Innspill til regjeringens helhetlige gjennomgang av kjøretøy- og drivstoffavgiftene

Transkript

1 Til Finansdepartementet Oslo, 4. august 2014 Innspill til regjeringens helhetlige gjennomgang av kjøretøy- og drivstoffavgiftene ZERO takker for invitasjonen til å komme med innspill til regjeringen i forbindelse regjeringens helhetlige gjennomgang av kjøretøy- og drivstoffavgiftene. ZERO vil berømme regjeringen for å foreta denne helhetlige gjennomgangen, som har som mål å stimulere til bruk av ny teknologi, en sikrere bilpark og mer miljøvennlige valg. For spørsmål eller kommentarer, kontakt oss gjerne! Kari Asheim, avdelingsleder transport, Kåre Gunnar Fløystad, politisk rådgiver, Kari Elisabeth Kaski, nestleder, For ZERO, Kari Asheim, avdelingsleder transport 1

2 Innhold 0. Sammendrag 1. Kjøretøy- og drivstoffavgiftene er viktige klimapolitiske virkemidler 2. Overordnet innspill fra ZERO 3. Avgiftene som verktøy for reduserte klimagassutslipp fra tungtransport - Drivstoffavgiften 4. Avgiftene som verktøy for reduserte klimagassutslipp fra persontransport - Engangsavgiften - Moms på kjøretøy - Firmabilbeskatning 5. Bompenger 6. Avgifter på «farget diesel» 7. Forslagene fra ZERO oppsummert 2

3 0. Sammendrag Avgiftene på kjøretøy og drivstoff bør optimaliseres slik at de er mest mulig effektive for å få ned klimagassutslipp. Da må avgiftene stimulere til en overgang fra fossile drivstoff og kjøretøy med forbrenningsmotor til fornybare drivstoff og kjøretøy med elektrisk fremdrift/ nullutslippsteknologi. Det må etableres et prinsipp om at avgiftene skal bidra til at fornybare drivstoff og utslippsfrie transportløsninger alltid er konkurransedyktige mot løsninger basert på fossilt drivstoff. Dagens avgiftsfritak for alternative drivstoff er garantert videreført fram til 2020, og elbilfordelene til 2017/ solgte biler. Dette er for kortsiktig. En tilstrekkelig langsiktighet må innebære at avgiftsfritak for alternative drivstoff garanteres frem til 2025, og momsfritak for elbil ut I tillegg må CO2-komponentene i både drivstoff- og bilavgiftene forsterkes over tid, eventuelt kan avgiftene vris helt over til kun å beskatte CO2-utslipp. ZEROs konkrete forslag til utvikling i dagens kjøretøy- og drivstoffavgifter: Drivstoffavgifter: Etabler en langsiktig garanti for fritaket fra veibruksavgift til 2025 for elektrisitet, hydrogen og alle høyinnblandede biodrivstoff Innfør full veibruksavgift på fossil gass Øk CO2-avgiften på fossilt drivstoff gradvis fram mot Innfør fritak for elavgift for el brukt som drivstoff i ferger og skip, lastebiler og busser, samt for landstrøm Engangsavgift: Viderefør dagens CO2-vekting i engangsavgiften og forsterk denne. Det bør vurderes å avvikle effekt- og vektkomponenten og kun å beskatte biler basert på CO2-utslipp. Hvis vekt- og effektkomponentene beholdes: Gi fritak for effektavgift for alle biler med CO2-utslipp under 50 gram per km Baser CO2-avgiften på biogassbiler på at de går på gass, ikke bensin Øk vektfradraget for biogassbiler til 25 % Øk vektfradraget for ladbare hybridbiler til 25 %, (se alternativt forslag om redusert moms under) Øk engangsavgiften gradvis på bensin- og dieseldrevne varebiler (fra dagens % til 50 % i 2015, og opp til 100 % innen 2020) Moms: Gi garanti for videreføring av 0-sats for moms for elbil til Gi garanti for videreføring av dagens 0-sats for moms for brenselscellebiler til Innfør halv moms på ladbare hybridbiler i perioden , (alternativt kan bilene gis 25 % vektrabatt over engangsavgiften, se forslag over) Gi garanti for videreføring av 0-sats for moms på leasing av elbiler og batterier til 2022 Firmabilbeskatning Innfør halv firmabilbeskatning for ladbare hybridbiler for arbeidstakere som ikke får dekket drivstoff av arbeidsgiver Viderefør halv firmabilbeskatning på el- og hydrogenbiler 3

4 Bompenger og veiprising Trapp opp bompengesats og fergepris for elbil gradvis i stedet for å innføre dette over natta, og maksimalt opp til 50 % av generell sats. Ordningen med 50 % -sats for elektriske biler og andre nullutslippsteknologier (hydrogen) må gjøres permanent. Innfør bompengefritak for tyngre kjøretøy på biodrivstoff, hydrogen eller elektrisitet i en begrenset periode etter samme prinsipp som for elbil. Avgifter på farget diesel Økningen av mineraloljeavgiften og CO2- avgiften for avgiftsfri diesel (rød diesel) har bidratt til å gjøre biodiesel mer konkurransedyktig med fossil diesel. Manglende kunnskap om biodiesel som alternativ er i dag en barriere mot større utskiftning ZERO mener avgiftene framover må brukes slik at biodiesel alltid vil være et rimeligere alternativ enn fossil diesel 4

5 1. Kjøretøy- og drivstoffavgiftene er viktige klimapolitiske virkemidler Klimagassutslippene fra mobile kilder i Norge utgjør i dag ca. 17,5 millioner tonn, tilsvarende 33 % av Norges samlede utslipp. Figuren under viser utslippene fra mobile kilder i Norge, fordelt på transportsegment. Figur 1: Klimagassutslipp fra norske mobile kilder Kilde: TØI 1321/2014 Som figuren viser står veitransport for rundt 10 millioner tonn CO2-utslipp per år, og personbiler er det største enkeltsegmentet med rundt 6 millioner tonn CO2-utslipp per år; 60 % av utslippene fra transport på vei og 1/3 av de totale transportutslippene. Utslippene fra transportsektoren må nesten elimineres hvis Norge skal nå egne mål om å bli et nullutslippssamfunn. På kort sikt har stortingsflertallet gjennom klimaforliket et mål om å redusere norske klimagassutslipp med millioner tonn innen 2020, og regjeringen Solberg har varslet at den vil forsterke dette klimaforliket. Framskrivninger fra Perspektivmeldingen 2013 viser at hvis dagens politikk videreføres vil utslippene fra mobile kilder fortsatt være på dagens nivå i Utskiftingstakten er langsom i transportsektoren, og vi må ha kuttet utslippene betydelig i 2030 for å ha mulighet til å nå nullutslippsmålene. Vi ligger ikke bedre an med målene for 2020: Miljødirektoratet har nylig analysert de eksisterende norske klimavirkemidlene og avdekket et gap på 8 millioner tonn mellom de utslippskuttene disse virkemidlene vil bidra til og det som er målene i klimaforliket for (Kilde: Miljødirektoratet, 5

6 rapport M133). Miljødirektoratet har også utredet hvilke nye tiltak som skal til for å innfri klimaforliket, og mye av potensialet ligger i transportsektoren, se figur under: Figur 2: Potensialet for klimakutt fra ulike sektorer innen 2020 Kilde: Miljødirektoratet Som figuren viser kan tiltak i transportsektoren alene bidra til kutt på mellom 1,8 og 2,4 millioner tonn innen Potensialet for utslippskutt er aller størst ved bruk av biodrivstoff, hvor det er avdekket potensial for utslippskutt på opp rundt tonn CO2 per år innen Utslippskutt på tonn ved hjelp av biodrivstoff forutsetter at biodrivstoff utgjør 10 % av omsatt drivstoff til veitransport i 2020, at nesten hele det realiserbare potensialet for biogass frem mot 2020 tas i bruk i transportsektoren, og at 10 % av drivstoffet dekkes av biodrivstoff i luftfarten. Dette er formidabelt i forhold til dagens situasjon der biodrivstoff er ulønnsomt og nesten fraværende i salg og bruk i Norge, og forutsetter en rekke treffsikre grep på avgiftssiden. Det forutsetter også andre virkemidler enn de avgiftsbaserte, som skjerpet omsetningspåbud og støtte til produksjonsanlegg. Disse virkemidlene er ikke omtalt videre her. Uten forsterkede virkemidler for biodrivstoff når ikke Norge egne klimamål for Elektrifisering Overgang til elektriske biler er et annet tiltak med stort potensiale, spesielt i et 2030-perspektiv. TØI og CICERO avsluttet nylig forskningsprosjektet «TEMPO» et femårig felles forskningsprosjekt med mål om å finne ut hvordan vi kan få ned klimagassutslippene i transportsektoren. En av hovedkonklusjonene fra denne forskningen er at utslippene fra bilparken effektivt kan kuttes ved aktiv bruk av avgiftssystemet, med fokus på å bruke engangsavgiften til å fremme en overgang til elbiler, ladbare hybridbiler og hydrogenbiler. (Kilde: TØI-rapport 1321/2014). Forskningen viser at man kan kutte utslippene fra personbilparken med opp til 80 % ved å bruke engangsavgiften til å fremme ladbare biler og hydrogenbiler. Ingen andre tiltak vil kunne gi tilsvarende effekter på klimagassutslippene. Avgiftsendringer som kun bidrar til mer effektive bensinog dieselbiler vil kun gi et begrenset bidrag til utslippskutt fordi mer drivstoffgjerrige biler også betyr sterkt reduserte kjørekostnader og at bilistene kjører opp til 15 % mer på korte turer og 48 % mer på lange turer. Nesten halvparten av energieffektiviseringen blir i følge forskningen spist opp av økt bilkjøring, og klimaeffekten blir utilstrekkelig og virkemiddelet dermed lite kostnadseffektivt. 6

7 Elektrifisering av bilparken er det mest effektive klimatiltaket i transportsektoren i en tidshorisont mot 2030 og forsterket bruk av engangsavgiften for å fremme elbiler er samfunnsøkonomisk lønnsomt og det mest effektive virkemiddelet. Faksmile fra bladet Samferdsel, juni

8 2. To overordnede innspill fra ZERO Avgiftene på kjøretøy og drivstoff er av våre mest effektive klimapolitiske virkemidler allerede i dag, men bør optimaliseres slik at de er mest mulig effektive for å få ned klimagassutslipp. Avgiftene bør innrettes slik at Norge a) På kort sikt forsterker klimaforliket b) På lengre sikt blir et nullutslippssamfunn. Dette innebærer at avgiftene må stimulere til en overgang fra fossile drivstoff og kjøretøy med forbrenningsmotor til fornybare drivstoff og kjøretøy med elektrisk fremdrift/ nullutslippsteknologi. Overordnet innspill 1: Det bør etableres et prinsipp om at kjøretøy- og drivstoffavgiftene skal bidra til at fornybare / utslippsfrie transportløsninger er konkurransedyktige mot løsninger basert på fossilt drivstoff. Langsiktighet og forutsigbarhet Når transportører skal ta betydelige merkostnader i lastebiler eller busser som bruker for eksempel biogass eller elektrisitet som drivstoff er det avgjørende for disse å vite at drivstoffprisen ikke endres dramatisk i løpet av nedbetalingstiden. Dagens forutsigbarhet for avgiftsfritak for alternative drivstoff varer til Dette er for kort. Det samme gjelder dagens garanti for moms- og avgiftsfritak for elbiler. Elbilteknologien må være konkurransedyktig på pris for at utskiftningen av bilparken skal kunne fortsette. Teknologen vil ikke være tilstrekkelig konkurransedyktig ved solgte biler i Norge i 2015, og heller ikke i Overordnet innspill 2: Avgiftsgjennomgangen bør Etablere en garanti for videreføring av fullt avgiftsfritak for høyinnblandet, fornybart drivstoff til 2025 Etablere en garanti for videreføring av momsfritak for elbiler til 2022 og hydrogenbiler til Kommunisere tydelig at CO2-komponentene i både drivstoff- og bilavgiftene skal økes fremover. Ved stadig å forsterke CO2-komponentene i avgiftene utvikles et avgiftssystem som er robust som klimavirkemiddel over tid. Økt avgiftsbelastning på CO2-utslipp både i engangsavgiften og drivstoffavgiftene gjør at både elbiler, hydrogenbiler og biodrivstoff på sikt vil kunne bli konkurransedyktige uten generelt avgifts- og momsfritak. En slik vridning til stadig økt vekting av CO2 må kommuniseres allerede nå, slik at markedet får tid til å tilpasse seg. 8

9 3. Avgiftene som verktøy for reduserte klimagassutslipp fra tungtransport Godstransporten i Norge står i dag for klimagassutslipp på 6 millioner tonn i året, hvorav tungtransport på vei står for rundt halvparten av dette utslippet, mens den andre halvparten i stor grad kommer fra godstransport på sjø. Utslippene fra sektoren er sterkt økende. Det er i dag mangel på klimapolitiske virkemidler som kan bidra til utslippskutt av betydning. Energieffektivisering av tyngre kjøretøy (optimalisering av motor og downsizing) vil kunne kutte utslippene betydelig frem mot 2020 og 2030 i både personbiler og tyngre kjøretøy, men all forskning viser at storparten av utslippskuttet man oppnår gjennom sparte drivstoffkostnader etter energieffektivisering vil spises opp av transportveksten. Derfor er det nødvendig med insentiver som kan bidra til en overgang fra fossile til fornybare drivstoff. I tungtransporten blir det behov for mye biodrivstoff skal man kutte utslipp, men også elektrisitet og hydrogen er interessante drivstoff, ikke minst i et og 2050-perspektiv. For å få fart i fornybart drivstoff i norsk tungtransport trengs det flere virkemidler enn de avgiftsbaserte, blant annet er opptrapping av omsetningspåbudet og insentiver for økt norsk biodrivstoffproduksjon viktig (både biodiesel, biogass og bioetanol, og både storskala og småskala anlegg). Målrettet bruk av drivstoffavgiften (og andre treffsikre avgifter, spesielt bompenger, se kapittel 5) er likevel helt avgjørende for å introdusere fornybart drivstoff og kutte klimagassutslipp i tungtransportsektoren. Prinsippet bak en målrettet bruk av drivstoffavgiften er å gi langsiktige fritak for veibruksavgift for fornybare drivstoff, samtidig som CO2-avgiftsnivået på de fossile drivstoffene skjerpes gradvis. Når CO2-avgiften er på et nivå som gjør at fritak fra denne komponenten i seg selv er nok til å gjøre biodrivstoff konkurransedyktig - først da kan veiavgift innføres på biodrivstoff og andre fornybare drivstoff som strøm og hydrogen. Et alternativ til å forlenge fritaket fra dagens veibruksavgift er å radikalt endre drivstoffavgiften slik at den kun avgiftsbelegger CO2, samtidig som CO2-avgiftene økes. Med en slik omlegging kan biodrivstoff ha null avgift fra dag en, mens kjøretøy med klimagassutslipp under kjøring kan ha en avgift basert på drivstoffets utslipp. På sikt vil man også kunne differensiere uliketyper biodrivstoff, basert på klimanytte, slik at rapsdiesel med 40 % klimanytte får 60 % CO2-avgift, mens bioetanol fra gran, med 90 % klimanytte får 10 % CO2-avgift. ZEROs forslag: A. Fritak fra drivstoffavgift for høyinnblandet biodrivstoff, strøm og hydrogen til minst 2025 Et langsiktig avgiftsfritak er helt avgjørende for å gi langsiktighet til markedsaktørene slik at de kan investere i kjøretøy som kan kjøre på biodrivstoff, strøm eller hydrogen. En garanti til 2025 er her et absolutt minimum for å sikre at næringsaktører kan investere i alternative kjøretøy. ZERO har diskutert dette med Posten og Asko, og avgiftsfritak som har kortere varighet enn dette, for eksempel kun til 2020, gir aktørene en for kort tidshorisont. Fritaket må omfatte alle fornybare drivstoff, dvs. alle biodrivstoff pluss elektrisitet og hydrogen. Veiavgiften på elektrisitet til elbiler kan gi elbilistene en stor merkostnad, avhengig av hvordan denne beregnes. 9

10 Fritaket for veiavgift kan gis på minst to måter: i) Ved en garanti om forlengelse av dagens fritak for veiavgift (men da med utvidelse slik at også biodiesel omfattes av fullt avgiftsfritak), eller ii) Ved en omlegging der veikomponenten fjernes, og avgiften i sin helhet omhandler CO2. Alle fornybare drivstoff får da null i drivstoffavgift. På sikt kan CO2-avgiften også på fornybare drivstoff differensieres etter klimanytte. B. Veiavgift på fossil gass Innføring av veiavgift på fossil gass fra er avgjørende for å gi fornybar biogass mulighet til å konkurrere i markedet. I dag er fossil gass langt rimeligere enn biogass. Dette fører til stor usikkerhet for om produsert biogass blir tatt i bruk dersom det blir etablert produksjon. For å få til et skifte til biogass er det viktig at fossil gass er en backup for evt. mangel på biogass i en kortere periode, og ikke et mer lønnsomt alternativ. I Trondheim er dette godt eksemplifisert i buss-sektoren, hvor lavere pris på fossil gass kan komme til å stanse utbygging av et storskala, moderne biogassanlegg. Det finnes også andre eksempler hvor transportører med gasskjøretøy velger fossil gass framfor biogass pga. pris. C. Gradvis økning i CO2-avgiften på diesel, gass og bensin Figuren under viser dagens avgifter på ulike drivstoff i Norge. Figur 3: Drivstoffavgifter 2014 Bensin Diesel Fossilgass Bioetanol Biodiesel Biogass Hydrogen og el Veibruksavgift 4,87 3, , CO2-avgift 0,93 0,62 0, SUM 5,80 4,44 0,66 0 1, CO2-avgift i kr/tonn Kilde: Finansdepartementet Som figuren viser er avgiftsnivået knyttet til hvilket drivstoff man velger, og ikke til hvilken belastning drivstoffbruken medfører på vei, helse og miljø. Bensin, diesel, gass og biodrivstoff belastes ulikt for de kostnadene de medfører samfunnet. Hensikten med drivstoffavgiftene er å dekke den kostnaden det medfører at motorkjøretøy kjører på vei. CO2-komponenten skal dekke klimakostnadene og veibrukskomponenten skal dekke eksterne kostnader knyttet til veislitasje, ulykker og lokale miljøutslipp. Særavgiftsutvalget (NOU 2007:3) viste at drivstoffavgiftene i Norge er for lave til å dekke disse kostnadene. Dette gjelder spesielt veibruksavgiften på autodiesel, som vil måtte dobles hvis den skal dekke de samfunnsmessige kostnadene dieseldrevet transport medfører. I tillegg er CO2-avgiften ulik for bensin, gass og diesel, og også her har autodiesel lav avgiftsbelastning sammenlignet med de andre fossile drivstoffene. Prinsippet om å belaste like belastninger med lik kostnad blir ikke fulgt, hverken når det gjelder veibruksavgiften eller CO2-avgiften - og i begge tilfeller bidrar dette til at fossil diesel og gass favoriseres fremfor bensin og til dels også fremfor biodiesel. 10

11 Det er viktig at avgiftssystemet utvikles slik at fossile drivstoff gradvis belastes med høyere CO2- kostnader, og at fornybare drivstoff gis fritak fra CO2-avgiftene. Dette er det mest effektive virkemiddelet for å gjøre fornybare drivstoff konkurransedyktige. Både praktiske eksempler, som eksempelet fra Posten under, og fra ASKO i kapittel 5, - og utredninger - viser dette. Dagens CO2- avgifter på kr per tonn utvilsomt for lave til å kunne gjøre alternativene drivstoff og transportløsninger konkurransedyktige. Figur 4 a): ZEROs forslag til endringer i drivstoffavgiften i 2015, - variant med netto avgiftsøkning Bensin Diesel Fossilgass Bioetanol Biodiesel Biogass Hydrogen og el Veibruksavgift 4,87 3,82 3, CO2-avgift 1,17 1,33 0, SUM 6,04 5,15 4, CO2-avgift i kr/tonn Figur 4 b): ZEROs forslag til endringer i drivstoffavgiften i variant med grønn skatteveksling og uten netto avgiftsøkning på bensin og diesel: Bensin Diesel Fossilgass Bioetanol Biodiesel Biogass Hydrogen og el Veibruksavgift 4,65 3,15 3, CO2-avgift 1,17 1,33 0, SUM 5,82 4,48 4, CO2-avgift i kr/tonn Det er viktig å understreke at ZEROs forslag om økning av CO2-avgiften til 500 kroner per tonn ikke er tilstrekkelig nivå til å gjøre klimavennlige drivstoff konkurransedyktige mot fossil bensin og diesel. (Både «Klimakur» og oppdaterte beregninger av tiltakskostnader fra Miljødirektoratet viser dette). Veikomponenten kan derfor ikke innføres på biodrivstoff, strøm eller hydrogen før CO2-avgiften er på minst 1000 kr/tonn, (nøyaktig nivå er avhengig av kostnads- og teknologiutvikling fremover). Som nevnt tidligere kan CO2- komponenten også på sikt brukes til å favorisere spesielt miljøvennlige biodrivstoff ved for eksempel å gradere CO2-komponenten etter biodrivstoffets klimanytte. For å få til slike graderinger er det avgjørende at CO2-avgiften kommer opp i en størrelsesorden der denne kan brukes mer effektivt som klimapolitiske virkemiddel. D. Fritak for elavgift for ferger, landstrøm, lastebiler og busser Elektrifisering av en større del av transportsektoren er avgjørende for å nå klimamålene, men innebærer investeringer i ny infrastruktur og teknologi. Forbruksavgiften på elektrisk kraft, eller elavgiften, ble innført i 1951, og antas å stimulere til energiøkonomisering i tillegg til å være en fiskal 11

12 avgift. I 2014 er denne avgiften på 12,39 øre per kwh. Ulike sektorer er unntatt elavgiften, for eksempel for å legge til rette for bruk av elektrisk kraft der alternativet er mindre effektive, eller mer forurensende energikilder. I dag er elektriske kraft brukt til elektriske busser, elektriske skip, og landstrøm til skip i havn ikke fritatt. Dette innebærer at skip og ferger i dag kan drive sitt elektriske system på avgiftsfri diesel når de ligger ved kai og kjøre på avgiftsfri diesel under overfart, men må betale elavgift hvis de i stedet velger å bruke strøm. Dette er med på å svekke konkurranseevnen til miljøvennlig elektrisk drift, og vil kunne være nok til at el-drift og landstrøm ikke blir valgt i mange tilfeller. Dette bidrar til høye klimagassutslipp og lokal luftforurensing. POSTEN OG BIOLASTEBILER Posten Norge har over 100 mindre biogasskjøretøy i drift i Norge og har nylig satt 20 biogasslastebiler i drift. Merkostnaden for biogasslastebilene er på % per år sammenliknet med dieselkjøretøy. Merkostnaden består av høyere drivstoffkostnad og høyere kjøretøykostnad. Transport og logistikk er en lavmarginbransje og det er liten bevegelse hos andre aktører enn Posten, Asko og TINE med tanke på å satse på biodrivstoff. Posten ønsker å ta i bruk flere biogass lastebiler, men med dagens betydelige merkostnader er dette økonomisk krevende. Andre faktorer er liten etterspørsel etter klimavennlig transport og sterk konkurranse med utenlandske aktører. 12

13 4. Avgiftene som verktøy for reduserte klimagassutslipp fra personbilparken Dersom utslippet fra bilparken skal kuttes i tråd med togradersmålet for global oppvarming, må utslippene ned over 80 prosent i Dette forutsetter at det kun selges ladbare biler og andre nullutslippsbiler fra 2030 og fremover. Resultatene fra fem års forskning i TEMPO-prosjektet, gjennomført av Transportøkonomisk Institutt (TØI) og CICERO Senter for klimaforskning, viser at bilavgiftene er av de aller mest effektive klimapolitiske virkemidlene vi har. Engangsavgiften er allerede et effektivt virkemiddel for å kutte utslipp fra personbilparken. Likevel er ikke dagens avgift et sterkt nok virkemiddel for å bidra til at Norge når klimamålene. Vi vil her peke på de viktigste svakhetene: Ladbare hybrider taper i praksis priskonkurransen mot ganske forurensende biler: Lavutslippsbiler, som ikke kan lades, som har normerte utslipp på gram. Disse er i dag langt billigere for forbruker, og avgiftsnivået på disse bilene bør trappes opp over tid. Biler med lave utslipp på grunn av elmotor, men høy effekt, får uforholdsmessig høye avgifter. Provenytapet fra dagens bilavgift vil øke fremover, uten noen stor effekt på CO2-utslippene. Dette er kostbart for Norge, og gagner ikke klimaet. Det er positive effekter av dette i form av reduserte avgifter på bil, men 9med små grep kan man mer målrettet bruke avgiftslettelser på bil til å drive det grønne skiftet. Satsing på nullutslippsbiler er samfunnsøkonomisk lønnsomme klimatiltak Bruk av engangsavgiften for å øke andelen nullutslippsbiler er ifølge forskningen en lavthengende frukt i klimapolitikken: Tiltaket kan både gi store utslippskutt - og det er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Figur 5: Samfunnsøkonomiske kostnader ved ulike teknologispor for å kutte utslipp fra bilparken Kilde: TØI 1264/

14 Figuren over er fra utredningen 85g CO2 per kilometer i Er det mulig? (TØI 1264/2013). Utredningen er gjennomført på oppdrag fra Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet, for å beskrive hvordan det norske målet om at nye biler skal slippe ut mindre enn 85 g CO2/km i 2020 kan nås under ulike scenarioer for utviklingen i det europeiske bilmarkedet. Utredningen sammenligner de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å nå 85 grams-målet med ulike alternative strategier. Som det fremgår av figuren har elbil-scenarioet de laveste årlige kostnadene (summen av privatøkonomiske kostnader og kostnader for klimagassutslipp, luftforurensning og veislitasje). Klimakur-scenarioet - et scenario der målet nås gjennom en kombinert satsing på elbiler, hydrogenbiler, ladbare hybridbiler og energieffektivisering - er nest billigst. Effektivisering av dieselbiler er dyrest. Den offentlige debatten om kostnadene ved elbilfordelene gir ofte inntrykk av at den samfunnsøkonomiske kostnaden måles i form av provenytap for statskassen. De beregningene som er gjort av samfunnsøkonomisk kostnad av ulike virkemidler viser at insentiver for elbiler ikke er en kostbar strategi for å nå klimamålene for samfunnet som helhet. Videre bruk av engangsavgiften for å fremme lavutslippsbiler er langt mer kostbart. En for tidlig utfasing av elbilfordelene vil føre til at vi må ta andre og mer kostbare strategier i bruk for å nå klimamålene. For å få utslippene fra nye biler ned i 85 gram per kilometer i 2020 uten aktiv stimulering til elbilsalg, må man i stedet stimulere folk aktivt til å velge mindre og mer utslippsgjerrige biler. Dette vil også måtte gjøres ved aktiv bruk av reduserte engangsavgifter for slike biler, og problemstillingen med provenyeffekter er i høy grad like gjeldende med en slik strategi som med elbilsatsingen. Ved å velge nullutslippsbiler og ladbare hybridbiler som strategi for å kutte utslipp stimulerer man forbrukerne til å velge biler som ikke trenger å være mindre, og som samtidig reduserer forbrukernes drivstoffkostnader betydelig. Samlet sett går samfunnet i pluss. Transportøkonomisk institutt har beregnet at en sterk satsing på ladbare biler fram til 2050 vil kunne spare forbrukerne for 18 milliarder kroner i året. Samtidig vil staten tape staten 8 milliarder i proveny fra drivstoffsalg, men kan hente inn dette ved en kontinuerlig tilstramming av CO2-komponenten i engangsavgiften. Når man bekymrer seg fra provenytapet på grunn av elbiler skal man huske på at provenytapet fra bilavgiften vil bli en stor utfordring uavhengig av om man faser inn elbiler eller ikke. Hvis man faser inn elbiler får man et kortvarig provenytap, men når klimamålene. Hvis man faser inn mer energieffektive biler, men uten nullutslippsteknologi, får man et betydelig og varig provenytap, men uten samme effekt på utslipp, og man når ikke klimamålene. Uavhengig av elbilsatsing eller ikke: Den eneste måten å unngå provenytap på er å stramme inn på CO2-komponenten over tid. Hvis man skal nå klimamålene, uten å gjøre dette blir provenytapet på sikt betydelig, uavhengig av når elbilinsentivene avvikles. TEMPO-forskningen Zero vil anbefale å se til TEMPO-forskningen i denne helhetlige gjennomgangen av kjøretøy- og drivstoffavgiftene. Forskningsresultatene gir mange gode pekere på hvilke tiltak og virkemidler som har best effekt på klimautslipp. Oppsummert viser forskningen at: 14

15 Forsterket bruk av engangsavgiften for å fremme en overgang til ladbare biler er samfunnsøkonomisk lønnsomt, og ingen alternative virkemidler vil være i nærheten av like effektive for å oppnå reduksjon i klimagassutslippene. Virkemidler som fremmer lavutslippsbiler med forbrenningsmotor vil kun gi begrenset klimaeffekt, fordi mer energieffektive biler vil kjøres mer, noe som vil spise opp effekten av redusert drivstoffbruk. Jo lavere elbil- og ladbar hybridbil- andelen av bilparken blir, jo vanskeligere vil det bli å klare klimamål, fordi det vil da blir økende behov for å "overtale" bilkjøperne til å kjøpe mindre biler. Økte drivstoffpriser har begrenset potensial for utskiftning av personbilparken. Grunnen til dette er at økte drivstoffpriser vil bidra til at bilister velger andre transportformer, men fortsetter å reise. I byene vil dette kunne gi overgang til buss og skinnegående transport, sykkel og gange, mens det på lengre reiser mellom byene i stor grad vil gi overgang til fly. Man må ikke tro at målet om 85 gram per kilometer fra nye biler i 2020 kommer til å medføre at bilene som selges kun har 85 gram per kilometer i gjennomsnitt ved kjøring. Det er et betydelig avvik mellom typegodkjente utslipp og utslipp i virkelig trafikk, primært fordi bilprodusentene tilpasser seg testsyklusen med fokus på å oppnå minimale CO2-utslipp per kilometer under testkjøringen (tar ut komponenter, stripper vekt mm). Forskningen indikerer at utslippet under kjøring vil nære nesten det dobbelte av det typegodkjenningen viser. ZERO-utredningen: Videreføring og nedtrapping av fordelene for ladbare biler Høsten 2013 gjennomførte ZERO en analyse av når hvordan elbilfordelene kan avvikles, hvis målet er å ikke ramme elbilsatsingen. Analysen ble gjennomført av Thema Consulting Group for ZERO og følger vedlagt dette høringsinnspillet. Analysen viser med all tydelighet at: Elbilene er konkurransedyktige på innkjøpspris og TCO i Norge i dag på grunn av elbilfordelene. Uten disse fordelene ville elbilene vært merkbart dyrere enn de fossile alternativene. Elbilene vil med all sannsynlighet bli langt rimeligere i produksjon frem mot 2020, og kan med de mest optimistiske framskrivningene av batterikostnader blir konkurransedyktige mot konvensjonelle biler allerede i De mest pessimistiske framskrivningene tilsier at bilene blir konkurransedyktige rett etter Et optimistisk-realistisk scenario tilsier at elbilene blir konkurransedyktige mot fossile biler etter Dette tilsier at man kan begynne å trappe ned elbilfordelene før dette, men at deler av fordelene bør bevares til rundt Utviklingen innen batterikostnad er ikke påvirket av at vi når eller solgte elbiler i Norge. Å kutte i elbilfordelene ved et gitt norsk salgsvolum er ikke riktig tilnærming hvis man ønsker å fortsette elbilsatsingen. Dette kan kun begrunnes i norske provenyhensyn og vil raskt kunne føre til at elbilsalget faller og elbilinnfasingen stanser opp i Norge. 15

16 Figur 6: Sammenligning av kostnader for elbiler og elbilhold versus bensin-/dieselbiler Kilde: ZERO / Thema Consulting Group Som figuren viser er nullsats for moms og fritak for engangsavgift fortsatt helt avgjørende for at elbilmodellene skal være konkurransedyktige mot sammenlignbare modeller med forbrenningsmotor. Årsaken er batterikostnaden. Denne endres ikke ved at vi når elbiler solgt i Norge. Batterikostnaden vil imidlertid gå betydelig ned de neste årene, så behovet for å gi fritak for kjøpsavgifter vil avta i løpet av få år. Figuren viser også at bompenge- og fergefritak har stor effekt på totalkostnaden ved elbilholdet. Det samme gjelder parkeringsfritak. Alt i alt viser figuren at alle elbilfordelene til sammen bidrar til å gjøre teknologien konkurransedyktig i Norge. Hvis fordelene fjernes vil elbilene bli klart dyrere å kjøpe og eie enn de fossile alternativene, og salget vil sannsynligvis stagnere. Riktig tilnærming må være å starte en gradvis nedtrapping av elbilfordelene i årene fremover, men spare de avgiftsinsentivene som påvirker kjøpsadferden i størst grad. Dette er helt klart 0-satsen for moms. ZEROs forslag: A. Moms Basert på et solid kunnskapsgrunnlag (både fra egen utredning og TØIs utredninger) mener ZERO den mest robuste strategien er å beholde dagens kjøps- og bruksfordeler for elbil til 2020, men starte en forsiktig og gradvis nedtrapping av noen bruksfordelene før dette. (Nedtrapping av bruksfordeler er nærmere omtalt i kapittel 7). Gi garanti for videreføring av dagens 0-sats for moms for kjøp og leasing av elbil til i første omgang Innfør så evt. halv moms i 2022, forutsatt at teknologien er konkurransedyktig og / ved at man kompenserer med mer forsterkning av CO2-komponenten i engangsavgiften 16

17 Videreføre dagens 0-sats for moms for brenselscellebiler til i første omgang Innføre halv moms på ladbare hybridbiler i perioden , (alternativt kan bilene gis 25 % vektrabatt over engangsavgiften, se forslag over) Prinsippet for alle endringer i elbilfordelene, som jo også omfatter brenselscellebiler, må være at ladbare biler og hydrogenelektriske biler skal være fullt ut konkurransedyktige mot de fossile alternativene. Med dette prinsippet til grunn ser det ut til at man kan begynne nedtrapping av elbilfordelene 5-10 år før man kan begynne nedtrappingen av hydrogenbilfordelene. Ekstraordinært elbilvirkemiddel Dersom det skulle vise seg at ESA vurderer 0-satsen for moms på elbil som konkurransevridende og i strid med EU-regelverket, må det umiddelbart kompenseres gjennom engangsavgiften. Det eneste tiltaket som raskt kan innføres for å kompensere er å gjøre differansen større, og hvis man ikke velger å gjøre biler med utslipp over 100 gram dyrere, må det innføres en mekanisme som gjør at elbilkjøpere får utbetalt den negative engangsavgiften som en støtte. Dette i en begrenset periode. B. Firmabilbeskatning Rundt 40 % av nye biler er registrert på næringsvirksomhet. En del av disse er firmabiler, der arbeidstakere kan disponere bilen fritt, drivstoff inkludert, mot at de blir flatt fordelsbeskattet ut fra bilens verdi. Denne ordningen gjør det forholdsvis lite attraktivt å velge en bil med lavt utslipp, samt å redusere bilkjøring, og kjøre økonomisk. Bilen vil alltid være det billigste reisealternativet for de med firmabil. Prinsipielt burde man ikke skattemessig indirekte stimulere til økt bruk av fossilt drivstoff. I dag er det halv verdivurdering av bilens verdi for de som velger å bruke en elbil som firmabil. For ladbar hybridbil er det ingen fungerende virkemidler rettet mot arbeidstaker. De som velger en ladbar hybridbil vil i praksis få fri bruk av drivstoff dekket av arbeidsgiver, mens strøm ladet hjemme må de betale for selv. Vi foreslår at ladbare hybridbiler gis redusert firmabilbeskatning i form av halv verdivurdering, på linje med elektriske biler, men kun for arbeidstakere der drivstoff ikke dekkes av arbeidsgiver. Med halv firmabilbeskatning vil en ladbar hybrid kunne lønne seg for både arbeidsgiver og arbeidstaker, hvis årlig kjørelengde er mellom ca km og km, avhengig av modellens elektriske kjørelengde og hvor stor andel man får kjørt elektrisk. I Finland har de ulik beskatning etter om man har såkalt bilfordel, eller bruksfordel av firmabilen, avhengig av om man får drivstoff betalt eller ikke. 17

18 C. Engangsavgift Hvis Norge skal ha mulighet til å nå klimamålene må noen i dag populære bilmodeller få høyere avgift framover. Samtidig vil forbrukerne respondere ved å kjøpe nye modeller som vil bli like populære og ofte rimeligere, og i økende grad ladbare. Dette vil gi forbrukerne betydelig reduserte driftskostnader. Viderefør dagens CO2-vekting i engangsavgiften og forsterk denne. Dette kan gjøres ved å stramme inn knekkpunktene for CO2-utslipp årlig eller annethvert år, kombinert med å øke satsene per gram. Det kan også gjøre sved å gjøre om engangsavgiften til kun å beskatte biler basert på en CO2-komponent, og avvikle effekt- og vektkomponent. Det viktige i klimasammenheng er at engangsavgiften gjør nullutslippsbiler (elbiler, hydrogenbiler og ladbare hybrider) konkurransedyktige mot lavutslippsbiler ( gram/km). Figur 7: ZEROs forslag til utvikling av CO2-komponenten i Statsbudsjettet for 2015: CO2-utslipp, g/km, (øvre grenseverdi) Avgiftssats, kr / g Resten 3000 Videre endringer i engangsavgiften bør følge samme prinsipp. Det bør også vurderes en endring der CO2-komponenten økes betydelig og blir eneste avgiftskomponent, mens vektog effektkomponent opphører. (Hvis vekt- og effektkomponentene beholdes): Gi fritak for effektavgift for alle biler med CO2-utslipp under 50 gram per km Den tidligere sammenhengen mellom utslipp og hestekrefter er ikke like relevant på dagens teknologi, med ladbare biler og etter hvert hydrogenbiler. Tvert imot kan elektrifisering og effektivisering av biler føre til sterkt reduserte utslipp fra bilmodeller, men økning i antall hestekrefter. Full fjerning av effektavgift for alle biler med CO2-utslipp under 50 gram per kilometer vil gi en mer passende og utløsende avgiftslette for ladbare- hybrider og legge grunnlaget for at engangsavgiften på sikt kan innføres på elbiler uten de store negative effektene på langdistansebiler som for eksempel Tesla. Beregn CO2-komponenten for gassbiler basert på at de kjører på gass, ikke bensin Generelt beregnes CO2-utslippsbidraget til engangsavgiften på to ulike måter for gassbiler, avhengig av størrelsen på bilens reservetank (bensintank). Når denne er større enn 15 liter klassifiseres bilen som "dual-fuel"-kjøretøy (gass og bensin), og bidraget til engangsavgiften 18

19 beregnes ut fra CO2-utslipp som om bilen kun kjører på bensin. Gassbiler med bensintank på maksimalt 15 liter regnes som "mono-fuel"-kjøretøy (gasskjøretøy) og avgiften beregnes ut fra CO2-utslipp når bilen kun kjører på gass (fossilgass). Øk vektfradraget for biogassbiler til 25 % Biogassbiler har 10 % vektfradrag i dag, men dette dekker ikke den reelle vekten et ekstra gass-system i gassbilene medfører. Et vektfradrag på 25 % vil være mer dekkende for den reelle ekstravekten gassdrift medfører. Øk vektfradraget for ladbare hybridbiler til 25 %, (se alternativt forslag om redusert moms i avsnittet under) Ladbare hybridbiler mangler i dag gode nok insentiver til å kunne konkurrere med sammenlignbare modeller på innkjøpspris. Avgiftssystemet bør endres slik at ladbare hybrider blir konkurransedyktige. For flere av de modellene som er eller kommer på markedet vil et 25 % vektfradrag være tilstrekkelig til å gjøre modellene konkurransedyktige på pris, men ikke for alle. Flere ladbare hybrider har allerede minstesats for engangsavgift, og vil trenge insentiver for å få ned innkjøpsprisen ut over det som er mulig å få til gjennom engangsavgiften. (Det insentivet som vil virke mest riktig på alle typer ladbare hybrider er halv moms. Derfor er halv moms på ladbare hybrider ZEROs primære forslag, se lenger ned). Øk engangsavgiften på bensin- og dieseldrevne varebiler Varebiler betaler i dag mellom 22 % og 25 % av engangsavgiften, fordelt på de ulike komponentene. Dette relativt lave avgiftsnivået gjør det krevende for elektriske varebiler å konkurrere på pris med de fossile. Det er en rekke varebilmodeller i salg og enda flere vil komme for salg i Norge. Disse vil være fullgode alternativer til nye fossile varebiler for de fleste. ZERO foreslår at dagens engangsavgift på % for varebiler økes til 50 % i 2015, og videre opp til 100 % innen

20 5. Bompenger Elbil er i dag fritatt fra å betale bompenger og fergeavgift. Dette er et viktig insentiv for å velge elbil for mange, både i de største byene, og en god del mindre steder preget av bompengefinansierte veiprosjekter eller pendlerferger. Disse to elbilfordelene er vanskelige å opprettholde over tid, når det blir stadig flere elbiler. I dag utgjør elbiler bare ca. 1 % av den totale bilflåten i Norge, men andelen elbiler ved en del bomstasjoner og fergeleier er langt større enn 1 %, nettopp på grunn av insentivene. Framover er det viktig å tilstrebe en løsning som vil følge utviklingen og bidra til flere elbiler, som ikke fjerner inntekstgrunnlaget for vei- og fergeprosjekter og som er forutsigbar for alle bilbrukere, og potensielle nye elbilister. ZEROs forslag: A. Bompengefritak og fritak fra fergeavgifter for elbil trappes opp gradvis I stedet for gjeninnføring av bompenger og fergetakster på elbil, gjennomføres en gradvis opptrapping av bompengesats og fergepris for elbil, der elbilens prosent av full sats samsvarer med elbilenes andel av bompasseringene. Det innføres en permanent regel om at elbil kun skal betale 50 % av generell sats, uten tidsbegrensning, slik at det for alltid skal lønne seg å kjøre uten utslipp. I takt med at antall elbiler øker kan man øke de generelle satsene, men altså alltid bevare prinsippet om at elbiler og hydrogenbiler har 50 % sats. ZEROs forslag gjør at vi kan sørge for at bompenger fortsatt er et virkemiddel for en videre overgang fra fossilt drevne biler til elbil, uansett hvor langt vi har kommet i overgangen. Opptrappingen av bompengesats/fergesatser for elbil bør starte lokalt, og tidligst starte ved passerte elbiler solgt i Norge. Det samme bør gjelde for hydrogenbiler. Disse bilene har ikke kommet like langt som elbiler med tanke på innfasing, og bør ha nullsats i bomringer og på ferger inntil det er av dem på veien. B. Innfør tidsbegrenset bompengefritak for tyngre kjøretøy på høyinnblandet biodrivstoff Bompenger er et ikke ubetydelig kostnadselement i transportbransjen. Langtransport står som nevnt for en stor andel av klimautslippene fra transportsektoren, og ZERO mener det må vurderes å tillegge bompengene et miljøelement. Ved å differensiere bompengesatsene avhengig av bruk av fossilt eller fornybart drivstoff vil kunne være et viktig bidrag for å gjøre overgangen enklere. I enkelte områder opplever transportører at begrensa tilgang til infrastruktur for tanking gjør at man får flere bompasseringer enn ellers. Bruk av bompenger vil også være med på å redusere noe av konkurranseulempen transportørene opplever mot utenlandske aktører (som i en del tilfeller unnlater å betale bompenger). Regnestykkene under er basert på ASKOs driftskostnader, og viser at ZEROs forslag om fritak for drivstoffavgifter for biodrivstoff og fritak for bompenger for biodrivstoffbiler sammen vil ha 20