1/09 FORSKJELLIGE GRADER AV OG FORMER FOR INTERKOMMUNALT SAMARBEID

Transkript

1 1/09 Postboks 7004, St. Olavs plass 0130 Oslo ISSN januar årgang INTERKOMMUNALT SAMARBEID - HELSEKOMMUNER? Dette nummeret av ʼHelserådetʼ er i sin helhet viet temaet interkommunalt samarbeid. Det har blitt mye oppmerksomhet omkring dette igjen, ikke minst takket være helseministerens samhandlingsprosjekt som bl. a. innebærer tanken om en såkalt helsekommune. ʼHelserådetʼ hadde i hele 2006 en artikkelserie gående under tittelen Interkommunalt samarbeid om helsetjenester. Serien ble for øvrig utgitt som hefte på nyåret i Eksemplarer er fortsatt tilgjengelig, ring eller skriv undertegnede. Anders Smith, redaktør FORSKJELLIGE GRADER AV OG FORMER FOR INTERKOMMUNALT SAMARBEID Begrepet interkommunalt samarbeid brukes gjerne som et samlebegrep for alle typer samarbeid mellom kommuner. I mange sammenhenger kan det være nyttig å være mer presis i språkbruken fordi samlebegrepet ikke dekker bare én, men et helt utvalg av samarbeidsmuligheter med ulikt innhold, ulike prosesser og ulik grad av forpliktelse. Samarbeidets suksessmuligheter vil henge nøye sammen med at alle samarbeidspartene er fullt innforstått med hva slags type interkommunalt samarbeid man er i ferd med å innlede. Begrepet interkommunalt samarbeid er altså ikke et presist begrep, og det brukes på ulike måter blant annet avhengig av om man har en formell organisatorisk tilnæring til begrepet eller ikke. Det vil være naturlig å avgrense begrepet til å omfatte samarbeid mellom to eller flere kommuner og/eller fylkeskommuner. Samarbeid med private og stat faller vanligvis utenfor forståelsen av begrepet. Videre kan det være aktuelt å avgrense begrepet til ulike typer av formalisert samarbeid. Samarbeid med en organisatorisk overbygning i form av et felles styringsorgan faller typisk inn under begrepet. Men det kan også gjelde forskjellige organiserte administrative samarbeidsordninger uten en egen felles organisatorisk overbygning. For eksempel slik at to kommuner går sammen om å ha felles administrasjon for ulike tjenester, eller felles drift av for eksempel legevakt eller miljørettet helsevern. I utgangspunktet faller samarbeid i form av at en kommune eller fylkeskommune kjøper tjenester av en annen, utenfor en tradisjonell juridisk tilnærming til begrepet interkommunalt samarbeid. En forutsetning for at slikt samarbeid allikevel kan innbefattes i begrepet, er at det er et organisert samarbeid om bestemte saksområder eller bestemte typer av enkeltsaker inngått ved avtale mellom kommuner. Ulike betegnelser brukes gjerne om slikt samarbeid, vertskommunemodell, felleskontor, arbeidsdeling. Så har det vært et spørsmål om særlovgivningen (f. eks. kommunehelsetjenesteloven og smittevernloven) krever at hver enkelt kommune skal tilby den aktuelle tjeneste ved egne ansatte, eller om det er adgang til å kjøpe tjenesten fra en annen kommune. Hvis vi et øyeblikk ser bort fra den muligheten som det ble åpnet for i juni 2004 med å delegere offentlig myndighet innen miljørettet helsevern og smittevern til et interkommunalt organ eller til en vertskommune, så skal det her minnes om hva kommunehelsetjenesteloven sier i sin paragraf 3-5 (Medisinsk faglig rådgivning): Kommunen ansetter en eller flere kommuneleger som skal utføre de oppgaver kommunelegen er tillagt i lov eller instruks.... Tilsvarende gjelder i henhold til smittevernloven (kfr. smittevernlovens 7-2). Alle kommuner skal altså ha en (eller flere) kommunelege(r). Det skal forstås slik at de skal ha sin egen kommunelege (sine egne kommuneleger) idet de nevnte lovene stiller krav om at det skal være minst en slik lege i hver kommune. Ordlyden i bestemmelsene er således klar. Det er ikke adgang til å kjøpe kommunelegefunksjonen (eller smittevernlegefunksjonen) fra en annen kommune. Kommunelegen skal ansettes i den kommunen som han/hun har funksjoner i. Sist dette spørsmålet var oppe, var da Bokn kommune i Rogaland stilte spørsmålet om de kunne ha felles kommunelege med Tysvær. Dette ble avslått fra Helse- og omsorgsdepartementet. Saken er også omtalt i ʼHelserådetʼ nr. 15/05. De samme lovene stiller imidlertid ikke krav om at en kommunelege skal være ansatt i full stilling. Dersom arbeidsoppgavene i en kommune ikke fyller en hel stilling, er det ikke noe i veien for at kommunelegen ansettes i delt stilling. Slik sett strider det heller ikke mot norsk lov at en kommunelege ansettes i delt stilling i én kommune og i delt stilling i f. eks. nabokommunen. Dette har skjedd flere steder i landet, f. eks. i Ål og Hol (Øystein Lappegard), Nes og Eidsvoll, fem kommuner i midtre Namdal (Per Tvete) og i Lier og Røyken (Harald Saxholm). Grader av interkommunalt samarbeid Vi har tidligere referert fra Telemarkforsking Bø sin arbeidsrapport Hvordan lykkes med interkommunalt samarbeid v/ Karl Gunnar Sanda. I denne rapporten ble listet opp forskjellige grader av interkommunalt samarbeid: Kontakt i enkeltsaker Uformelle nettverk Samarbeid om enkeltsaker Samarbeid om kjerneområder De to første punktene krever ingen spesiell organisatorisk overbygning, og de er heller ikke ment å stå til disposisjon for å løse bestemte kommunale oppgaver interkommunalt. Former for interkommunalt samarbeid Å løse lovbestemte kommunale oppgaver interkommunalt, krever derimot en organisatorisk overbygning. De organisasjonsformene som først og fremst står til disposisjon her, er følgende: 1

2 Samarbeid etter kommunelovens 27 Interkommunalt selskap etter lov om interkommunale selskap (IKS-loven) Aksjeselskap etter aksjeloven Stiftelse etter stiftelsesloven Det skal her skytes inn at de samarbeidsformene som er nevnt ovenfor, neppe eller i hvert fall ikke uten videre tillater delegasjon av offentlig myndighet fra den enkelte kommune til et samarbeidsorgan. Det krever en annen form for beslutning. Samarbeid er altså noe annet enn det å gi fra seg myndighet. Det er altså tvilsomt om interkommunalt samarbeid også kan omfatte forvaltningen av offentlig myndighet. Da dukker med en gang spørsmålet opp: hva menes egentlig med offentlig myndighet? Det ser ut som om de fleste jurister (og andre) har en forståelse av dette begrepet slik at det omfatter mer enn det å treffe enkeltvedtak og gi forskrifter, men også at det omfatter tilsyns-, kontroll- og planleggingsmyndighet, dvs. den særskilte myndighet som det offentlige (i dette tilfellet kommunen) har til å treffe rettslig bindende beslutninger. Utenfor dette faller normalt den privatrettslige kompetansen som det offentlige har, f. eks. i kraft av å være eier av en bygningsmasse, et skogsområde eller eier av ulike former for næringsvirksomhet. Kommuneloven setter selv ingen begrensninger for kommunenes/fylkeskommunenes organisering av interkommunalt samarbeid. Der kommunen/fylkeskommunen er pålagt oppgave gjennom lov, blir det et spørsmål om hvilke organisasjonsformer som kan benyttes for utførelsen av den aktuelle oppgaven. Dersom den aktuelle loven ikke gir holdepunkter for å sette begrensninger for måten virksomheten kan organiseres på, er utgangspunktet at kommunene/fylkeskommunene står fritt til selv å vurdere hvilken organisasjonsform som er mest hensiktsmessig for den aktuelle type virksomhet. Innenfor områdene miljørettet helsevern og smittevern er det,som mange vil vite, åpnet for samarbeid mellom to eller flere kommuner som innebærer at en kommune kan beslutte å delegere sin myndighet på disse områdene til et interkommunalt organ eller til en annen (verts-) kommune. Nærmere om samarbeid etter kommuneloven 27 I henhold til kommuneloven 27 kan kommuner eller fylkeskommuner delta i slikt samarbeid, men ikke staten eller private. Bestemmelsen om interkommunalt samarbeid i kommuneloven gir kun noen hovedregler om slikt samarbeid. Rammene vil derfor i ganske stor utstrekning være avhengig av avtalen deltagerne i mellom. For å etablere samarbeid etter kommuneloven 27 må deltagerne opprette et eget styre til løsning av felles oppgaver. Kommunal myndighet kan delegeres til dette styret, men ikke all type myndighet (kfr. ovenfor). Formålet med å opprette et slikt samarbeid er altså å løse bestemte oppgaver, og vedtektene for samarbeidet må angi området for styrets virksomhet. Bestemmelsen angir ikke hvilke oppgaver som kan legges til slikt interkommunalt samarbeid. Bestemmelsen om eget styre må forstås dit hen at det må foretas en tildeling av avgjørelsesmyndighet til dette styret. Et styre er altså mer enn et samarbeidsorgan. som styret har, vil være langt videre enn den kompetansen som legges til et interkommunalt styre etter kommuneloven 27. Det betyr imidlertid ikke at det er større adgang til å legge offentlig myndighet som sådan til slike organer enn til et interkommunalt samarbeid etter kommuneloven. Aksjeselskap Et tredje alternativ er dannelsen av et aksjeselskap. I likhet med reglene om interkommunalt samarbeid etter kommuneloven og reglene i IKSloven, regulerer heller ikke aksjeloven hvilke oppgaver som kan legges til et aksjeselskap. Aksjeselskap som samarbeidsform mellom kommuner innenfor helseområdet anses som lite aktuelt. Stiftelser Dette er det fjerde alternativet, men skal ikke kommenteres nærmere her. I hvilken grad er et interkommunalt samarbeid et eget rettssubjekt? Et eget rettssubjekt, eller en egen juridisk person har rettigheter og plikter som sådan. I norsk og nordisk formuesrett regnes begrepet egen juridisk person som et uttrykk for at det for en slik enhet gjelder en del rettsregler på linje med fysiske personer. En juridisk person vil således kunne være et eget rettighetssubjekt og forpliktelsessubjekt i forhold til formuesrettens regler, kunne ha sivilprosessuell partsstilling (partsevne) og kunne ha stilling som part i forhold til offentlig forvaltning. Posisjonen opptrer normalt som en konsekvens av at sammenslutningsformen er stiftet, og opphører ved dens avvikling. I praksis blir selskaper gjennomgående behandlet som eget rettssubjekt (juridisk person). I lov om interkommunale selskaper av 29. januar 1999 nr. 6 er det uttrykkelig slått fast i 2 at et interkommunalt selskap kan ha rettigheter, forpliktelser og partsstilling overfor domstol og andre myndigheter. At det interkommunale selskapet regnes som eget rettssubjekt, innebærer at selskapet selv er part i avtaler med private og offentlige instanser, og der selskapet måtte være involvert i rettssaker eller forvaltningssaker, er det selskapet som har partsstilling. Kommunelovens regler vil ikke gjelde for selskapet. Rettigheter og plikter tilordnes selskapet som sådan, og ikke de enkelte eierkommuner. Kan et interkommunalt samarbeid etter kommuneloven 27 være et eget rettssubjekt? Her har det vært litt frem og tilbake i de senere årene. Til å begynne med var det slik at denne type samarbeid både kunne være og ikke være et eget rettssubjekt. Svaret var avhengig av en konkret vurdering av den enkelte type virksomhet. Her kom det inn momenter som gikk på virksomhetens formuesmasse og grad av selvstendighet for styret i forhold til de deltagende kommunene. Etter iverksettelsen av IKS-loven i år 2000 var det ikke lenger slik: skulle et interkommunalt samarbeid ha status som eget rettssubjekt og med ubegrenset ansvar, måtte det organiseres etter IKS-loven. I november 2003 kom det ytterligere en endring som (igjen) innebærer at det er anledning til å etablere interkommunale sammenslutninger som har en slik grad av selvstendighet at de må regnes som egne juridiske personer, uten at det er nødvendig å organisere virksomhetene som interkommunale selskaper etter IKS-loven. Lov om interkommunale selskap (IKS-loven) Dette er det neste man kan vurdere. Denne loven gjelder for selskaper der deltagerne er kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskaper. Loven gir, i motsetning til reglene om interkommunalt samarbeid etter kommunelovens 27, ganske detaljerte regler om organiseringen av slike selskap. Heller ikke IKS-loven regulerer hva slags oppgaver som kan legges til et interkommunalt selskap. Et interkommunalt selskap vil være et eget rettssubjekt, og kommuneloven gjelder ikke for slike selskaper. Slike selskap må ha styringsorganer som representantskap, styre og daglig leder. Etter IKS-loven har styret fullmakter direkte hjemlet i IKSloven og er ikke avhengig av at slik myndighet blir delegert. Fullmaktene NYE AKTUELLE MODELLER FOR INTERKOMMUNALT SAMARBEID Det har lenge vært reist spørsmål om de rettslige rammebetingelsene for interkommunalt samarbeid er hensiktsmessige, og det har vært reist spørsmål om det skulle etableres nye regler. Det er særlig rammebetingelsene for interkommunalt samarbeid om forvaltningsoppgaver og offentlig myndighetsutøvelse som det har vært hevdet ikke er tilfredsstillende. Etter Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning er det sentralt at vurderinger om interkommunalt samarbeid tar utgangspunkt i at lokalfor- 2

3 valtningen er delt inn i autonome kommuner. For kommunene står kommunestyret som det øverste ansvarlige organ i et politisk ansvarsforhold til innbyggerne i den aktuelle kommunen. Etter omstendighetene kan også kommunen stå i et rettslig ansvarsforhold til sine innbyggere, dersom de ikke får tjenester de etter loven har krav på. Det ligger i det interkommunale samarbeidets karakter at der kommunal beslutningsmyndighet overlates til andre, vil det innebære at styrings- og kontrollmyndighet blir svekket og til dels avskåret. Dette taler for at det bør ligge begrensninger på hvilken myndighet som kan legges til andre kommuner eller til interkommunale enheter. Dette hensynet veier tyngst på de kommunale kjerneområdene, særlig der det er tale om lokalpolitisk skjønnsutøvelse. Kommunal- og regionaldepartementet sendte sommeren 2005 ut på høring forslag om å regulere nærmere to modeller for interkommunalt samarbeid om forvaltningsoppgaver og myndighetsutøvelse: en samkommunemodell og en vertskommunemodell. Reglene vil gjelde tilsvarende for fylkeskommuner. Vertskommunemodellen Vertskommunemodellen dreier seg om den situasjon at en kommune overlater bestemte oppgaver og beslutningsmyndighet knyttet til oppgaven til en annen kommune (vertskommunen). Den innebærer ikke etablering av en egen juridisk person. Det er tale om et avtalebasert samarbeid mellom to eller flere kommuner. Denne modellen har to varianter: en modell uten folkevalgt nevnd og en modell med en slik nevnd. Forskjellen mellom de to ligger i at det vil være nødvendig å etablere en felles folkevalgt nevnd dersom en kommune ønsker å overlate saker av prinsipiell betydning til den andre kommunen. Dersom det bare er saker av ikkeprinsipiell betydning som skal delegeres, er det ikke nødvendig å etablere en felles nevnd. Beslutningsmyndigheten blir i så fall delegert til vertskommunens administrasjon. Samkommunemodellen Samkommunemodellen er tenkt som et tilbud til de omfattende samarbeidstiltak, hvor det overlates betydelig beslutningsmyndighet til den interkommunale enheten. Samkommunen vil være en egen juridisk person, et eget interkommunalt forvaltningsorgan. Loven stiller krav om en grunnavtale som utgjør fundamentet for samarbeidet. Representanter i det øverste styringsorganet samkommunestyret velges av og blant deltagerkommunenes kommunestyremedlemmer. Samkommunen skal ha en egen administrativ ledelse. Det blir stilt krav om 2/3 flertall i kommunestyret for at en kommune skal kunne delta i en samkommune. Bakgrunnen for dette er hensynet til mindretallet i kommunestyret. Samkommunens myndighet er fullt ut avhengig av hva deltagerkommunene delegerer til samkommunen. Det har vært vurdert om kommuner skal kunne stå fritt til å delta i så mange samkommuner som kommunen ønsker, men man er kommet til at det bare bør være anledning til å delta i én samkommune. Bakgrunnen for dette er at etablering av en samkommune representerer et betydelig organisatorisk grep. Adgang til å delta i flere samkommuner på avgrensede tjenesteområder, kan etter departementets oppfatning svekke elementet av forpliktelse mellom de deltagende kommunene. Akkurat dette punktet kan også sees på som samkommunens svakhet fordi samarbeidet med andre kommuner kan bli låst til faste partnere. Noen ganger vil det være behov for mer fleksibilitet ved at man samarbeider med noen kommuner om visse oppgaver og med andre (annen kommune) om andre oppgaver. I dag er det forsøksordningen mellom Levanger og Verdal kommuner i Nord-Trøndelag som tjener som eksempel på en samkommune ( Innherred samkommune ). AVGRENSNINGER OG PRINSIPPER FOR NY ORGANISERING AV LOKALFORVALT- NINGEN Kommunene får sine oppgaver gitt gjennom særlover. Hittil har det vært nødvendig å søke etter en hjemmel i den enkelte lov dersom offentlig myndighetsutøvelse skal kunne legges til interkommunale enheter. Særlovene er ofte uklare med hensyn til dette. Derfor foreslår Kommunalog regionaldepartementet (KRD) nå å ta inn en generalbestemmelse i kommuneloven som innebærer at all offentlig myndighetsutøvelse kan delegeres til en samkommune eller en vertskommune, med mindre det er avskåret i den aktuelle lov. Den eneste begrensning på hva som kan delegeres til en samkommune, vil etter dette være de bestemmelser i kommuneloven eller annen lov - som forbyr kommunestyret å delegere myndigheten til andre. Den samme begrensning vil også gjelde for vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nevnd. For vertskommunesamarbeid uten felles nevnd, vil det ligge en ytterligere begrensning i at det bare er saker uten prinsipiell betydning som kan legges til vertskommunen. Det er selvsagt flere svakheter knyttet til redusert folkevalgt innflytelse i slike interkommunale samarbeidsordninger som departementet her foreslår. Allikevel anser departementet det som nødvendig å kunne etablere større og mer bærekraftige fagmiljøer, særlig der små kommuner har vanskelig for å etablere slike miljøer hver for seg. Videre anser KRD det som forsvarlig å kunne åpne for så vidt omfattende delegasjon på bakgrunn av at det er lagt vekt på å sikre folkevalgt innflytelse i viktige saker, samt at det etableres et system for forvaltningsklage og lovlighetskontroll over vedtak fattet i en samkommune og i en vertskommune. Disse nye organisasjonsmodellene for interkommunalt samarbeid som KRD nå har foreslått, er, som nevnt, av forvaltningsmessig karakter. Det er således avgrenset mot selskapsorganisering av interkommunal virksomhet. Det foreslås da heller ikke nye selskapsmodeller eller endringer i de eksisterende. KRD presiserer også at det er foretatt avgrensning mot den delen av det interkommunale samarbeidet som dreier seg om administrative støttetjenester mellom kommuner. Samarbeid om slike tjenester mellom kommuner reiser i hovedsak ikke andre spørsmål enn det som gjelder for offentlige anskaffelser som departementet ikke anser det nødvendig å spesialregulere. Om klage og overprøving av beslutninger i interkommunale organer Når interkommunale organer tildeles kompetanse til å utøve den myndighet som i dag ligger til de enkelte kommuner, må borgernes rettssikkerhet ivaretas for at dette skal være forsvarlig. Ettersom forslaget om nye interkommunale organer slik som her er omtalt (vertskommune eller samkommune) vil være å regne som forvaltningsorganer etter forvaltningsloven, vil forvaltningsloven og de alminnelige ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper gjelde både for en vertskommunes og en samkommunes virksomhet. Når det gjelder klage over vedtak fattet i en vertskommune, vil den respektive hjemkommune være klageinstans for vedtak fattet i vertskommuner uten felles nevnd. Tilsvarende vil klage over vedtak fattet i en vertskommune med felles politisk nevnd, behandles i en egen klagenevnd som er felles for kommunene. Det samme gjelder klage over vedtak fattet i en samkommune. Også her bør det etter departementets mening opprettes en egen klagenevnd. Ved klage over vedtak fattet av samkommunestyret har departementet kommet til at fylkesmannen bør være klageinstans slik ordningen er i forhold til enkeltvedtak som kommunestyrene treffer i dag. Der hvor det etter særlovgivningen er etablert en ordning med statlig klageinstans (f. eks. Helsetilsynet i fylkene, dvs. de tidligere Fylkeslegeembetene), er det ikke foreslått noen endringer i klageordningene: ved klage over vedtak fattet av vertskommuner uten politisk nevnd, skal kla- 3

4 gen i slike tilfeller forberedes av administrasjonen i vertskommunen før den eventuelt sendes statlig klageinstans. Ved klage over vedtak fattet av vertskommuner med felles politisk nevnd, er nevnden underinstans. Ved klage over vedtak fattet i vertskommunens administrasjon, er vedtaksorganet underinstans. Ved klage over vedtak fattet av samkommunen, vil organet i den samkommunen som fattet vedtaket, være underinstans, det være seg om dette er samkommunestyret selv, underordnede folkevalgte organer eller samkommunens administrasjon. STATUS FOR INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG BEHOV FOR VIDERE- UTVIKLING NIVI-NOTAT 2008:1 Nedenfor gjengis Bakgrunn og Hovedpunkter: Bakgrunn: På bakgrunn av NIVI-rapport 2007: 2 Landsomfattende kartlegging av regionråd status utfordringer og endringsplaner og påfølgende foredrag om regionrådenes fremtidige rolle i forvaltningssystemet, har KS tatt initiativ til dette notat om interkommunalt samarbeid og framtidig reformpolitikk. Interessen for det interkommunale samarbeidet har bl.a. sammenheng med Stortingets prinsipielle linje om frivillighet i spørsmålet om kommunestruktur. Etter Scheikomiteen på 60-tallet og Buvikutvalgene på 80- og 90-tallet, har det skjedd svært få frivillige endringer i kommunestrukturen. I 1994 hadde vi 435 kommuner. I dag har vi 430. I prosjektet Framtidens kommunestruktur som pågikk i fra 2003 til 2005, inngikk KS og regjeringen et samarbeid hvor kommunene ble utfordret til å debattere kommunestruktur og interkommunalt samarbeid som alternativ til inndelingsendringer. Etter omfattende prosesser i alle deler av landet, var det 25 prosent av kommunene som mente at dagens kommunestruktur er tilfredsstillende, 54 prosent ønsket å styrke det interkommunale samarbeidet gjennom mer forpliktende løsninger, mens 21 prosent ønsket å utrede sammenslutning. Det innebærer at 75 prosent av kommunene så for seg andre inndelingsalternativer eller samarbeidsmønstre i framtiden. Imidlertid ser det ikke ut til at nåværende regjering ser for seg omfattende kommunesammenslutninger. Heller ikke i kommunene ser det ut til at debatten om kommunestrukturen vil innebære store endringer i kommuneinndelingen. I stedet peker Regjeringen og kommunene selv, på interkommunalt samarbeid for å møte krav til kompetanse, kvalitet og effektivitet i tjenesteytingen og den øvrige kommunale oppgaveløsningen. Selv om behovet for interkommunalt samarbeid særlig er knyttet til kommunestrukturen, er det grunn til å påpeke at samarbeid alltid vil være et supplement til den oppgavefordelingen og den kommuneinndeling som til en hver tid gjelder. En optimal formell struktur for alle sektorområder som bør ses i sammenheng, vil aldri kunne utvikles. Utviklingen av modeller og prosesser for samarbeid er derfor et svært aktuelt tema også uavhengig av nåværende kommunestruktur. Hovedpunkter: Drøftingene som er gjort i dette notatet kan sammenfattes i følgende punkter: Vi har inntrykk av at det i dag jobbes for lite systematisk med strukturspørsmålene i kommunesektoren. Det gjelder alle relevante løsninger, både endringer i kommunestruktur, utvikling av gode modeller for interkommunalt samarbeid og tilpasninger i oppgavefordelingen. Kommunene står overfor omfattende samordningsbehov i oppgaveløsningen som følge av sterk geografisk integrasjon og økt kompleksitet i oppgavene. Grenseoverskridende utfordringer berører mange kommunale funksjoner. Dagens kommuneinndeling kan tilsi samarbeid innenfor de fleste kommunale oppgavefelt, både administrasjon, tjenesteproduksjon og utviklingsoppgaver. Behovet for samarbeid og samordning er samtidig forskjellig i de ulike deler av landet. Mange kommuner kan vise til gode resultater av interkommunaltsamarbeid. Det gjelder sektorbaserte samarbeider innenfor en rekke områder som IKT og andre administrative støttefunksjoner, kompetansekrevende tjenester, næringsutvikling og tekniske oppgaver. Omfanget av interkommunalt samarbeid er svært variabelt. Kartlegginger tyder på lav nyetableringstakt de siste årene og generelt lite samarbeid om individrettede tjenester og strategiske oppgaver. Med unntak for en viss nyetablering av regionråd og eksempler på mer forpliktende samarbeid om enkeltfunksjoner, er det få tegn til systematiske endringer i samarbeidsmønsteret sammenliknet med situasjonen for år siden. Svært få kommuner har utviklet et helhetlig samarbeid om kjerneoppgaver. Pragmatiske samarbeidsmodeller dominerer og har ledet til et fragmentert samarbeidsmønster med mange spredte tiltak og bruk av forskjellige tilknytningsformer. I dag finnes få eksempler på strategiske samarbeidsallianser innenfor faste samarbeidsregioner som har utviklet et helhetlig samarbeid. Det finnes kun ett eksempel på en samkommune, hvor politikerne styrer og har beslutningsmyndighet over flere interkommunale oppgaver (Innherred samkommune). Styringsproblemer er blant de største utfordringene ved interkommunalt samarbeid. I mye av dagens samarbeid er politikerne svakere organisert enn administrasjonen og fagpersonalet. Politikerne opplever ofte dårlige muligheter for styring og påvirkning som følge av et fragmentert interkommunalt landskap. Politikerne opplever også rollekonflikter og mangler oversikt over samarbeidet. En del kommuner møter store praktiske utfordringer i arbeidet med å utvikle forpliktende samarbeidsordninger. De praktiske utfordringene henger bl.a. sammen med et komplisert lov- og avtaleverk, som gjør at kommunene må velge mellom mange forskjellige modeller og tilknytningsformer. Staten har så langt ikke vært en aktiv pådriver for forpliktende interkommunal organisering. Staten har tilrettelagt et regleverk som peker i retning av et fragmentert interkommunalt samarbeid der lokalpolitikerne svekkes i forhold til administrasjon og fagpersonale. Vertskommunemodellen åpner opp for samarbeid om kjerneoppgaver, men kan svekke hensynet til helhetlig og balansert samarbeid under folkevalgt styring. En samkommunemodell, som kunne gitt et enklere organisert og politisk styrt interkommunalt samarbeid, er i dag ikke lovlig. Staten ser ut til å fortsette med spredte forsøk uten at det har kommet til noen konklusjon i form av tydelige anbefalinger eller aktiv tilrettelegging for forpliktende organisering i alle landets kommuner. Dagens interkommunale samarbeid svarer ikke på behovet for forpliktende samarbeid. Samarbeidet er for lite omfattende og for lite systematisk gjennomført i de ulike deler av landet. Det er også for lite formalisert og for lite forpliktende i forhold til hva som antakelig må til for å løse grenseoverskridende samordningsbehov. Regionrådene er i dag en landsdekkende struktur med et stort oppgavepotensial. Regionrådene kan ha forutsetninger for å løse samordningsbehovet mellom kommunene og kan gi muligheter for både desentralisering av fylkeskommunale oppgaver og demokratisering av statlige funksjoner. En forutsetning er imidlertid at regionrådene må tilføres oppgaver og utvikles både organisatorisk og politisk. En formalisert oppbygging av regionrådene virker mest aktuelt som ledd i en strategi for innføring av et mer forpliktende interkommunalt samarbeid. Regionrådene kan 4

5 også være viktige samarbeidspartnere i forhold til fylkeskommunen og statlige aktører. Det kan i dag være behov for tiltak for å unngå konkurranse mellom regionrådene og fylkeskommunen. Det gjelder i første rekke i det regionale utviklingsarbeidet. Større regioner vil kunne redusere faren for konkurranse og gi en mer balansert forvaltning. Forpliktende interkommunalt samarbeid kan ha form av strategiske kommuneallianser eller samkommuner. Kjennetegn ved modellene er nærmere beskrevet i notatet. Hensynet til lokaldemokratiet og den samlede forvaltning tilsier at nasjonale aktører bør tilrettelegge og stimulere til utvikling av helhetlige former for samarbeid. Den nasjonale forsøksvirksomheten bør dreies fra forsøk på enkeltsektorer til forsøk med mer helhetlige modeller. I notatet er det pekt på åtte nasjonale tiltaksområder for å stimulere til forpliktende interkommunalt samarbeid. Nasjonale aktører som KS og KRD bør sørge for en oversiktlig forvaltning, utvikle regelverket, bidra til modellutvikling og sørge for aktiv læring fra forsøk, drive aktiv veiledning og informasjon, bidra med utviklingsstøtte til lokale prosesser, sørge for evaluering og forskning og yte støtte til kompetanseutvikling og opplæring. Det bør vurderes sterkere insentiver for å stimulere til frivillige sammenslutninger. Inndelingstilskuddet gjennom inntektssystemet og stimuleringstilskudd i form av støtte til infrastrukturtiltak bør vurderes. EVALUERING AV INNHERRAD SAMKOMMUNE Nedenstående er hentet fra sammendraget i en rapport utarbeidet av Trøndelag Forskning og Utvikling as i Innledning Innherred samkommune (ISK) drives som et forsøk i perioden i samarbeid mellom Levanger og Verdal kommune. Samkommune er en samarbeidsløsning hvor det viktigste særtrekket er at man har et felles politisk organ (samkommunestyre) til styring av felles oppgaver mens man har vanlige kommunestyrer til styring på andre områder. I Levanger og Verdal har hver enkelt kommune (såkalt morkommune) under hele forsøksperioden tilbudt desentraliserte tjenester knyttet til drift av skoler, institusjoner og hjemmebasert omsorg, mens ISK har hatt ansvar for næringsutvikling, markedsføring av regionen og følgende oppgaver: De interne enhetene: Økonomi, Organisasjon og IKT fra Skatteoppkrever/Kemner fra Landbruk og naturforvaltning fra Plan, byggesak, oppmåling og miljø fra Helse og rehabilitering (kommunehelsetjeneste unntatt institusjonsog hjemmebasert omsorg) fra til Barn og familie (barnevern, PPT, helsestasjon) fra til Servicekontor og Dokumentsenter (sak/aarkivtjenester) fra Formål og problemstillinger Formålet med evalueringen av Innherred samkommune er å øke kunnskapen om samkommune som alternativ organisasjonsform i kommunesektoren. Fokus har vært på om samkommunen når mål innen: Økonomi og tjenesteyting: bedre og mer effektive tjenester Regional utvikling: utvikling av sterkere lokalsamfunn Demokrati: utvikle nye politikerroller og styrke lokaldemokratiet Konklusjoner på slutten av samkommuneforsøket Når et halvt år gjenstår (skrevet i 2007) av den knapt fire år lange forsøksperioden for Innherred samkommune (ISK), kan vi trekke følgende konklusjoner. Samkommuneforsøket har i løpet av relativt kort tid realisert et omfattende samarbeid mellom de to tradisjonelt rivaliserende nabokommunene Levanger og Verdal. Den mindre nabokommunen Frosta tok initiativ til samarbeidet, men trakk seg fra samarbeidet før samkommunen ble etablert. Årsaken til det var uenighet om organisering og omfang på forsøket. Forarbeidet og etableringen av samkommunen var preget av at ledelsen i Levanger og Verdal ville ha raske resultater i et omfattende forsøk med budsjett på over 18 mill. kroner. Samkommunen fikk statlig godkjenning og fikk raskt ansatt enhetsledere og besluttet hvor enhetene skulle lokaliseres. Framdriftshastigheten var høy, men medførte også lav ansattemedvirkning og medfølgende frustrasjon og arbeidsmiljøproblemer på flere enheter. Samarbeidet om interne støttefunksjoner i Innherred samkommune ser ut til å gi store gevinster. Samlokalisering har vært lite kontroversielt, og man har oppnådd samordning, kompeteanseutvikling og bedring av tjenestekvalitet. Man har også oppnådd årlig besparelser på 7% av netto ressursbruk (2,5 mill kr) samtidig som man har oppnådd effektiviseringsgevinster i andre enheter i Levanger og Verdal kommune. Samarbeidet om plan, byggesak, oppmåling, landbruk og kemner ser også ut til å gi betydelige gevinster. Innen disse områdene var samlokalisering kontroversielt. Støynivået blant ansatte som måtte flytte arbeidssted, har minsket noe over tid, mens oppgradering av servicekontor og tjenester på internett har medvirket til at brukerne har kommet bra ut. En har lyktes med å samle kompetanse, samordne en god del oppgaver og oppnå årlige besparelser på over én mill. kr. Etter en periode hvor planarbeidet ble nedprioritert, har man i 2007 satt i gang arbeidet med felles kommuneplan. Samarbeidet om de to store enhetene Barn og familie og Helse og rehabilitering varte bare i 2 ½ år. Med bakgrunn i at tjenestene foregår nær brukeren, ble avdelingene i disse to store enhetene ikke samlokalisert. Innen Helse og rehabilitering skapte ulik organisering av sosialkontor og NAV-pilot på Verdal utfordringer, men man oppnådde likevel en god del samordningsgevinster. Innen Barn og familie var det sterk motstand mot samkommunen blant de ansatte, og man fikk i liten grad realisert gevinster. Utover i forsøket fikk enhetene budsjettoverskridelser og svakere samhandling med samkommunestyre og enheter i morkommunene. Samtidig ble enhetene ikke tilført ressurser for å håndtere de store utfordringene. Når NAV-pilot på Verdal skapte ekstra utfordringer, innstilte administrasjonen i samkommunen på at Helse og rehabilitering burde tas ut av forsøket. I denne situasjonen valgte samkommunestyret å bruke makta som ligger til dette organet, da de vedtok å tilbakeføre begge enhetene til morkommunene etter et forberedt benkeforslag om at også Barn og Familie skulle tas ut av forsøket. Samarbeidet om regional utvikling gjennom samkommunen har vært preget av langsiktig nettverksbygging, større åpenhet mot regionalt samarbeid og i stor grad felles standpunkt når det gjelder ulike spørsmål knyttet il regional utvikling. I Verdal kommune var det i utgangspunktet kraftige offentlige satsinger på næringsutvikling gjennom selskapene Indpro AS og Verdal Vekst. Med basis i Verdal Vekst etablerte samkommunen et felles næringsselskap som også skulle gi vekst i Levanger. Selv om man i konkrete lokaliseringskamper ikke alltid klarte å samle kreftene, har dette gitt et bedre potensial for å fremme regional utvikling. I praksis fikk man imidlertid realisert lite utvikling av private arbeidsplasser i Levanger. Dette kunne ha blitt annerledes om man hadde hatt den felles kommuneplanen som man nå er i ferd med å få på plass. Lokaldemokratiet kan sies å ha blitt styrket hvis man vektlegger at politikerne har fått økt makt og innflytelse som følge av samkommuneforsøket. Besparelsene overstiger klart de ekstra kostnadene ved å ha en samkommune (under 1 million kr i årlige utgifter til samkommunepolitikerne), og lokalpolitikerne har fått to hender på rattet når det gjelder oppgavefordeling mellom morkommune og samkommune, lokalisering av tjenester og mer generelle spørsmål i samkommunen. Spesielt er det grunn 5

6 til å trekke fram at samkommunen gir bedre kontroll med virksomhetene enn gjennom vanlige interkommunale selskaper. Samlet sett må samkommuneforsøket betraktes som en suksess. Forholdet mellom de to relativt jevnstore nabokommunene Levanger og Verdal var tidligere preget av rivalisering og lite samarbeid. På kort tid har samkommunen bidratt til å etablere et omfattende samarbeid og oppnådd betydelig effektiviseringsgevinster i form av bedre tjenester eller besparelser innen en rekke områder. Hvilken organisasjonsmodell samarbeidende kommuner bør velge, kan avhenge av mange ulike forhold. Samkommuneforsøket har foreløpig vist at en samkommune er godt egnet til å etablere et tett samarbeid mellom kommuner på kort tid. En opplagt grunn til dette er det unike politiske beslutningsgrunnlaget i en samkommune. Når samarbeidet er etablert, kan det tenkes andre organisasjonsmodeller enn samkommune, ikke minst for interne støttefunksjoner. Har man omfattende samarbeid utover slike støttefunksjoner, tyder mye på at samkommune er et svært aktuelt alternativ til vertskommune eller kommunesammenslåing. Antall kommuner som sier at de deltar i en interkommunal legevaktordning (uansett tidsrom på døgnet eller i uken) Antall kommuner som sier at de ikke deltar i interkommunal legevaktordning Antall kommuner som sier at det eksisterer samarbeid med annen eller andre kommuner om andre legetjenester eller pleie- og omsorgsoppgaver Antall kommuner som sier at det ikke eksisterer noe samarbeid med annen eller andre kommuner om andre legetjenester eller pleie- og omsorgsoppgaver ,2% 90 26,8% 59 17,5% ,4% INTERKOMMUNALT SAMARBEID OM HELSETJENESTER KARTLEGGING I ʼHELSERÅDETʼ 2006 I slutten av oktober 2006 sendte Sosial- og helsedirektoratet ut et spørreskjema til alle norske kommuner for å skaffe seg en oversikt over forskjellige typer samarbeid om helsetjenester kommunene imellom. Kartleggingen gjaldt følgende: Interkommunalt samarbeid om miljørettet helsevern og smittevern samt andre samfunnsmedisinske oppgaver Interkommunalt samarbeid om legevakt og andre legetjenester samt pleie og omsorgsoppgaver Kommunal deltagelse i Partnerskap for folkehelse og annet interkommunalt folkehelsearbeid. Dessuten ble det stilt et spørsmål om samarbeid med et distriktsmedisinsk senter (DMS). Det ble mottatt svar fra til sammen 338 kommuner av landets totalt 431 kommuner. Det betyr en svarprosent på 78,4%. Av de til sammen 338 kommunene som sendte inn svar, er det 30 kommuner (8,8%) som sa at de ikke samarbeidet med noen andre kommuner om de helsetjenester som ble omfattet av denne undersøkelsen: Antall kommuner som samarbeider med andre kommuner om helsetjenester (Oslo er ikke med i denne oversikten) N = 337 Antall kommuner som sier at de deltar i noen form for interkommunalt samarbeid om miljørettet helsevern, smittevern eller andre samfunnsmedisinske oppgaver Antall kommuner som sier at de ikke deltar i noen form for interkommunalt samarbeid om miljørettet helsevern, smittevern eller andre samfunnsmedisinske oppgaver. På spørsmål om det er planer om slikt samarbeid, svarer: 116 nei 36 ja 15 svarte ikke på spørsmålet/visste ikke ,4% ,6% Antall kommuner som deltar i en eller annen form for samarbeid med andre om folkehelsearbeid (inkl. Partnerskap for folkehelse i regi av fylkeskommunen) Antall kommuner som ikke deltar i noen form for samarbeid med andre om folkehelsearbeid Antall kommuner som sier at de på en eller annen måte er involvert i et distriktsmedisinsk senter (DMS Antall kommuner som sier at de ikke er involvert i et distriktsmedisinsk senter (DMS) ,0% ,0% 44 13,0% ,0% Fordi hver kommune også redegjorde for hvilke andre kommuner de eventuelt samarbeidet med, ble antallet kommuner som var med i en eller annen form for interkommunalt samarbeid om miljørettet helsevern, smittevern eller andre samfunnsmedisinske oppgaver høyere enn angitt ovenfor. Det samme gjelder interkommunalt samarbeid om legevaktordninger. Tabellene nedenfor har således gitt opplysning om at i alt : 251 kommuner deltar i interkommunalt samarbeid om miljørettet helsevern, smittevern eller annet samfunnsmedisinsk arbeid 314 kommuner deltar i en interkommunal legevaktordning Fortsatt mangler denne undersøkelsen opplysninger om event. interkommunalt samarbeid om miljørettet helsevern etc. fra 13 kommuner og opplysninger om event. interkommunalt samarbeid om legevaktordninger fra 26 kommuner. Men vi kan trekke den konklusjon at Minst 58 % av norske kommuner deltar i en eller annen form for interkommunalt samarbeid om miljørettet helsevern, smittevern eller annet samfunnsmedisinsk arbeid Minst 73 % av norske kommuner deltar i en eller annen form for interkommunal legevaktordning 6

7 SAMKOMMUNE NR. 2 UNDERVEIS I NAMDALEN Bladet Kommunal rapport nr 1/2009 ( ) melder følgende under denne overskriften. Namsos, Namdalseid, Overhalla og Fosnes søker om å bli landets andre samkommune. Det skal heve kompetansen og gi økonomisk gevinst. Av Eli Kristine Korsmo, Kommunene har så langt hatt stor nytte av sitt interkommunale samarbeidet, men ny organisering vil gjøre samarbeidet mer robust, mener Steinar Lyngstad (Sp), ordfører i Namdalseid og leder av Midtre Namdal regionråd. Nytten av samarbeidet mellom kommunene i Midtre Namdal så langt er dokumentert av NIVI Analyse AS, som har gjort en evaluering. Ikke minst har IKT-samarbeidet gitt stor gevinst. Rapporten viste at vi har klart å heve kompetansen og høstet økonomiske fordeler av det utstrakte samarbeidet, sier Lyngstad. Men ny organisering, som samkommune, vil gi sterkere tilhørighet og større forpliktelser, mener kommunene. Rådmann Roar Pedersen i Namdalseid, som har hatt ansvaret for samkommunesøknaden til Kommunaldepartementet, viser til at samkommunen vil ha en felles struktur med flere samarbeidsordninger, for eksempel innen barnevern, miljø og landbruk. Vi ønsker en mer helhetlig modell som vil gi bedre politisk styring. Nå er samarbeidet mest styrt av administrasjonen og en rekke enkeltstående avtaler, forklarer Pedersen. Den nye styringsmodellen skal sørge for en mer jevnlig rapportering fra aktørene til eierkommunene og samkommunestyret. Ikke sammenslåing Ordfører Lyngstad er ikke redd for at regionsenteret Namsos skal overstyre de mindre kommunene i samarbeidet. Namsos, med i underkant av innbyggere, er klart størst, mens Namdalseid har 1.700, Overhalla og Fosnes 700 innbyggere. Det har vært et godt samarbeid så langt, basert på gjensidig respekt og tillit. Vi er en felles bo- og arbeidsregion og avhengig av hverandre, sier han. Både i søknaden og overfor Kommunal Rapport understreker Lyngstad at dette ikke er en forberedelse til kommunesammenslåing. Snarere tvert imot samarbeidet skal styrke hver enkelt kommune. Samkommunen er et verktøy som sikrer at vi enkeltvis kan bestå som kommuner, tror han. Ordfører Morten Stene (Ap) i Namsos ser store fordeler ved samarbeidet. Vi er regionbyen og veldig avhengig av omlandet. Spesielt synes jeg det er viktig å samarbeide om det vi kaller «utenrikspolitikken», det vil si de krav og ønsker vi bringer fram til de sentrale styringsorganene, sier Stene. Vil videreutvikle samarbeid Styret i samkommunen skal bestå av 23 politikere, som fordeles proporsjonalt etter innbyggertall. Alle sikres minst tre representanter, og de skal velges av og blant kommunestyrene. I løpet av årene med interkommunalt samarbeid har kommunene utviklet en felles nærings-, landbruks- og utviklingspolitikk. De har også samarbeidet om IKT, skatteinnkreving, kommunehelsetjenesten og kompetanseheving i oppvekstsektoren. En negativ vekst i landbruket er snudd, og erfaringene med et felles utviklingskontor har vært positive, ifølge ordførerne. De tjenestene kommunene allerede samarbeider om, skal videreføres. Samtidig ønsker de å videreutvikle samarbeidet på en rekke områder, blant annet innen brannvern og NAV. Må ha raskt svar Årsaken til at søknaden fra de fire Namdals-kommunene kommer nettopp nå, er at forsøksperioden for flere av samarbeidsprosjektene er over 1. mars. For å kunne videreføre samarbeidet, må det søkes om lov til å fortsette. Derfor håper kommunene på en rask avklaring. Kommunaldepartementet stiller seg i Kommuneproposisjonen 2009 positiv til at flere prøver ut samkommunemodellen. I dag, torsdag, møter representanter fra kommunene i Midtre Namdal og Fylkesmannen i Nord- Trøndelag departementet. Red. kommentar: Også på helseområdet har det gjennom flere år vært et interkommunalt samarbeid i Midtre Namdal hvor også Flatanger kommune har vært med. Ordningen er basert på en samarbeidsavtale mellom de fem kommunene om interkommunal kommuneoverlegetjeneste med Namsos kommune som vertskommune for ordningen. Ordningen har betegnelsen Kommuneoverlegen i Midtre Namdal. Det er opprettet eget styre for ordningen, og det er utarbeidet eget likelydende delegasjonsreglement fra kommunene til kommuneoverlegen. Det er tilsatt helsekonsulent i 100% stilling. Av formelle grunner er kommuneoverlegen ansatt i deltidsstilling i hver av kommunene. Årsaken til dette er at loven ikke åpner for ansettelse av én felles medisinsk faglig rådgivende lege (MFRL), kfr. kommunehelsetjenestelovens 3-5. Kommuneoverlegen er lokalisert i et tverrfaglig miljø i Namsos i tilknytning til det lokale Mattilsynet. Per W. Tvete er kommuneoverlege i ordningen. Som et resultat av dette samarbeidet kan nevnes et konkret eksempel: utgivelsen av en interessant og nyttig brosjyre: Frisk nok til skole/barnehage? Dette kom i stand etter at arbeidet med gjennomgang av internkontrollrutinene i skoler og barnehager i kommunene hadde avdekket et behov for retningslinjer når barn blir syke. HELSEKOMMUNE I sine planer for en samhandlingsreform i helsevesenet har statsråd Bjarne Håkon Hanssen lansert tanken om såkalte helsekommuner. Dette skal først og fremst være betegnelsen på to eller flere kommuner som samarbeider interkommunalt om helsetjenester. Samtidig skal også kommuner med et tilstrekkelig stort folketall i seg selv, kunne kalles en helsekommune. Statsråden har understreket at hans hensikt med forslagene ikke har vært å starte en ny diskusjon om kommunesammenslåinger i Norge. Det er for tiden i gang drøftinger mellom Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartementet om innholdet i og mulig organisering av helsekommuner. Fortsatt er altså begrepet helsekommune noe uklart. Det er også uklart om departementet ønsker helsekommune som et entydig begrep, d.v.s. om det vil være det samme i hele landet eller om innhold og organisasjonsform kan variere fra sted til sted. Det kan være aktuelt å spørre om det vil være hensiktsmessig å kalle ethvert interkommunalt samarbeid om helsetjenester for en helsekommune. Kanskje vil det gjøre det uklart og usynlig for så vel de folkevalgte, innbyggerne og ikke minst helseforetakene som jo, i alle tilfeller, skal samarbeide med kommunene eller helsekommunen. Det må også minnes om det ganske utstrakte samarbeidet som i dag allerede finner sted mellom kommunene på dette området, basert på ordninger som er gjengitt ovenfor i denne artikkelen. Det er også spørsmål om helsekommunebegrepet bør eller må omfatte sosiale tjenester, jf. 4-2 i sosialtjenesteloven. Nedenstående er noen tanker som redaktøren har gjort seg. Kanskje skulle man ta samkommunetankegangen helt ut og definere en helsekommune slik: 7

8 Med helsekommune forstås én eller flere kommuner som samlet sett har totalansvaret for de oppgaver som følger av bestemmelsene i kommunehelsetjenesteloven, av det som gjelder for kommunene i smittevernloven, i psykisk helsevernloven og en del andre lover som omtaler oppgaver og ansvar for kommunelegen. Det samme gjelder for lov om sosiale tjenester, jf. 4-2 i sosialtjenesteloven. inngår forpliktende avtaler med et statlig helseforetak om oppgaver innen psykisk helse, habilitering/rehabilitering samt sykebehandling basert på prinsippet om laveste effektive omsorgsnivå. Der hvor det ikke er naturlig at én kommune selv utgjør helsekommunen, må det være mulig å etablere helsekommunen som egen juridisk enhet hvilket utvilsomt vil kreve en lovendring. Det vil da være denne enheten som driver alle de tjenester og påtar seg alle de forpliktelser som følger av de ovenfor omtalte lover. Denne enheten må være underlagt folkevalgt styring (som i dagens samkommuner) og må ha sin egen politisk valgte leder (ekvivalent til primærkommunenes ordfører) og sin egen administrative leder (ekvivalent til primærkommunenes rådmann). Som sagt vil det være nødvendig med en lovendring. Men fordelen med en såpass ekstrem modell er at man unngår mulige gråsoner mellom helsekommunen og primærkommunen. Man løfter så å si alle oppgaver og alt ansvar som følger av kommunehelsetjenesteloven og de andre nevnte lovene over fra primærkommunen (enkelte steder også kalt morkommunen ) til helsekommunen. Dette innebærer at ordføreren i hver enkelt primærkommune ikke er ordfører for politiske saker vedrørende kommunehelsetjenesten (og andre tilsvarende saker) og at rådmannen i hver enkelt primærkommune ikke er rådmann for kommunale helsetjenester. Det vil nå være helsekommunen som har sørge-for -ansvaret for alle kommunale helsetjenester. Klager på helsetjenesten og rettighetsklager går direkte til helsekommunen. En løsning som dette vil, som nevnt, hindre at det oppstår gråsoner som en slags 1 ½-linjetjenester mellom primærkommunen og helseforetaket (sykehuset). Det vil fortsatt bare være to forvaltningsnivåer i helse-norge: helsekommunen og foretaket. Primærkommunen vil ikke lenger være noe forvaltningsnivå i helsesaker. I og med at begrepet helsekommune også innbefatter samarbeid med et statlig helseforetak, blir det viktig å tenke hvordan finansieringen av helsekommunen skal skje og om også det som avtales mellom helsekommunen og det statlige foretaket, skal finansieres via helsekommunen. Hvis man går inn for en slik modell, må man lage medfinansieringsordninger for helsekommunene. Helsekommunen må altså ha sin egen finansiering, dels for å drive sine egne tjenester og dels for å få utført avtalefestet arbeid i helseforetaket. Der hvor det er flere kommuner som danner grunnlaget for en helsekommune, bør det etter redaktørens mening ikke være noe økonomisk mellomværende mellom den enkelte primærkommune og helsekommunen når det gjelder driften av tjenester. Finansieringen av de enkelte primærkommunene og helsekommunen bør skje uavhengig av hverandre ved direkte, separate rammebevilgninger. Når det ovenfor er sagt at primærkommunene skal være fritatt for ethvert ansvar for kommunehelsetjenestene, er det naturlig at de også er fritatt for ethvert ansvar for finansieringen av disse tjenestene. Det må følgelig utarbeides egne rammetildelingskriterier for helsekommunene. Og primærkommunen (som nå altså vil være fritatt for å drive kommunale helsetjenester) må rimeligvis få justert ned sine rammebevilgninger. Når en helsekommune blir finansiert via statlige rammebevilgninger (i tillegg til stykkprisrefusjoner og egenandeler), vil man oppnå at tidligere forskjeller i tilbudet i to eller flere kommuner, vil bli utvisket. Nå vil det være behovene hos alle helsekommunens innbyggere som vil være styrende for ressursinnsatsen, og det vil være helsekommunen som tar stilling til om den vil yte tjenesten selv eller gjøre det basert på avtale med helseforetaket. I nettopp dette ligger det et betydelig insentiv for helsekommunen til å drive kostnadseffektivt. Når det gjelder eiendomsretten til bygninger, inventar og utstyr som den enkelte primærkommune i dag eier, må det gjennomføres en lovendring som gjør det mulig med en vederlagsfri overføring av disse tingene til helsekommunen. Som mønster kan her tjene overføringen av tilsvarende ting (bygninger, inventar og utstyr) fra fylkeskommunen til Staten i forbindelse med opprettelsen av de statlige helseforetakene i Kommunene må her minnes om at dagens kommunale ressurser innen helseområdet, tross alt er offentlige midler som nå, sammen med tilsvarende gjeldsforpliktelser, legges til en annen offentlig instans. Sett fra helseforetakets side vil trolig en samling av alle kommunehelsetjenesteoppgaver i større enheter være en fordel. I følge den skissen som redaktøren her har tegnet opp, vil foretaket få færre, men større enheter å forholde seg til på primærnivået. Det vil med andre ord bli større likeverdighet mellom helseforetak og kommunesektor. Å tilpasse kommunelegerollen til denne modellen, skulle ikke være vanskelig. Nå vil man kunne ansette heltids samfunnsmedisinere i større miljøer hvor man også bør kunne finne helsekoordinatorer og teknisk hygienisk personell. Lenger inn i fremtiden kan man også tenke seg at deler av arbeidsmedisinen og bedriftshelsetjenesten kan legges til helsekommunen. Det kan selvsagt fremholdes mange motforestillinger mot en helsekommune slik redaktøren her har skissert. En viktig motforestilling kan melde seg der hvor det er behov for nært samarbeid med andre kommunale etater, f. eks. behov for helsebistand i kommunal planlegging. Til det kan sies at erfaringene fra alle de interkommunale ordningene om miljørettet helsevern som vi etter hvert har fått i Norge, viser at den interkommunale enhetens bidrag inn mot enkeltkommunene ikke er blitt mindre, snarere tvert imot. Det skal bli spennende å se hva regjeringen bestemmer seg for å foreslå og hvordan dette vil bli presentert utover våren og forsommeren i år. Referansekode (alle artiklene): OLE Stikkord: Interkommunalt samarbeid. Vertskommune. Samkommune. Paragraf 27 (kommuneloven). IKS-loven. Aksjeselskap. Stiftelser. Telemarksforsking. NIVI. Innherred samkommune. Namdalen. Kommunal rapport. Helsekommune. Anders Smith, redaktør av ʼHelserådetʼ og emnebibliotek samfunnsmedisin og folkehelse, HELSERÅDET Nytt fra emnebibliotek for samfunnsmedisin og folkehelsearbeid Helsebiblioteket, Nasjonalt Kunnskapssenter for helsetjenesten Postboks 7004 St. Olavs plass, 0130 Oslo Redaktør: Anders Smith Telefon Internett: e-post: smi@helsebiblioteket.no 8