Fra formelle til reelle rettigheter innvandrerkvinners diskrimineringsvern

Transkript

1 Fra formelle til reelle rettigheter innvandrerkvinners diskrimineringsvern Foredrag IMERS avslutningskonferanse, 16 sept. FELIX konferansesenter Oslo. Prosjektleder professor Anne Hellum, Avdeling for kvinnerett, barnerett, diskriminerings- og likestillingsrett (KVIBALD). Ulike kvinner like rettigheter Formålet med prosjektet er å bidra til en gjennomtenking av minoritetskvinners diskrimineringsvern i forhold til den kjønns- og rasenøytrale norske rettsenhetsmodellen. Norsk rett gjelder for alle som er bosatt i Norge uansett nasjonal, sosial og kulturell bakgrunn. Diskrimineringsvernet har, som et ledd i å oppfylle Norges forpliktelser etter menneskerettighetene og EØS-avtalen blitt betydelig styrket i senere år. Det omfatter i dag vern mot direkte, indirekte og strukturell diskriminering på grunnlag av kjønn, etnisitet, religion og funksjonsnedsettelse (Hellum og Ketscher 2008). Ufordringen i dag er å omsette de rettslige idealene som nedfeller seg i likestillings- og diskrimineringslovgivningen til praktisk handling. FNs kvinnekomité har ved behandlingen av Norges 5,6 og 7 statsrapporter rettet søkelyset mot statens plikt til å sikre innvandrerkvinner samme rettigheter og rettsbeskyttelse som menn fra egen gruppe og kvinner og menn fra majoritetsbefolkningen på alle livs- og rettsområder. Hovedtema for dette prosjektet er hvordan retten, i dagens Norge hvor kvinner ikke er en homogen gruppe, kan bygge bro mellom kvinners ulike livsforhold og livsverdier ved gjennomføringen av grunnleggende rettsprinsipper som likhet og rettferdighet. Med utgangspunkt i situasjoner hvor ikke alle kvinner er like godt

2 informert og med samme muligheter til å realisere sine rettigheter er formålet med prosjektet å gi et grunnlag for å vurdere forholdet mellom rettferdighet og likestilling med utgangspunkt i faktisk ulikhet (Halsaa og Hellum 2010). Prosjektet retter derfor fokus mot forholdet mellom innvandrerkvinners formelle og reelle rettigheter med særlig vekt på diskrimineringsvernets virkemåte når det gjelder diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet og samvirket mellom dem. Svært få kvinner fra innvandrerbefolkningen henvender seg til Likestillings- og diskrimineringsombudet med sine problemer. Antallet klagesaker som har kommet opp for Klagenemnda kan telles på en hånd og fleretallet av disse sakene har dreid seg om krav om å bruke hijab i arbeidslivet. Vi har, for å få et bredere inntak til likhets- og ikke-diskrimineringsprinsippets gjennomføring på de ulike livs- og rettsområder det gjelder, sett nærmere på rettsinformasjonstiltak, formuerettslige avtaler i transnajonale ekteskap, avtaler om retten til å sitte i uskiftet bo ved ektefelles død i pakistansk norske famlier, dommer vedrørende skilsmisse som involverer krav om anerkjennelse av dem muslimske brudegaven mahr og saker som gjelde omsorgsfratakelse og omplassering av barn med minoritetsbakgrunn. For å få et inntak til den praktiserte rett benytter mange av forskerne som deltar i prosjektet en blanding av juridiske og samfunnsvitenskapelig metoder. I hvilken grad er det nødvendig å ta hensyn til sosiale og kulturelle forskjeller for å oppnå at kvinner og barn fra minoritetsbefolkningen i praksis skal oppnå samme rettigheter og samme rettsbeskyttelse som kvinner og barn fra majoritetsbefolkningen er en overordnet problemstilling? Hva vil det i dagens flerkulturelle og kulturelt komplekse Norge si at like tilfelle skal behandles likt? (Hellum 2011). Ved å sette denne problematikken på dagsorden ønsker vi å bidra til utvklingen av et integrert kjønns- og etnisitetsperspektiv på fagområder

3 som diskriminerings- og likestillingrett, familierett, barnerett, rettshjelpsrett, arbeidsrett og rettssosiologi. I den grad kvinne- og kjønnsperspektivet er integrert på disse og andre fagområder tas det stort sett utgangspunkt i situasjonen til etnisk norske kvinner. En sentral utfordring for dagens rettsvitenskap er å skrive de faktiske og rettslige problemer kvinner og barn fra minoritetsbefolkningen står overfor inn i behandlingen av de rettsområder som inngår i utdanningen av jurister i Norge. Slik situasjonen er i dag er behandlingen av innvandrerbefolkningen stort sett isolert i fremmedretten og flyktningretten. Retten til rettighetsinformasjon en nøkkel Realisering av rettigheter henger nøye sammen med rettighetsinformasjon. Prosjektet har utredet hvilke normative føringer internasjonale menneskerettighetskonvensjoner legger på statens plikt til å informere borgerne om deres rettigheter. En gjennomgang av Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, Konvensjonen om sosiale og politiske rettigheter og Kvinnediskrimineringskonvensjonen, viser at det oppstilles et krav om tilgjengelig, forståelig, aktuell, pålitelig og adekvat rettighetsinformasjon (Nordstrøm 2010). FNs kvinnekomité har i senere år understreket betydningen av at rettskunnskap, for å nå fram, formidles på en måte som tar hensyn til kjønnsmessige, sosiale, kulturelle og språklige forskjeller. En undersøkelse av hvordan statens plikt til å informere innvandrerkvinner om deres rettigheter gjennomføres, som er utført av Tina Nordstrøm, viser at disse kravene ikke oppfylles (Nordstrøm 2009 a ). Undersøkelsen, som tok for seg rettsinformasjon i Oslo regionen viste at tiltakene som eksistere var få og tilfeldige uten noen overordnet målrettet, tilrettelagt og kvalitetssikret

4 rammeverk. Statlige informasjonskampanjer, som henvedner seg til minoritetskvinner, har utelukkende hatt fokus på forbud mot kjønnslemlestelse og tvangsekteskap. Det foreligger ikke noe offentlig tilrettelagt informasjonstiltak som informerer minoritetskvinner om deres vern mot diskriminering etter likestillingsloven eller diskrimineringsloven. Statlige retts informasjonskampanjener har hittil hatt et ensidig fokus på trekk ved minoritetenes egen kultur som barriere for kvinners rettigheter mens majoritetens diskriminering av minoritetskvinner i forhold til bolig, arbeid og utdanning har unslippet oppmerksomhet. Dette kan vanskelig sies å tilfredsstille det menneskerettslige kravet om relevant informasjon. Hvorvidt dette har ført til en styrking av stereotype oppfatninger av invandrerbefolkningen er et viktig spørsmål. Som en oppfølging av denne undersøkelsen satte vi i 2009/2010 igang to delprosjekteter, som begge har som formål å bidra til utviklingen av rettsinformasjonsopplegg som er i tråd dmed det menneskerettslige tilgjengelighets- forståelighets- og relevanskravet. Utgangspunktet for det ene prosjektet, som henvender seg til norsk- pakistanske invandrerkvinner, er at mange kvinner innen denne gruppen vet hva deres rettigheter er og hvor de skal henvende seg for å få hjelp, men holdes tilbake fordi de tror norske rettsnormer er i konflikt med islam eller mangler legitimitet i kvinnens lokalmiljø. For å overkomme denne barrieren har vi lagt opp et komparativt formidlingsprogram hvor medarbeidere i Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) informerer om kvinners rettigheter etter norsk rett og Shaheen Sardar Ali, som er professor II ved KVIBALD og en av verdens fremste eksperter på kvinners menneskerettigheter og Islam, tar opp de samme temaene i forhold til islam og pakistansk rett. Etterfølgende dialog med kvinnene, som deltar på disse sesjonene tyder på at denne metoden kan bidra til å gi norsk rett økt legitimitet

5 (Hellum og Taj 2011). Prosessen har blitt observert og analysert av Anne Hellum og i noen grad doktorgradsstipendiat Farhat Ta, som er stipendiat ved Senter for tverrfaglig kjønnsforskning ved Universitetet i Oslo. Det andre oppfølgingsprosjektet - Diskriminering på tvers - har som formål å bidra til å styrke informasjon om invandrerkvinners diskrimineringsvern, særlig etter likestillingsloven og diskrimineringsloven. Bakgrunnen for dette delprosjektet er mangelen på offentlig informasjon om diskrimineringsvernet. Gjennom prosjektet, som ble utført i samarbeid med Juridisk rådgivning for kvinner, ble det ved hjelp av foredrag og dialog med innvandrerorgansisasjoner, kvinnegrupper i ulike deler av Oslo og enkeltkvinner utviklet et informasjonshefte og et informasjonsopplegg som tar utgangspunkt i ulike former for diskrimineringen slik som de erfares og oppleves av invandrerkvinner (Nordstrøm 2009 b). Den innsamlede kunnskapen om hva slags diskriminering innvandrerkvinnene opplever foreligger i prosjektets sluttrapport. Prosjektet, som nå er en del av JURKs faste rettsinformasjonsvirksomhet har skapt rettspolitisk debatt om rettighetsinformasjonens plass i myndighetenes aktivitetsplikt i tilknytning til utarbeidelse av ny diskrimineringsvernlov: NOU 2009:14. Videre har prosjektet kommet med innspill til justisdepartementets arbeid med ny lov om fri rettshjelp med forslag om å gjøre diskriminering til et prioritert område og å gi oppsøkende arbeid som rettighetsinformasjon, større plass i førstelinjetjenesten (St.mld.nr.26 ( )). Betydningen av individuell tilrettelegging av informasjonstiltak understrekes også av en rettssosiologisk studie av gjennomføringen av arbeidsgivers aktivitetsplikt etter likestillingsloven og diskrimineringsloven på to kvinnearbeidsplasser i Oslo (Asmyhr 2010). Etter likestillingsloven og diskrimineringsloven har offentlige myndigheter og arbeidsgivere en plikt til å

6 arbeide aktivt, planmessig og målrettet for å fremme likestilling i forhold til henholdsvis kjønn og etnisk bakgrunn. Med utgangspunkt i en kvalitative data fra to kvinnearbeidsplasser i Oslo regionen gir arbeidet innblikk i hvordan vernet mot strukturell diskriminering virker i praksis. Undersøkelsen viser at tilretteleggingstiltakene, på grunn av deres standardiserte karakter, ikke får den tilsiktede effekt i forhold til de enkelte kvinnene. Det konkluderes med at individenes erfaringer må få en mer sentral plass i arbeidsgivers gjennomføring av aktivitetsplikten. Et annet område hvor minoritetskvinner ikke er godt nok informert om derese rettigheter er økonomiske avtaler i transnasjonale ekteskap. Ekteskap mellom etnisk norske menn og utenlandske kvinner doblet seg i perionen I 2008 var om lag kvinner fra Thailand, Russland og Fillipinene gift med norske menn. Marianne Willet Jansen har gjennom data fra eiendomsregisteret i Brønnøysund undersøkt hva slags avtaler om formuesordningen som inngås i denne typen ekteskap (Jansen 2010). Et hovedspørsmål er hvorvidt disse avtalene gir utenlandske kvinner gift med norske menn en svakere formuesstilling enn det som følger av norsk rett. En sammenligning mellom de transnasjonale ektepaktene og en kontrollgruppe, som bestod av avtaler inngått mellom par hvor begge ektefellene hadde norsk fødsels- og personnummer, viser at minoritetskvinner i ekteskap med norske menn uten innvandringsbakgrunn kommer mer ufordelaktig ut av avtaler om formuesforholdet enn etnisk norske kvinner. Forskjellene de to kvinnegruppene i mellom beror både på avtalepraksis og kvinnenes ulike livsforhold. Undersøkelsen reiser spørsmål om utenlandske kvinner som inngår ekteskap med norske menn er klar over omfanget av disse rettighetsfraskrivelsene og om den offentlige informasjon de mottar i tilknytning til ekteskapsinngåelsen er tilstrekkelig i forhold til de krav kvinnediskrimineringskonvensjonen oppstiller.

7 Rettslig pluralisme problemløsning og avtalepraksis I dagens Norge, hvor ulike invandrergrupper bringer med seg retts- og moraloppfatninger som skiller seg fra den norske majoritetsbefolkningens, inngår norsk rett i et komplekst samspill med andre rettsoppfatninger. Situasjoner hvor den statlige retten ikke er det eneste normsystem som borgerne i praksis følger betegnes i nyere rettsantropologi som rettslig pluralisme (Moore 1978). I Norge, hvor det offisielle rettssystemet ikke anerkjenner andre rettordener enn den norske, opererer den formelle retten i praksis side om side og i samspill med ulike uformelle rettsoppfatninger (Hellum 2006). Denne situasjonen betegnes i rettsantroplogisk teori som sterk rettslig pluralisme (Griffiths 1986 ). Situasjoner hvor det formelle rettssystemet anerkjenner flere rettsordener, som i tidligere europeiske kolonier hvor importert vestlig rett, religiøs rett og lokal sedvanerett gjaldt for ulike befolkningsgrupper, betegnes som svak rettslig pluralisme (Griffiths ibid). I dette prosjektet har vi sett på nærmere på forholdet mellom norsk rett og uformelle religiøse og sosiale normer i problem- og konfliktløsning som finner sted utenfor de formelle rettslige institusjonene. Innsikt i arbeidet til organisasjoner som gir innvandrerkvinner juridisk informasjon, råd og veiledning viser hvordan de i praksis manøvrerer mellom ulike rettslige, religiøse og sosiale normer (Hellum og Taj 2011). Mange norsk-pakistanske kvinner vet for eksempel hva deres rettigheter etter norsk rett men opplever at det er vanskelig å bruke dem i den grad de strider mot islam. En av kvinnene vi snakket med uttalte: Som muslimer tror vi at vi må stå til ansvar for våre handlinger på denne jorden overfor Gud på dommedag. Vi følger norsk lov for å få sosiale fordeler. Det er psykologisk veldig vanskelig å kreve våre rettigheter etter norsk rett når vi vet at den går imot islam. Men forelesningene fra Dr. Shaheen Ali har vist oss at å følge norsk rett ikke er mot islam. Dette er en stor lettelse vi har i forhold til livet etter døden. Kvinnene i denne undersøkelsen,

8 som ønsket hjelp til å gjøre sine rettigheter etter norsk rett gjeldende, opplevde at rettshjelpere, advokater og offentlig ansatte ofte ikke forstod det normative krysspresset de lever under som kvinner og invandrere. De ønsket forståelse for sin situasjon som muslimske kvinner samtidig som de var skeptiske til opprettelse av sharia-råd fordi de frykter det ville legge press på dem til å gi opp deres rettigheter etter norsk rett. Dette inntrykket bekreftes av undersøkelser av skillsmissesaker i Europa som viser at kvinner som er gift etter ulike former for muslimsk rett i overveiende grad ønsker at skilsmisse- og arveoppgjør skal følge europeisk rett (Foblet 2005). Enkers rett til å sitte i uskiftet bo ved ektfellens død er en rettighet som til vår overraskelse så ut til å slå igjennom i forhold til islamsk arverett. På bakgrunn av de sterke transnasjonale familiebåndene som opprettholdes via ekteskap ble det antatt at norsk-pakistanske enkers retts til å sitte i uskiftet bo etter norsk rett ville komme i konflikt med islamske normer. En mindre kvalitativ undersøkelse av praktiseringen av retten til å sitte i uskifte blant norsk/pakistanske enker tyder imidlertid på at denne rettigheten benyttes i praksis (Ashraf 2009). I følge enkene som ble intervjuet var det ingenting som tydet på at muslimsk og/eller pakistansk rett anvendes ved arveoppgjør i Norge. Likevel er det viktig å ha in mente at i de tilfellene hvor offentlig skifte ikke finner sted, kan fordelingen av arv skje etter andre regler enn norske. Her er det behov nærmere undersøkelser. Hensyn til forskjell i retts- og forvaltningspraksis I hvilken grad forvaltning og domstoler, for å fremme reell likestilling, legger og bør legge vekt på ulikheter som kan tilskrives sosiale og kulturelle forhold er et annet gjennomgående tema i prosjektet. Bør norske domstoler ta hensyn til den retten innvandrergrupper bringer med seg? Og hvordan kan dette eventuelt gjøres på en måte som ivaretar hensynet til likestilling mellom kjønnene på best mulig måte? Dette er spørsmål som stadig oftere dukker opp, ikke minst i saker

9 på familierettens område, som for eksempel skilsmisseoppgjør. Lene Løvdal har foretatt en komparativrettslig studie av skilsmissesaker som omhandler den muslimske brudegaven mahr, i lys av FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (Løvdal 2009). Studien tok for seg skandinaviske, engelske og franske dommer. Brudegaven, mahr, er en obligatorisk del av muslimske ekteskapskontrakter, og innebærer at mannen er forpliktet til å gi kvinnen en gave, ofte av en viss verdi, ved bryllupet eller ved skilsmisse. I senere år har kvinner, i skilsmissesaker som er ført ved europeiske domstoler, krevet dom på at brudegaven etter den muslimske ekteskapskontrakten skal utbetales til kvinnen. Engelsk rett har tolket ekteskapskontrakter som inneholdt en avtale om brudegave som tilsvarende ektepakt. Dette ble begrunnet i at kvinnen oftest er den svake part, og rimelighets- og rettferdighetsbetraktninger var avgjørende. Den danske domstolen tolket mahr som en gave, og krevde ektepakts form for at en avtale om brudegave skulle kunne gjøres gjeldende ved skilsmisse. I svenske domstoler har mahr blitt fortolket på to ulike måter: som del av formuesordningen og som underholdsbidrag. Norske domstoler har måttet ta stilling til om en muslimsk ekteskapskontrakt med mahr også er en avtale om særeie, noe domstolen i angjeldende sak mente den helt klart ikke var. FNs kvinnekomite har i senere år anlagt pragmatiske rimelighetsbetraktninger. Ved behandlingen av Syrias statsrapport anmodet kvinnekomiteen Syria om å review its existing laws and policies to ensure that women who go to shelters do not forgo other legal rights, such as rights to maintenance and dower. Dette indikerer at komiteen ser nødvendigheten av, i visse situasjoner, å ta den komplementære konstruksjonen av den muslimske ekteskapskontrakten i betraktning for å oppnå reell økonomisk likestilling ved skilsmisse. Dette innebærer at anerkjennelse av mahr, under visse forutsetninger, ses som et tiltak som er nødvendig for å oppnå likestilling mellom økonomisk ulikstilte ektefeller. Utfordringen for norske domstoler og lovgivere er hvordan man kan ivareta mahr sine rettferdighets fremmende funksjoner i en norsk kontekst, slik

10 at innvandrerkvinners økonomiske sårbarhet tas hensyn til i situasjoner hvor deres økonomiske sikkerhet ved skilsmisse avhenger av den muslimske brudegaven. Barnkonvensjonen krever at hensynet til barnets kulturelle bakgrunn skal tas i betraktning i vurderingen av hva som er til barnets beste. En utredning om betydningen av barnets kulturelle bakgrunn i barnevernssaker om omsorgsovertakelse av minoritetsbarn, foretatt av Sanne Hoffmann, viser at fylkesnemnda og domstolene, i avgjørelser om hvor barnet skal plasseres, ikke er i tråd med barnekonvensjonen (Hoffmann 2010). Det er svært sjelden at barnet blir spurt om hva det ønsker seg eller kan tenke seg. De største problemene ligger i spørsmålet om hva som er til barnets beste i forbindelse med den konkrete vurdering av hvor barnet skal plasseres. Verken fylkesmannen eller domstoler vurderer hvilken betydning barnets kulturelle bakgrunn har i forbindelse med den konkrete plasseringen i fosterhjem. Her må praksis endres for å være i tråd med barnekonvensjonen. Oppsummering Undersøkelsene viser hvordan realisering av universelle rettigheter, som retten til likestilling og ikke-diskriminering, krever kontekstualisering og individualisering. Å ta hensyn til sosiale og kulturelle forskjeller vil ofte være nødvendig for å oppnå reell likestilling i en situasjon hvor kvinner og barn ikke utgjør en homogen gruppe. Uniformerte og standardiserte gruppetiltak er ikke alltid like egnet til å realisere universelle rettigheter. Statlige rettsinformasjonstiltak må, for å være i tråd med det menneskerettslige kravet om relevans, addressere ulike invandrergruppers problemer i møte med det norske samfunnet. Et ensidig fokus på fenomen som FGM og tvangsekteskap kan bidra til å styrke fordommer og stereotype oppfatninger og således motvirke retten til ikke-diskriminering. Standardiserte tilretteleggingstiltak for

11 innvandrerkvinner i arbeidslivet får ofte ikke betydning for oppnåelse av materielle rettigheter som lønns- og stillingsopprykk, fordi de overser individuelle erfaringer og behov. Et kontekstualisert diskrimineringsvern hvor sosial og kulturell ulikhet tas hensyn til i den grad dette fremmer reell likestilling for det enkelte individ innen diskrimineringsvernets ramme bidrar til å gjøre menneskerettighetene universelle og reelle. Å ta hensyn til ulikhet innen diskrimineringsvernets ramme er vesensforskjellig fra en multikulturalistisk modell som knytter rettigheter til kulturell tilhørighet og således relativiserer menneskerettighetene. I sin mest yterliggående form innebærer en slik modell rettslig anerkjennelse av ulike etniske og religiøse gruppers normer og institusjoner, i form av parallelle, segregerte rettssystemer hvor ulike regler gjelder for ulike grupper. Prosjektets Nettsted: Publikasjoner i kvinnerettslige skriftserie Tina Nordstrøm Storsletten: Kvinnerettslig skriftserie nr. 81/2009: Minoritetskvinners rett til rettighetsinformasjon (Nordstrøm a) Tina Nordstrøm Storsletten: Diskriminering på tvers rapport fra et oppsøkende rettighetsinformasjonsprosjekt høsten 2009, Kvinnerettslig skriftserie nr.83/2010 (Nordstrøm b) Lene Løvdal: Kvinnerettslig skriftserie nr. 78/2009: Private international law, muslim laws and gender equality - The adjudication of mahr in Scandinavian, English and French courts Rukhsana Ashraf: Kvinnerettslig skriftserie nr. 79/2009: Normativ pluralisme og arv: norskpakistanske kvinners rett til å sitte i uskiftet bo

12 Mali Asmyhr: Kvinnerettslig skriftserie nr. 85/2010: Tilrettelegging for minoritetskvinner på arbeidsplassen. Aktivitets- og rapporteringsplikten som rettslig virkemiddel Marianne Willett Jansen: Kvinnerettslig skriftserie nr. 86/2010: Transnasjonale ektepakter Sanne Hoffmann: Kvinnerettslig skriftserie nr. 84/2010 Hensyn til kultur til barnets beste? - en analyse av 17 barnevernssaker om omsorgsovertakelse og plassering av minoritetsbarn.: skriftserien/84-hofman.html Artikler i tidsskrift/bøker Tina Storsletten Nordstrøm : Innvandrerkvinners rett til rettighetsinformasjon: Hva gjøres og hva krever FNs Kvinnekonvensjon?, Kritisk Juss nr Anne Hellum and Farhat Taj Taking What Law Where and to Whom, i From Transnational Relations to Transnational Law: Northern European Law at the Crossroads, Anne Hellum, Shaheen Sardar Ali and Anne Griffiths (eds), Ashgate 2011 Anne Hellum. The Global Equality Standard Meets Norwegian Sameness,, i From Transnational Relations to Transnational Law: Northern European Law at the Crossroads, Anne Hellum, Shaheen Sardar Ali and Anne Griffiths (eds), Ashgate 2011 Andre referanser: Foblets, M.C Mobility versus Law, Mobility in the Law? Judges in Europe 297 are Confronted with the Thorny Question Which Law Applies to Litigants of Migrant Origin? I red K. and F. Von Benda-Beckmann and Anne Griffiths Mobile People Mobile Law, Ashgate. Griffiths, J What is Legal Pluralism?. Journal of Legal Pluralism 24: Halsaa, B. and A. Hellum Rettferdighet en dyd av nødvendighet i Halsaa, B. and A. Hellum (red) Rettferdighet, Oslo: Universitetsforlaget Hellum, A Menneskerettigheter, pluralisme, kompleksitet og integrasjon, I Festskrift til Carl August Fleischer. Oslo: Universitetsforlaget. Hellum, A. og K. Ketscher (red) Diskriminerings- og likestillingsrett. Oslo: Universitetsforlaget. Moore, S.F Law as process, Routledge

13