrepsapparatet til Tichy og Devanna (1986;1990) som vektlegger betydningen av transformativ ledelse i endringsprosesser, der de beskriver selve endringsstadiene/ -fasene for å konstatere hvor langt en organisasjon er kommet i en fornyelsesprosess. Denne tilnærmingen representerer i stor grad strategi O. Det som skiller tilnærmingen til Tichy og Devanna fra store deler av annen teori om endrings- og transformasjonsledelse er at de ser på flere ledelsesnivåer i organisasjonen, ikke kun toppledersjiktet slik flere av teoriene innenfor samme tilnærming gjør. Fokus på toppledelsen er ikke tilstrekkelig. Institusjonell suksess baserer seg på ledelse som er organisert riktig på alle nivå i organisasjonen. Tilnærmingen til Tichy og Devanna er inspirert av arbeidet til Abraham Zaleznick (1977) som var opptatt av å differensiere mellom manager og leader : 10

11 Managers were characterized as individuals who maintain the balance of operations in an organization, relate to others according to their role, are detached, impersonal, seek solutions acceptable as a compromise among conflicting values, and identify totally with the organization. The leaders on the other hand where characterized as individuals out to create new approaches and imagine new areas to explore; they relate to people in more intuitive and emphatic ways, seek risk where opportunity and reward are high, and project ideas into images to excite people 1 (Tichy og Devanna 1990:xiii). Transformasjonsledelse innebærer endring, innovasjon og entreprenørskap. Tichy og Devanna ser denne formen for lederskap som en atferdsprosess som kan læres og ikke som en bestemt atferd til særdeles geniale individer. Det er en systematisk endringsprosess som består av noen forutsigbare steg eller stadier. Disse stadiene beskrives med teatralske metaforer; endringsledelsesprosessen beskrives som et drama i tre akter der endringslederne utgjør hovedpersonene. Boken bygger på observasjoner og beskrivelser av endringsprosesser og endringsledere fra en rekke amerikanske og europeiske selskaper. Beskrivelsene tar for seg hvordan disse utvikler nye former for ledelse for å håndtere utfordringene i omgivelser med raske endringer og stadig sterkere konkurranse. I tillegg gir de en rekke karakteristikker av selve endringslederen. De beskrives som varsomme risikotakere. De karakteriseres som mer proaktive enn reaktive i sin tenkning, er særlig opptatt av livslang læring og kjennetegnes ved at de ikke er redde for å snakke åpent om sine feiltakelser. En transformasjonsleder er mer innovativ i sine ideer, ideologisk radikal fremfor konservativ, og lar seg ikke hemme i letingen etter løsninger. Det er likevel ikke først og fremst karakteristikkene av endringslederen til Tichy og Devanna (ibid) som er det mest interessante i denne sammenhengen, men det såkalte begrepsapparatet rundt dramaet og de ulike aktene. Metaforene til Tichy og Devanna er enkle å huske å bruke som begrepsapparat for å forstå et komplekst fenomen. Disse begrepene kan illustrere faser i en endringsledelsesstrategi. Innenfor de ulike fasene nyanserer de mellom individuelle og organisasjonsmessige krefter og dynamikker: 11

12 Akt I: Erkjenne behovet for endring Akt II: Skape en ny visjon Akt III: Institusjonalisere endring I første akt erkjennes behovet for revitalisering gjennom endringstrykk fra omgivelsene. Lederne må da kjenne og respondere på slike eksterne trykk. Straks lederen har akseptert det faktum at omgivelsene endres må sentrale beslutningstakere i organisasjonen føle en form for utilfredshet med status quo. Det opplevde og erkjente behovet for endring åpner for drivkraften for en overgang eller endring. I følge Tichy og Devanna (1990:30) er det nå kvaliteten på lederegenskapene virkelig blir testet. Dette er en utfordrende prosess fordi ulike krefter forsøker å forhindre organisasjonen fra å tilpasse seg omgivelsene. While some entrepreneurs can start with a clean slate, transformational leaders must begin with what is already in place. They are like architects who must redesign outmoded factories for new use (ibid:4). Dette stiller endringslederen overfor særlige utfordringer knyttet til det at individene i organisasjonen i første fase må gjennom en rekke avslutninger ( endings ). Argumentet er at alle individuelle endringer starter med avslutninger. I dette ligger antagelsen om at arbeidstakere som holder fast ved gamle mønstre, strekt preget av historie og tradisjoner ikke vil bli i stand til å tilpasse seg nye krav. Også kalt path dependency -sti-avhengighet (Mahoney 2000; North 1990) eller historisk avhengighet (Kieser 1994). De må derfor gjennom en prosess med ulike faser hvor da frigjør seg fra og avidentifiserer seg med fortida. Schein (2004) understreker også ledelsens utfordringer knyttet til slike prosesser der individene må avlæres og lære seg noe nytt. Det knytter seg en frykt til tap av identitet og integritet i forbindelse med slike prosesser. Endringslederen må i denne fasen akseptere oppgitthet og forvirring fra sine ansatte, og kunne gi dem hjelp og støtte til å erstatte gamle forbilder med nye fremtidsrettede muligheter. Det individuelle nivået i første fase omhandler avslutninger. Argumentet er at alle individuelle endringer starter med avslutninger. I andre akt begynner arbeidet med å skape en ny visjon. På et organisatorisk nivå er første steg i andre akt å diagnostisere og definere problemet eller utfordringen organisasjonen står 1 Uthevninger i sitatet er lagt til av u.t. 12

13 overfor. Deretter har endringslederen ansvaret for å tilpasse formelle organisasjonsstrukturer slik at disse er i stand til å håndtere utfordringene bedre. Det er også ledelsens ansvar at organisasjonskulturen tilpasses strategiene slik at den bygger opp under disse. Lederen har også ansvaret for å skape en visjon, og det er denne visjonen som forsyner organisasjonen med energi til å fornye seg og bevege seg fremover i ønsket retning. Visjonen er ofte kompleks fordi den speiler organisasjonen. Tichy og Devanna (ibid) trekker frem to grunnleggende elementer som utgjør visjonen; et begrepsapparat for å forstå organisasjonens formål, med andre ord fungerer den som et veikart. I tillegg har visjonen en følelsesmessig appell som har en motiverende kraft som ansatte kan identifiseres seg med. Det er både den kognitive forståelsen og den emosjonelle tiltrekningen som gir visjonen mening. Lederen har et særlig ansvar for å skape motivasjon og mobilisere forpliktelse blant de ansatte. På det individuelle nivået vil denne fasen preges av en overgangsperiode der arbeidstakerne vil trenge tid til å gå inn i nøytrale soner ( neutral zones ), en fase hvor de har kuttet med fortida men fortsatt ikke er emosjonelt knyttet til framtida. Dette karakteriseres som en av de mest utfordrende fasene fordi den ofte oppleves lite produktiv. Tichy og Devanna (ibid: 32) antar dette som den avgjørende fasen for hvorvidt endringsprosessen lykkes eller mislykkes. Det er særlig i denne fasen endringsledernes kompetanse blir testet. I tredje akt institusjonaliseres endringene. I tillegg til endringene på det organisatoriske nivået er det likevel ikke disse endringene som er de avgjørende. Utfordringene for endringslederen ligger primært på det individuelle plan i denne siste fasen som handler om definisjon av nye roller og institusjonaliseringen av disse. Endringslederen må håndtere et vell av reaksjonsmønstre som forsterkes i denne fasen. Arbeidstakerne som er forberedte på å håndtere disse utfordringene, må også forberedes på å håndtere frustrasjoner i kjølvannet av fiaskoer. Det må gis tid for arbeidstakerne til å bli kjent med nye funksjoner for å tilrettlegge for mest mulig samkjørte prosesser. Edgar H. Schein (2004): Organizational culture and leadership Fokuset til Schein er i denne boken primært endringer knyttet til organisasjonskultur. Schein (ibid:319) presenterer bl.a. en begrepsmessig endringsledelsesmodell for å håndtere kulturelle endringer. Modellen presenteres innenfor konteksten av planlagte endringer. Han bygger modellen på begrepsapparatet til en av de første og mest utbredte endringsprosess teoriene; den amerikanske sosialpsykologen Kurt Lewin (1947;1951) og hans modell for endring i 13

14 organisasjoner. Lewin beskrev en vellykket organisasjonsending gjennom tre faser eller sykluser; unfreezing, changing og refreezing (Lewin sitert i Yukl 2002:275). Schein (2004: ) har utarbeidet og ytterligere raffinert disse begrepene i sin endringsledelsesmodell. Han bruker begrepene: Unfreezing/ Disconfirmation Cognitive Restructuring Refreezing Modellen fokuserer på ulike prinsipper Schein mener må tas særlig høyde for i de endringsprosesser som involverer kultur. Gjennom disse fasene foregår en transformativ endring som inkluderer kulturelle endringer gjennom avlæring og ny læring. I likhet med Lewin er han opptatt av at alle menneskelige system forsøker å opprettholde en balanse ( equilibrium ) og maksimere sin autonomi overfor sine omgivelser. Både håndtering, vekst og overlevelse handler om å opprettholde integriteten til systemet til tross for skiftende omgivelser som stadig skaper ulike grader av ubalanse. I følge Schein (ibid:320) er funksjonen av kognitive strukturer (som begreper, overbevisninger, holdninger, verdier og antagelser) en måte å organisere mengden av stimuli fra omgivelsene på, og på denne måten skaffe individet en form for forutsigbarhet og mening. Antagelser som deles av flere og utvikles over tid i grupper og organisasjoner bidrar som en stabiliserende og betydningsfull funksjon. Utviklingen av kultur er derfor en måte å bevare sin integritet og autonomi i organisasjoner, differensiere seg selv fra omgivelsene og andre organisasjoner, og å skaffe seg en identitet. Derfor forbindes transformative endringer med avlæring og ny læring en form for bekymring fordi det rokker ved integriteten og identiteten. Argumentet til Schein er at en eller annen form for trussel, krise eller misnøye må være tilstede før motivasjonen er stor nok til å starte prosessen med å viske ut av hukommelsen for så å lære noe nytt. Modellens første fase handler om å myke opp eller oppheve innarbeidede mønstre eller praksis. Motivasjonen for endring skapes først gjennom opplevelsen av tilstrekkelig ubalanse (disequilibrium). Denne fasen er sammensatt av tre svært ulike prosesser. Hver av disse prosessene må i en viss grad være tilstede for at systemet skal utvikle en motivasjon for endring: 14

15 1) tilstrekkelig avkreftende opplysninger som kan forårsake stor grad av ubehag og ubalanse 2) forbindelsen mellom avkreftende opplysninger og viktige mål og idealer som skaper bekymring og/ eller skyld 3) tilstrekkelig psykologisk trygghet, i form av å være i stand til å se muligheter for å løse problemet og lære noe nytt uten tap av identitet eller integritet. Andre fase i prosessen innebærer en kognitiv restrukturering. Straks en organisasjon har klart å løsne på fastfrosne mønstre, fortsetter endringsprosessen i en periode med ny læring gjennom eksperimentering, forsøk og feiling. Schein (ibid:325) bruker begrepet cognitive restructuring gjennom å lære nye begrep og nye betydninger på gamle begrep. Slik læring finner sted enten gjennom imitering og identifisering eller gjennom granskning og prøve å feilemetoden. Utfordringen er å implementere endringer som respekterer og imøtekommer interessene til de som blir berørt og vise at endringene fører til forbedringer. Prinsippet her er at lederen som endringsagent må være klar i forhold til de endelige målene og den nye arbeidsmåten som skal utøves. Dette innebærer ikke nødvendigvis at alle når målene på samme måte. Den siste fasen handler om at man i endringsprosessen etablerer en ny praksis og standard for hvordan ting skal gjøres, og at den nye atferden og kunnskapen forsterkes og internaliseres, bl.a. gjennom nødvendige strukturelle endringer i organisasjonen. En type vedlikeholdsfase hvor endringene justeres og tilpasses ytterligere i arbeidet med måloppnåelsen. 15

16 Oppsummering av de ulike endringsledelsesmodellenes gjennomgående variabler Tabell Oversikt over ulike endringsledelsesmodeller Som det fremkommer av tabellen peker de ulike endringsledelsesmodellene på en rekke ulike allmenngyldige faktorer som kjennetegner en vellykket endringsledelsesstrategi. Samlet sett danner disse modellene i noen grad et forvirrende og uklart bilde. Likhetene ved disse endringsledelsesmodellene er imidlertid deres normative karakter av oppskrifter for hvordan den gode endringsledelsen skal utøves. Felles for modellene er at de forutsetter at endringene er planlagte og i stor grad kan styres. Samtlige av modellene bruker faser eller sekvenser for å beskrive endringsledelsesprosessene. Et annet likhetstrekk ved disse modellene er beskrivelsen av fasene før selve endringene finner sted. Det er altså en rekke ting som må skje før selve endringen iverksettes. Oppsummert er det to grunnleggende endringsledelsesstiler som beskrives i de ulike modellene; en hard og en myk endringsledelse. Kotter (1995), Schein (2004) og Tichy og Devanna (1990) beskriver vellykkede endringsledelsesprosesser som relativt toppstyrte der betydningen av en sterk og tydelig ledelse understrekes. Kouzes og Posner (1995) og Fombrun (1992) nedtoner i noen grad ledelsens betydning i disse endringsprosessene og argumenterer i stedet for en mer bottum-up preget endringslederstil. Det er særlig endringsledelsesmodellen til Tichy og Devanna (1990) og Schein (2004) som har mange likhetstrekk, blant annet vektlegger begge disse endringsledelsesmodellene 16

17 endringer av de uformelle elementene i samtlige faser men særlig understreker de betydningen av dette tidlig i endringsprosessene (eksempelvis kultur og atferd, holdninger, verdier og antagelser) sammenlignet med de andre modellene vektlegger endringer i formelle elementer i første faser. Schein (ibid) vektlegger i noe sterkere grad måloppnåelse og kulturelle endringer, mens Tichy og Devanna (ibid) har et noe sterkere fokus på betydningen av visjonsarbeidet i organisasjonen, de ser fasen med utarbeidelsen og implementeringen av visjonen som avgjørende for hvorvidt endringsprosessen skal lykkes eller ikke. De andre modellene vektlegger betydningen av endringer i de formelle elementene i de første endringsfasene, for deretter å følge opp disse endringene med endringer i de uformelle elementene på et senere tidspunkt. Oppsummert er det som skiller endringsledelsesmodellene hovedsakelig deres forhold til fokus, endringsledelsesstrategienes innhold (formelle og uformelle elementer), lederstil, grad av involvering og antall faser i endringsprosessene. Samtidig bidrar modellene med enkle teoretiske begreper som er velegnet til å kategorisere ulike stadier i endringsprosesser med. Skal jeg trekke frem noen av disse modellene er det særlig Tichy og Devanna (1990) og Schein (2004) som skiller seg ut fra de andre ved å være noe mindre normative, og i tillegg nyanserer de i betydelig sterkere grad på de ulike sekvensene sammenlignet med de andre endringsledelsesmodellene, der de skiller mellom individuelt og organisatorisk nivå. Begrepene er interessante å ta utgangspunkt i, men ingen av de presenterte endringsledelsesmodellene er i stand til å fange opp de politiske prosessene som foregår i kommunale organisasjoner, verken forut for valg av endringsledelsesstrategi eller i de politiske prosessene underveis i endringssekvensene. Dermed blir det også vanskelig å forklare utfallet av endringsprosesser. I samtlige av de endringsledelsesmodellene som er presentert ovenfor mener jeg konkretiseringsgraden er for svak og at de dermed er lite egnet som tilnærming til studier av endringsledelsesprosesser i komplekse politiske organisasjoner som kommuner. Videre i paperet vil jeg derfor presentere en alternativ tilnærming til studier av endringsledelse i kommunal virksomhet. Mer konkret en analytisk modell som kan benyttes for å studere hvordan valg av endringsledelsesstrategi påvirker forløpet av endringsprosesser og dermed forklarer endringsutfall. 17

18 En alternativ modell for studie av endringsledelse i kommunal virksomhet Den alternative endringsledelsesmodellen jeg presenterer her har flere likhetstrekk med fasene i endringsmodellene til Tichy og Devanna (1990) og Schein (2004), i det at første fase eller sekvens fokuserer på endringer i de uformelle elementene (kultur, ideologi) mens de neste fasene eller sekvensene omhandler å institusjonalisere endringer i de formelle elementene som strategi og struktur. I denne alternative modellen for endringsledelse forsøker jeg å forene både et organisasjonsteoretisk perspektiv og et (mikro)politisk perspektiv. Modellen blir dermed mer eklektisk enn de managementmodellene presentert ovenfor. Den alternative endringsmodellen er noe mer kompleks, men vil i større grad være egnet som analysemodell for politiske organisasjoner gjennom en sterkere teoretisering av sekvensene av endringsmønstre og fange opp flere nyanser i fasene i en endringsprosess. Utgangspunktet for denne tilnærmingen er å betrakte endringsprosesser som hendelser som skjer etter hverandre i tid. Dette innebærer at valg eller hendelser på et tidlig steg i endringsprosessen åpner eller vanskeliggjør muligheter i senere faser. Greenwood og Hinings (1988) kaller dette for tracks eller endringsspor, og at det er de hendelser eller valg som finner sted tidlig i en endringsprosess som er av særlig betydning. Dette sammenfaller med forskningen omkring virkningen av tidlige valg, der de tidlige valgene i beslutningsprosessene er de viktigste (Gersick 1991; Schein 1985). Dette betyr at rekkefølgen på de endringstiltakene en iverksetter i stor grad vil bestemme hvordan endringsprosessen vil forløpe og dermed utfallet på endringsprosessen. Med dette utgangspunktet innebærer det at valg av endringsledelsesstrategi eller valg av endringssekvenser og hvordan en bygger opp rekkefølgen av sekvensene vil kunne forklare utfallet av en endringsprosess. De tre sekvensene endringsmodellen bygger på representerer tre tunge retninger innenfor organisasjonsteorien; mer formelle elementer som strategi og struktur, og det mer uformelle elementet kultur. Skillet mellom disse elementene går langt tilbake i organisasjonsteorien, men samtidig henger de sammen og kan ikke helt klart skilles fra hverandre. Den historiske utviklingen innenfor den retningen av organisasjonsteorien som fokuserer på organisasjonsendringer kan beskrives bl.a. gjennom sentrale arbeider fra Chandler (1962) som gjennom sin analyse av store amerikanske selskaper dokumenterte hvordan endringer i strategi følges av endringer i struktur. Forholdet mellom strategi og organisasjonsstruktur ble sett som avgjørende for organisasjonens resultatoppnåelse, og forutsatte en tilpasning av 18

19 strukturen til strategien. Gjennom arbeidene til Mintzberg (1979) settes fokuset i organisasjonsteorien på struktur og spenningen mellom arbeidsdeling og koordinering. Differensiering og integrasjon ser han på som to fundamentale og motstridende krav som organisasjoner må forholde seg til. Mintzberg sitt argument er at det først og fremst skal være sammenheng og harmoni mellom organisasjonens strukturelementer. Han utvikler ulike organisasjonskonfigurasjoner som oppfyller kravet til sammenheng og harmoni mellom strukturelementene. Denne tilnærmingen sammenfaller i stor grad med argumentene til Galbraith (1973), men mer spesifikt utvikler Galbraith ulike designstrategier for å håndtere økt oppgaveusikkerhet og endringer i omgivelsene med fokus på behovet for kommunikasjon og informasjonsbehandling internt i organisasjonen. Ut fra denne kontingensteoretiske retningen innenfor organisasjonsteorien utviklet det seg en ny retning som vektla betydningen av organisasjonskultur i sterkere grad, der sentrale representanter for denne retningen var Schein (1985) og Peters og Waterman (1982) som fokuserer på betydningen av uformelle elementer som atferd, felles verdier, normer og holdninger som utvikles gjennom sosialiseringsprosesser i organisasjonene. Deres argument var at organisasjonskulturen var noe spesifikt for den enkelte organisasjon. Innenfor deler av litteraturen i ledelses- og organisasjonsforskningen som tar utgangspunkt i den kontingensteoretiske tilnærmingen, er det flere studier av omfattende endringer i komplekse organisasjoner som har fokusert på betydningen av disse mekanismene; ideologi (eller kultur), strategi og struktur som grunnleggende virkemidler ledere har til å gjennomføre omfattende endringer i komplekse organisasjoner (Andrews 1982; Bower 1985; Pettigrew 1985; Tichy 1983; Demers, Hafsi og Jørgensen 1989). Pfeffer (1978:29) kritiserer imidlertid den kontingensteoretiske tilnærmingen og mye av forskningen knyttet til organisasjonsstruktur og organisasjonsdesign for å være normativ. Han peker på at flere av de normative modellene som brukes har sitt utspring fra ulike varianter av kontingensteori. Argumentet hans er at teoriene innenfor denne tilnærmingen ikke på en god nok måte er konsekvente i sin redegjørelse for variasjon i strukturerer eller prestasjoner. I stedet argumenterer han for et alternativ perspektiv der han ser på organisasjoner som politiske koalisjoner. 19

20 Particularly in cases where goals are in conflict or the connections between actions and results are unclear, the study of organizational structure must become a study of organizational political processes how conflicts in preferences and beliefs are solved and how these decisions are imbedded in the control system that is in the organization s structure. The explanation and analysis of organizational structure will be enhanced if we consider not only the efficiency, performance, and managerial aspects of structure but the politics of organizational structures as well (Pfeffer 1978: 50). Det mikropolitiske perspektivet til Pfeffer (1978) vil derfor trekkes inn den videre teoretiseringen av de ulike sekvensene i den alternative endringsmodellen som presenteres. Sentrale teorier om endring hevder man bør begynne med endringer i strategi og struktur, for så å følge disse opp på et senere tidspunkt med endringer i kulturen (Kotter 1996; Miles 1997). En starter altså med å endre de formelle elementene i håp om at endringer i disse over tid skal skape endringer i de uformelle elementene som kultur og maktforhold. Innenfor deler av organisasjonsteorien argumenteres det for en sammenheng mellom de formelle strukturer og strategier på den ene siden og atferd på den andre (Egeberg 1984; Galbraith 1977; Mintzberg 1979). Samtidig er organisasjonsforskningen full av eksempler på at forsøk med å endre formelle strukturer og strategier kun i liten grad gir seg utslag i faktisk atferd eller resultater, og at en sitter igjen med tomme endringer (Argyris 2000; Galbraith 2000). I den alternative modellen for endringsledelse som jeg presenterer inntar jeg et argument om at endringsledelsesstrategien først må fokusere på å endre de kulturelle og ideologiske elementene, dvs. de rådende verdier, normer og oppfatninger i organisasjonen. Denne antagelsen begrunner jeg med at endringen må komme innenfra. Deretter må de mer formelle elementene som struktur og strategi tilpasses den endrede atferden. Den mest effektive endringsledelsesstrategien antas dermed å være sammensatt av disse tre sekvensene i følgende rekkefølge: 1. Ideologi/ kultur 2. Strategi 3. Struktur 20