Roar Madsen Synet på norsk suverenitet i omlegging. Fram mot grunnlovsparagraf 93 frå 1962

Transkript

1 Roar Madsen Synet på norsk suverenitet i omlegging Fram mot grunnlovsparagraf 93 frå 1962 Nei til EU arbeidsnotat 1/2015

2 Synet på norsk suverenitet i omlegging 1 Innhald Synet på norsk suverenitet i omlegging. Fram mot grunnlovsparagraf 93 frå Kvifor suverenitetspørsmålet kom opp 3 Kvifor representerte den nye 93 ei markert suverenitetspolitisk endring? 5 Stortingsmelding nr. 89 (1951) med etterspel eit rop om radikalt endra suverenitetsforståing 6 Stortingsmeldinga ei politisk heilgardering frå regjeringa 7 Ropet om forelda suverenitetsforståing fekk svar endringsframlegg på bordet 8 Smakebitar frå det vesle ordskiftet fram til valet i Fram til nytt ordskifte i Ap er aktivistisk, men jenkar seg etter opposisjonen 10 NATO, FN og ogso det komande EEC inn i ordskiftet 10 Konservativ, liberal og kommunistisk kritikk mot endringsaktivismen 11 Nye framlegg i 1957 og vegen fram mot ordskiftet i Vakling om tilrådinga i EEC-omsyn gav nytt pådriv for grunnlovsendring 14 Frå stortingsval utan grunnlovsordskifte i 1961 til grunnlovsendring i Ein organisert utanomparlamentarisk opposisjon stod fram 15 Tautrekking sjølv om fleirtalet var sikra på førehand 16 Tvil om handlingsrommet ogso etter Nokre oppsummeringar 18 Kvifor lite ordskifte inntil like føre stortingsvedtaket i 1962? 19 Kjelder og litteratur 21 Synet på norsk suverenitet i omlegging Nei til EU arbeidsnotat nr. 1/2015. Bestilling / nedlasting: Framsidebilete: John Erling Blad / Wikimedia Commons. Redaktør: Morten Harper. Sidemal: Eivind Formoe. Notatet er skrive av Roar Madsen, historikar og fyrsteamanuensis i samfunnsfag ved Fakultet for lærar- og tolkeutdanning, Høgskolen i Sør-Trøndelag. Notatet er ei sterkt omvølt og og mykje utvida utgåve av føredraget «Ei suverenitetsforståing for folkemuseet? Ordskiftet om radikal omlegging av synet på norsk suverenitet i tautrekkinga om 93 (no 115) », halde på Hegraseminaret, 25. september Teksten er tidlegare publisert i Overrein, Per (red.); Året 1814 og det norske demokratiet. Rapport Hegraseminaret Trondheim, Hegraseminarets styringsgruppe ISBN

3 Synet på norsk suverenitet i omlegging 2 Synet på norsk suverenitet i omlegging. Fram mot grunnlovsparagraf 93 frå Dette skal handla om prosessen fram til ei grunnlovsendring som vart vedteke i Stortinget 8. mars Endringa skjedde etter spelereglane for grunnlovsendring i 112, det vil seia med krav om kvalifisert fleirtal (2/3), tidsforskuving og mellomliggjande stortingsval og dessutan sokalla quorum (krav til deltaking i stortingsvoteringa). 3 Grunnlovsendringa opna for og regulerte høve til å avgje norsk suverenitet gjennom ein ny paragraf 93, der dei sentrale delane lydde slik: «For at sikre den internationale Fred og Sikkerhed eller fremme international Retsorden og Samarbeide kan Storthinget med tre Fjerdedeles Flertal samtykke i, at en international Sammenslutning som Norge er tilsluttet eller slutter seg til, paa et sagligt begrænset Omraade, skal kunne udøve Beføielser der efter denne Grundlov ellers tilligge Statens Myndigheder» I dette arbeidet vert fem «spørsmål» tekne opp. For det fyrste: Kvifor kom suverenitetsspørsmålet opp? Vidare: Kvifor kan ein seia at 93 var signal om eit suverenitetspolitisk tidsskifte? For det tredje ynskjer eg å skissera nokre viktige sider ved argumentasjonen på pådrivar- og motstandarsida i ulike fasar av ordskiftet? Vidare: Korleis gjekk konstitusjonelle endringsaktivistar (og dei som motsette seg denne grunnlovsendringa), fram? Det samla biletet vil vera eit bilete av relativt lite ordskifte om grunnlovsendringa, med unnatak for ordskiftet kring det endelege stortingsvedtaket i Omfanget av dei tre stortingsordskifta om ny paragraf 93 illustrerer at det var stor skilnad på intensiteten i dei tre stortingsordskifta. Dei tre stortingsordskifta om 93 i 1956, 1960 og 1962, forenkla utgåve av Ramberg i Ørvik (red.) 1972: 70. År Talarar Talar Lengd (sider i stortingsref.) I notatet nyttar eg den grunnlovsparagraf-nummereringa som galdt i den aktuelle perioden. Etter grunnlovsrevisjonen i 2014 er den omtala paragrafen Stortinget valde då formell grunnlovsendring som veg til konstitusjonell endring. Det tyder sjølvsagt ikkje at fleire andre vegar (dynamisk tolking av eksisterande forfatning, danning av ny konstitusjonell sedvanerett, endring av (ikkje-)bruk av eksisterande rettsreglar eller vedtak av utfyllande reglar på lågare nivå i rettsnormhierarkiet), var aktuelle, vart nytta og kunne kombinerast med formell grunnlovsendring. For meir omtale av desse andre vegane, irekna ein siste som ikkje var aktuell revolusjon/konstitusjonell naudrett, jfr. Sejersted i Holmøyvik (red.) 2013: 48ff. 3 Sjå Sejerstad i Holmøyvik (red.) 2013: 50ff for generell omtale av utbreidde element i prosedyrar for konstitusjonelle endringar internasjonalt og 52ff for spesifikk omtale av dei norske prosedyrane.

4 Synet på norsk suverenitet i omlegging 3 For å seia det med Ramberg sjølve: «There is a significant jump from the two small debates of 10 speakers each to the 1962 clash, which involved half of the Storting Representatives (3 of the 78 speakers were Government Ministers). The total number of contribution was multiplied by a factor of 20» 4 Det kan verka overraskande at ei potensielt viktig og kontroversiell konstitusjonell endring utløyste so lite ordskifteengasjement i Stortinget i 1956 og 1960, og som me skal sjå sopass lite ordskifte i det offentlege rommet til langt uti Til slutt vil eg difor i tillegg lufta mogelege forklåringar på dette. Hovudfokus vert sett på Stortingsmelding 89 frå 1951, dei ulike grunnlovsframlegga som vart reist i åra fram mot 1962, komitetilrådingane om desse framlegga og stortingsordskifta om 93 (1956, 1960 og 1962), men markerte partistandpunkt i valprogram, relevante meiningsmålingar, omtale i eit utval norske aviser og i eit (lite) utval fag- og pamflettlitteratur, vert óg drege inn i vurderingane. Dei dokumenta som her er nemnde, vert soleis viktige kjelder for arbeidet. Det er skrive lite om 93 frå 1962, og svært lite om prosessen fram mot dette grunnlovsvedtaket. Det einaste større faglege arbeidet med verkeleg fokus på 93 og på førehistoria er Trygve Rambergs statsvitskaplege del II Sovereignty and cooperation i Ørvik (red.) I tillegg til dette finst det juriske vurderingar, skrifter og taler, som i varierande grad (og svært forståeleg ut frå publikasjonstidspunkta) går i detalj kring 93 og førehistoria til denne. 6 Ut over dette finst nokre få pamflettar eller debattbøker skrivne som pådriv for eller imot endring av den tradisjonelle forståinga av suverenitet. Dei to viktigaste av desse er jurist, UD-tilsett og Ap-politikar Jens Boyesens pamflett Nasjonal suverenitet et avleggs begrep frå 1958 og jurist og framståande NKP-ar Hans I Kleven si agitatoriske bok Er Norge til salgs. Norges nasjonale suverenitet paragraf 93 og fellesmarkedet frå Rambergs publikasjon er difor det mest sentrale utgangspunktet for dette arbeidet, saman med Kleven sitt arbeid, fordi dette siste er den einaste større publikasjonen som reindyrka ein skarpt kritisk posisjon i høve til endring av det tradisjonelle synet på suverenitet. Kvifor suverenitetspørsmålet kom opp Dersom det er rett at nokonlunde politisk stabilitet er eit vesentleg vilkår for suverenitetshevdande strategiar, 8 er det kanhenda ikkje merkeleg at konsensus om ein slik strategi vart oppheva i løpet av 1950-åra. Etter andre verdskrigen ynskte USA aukande handelsliberalisering i Europa, med tollunion som startpunkt. Slike ynskje vart delt av langt fleire i meir sentrale delar av Vest-Europa enn i Det Sameinte Kongedømet (UK) og Skandinavia. 9 Alt då Marshallplanen vart lansert (1947), kravde amerikanarane at deltakarlanda skulle gå saman i eit OEEC (Organization for European Economic Co Ramberg i Ørvik (red.) 1972: 70. Ibid. s Sjå t.d. Løchen & Torgersen 1955, Løchen & Opsahl 1962, Andenæs 1962 m.fl. Sjå Boyesen 1958, som kom året etter i ny utgåve og Kleven Baldersheim & Østerud (red.) 2014: 22. Riste 2005: 237.

5 Synet på norsk suverenitet i omlegging 4 opera-tion), og fleire i amerikansk statsleiing hadde tru på at ein Europeisk tollunion kunne utviklast til eit Europas Sameinte statar. 10 Særleg Noreg og Sverige var kjølige og avvisande til tollunion (og endå meir til europeisk føderasjon), og gjekk nølande med i Marshallplanen. Ein leiande norsk sendemann (sentralbanksjefen) skal difor visstnok ha vorte utsett for spørsmålet «Does Norway belong to Western Europe?» på eit møte som var viktig for gjenoppbygginga etter krigen. 11 Alt i 1946 hadde norske og nordiske politikararar markert seg som meir ikkje-interesserte i eller i høgare grad negative til europeiske føderasjonsidear enn politikarar elles i Vest-Europa. 12 På dette området spegla politikarane framleis i ein viss grad ein sterkare føderasjonskritisk opinion i Noreg enn i mange andre statar. 13 Seinare, og fram til våre dagar, har norske politikarelitar vore svært mykje meir venleg innstilt til overnasjonal organisering enn veljarane sine. Det har vorte oppsummert at heile 15-årsperioden (etter krigen) til 1960 i Noreg var merkt av sterk motvilje mot overnasjonalitet: «Denne negative holdningen var betinget av en prinsippiell motstand mot overnasjonalitet og var dermed å se som et forsvar for den nasjonal suverenitet 14 og den nasjonale handlefrihet.» Det vil koma fram seinare at eg i hovudsak kan slutta meg til dette, men at denne oppsummeringa bør nyanserast noko. Utviklinga i Europa og verda vart merkt av eit globalt geopolitisk fenomen den kalde krigen, og Noreg valde NATO frå oppstarten i Heile perioden fram til grunnlovsvedtaket i mars 1962 var «fyllt av» ei lang rekkje «høgdepunkt» i den kalde krigen: Berlinblokaden ( ), Kina vart kommunistisk Folkerepublikk (1949), Koreakrigen ( ), Suezkrisa (1956), opprøret i Ungarn (1956), Berlinkrisa og oppbygginga av Berlinmuren (1961) og den amerikanske invasjonsfreistnaden i Grisebukta (1961). Som grensestat til Sovjetunionen og NATO-medlem, påverka dette globale geopolitiske mynsteret Noreg sterkt. I ein periode frå slutten av 1940-talet hadde tryggingspolitikken mest absolutt tyding både for norsk utanriks- og innanrikspolitikk. 15 Dette gjer det rimeleg å rekna med at denne konstitusjonelle endringa som hadde mogelege verknader både innanriks-, utanriks- og handelspolitisk, hadde tydeleg interferens frå det dominerande tryggingspolitiske fenomenet i samtida den kalde krigen og hadde denne som sentralt bakteppe. «Europatanken» med ein sams europeisk (og den gongen vest-europeisk) politisk union som strategisk ide, hadde sine støttespelarar blant norske politikarelitar, sjølv om me har sett at skepsisen var større i Noreg enn i andre delar av Vest-Europa. Ein eller annan gong i perioden mellom stortingsmeldinga frå 1951 og grunnlovsvedtaket frå 10 Halvorsen 2010: 200. Sjå t.d. Henriksen Waage m.fl. (red.) 2013: for ei kortfatta framstilling av vegen frå Marshallplanen til den europeiske kol- og stålfellesskapen (forlauperen til EEC). 11 Sitert etter Frisvold 2014: Jfr. Halvorsen 2010 som attgjev hovudresultat frå spyrjeundersøking til europeiske parlamentarikarar på spørsmålet om dei var for eller i mot ein Europeisk føderasjon. 13 Alstad (red.) 1993: 156f viser til ei meiningsmåling frå november 1947, der utvalet vart spurde om dei kjenner til «planen» om å danna eit «Europas Forente Stater». Eit klårt fleirtal av norske spurde hadde høyrd om «planen», men berre 34% tykte det var ein «god plan», mot 35% i Sverige, 43% i Nederland, 61% i Frankrike og 68% i USA. 14 Halvorsen 2010: Eriksen & Pharo 1997: 414ff.

6 Synet på norsk suverenitet i omlegging , vart norsk tilknyting til ein slik organisasjon eit motiv for grunnlovsaktivisme knytt til 93. Alt føre grunnlovsendringa i 1962 var paragrafen, som me skal sjå, sterkt innfletta i ordskiftet om norsk tilknyting til EEC, og har fram til i dag vorte verande innvove i ordskifta om det norske tilhøvet til EF, EU og EØS. Det refererte kaldkrigsresonnementet og EEC-resonnementet har ogso vorte kombinert som forklåring i eit standardverk i statsforfatningsrett frå samtida. Der heitte det at det var det miliære samarbeidet i NATO som hadde reist spørsmålet som grunnlovsframlegga var svar på, men at det «i de senere år» (= dei seinare åra før utgjevingsåret 1962) særleg var strevet for EEC-samarbeid som hadde gjort grunnlovsendring aktuelt. 16 For å forstå bakgrunnen for at suverenitetsspørsmålet og prosessen mot ei grunnlovsendring kom opp, må mange faktorar samforståast. For det fyrste var ein krig overstått ikkje so mange år tidlegare. Idear om tollunion og føderalisme hadde eksistert tidlegare, men fekk framvokster etter andre verdskrigen, sjølv om entusiasmen for slikt var klårt lågare i Noreg enn i andre vest-europeiske statar. Den kalde krigen gjennomsyra den politiske tenkinga og bidrog ogso til aukande styrke til mellom- og overstatleg samarbeid i Europa. Politikarelitar fremja overnasjonalitet som ide t.d. gjennom European Movement (1947) og Europarørslas norske råd (1949). Dessutan: Grunnlovsparagrafar med liknande innhald fanst alt i den danske, franske, nederlandske, italienske og vest-tyske forfatninga, men eit framlegg om liknande paragraf i Sverige, var forkasta av Riksdagen. 17 Dei europeiske politiske elitane hadde alt vedteke ei fråsegn på Bern-møtet i Den interparlamentariske Union sumaren 1952 som dei sjølve kunne nytta til å fremja slike konstitusjonelle framstøytar i kvar sine land, og med oppmoding til å gjera dette. 18 Norske politikarar som ynskte å fremja grunnlovsendring for å leggja til rette for suverenitetsavståing kunne soleis henta «draghjelp» utanfrå. Kvifor representerte den nye 93 ei markert suverenitetspolitisk endring? Heilt frå 1814 hadde 93 vore ein grunnlovsparagraf med suverenitetspolitisk verdilading på pluss, minus eller null. I 17. mai-grunnlova frå 1814 var paragraf 93 ein nasjonal sikringsparagraf som påbaud at berre norske borgarar som kunne tala landets språk kunne få sentrale statlege embete. Det vart endra til ein økonomisk nasjonal sikringsparagraf som slo fast at Noreg ikkje svara for meir enn si eiga statsgjeld i novembergrunnlova. Ved unionsavtala i 1814 vart 1 endra frå formuleringa «uavhengig» til formu-leringa «selvstendig», andre har peikt på at sjølvstendig den gongen tydde indre sjølvstyre, og at ein stat kunne vera 19 sjølvstendig utan å vera uavhengig. Frå 4. november 1814 var Noreg ein eigen stat i ein laus personalunion (sams konge) med Sverige. 16 Andenæs 1962: 59, 240. Ogso i ei nyare statsvitskapleg framstilling vert NATO-deltakinga peikt på som utløysande for ordskiftet om ny 93, jfr. Østerud i Baldersheim & Østerud (red.) 2014: Innst. S. nr : 465, 469f. For ein kritisk merknad til den danske grunnlovsparagraf 20, sjå Larsen 1961: 27f. 18 Ibid. s Østerud i Baldersheim & Østerud (red.) 2014: 27.

7 Synet på norsk suverenitet i omlegging 6 Etter unionsoppløysinga i 1905 vart det rekna som sjølvsagt at Noreg ikkje skulle hefta for meir enn eiga gjeld. Difor vart paragrafen fjerna, og han stod difor «tom» til mars Då hadde ei grunnlovsendring som opna for Stortingsvedtak om suverenitetsavgjeving utan mellomliggjande stortingsval ( 112 kunne berre brukast dersom det låg Stortingsval mellom kunngjeringa av framlegget og det formelle Stortingsvedtaket), lege i korta sidan Stortingsmelding nr. 89 (1951) «Grunnloven og Norges deltakelse i internasjonale organisasjoner». 8. mars 1962 kom grunnlovsvedtaket som gav høve til suverenitetsfråskriving på sakleg avgrensa område utan å ha saka liggjande på vent over neste val og med krav om ¾ fleirtal. 93 kom med andre ord til som vern av avgrensa suverenitet (i to ulike versjonar i 1814), vart tømt for innhald (fjerna) etter 1905, då suvereniteten vart rekna som sikker. Paragrafen vart so innførd med nytt innhald for å gjera det lettare for Stortinget å fråskriva seg suverenitet i I si sterkt kritiske framstilling frå 1961 omtala juristen og NKP-aren Hans I. Kleven denne lange utviklingslina slik: «Grunnlovens 93 var altså en nasjonal bestemmelse. Nå forslås en «overnasjonal» bestemmelse, en unasjonal bestemmelse, en bestemmelse som skal gi den formelle adgang til å prisgi landets nasjonale suverenitet.» 21 Denne skarpe oppsummeringa tydeleggjer at det låg vesentleg ulik motivasjon bak det varierande innhaldet i paragrafen til ulike tider. 93 gjekk frå å vera ein suverenitetssikrande paragraf, til å vera «tom» i ein situasjon der det var nasjonal konsensus bak suverenitetsvern for so å verta ein mogeleg legal reiskap for å velja å gje bort suverenitet. Det var eit viktig og markert signal om suverenitetspolitisk kursendring. Stortingsmelding nr. 89 (1951) med etterspel eit rop om radikalt endra suverenitetsforståing Lat oss no sjå nærmare på prosessen fram mot grunnlovsendring, og fyrst den Stortingsmeldinga som tydeleggjorde at den gamle og breie suverenitetspolitiske konsensusen, ikkje lenger fanst. 12. oktober 1951 kom Stortingsmelding nr. 89 (1951) Grunnloven og Norges deltakelse i internasjonale organisasjoner. Der stod det mellom anna at på grunn av særeigne omstende i utanrikspolitikken «synes det ubetenkelig å oppstille den sats at det selvstendighetskrav som har fått uttrykk i grunnlovens 1 ikke kan ha et sterkere innhold enn det som følger av oppfatningen til enhver tid. Og her kan en ikke utelukkende, eller fortrinnsvis, se hen til oppfatningen hos norske statsmyndigheter eller i toneangivende kretser innenfor det norske folk.» Sjå Kleven 1961: 69 for omtale av det vekslande innhaldet i 93. Kleven 1961: 69. St. meld. 89 (1951): 42. Den delen av sitatet som her er streka under, var utheva i stortingsmeldinga.

8 Synet på norsk suverenitet i omlegging 7 Her låg ei sterk relativisering av suverenitetsforståinga, men stortingsmeldinga gjekk lengre enn det. Ho kombinerte euforisk kosmopolitiske ordelag med både utopiske og dystopiske tankar til svært låsande utsegner: «Verden er en, og hvis menneskeheten skal ha en fremtid, kan veien bare gå gjennom en radikal utvidelse av det mellomstatlige samvirke på alle områder.» 23 Det fylgjer logisk av dette at motstand mot ei slik utvikling var å rekna som motarbeiding av menneskeleg framtid. Stortingsmeldinga slo óg fast at dette hadde støtte frå «alle ledende statsmenn i den demokratiske verden», at «det tradisjonelle suverenitetsdogme ikke [har] kunnet holde stand» og at «det hevdvunne selvstendighetsbegrep befinner seg i oppløsningstilstand.» 24 Når både skremsle om undergang og full konsensus blant statsmenn i den demokratiske verda vart mobilisert til støtte, var svært mykje retorisk kapital investert for ei radikal endring. Øyvind Østeruds omtale av stortingsmeldingas suverenitetspolitiske kurs som at den gjeldande grunnlova var «utidsmessig», 25 synest difor å vera ei undervurdering av det tradisjonsbrotet stortingsmeldinga gav argumentasjon for. Stortingsmeldinga ei politisk heilgardering frå regjeringa Som kjent skal meldingar til Stortinget til vanleg uttrykkja departementet og regjeringas syn. Her stilte det seg noko annleis, fordi regjeringa hadde heilgardert seg politisk. På den eine sida var meldinga ei vanleg tilråding frå Justis- og politidepartementet, godkjend ved Kongeleg resolusjon. På den andre sida heitte det (svært utradisjonelt) i del A at utgreiinga vart lagt fram «som et selvstendig arbeid uten at den har vært behandlet på ordinær måte i departementet», og det var signal om meiningsskilnader og 26 om at det var trong for vidare drøfting. Dessutan: «Departementet har under disse omstendigheter ikke funnet det påkrevet å foreta noen gjennomarbeiding og revisjon av utredningen eller vurdere dens standpunkter i enkeltheter. Men Departementet vil gi uttrykk for at det i 27 hovedsynspunktet er enig i det som anføres i utredningen.» Det gjekk fram at to overordna og to underordna namngjevne departementsbyråkratar i fire ulike departement hadde utarbeidd meldinga. Hovudforfattaren var ekspedisjonssjef Hiorthøy i lovavdelinga i Justis- og politidepartementet. Utan å gå inn i prosessen fram mot stortingsmeldinga, vil det vera uråd å seia noko sikkert om kvifor regjeringa sende byråkratane ut med avgrensa ryggstø frå regjeringa i ei potensiell stridssak. Kanskje er forklåringa at regjeringa visste at stortingsmeldinga ville få vesentleg kritikk, og at ho difor ynskte å nytta stortingsmeldinga som prøveballong? Og kanskje var det den beiske kritikken mot regjeringa sine framlegg til beredskapslover frå 1950 som leidde til slik varsemd i eit anna spørsmål regjeringa måtte ha forstått var «vanskeleg». Det var trass i alt den same ministeren som vart «slakta» for beredskapslovene, som var ansvarleg minister for denne stortingsmeldinga Ibid. s. 43. Ibid. Østerud i Baldersheim & Østerud (red.) 2014: 40. St. meld. 89 (1951): 2 Ibid.

9 Synet på norsk suverenitet i omlegging 8 Ropet om forelda suverenitetsforståing fekk svar endringsframlegg på bordet Det tok ikkje lengre tid enn til januar 1952 før eit framlegg om ny 93 låg på bordet. 28 Det kom frå fire av dei norske representantane til Europarådet (ein frå H, to frå Ap og ein frå Venstre). Høgrerepresentanten var Herman Smitt Ingebretsen, den fyrste leiaren for Europarørsla i Noreg. Desse reiste framlegget i samarbeid med utanriksminister Lange og formannen i utanrikskomiteen, Finn Moe. 29 Prosedyrekrava gjorde at framlegget måtte «liggja over» til etter valet i 1953, og det lydde slik: «Når det er nødvendigt til Fremme av Rigets Interesser gjennem Deltagelse i internationalt Samarbeide, kan Storthinget bestemme at en international Organisation, som Norge er tilsluttet, inden Grændser som samtidigt fastsættes, skal kunne udøve Beføielser der efter denne Grundlov ellers tilligge Statens Myndigheder. Dog bør Beslutningen træffes med saadant Fleertal som for 30 Grundlovsforandringer bestemt.» Framlegget låg føre i ulike variantar, der variasjonen låg i siste setning og i kombinasjonen av strengare fleirtalskrav (opptil 5/6) og med og utan prosedyrekrav om tidshorisont med forseinkingsmekanisme. Det var ingen grenser for kor mykje suverenitet som kunne avståast. Smakebitar frå det vesle ordskiftet fram til valet i 1953 Hovudmannen bak stortingsmeldinga, Finn Hiorthøy, kunne ikkje skuldast for å søkja konsensus. Tvert om agerte ekspedisjonssjefen til ein viss grad som konstitusjonell aktivist då han heldt føredrag i Det Nordiske Administrative Forbund 31 i mars Byråsjef Carl C. Lous reiste kritikk av dette føredraget på kronikkplass i Aftenposten, og hevda at Hiorthøy gjekk lengre enn stortingsmeldinga ved å hevda at den suverenitetspolitiske «faneparagrafen» i grunnlova ( 1) var eit historisk minnesmerke utan rettsleg tyding. 32 På grunn av dette fekk Hiorthøy smaka raljering: «Hvis en aksepterer hans konklusjon i foredraget om Grunnlovens 1, vil det faktisk si at bestemmelsen ikke lenger hører hjemme i retts-systemet og ikke betyr noe bånd hverken på nasjonalforsamlingen eller andre. Men det synes å være en vel frisk tanke med ett slag, og uten noe stortingsvedtak, å overføre en 33 bestemmelse fra konstitusjonen til skjønnlitteraturen.» Byråsjef Lous peikte på at det var særleg viktig å koma med motlegg til Hiorthøy, fordi utsegner frå han lett vart tillagt autoritet på grunn av posisjonen hans. I denne tidlege 28 For eit kortfatta oversyn over saksgangen frå 1952 (det fyrste endringsframlegget) til 1962 (endringsvedtaket), sjå Seierstad 2014: 19ff. 29 Ørvik (red.) 1972: 56, note 8 s St. forh a Innstillinger S. Innst. S. nr. 185: Det nordiske administrative forbund (skipa 1918) hadde som føremål å føra embets- og tenestemenn i Danmark, Finland, Island, Noreg og Sverige saman, for å gjera dei betre kjende med dei administrative tilhøva i einskildlanda og gje dei høve til å drøfte administrative spørsmål, og å arbeida for einskap og reformar innanfor offentlige administrasjon. Organisasjonen hadde og har nasjonale møte årleg og samnordiske konferansar år om anna. 32 Aftenpostens kronikk, 22. april 1952 (Carl C. Lous). 33 Ibid.

10 Synet på norsk suverenitet i omlegging 9 fasen etter stortingsmeldinga og etter at eit grunnlovsframlegg var reist, var det i det heile mest påtakeleg lite ordskifte. Dette kan dels ha samanheng med at framlegget uansett ikkje kunne koma til avgjerd før i stortingsperioden etter stortingsvalet i Partiorganet til Noregs Kommunistiske Parti, Friheten, var dei som nytta sterkast tale. Dei omtala freistnadene på å endra konstitusjonen om suverenitet som eit snikmord på suvereniteten og som konstitusjonell godkjenning av landssvik. 34 Denne sterke retorikken frå NKP kom ikkje som noko tilfelle. Etter at partiet fall ut frå stortinget i 1949 med mest 6% av røystene, 35 førde dei valkamp i 1953 for å koma inn att - med suverenitetsvern som fanesak. I programfråsegna frå landsmøtet i mars 1953, heitte det at Noreg hadde underlagd seg eit imperialistisk verdssystem og at «Det norske borgerskap og de høyresosialistiske ledere oppga hovedprinsippet i Grunnloven om at Norge skal være et udelelig, selvstendig og uavhendelig rike. De stemplet prinsippet om Norges suverenitet som foreldet og kastet den 36 nasjonale selvstendighets fane over bord.» I programmet vert dette omtala som eit forræderi mot folket, og slege fast at NKP skulle halda sjølvstendefana høgt og organisera «kampen mot det nasjonale forræderi» - som dei og omtala som ei utlevering av landet til «dollarimperialistene.» Alt føre valet i 1953 tolka NKP-programmet grunnlovsaktivismen frå dei som ynskte vidare opning for overnasjonale ordningar i samanheng med det dei skildra som «den antinasjonale agitasjon for et «forent Europa».» Det kan ikkje vera tvil om at partiet sikta mot den radikale omvurderinga av suverenitetslæra som låg i Stortingsmeldinga frå 1951 og dei konkrete grunnlovsframlegga som låg føre. Med dette var partiet det einaste av dei landsdekkjande partia som hadde eit programfesta negativt syn på denne konstitusjonelle aktivismen. 37 I det liberale venstreorganet Dagbladet, fekk kritikken langt mildare form der slo dei fast at folket måtte verta informert. 38 Dette var godt i tråd med venstretradisjonen, men valprogrammet til dette partiet for 1953-valet var lite klårgjerande. Det inneheldt rett nok ingenting klårt om overnasjonalitet i samarbeid med andre statar, men programmet var desto meir ålment positivt til «mellomfolkelig samarbeid» som kunne bidra til fred, fridom, sjølvstende og velstand. 39 Ogso regjeringspartiet Ap sitt 1953-program, mangla referanse til den konkrete suverenitetsaktivismen. Derimot var det desto meir ordrikt med svulmande retorikk om at alle land var avhengige av kvarandre, og om konkret samarbeid i påvente av «verdensomspennende samarbeid». Partiprogrammet slo vidare fast at Ap ikkje berre var positive til nye former for samarbeid som «gir bindende makt til nye mellomfolkelige organer» (=overnasjonalitet) men hevda ogso at denne utviklinga var eit «skritt mot internasjonal planøkonomi.» I tillegg slo programmet fast at Noreg burde 34 Friheten, 9. februar 1953 og Friheten, 16. februar Jfr. lese 18. februar Norges vei til fred, demokrati, nasjonal selvstendighet til sosialismen. Programerklæring fra Norges Kommunistiske Parti, vedtatt på landsmøtet mars Sitert etter lenkje frå lese 18. februar Omtale i det komande avsnittet byggjer på same kjelde. 37 I samtidas antikommunistparanoia fekk partiet likevel omdøme som unasjonalt, særleg på grunn av dei nære banda sine til Sovjetunionen, sjå t.d. Svare 1955 for eit av svært mange døme på dette. 38 Dagbladet, 11. februar Valprogram for Venstre Lenkje frå lese 18. februar 2015.

11 Synet på norsk suverenitet i omlegging 10 «søke nærmere tilknytning til de europeiske samarbeidsorganene.» 40 Arbeidarpartiet slutta seg i prinsippet her til overnasjonalitet, og det er i tillegg klåre føringar mot eit seinare positivt syn på EEC-medlemskap. Det største opposisjonspartiet, Høgre, hadde ingen klåre programformuleringar om overnasjonalitet, berre ålmenne prinsipp om å styrkja det nordiske og europeiske samarbeidet. 41 Fram til nytt ordskifte i 1956 I 1956, støtta fleirtalet i utanriks- og konstitusjonsnemnda (Ap) tankane frå dei fire grunnlovsaktivistane, medan det borgarlege mindretalet (Høgre + Venstre + Bondepartiet + Kristeleg Folkeparti) samla seg bak sterke motførestillingar. Under tilvising til manglande konsensus, slutta Ap-fleirtalet seg til ei samrøystes tilråding om å 42 ikkje vedta framlegget. Utfallet av førehavinga i Stortinget var soleis klårt på førehand. Ap er aktivistisk, men jenkar seg etter opposisjonen Ap-fleirtalet peikte på at teknisk og økonomisk utvikling gjorde tettare internasjonalt samarbeid påkravd, og gjorde småstatane for små til å løysa dei viktigaste problema sine effektivt. 43 Difor meinte dei at det ikkje var til å unngå at det melde seg spørsmål om å slutta seg til organ med ein slik karakter at det kunne reisast tvil ved om medlemskap var i strid med grunnlova. 44 Stordrift, effektivitet og økonomisk rasjonalitet var avgjerande i tenkinga. Dei viste dessutan til at andre land hadde slike paragrafar trass i at dei ikkje hadde like sterkt uttrykt suverenitet som Noreg hadde i 1 i Grunnlova. 45 Fleirtalet argumenterte med manglande brei konsensus for å likevel tilrå at grunnlovsendring ikkje vart gjort. Mindretalsfraksjonen kritiserte at endringsframlegget opna for kva som helst overføring av avgjerdsmakt utan grunnlovsendring, sa seg usamd med Stortingsmeldinga i at Grunnlovas 1 mest hadde historisk interesse, og uttrykte seg tydeleg usamd i Stortingsmeldinga sine merknader om tolkinga av 1. Mindretalet fastslo at «Grunnloven må fortolkes etter norske forfatningsrettslige synspunkter og ikke etter 46 internasjonale hensiktsmessighetsbetraktninger.» Mindretalet såg heller ikkje noko trong for denne endringa, og meinte at ho braut med forbodet mot at endringar skulle «forandre denne Constitutions Aand» i 112. NATO, FN og ogso det komande EEC inn i ordskiftet Komiteleiar Finn Moe gjekk langt i å utleia tvil om det konstitusjonelle grunnlaget for NATO- og FN-samarbeidet Noreg var med på, og hovudargumentet hans vart soleis at det var trong for «å skaffe en klar grunnlovsmessig hjemmel for den politikk som vi 40 Arbeidsprogram vedtatt på landsmøtet Det Norske Arbeiderparti. Arbeidsprogrammet for stortingsperioden , lenkje frå lese 18. februar Programmet åt Høgre til stortingsvalet Utgjeve av landsstyret i Høgre, jfr. lenkje frå lese 18. februar St. forh a Innstillinger S. Innst. S. nr. 185 s. 464ff. 43 Innst. S. nr : Ibid. 45 Ibid. 46 Ibid s. 467f.

12 Synet på norsk suverenitet i omlegging 11 hittil har ført når det gjelder internasjonale organer og organisasjoner og deres myndighet» - og han kritiserte samstundes mindretalet for å ikkje bidra til dette. 47 Finn Moe bragte ogso EEC-planane inn i ordskiftet i oktober 1956: «Alle som sitter i denne sal, er oppmerksom på at spørsmålet om et europèisk fellesmarked nå ser ut til å komme inn i et leie hvor det vil bli drøftet for alvor, og der har allerede vært røster i den norske presse som har hevdet at det er innlysende at vi ikke kan stå utenfor. Jeg anser det ikke for utelukket at hvis man går med på dette fellesmarked, vil en av de ting man må gjøre, være å slutte seg til det såkalte kull- og stålfellesskap, [ ]. [ ] det foreligger en uttalelse selv fra Justisdepartementet som går ut på at å melde seg inn i kull- og stålorganisasjonen, ikke er forenlig med den norske grunnlov. Og hvis dette da blir et ledd i fellesmarkedet, hva skal vi så gjøre?» Denne koplinga til det framveksande fenomenet EEC, var opplagt ein kile inn i Høgresentrumsmindretalet i komiteen og på Stortinget, og eit strategisk bidrag til å kløyva denne samla blokka på lengre sikt. Konservativ, liberal og kommunistisk kritikk mot endringsaktivismen Carl Joachim Hambro var gruppeformann for Høgre, tidlegare Stortingspresident og partileiar, og hadde difor autoritet i partiet. Han avviste at mindretalet i komiteen støtta seg på forelda oppfatningar av suverenitet, og påstod at det var «en viss tendens til å benytte internasjonale overenskomster og det internasjonale samarbeide til en stille undergravning av Grunnloven». 48 Han spådde elles at det ville koma stendige krav om grunnlovsendringar av omsyn til internasjonalt samarbeid, noko han meinte botna i mistyding av kva internasjonale konvensjonar innebar. 49 Det var tydeleg at Hambro sterkt mislikte den radikale suverenitetstenkinga frå Stortingsmelding 89 (1951): «Vår grunnlov er naturligvis ikke bare et historisk aktstykke, men den er en levende organisk verdi i hele folkets liv, og jeg er enig med de talere som har følt et visst ubehag ved å se de høye juridiske autoriteter behandle Grunnlovens 1 som et historisk snurrepiperi. Det er noe helt annet. Den er og den skal være en levende aktualitet i folkets liv, og det trodde jeg vi hadde erfaret i de årene vi har gått gjennom, så man ville vært ferdig med den fortolkning av Grunnlovens 50 bærende bestemmelser, at de hørte hjemme på Folkemuseet.» Han var ikkje åleine om å rista litt i dei sokalla «høye juridiske autoriteter». Venstrerepresentanten Arthur Sundt, som elles var jurist og ordførar for saka, slo fast at Stortinget aldri var bunde av grunnlovsforståinga til rettslærde og ikkje kunne koma bort frå sitt sjølvstendige ansvar ved å visa til «en eller annen ekstrem uttalelse fra jurister.» 51 Måten han illustrerte dette poenget var knapt nok tilfelleleg ettersom dette kom frå ein venstremann: St. forh. 16. oktober 1956: Ibid. s Ibid. St. forh. 16. oktober 1956: Ibid. s

13 Synet på norsk suverenitet i omlegging 12 «Jeg minner om forholdene i forrrige århundre da ikke bar de ledende norske statsrettslærde, men også hele det juridiske fakultet og for den saks skyld også Høyesterett på vesentlige punkter var bærere av synspunkter som var i strid med Stortingets oppfatning av Grunnloven.» 52 Som kjend tvang Stortingsfleirtalet då gjennom si grunnlovsforståing gjennom riksrettsak. 53 Oslorepresentanten Henry Olaf Hoff frå NKP, markerte seg óg. Han slo fast at endringsframlegget braut med sjølvstendeprinsippet, og ikkje burde vore reist. Han meinte dessutan at framlegget var fødd i «dølgsmål» og ikkje var eit vesentleg tvistepunkt ved Stortingsvalet i Dette var ein demokratikritikk, og ut frå inkjeseiande partiprogram og svært spinkel mediedekning i 1953, kan det sjå ut til Hoff hadde eit poeng. Hoff kritiserte ogso framlegget for å gje ei vid blankofullmakt til suverenitetsavgjeving, markerte seg mot tesa om oppløysingstilstand for suvereniteten og imot den han rekna som den liberale tolkinga av grunnlova frå Frede Castberg - at «alt som ligger innenfor den praktiske politikks muligheter i dag, kan gjøres uten hinder av 54 Grunnlovens 1»: «Det går ikke an å betrakte den norske grunnlov som en leirklump som en kan forme om hver dag etter som en selv finner det ønskelig og passende.» 55 NKP-representanten hadde heller ikkje sterk tillit til mindretalet i nemnda, og åtvara med at ogso mindretalet heldt «spørsmålet om videre utlevering av norsk suverenitet åpent» ettersom dei avviste føreliggjande framlegg med formuleringar om at det i dag ikkje var bruk for slik endring m.m. 56 Nye framlegg i 1957 og vegen fram mot ordskiftet i 1960 Etter «nederlaget» i 1956 reiste Finn Moe nye og liknande grunnlovsframlegg i januar Framlegget kom i sju alternativ, der alle kravde vanleg grunnlovsfleirtal (2/3) og den mest radikale opninga for suverenitetsavgjeving var like stor som i tidlegare forkasta framlegg. Desse framlegga måtte so liggja over stortingsval. Heller ikkje ved 1957-valet vart suverenitetspolitikken eit verkeleg stridsemne. Det kan me seia ut frå den fyrste av dei norske valundersøkingane, som tyder på at korkje «leiarar» eller veljarar rekna 58 utanriksspørsmål eller suverenitetsspørsmål som sentrale stridspunkt i valkampen. 52 Ibid.. 53 På eit seinare tidspunkt i livet vart han lokal Ap-politikar, jfr. lese 23. september St. forh. 16. oktober 1956: 2776ff. 55 Ibid. s St. forh. 16. oktober 1956: Dok. Nr 17 (1956) Grunnlovsforslag, fremsatt på 100. ordentlige Storting s. 12. Forslag fra Finn Moe til ny 93 i Grunnloven. 58 Valen & Katz i Valen & Martinussen m.fl. (red) 1972: 97ff

14 Synet på norsk suverenitet i omlegging 13 Det einaste av dei landsdekkjande partia som markerte klårt programstandpunkt i saka i valkampen, var ogso denne gongen NKP. «Alle forslag til endring av grunnloven med sikte på å underordne landet «overnasjonale» instanser, må avvises.» 59 Dette var eit av sju ulike programformuleringar i programkapitlet «Et fritt og selvstendig Norge», blant anna saman med ei formulering som avviste EECmedlemskap. Ogso i prinsipprogrammet til partiet var standpunktet i spørsmålet klårlagt: «En innskrenkning av landets fulle handlefrihet for eksempel ved å delegere myndighet til såkalte overnasjonale instanser er ikke i folkets interesser.» 60 Høgre hadde framleis ingen klåre programsynspunkt på suverenitetsavgjeving til overnasjonale organ, men hadde denne gongen eit programpunkt som var tydeleg positivt til «nærmere, indre samarbeide» i Vest-Europa, og med klår rangering av europeisk samarbeid framfor nordisk: «man må [ ] være klar over hva som er viktigst, og ikke føre en nordisk økonomisk politikk på tvers av de europeiske samarbeidsbestrebelser. Nordisk fellesmarked kan ikke erstatte et europeisk frihandelsområde, og kan heller ikke 61 betraktes som et naturlig overgangsstadium.» Valprogrammet til Arbeidarpartiet bygde på retorikk om aukande grad av gjensidig avhengigheit. Ap slutta seg til «Et internasjonalt samarbeid i fopliktende former, som arbeiderbevegelsen alltid har arbeidet for» og slo fast at «Arbeiderpartiet vil gå inn for at det økonomiske samarbeidet i Vest-Europa blir utbygd videre og at Norge blir med i arbeidet for at større europeisk fellesmarked.» 62 Ogso i Venstre, og særleg i Unge Venstre, hadde godhugen for overnasjonalitet auka klårt i løpet av dei siste åra på talet. 63 Vakling om tilrådinga i 1960 Utanriks- og konstitusjonsnemnda tilrådde eit av dei føreliggjande framlegga frå Finn Moe i slutten av mai Eit mindretal meinte at ein slik paragraf burde ha sterkare fleirtalskrav enn 2/3, og Per Borten slo fast at eit slikt framlegg kom til å verta fremja dersom Moe sitt framlegg vart vedteke og at han [=Borten] meinte å stå fritt i 59 For en sosialistisk arbeiderpolitikk. Valgprogram 1957 for Norges Kommunistiske Parti, jfr. lenkje frå lese 18. februar Veien til sosialismen. Prinsippielle synspunkter vedtatt på Norges Kommunistiske Partis landsmøte mars Jfr. lenkje frå lese 18. februar Hovedprogram for Høire og Høires arbeidsprogram Vedtatt på Høires landsmøte 29. april 1. mai 1957, jfr. lenkje frå lese 18. februar Arbeidsprogram for Det norske Arbeiderparti stortingsperioden jfr. lenkje frå lese 18. februar Sjå t.d. Stavanger Aftenblad, 7. desember 1961, der Magne Lerheim omtala både ei Unge Venstreprogramfråsegn frå 1956, eit programvedtak frå UV (1958) og festskriftet til jubileet for UV i 1959 som viktige moment som peikte den leida.

15 Synet på norsk suverenitet i omlegging 14 røystinga når saka kom opp. 64 Fire månader seinare omgjorde nemnda tilrådinga til avvising, like føre saka skulle til Stortinget. Men no stod komiteen samla bak det var trong for ei slik grunnlovsendring. 65 Dagen føre stortingsordskiftet vart nytt framlegg til 93 frå Alv Kjøs, Per Borten, Hans Offerdal, Bent Røiseland og Erling Wikborg kjend. NKP-representanten Emil Løvlien var kritisk til den påståtte bakgrunnen for kursendringa i komiteen. «I slutten av mai måned forelå det en faktisk enstemmig innstilling fra komiteen, og i dag foreligger en like enstemmig innstilling som går stikk motsatt retning. 66 Slikt kan ikke vekke tillit» Han trudde heller ikkje særleg på at «der i de fire måneder som ligger mellom disse innstillingene, skulle ha skjedd slike avgjørende ting at der i dag ikke skulle være samme behov for en slik som ble foreslått i mai.» Han var nok snautt den einaste som kunne tenkja slik. EEC-omsyn gav nytt pådriv for grunnlovsendring Mi hypotese, som eg ikkje får undersøkt grundig her, er at EEC-tilhengjarane blant dei konstitusjonelle aktivistane våren 1960, såg eit tidsvindauga for tilslutnad til ei samling mellom EFTA og EEC på eit tidspunkt som gjorde det naudsynleg med grunnlovsvedtak føre Stortingsvalet i Stortingsrepresentant Erling Wikborg må nok tolkast dit når han grunngav nemndinnstillinga frå mai 1960 i slutten av september 1960 på dette viset: «det som vi [= utanriks- og konstitusjonsnemnda] stod overfor, var den mulighet at det ville bli en ordning mellom De seks [=EEC] og De syv [=EFTA], slik at vi allerede til sommeren [1961] ville bli med i det europeiske området som skulle 68 redusere tollsatsene 1. juli [1961].» Vaklinga att og fram i 1960 synleggjorde at den prinsippielle motviljen mot overnasjonalitet som skal ha vore der i 15-årsperioden fram til 1960, 69 var svært vaklande, og i praksis må ha vorte undergrave gradvis frå saka sist var oppe i Det er grunn til å mistenkja at skipinga av EEC frå 1957 og aukande elitetilslutnad til dette prosjektet, kan forklåra dette. Innlegget til statsminister Gerhardsen slo fast at regjeringa helst ynskte grunnlovsendring i september I praksis tydde dette at statsministeren ogso helst hadde sett at grunnlovsendringa hadde inneheldt eit fleirtalskrav på berre 2/3, fordi dette var det einaste mogelege vedtaket å gjera på dette tidspunktet. Ap-representanten Hans Offerdal i utanriks- og konstitusjonsnemnda stadfesta at dette var Ap si partiline. 71 Det 64 Innst. S. nr : Ibid. s St. forh. 29. september 1960: Ibid. 68 St. forh. 29. september 1960: Merknadene i [ ] er sette inn av meg. 69 Halvorsen 2010: St. forh. 29. september 1960: Ibid. s

16 Synet på norsk suverenitet i omlegging 15 var soleis kontinuitet i Aps grunnlovsaktivisme for vidast mogeleg høve til avgjeving av suverenitet med lågast mogeleg fleirtalskrav. Frå stortingsval utan grunnlovsordskifte i 1961 til grunnlovsendring i 1962 Ved stortingsvalet hausten 1961 var korkje grunnlovsendring eller EEC-medlemskap sentral valkampsak for andre enn NKP og SF. Arbeidarpartiet prøvde å halda EEC-saka unna valet, det har me Haakon Lie sine eigne ord for mars 1962 vedtok Stortinget med 115 mot 35 røyster, ny Under førehavinga på Stortinget reiste Kjell Bondevik frå KrF fyrst eit framlegg om utsetting, det fall med 102 mot 47 røyster. 74 Røystinga knuste den tidlegare taktiske alliansen på borgarleg side mot den konstitusjonelle suverenitetsavståingsaktivismen til Ap. No røysta Høgre samla for, det same gjorde 12 av 14 frå Venstre og seks av 15 frå KrF. På den andre sida hadde seks av 74 brote ut frå falden i Ap. 75 Hambro frå Høgre hadde t.d. skifta side i spørsmålet. Ein organisert utanomparlamentarisk opposisjon stod fram På førehand hadde den nyskipa EEC-motstandsorganisasjonen Aksjon mot medlemskap i Fellesmarkedet (ofte ogso kalla dei 143) tillyst demonstrasjon i Oslo 6. mars. Dette var ein organisasjon dominert av venstreorienterte sosialdemokratar. Med dette var grunnlovsordskiftet om suverenitet tydeleg lyfta ut til eit vesentleg breiare publikum enn Stortingsfolkevalde og partipolitisk elite elles. Dette var nytt. Og det var tydeleg sett i samanheng med EEC-spørsmålet, denne gongen frå motstandarperpektiv. Arbeiderbladet førehandsomtala demonstrasjonen som ein sams aksjon for kommunistar og bønder, 76 det var klår melding om å halda seg unna. Arbeiderbladet melde om 5000 deltakarar, politiet rapporterte om , Friheten slo opp at det var oppimot 10000, 77 medan Nationen hevda at det var 10000, nøkternt rekna. 78 Ifylgje Dagbladet hadde det ridande politiet tald deltakinga til om lag 8000 menneske. 79 Det var uansett eit stort demonstrasjonstog i Oslo i ei tid der demonstrasjonar med brodd mot Stortinget var uvanleg. Talarane var fagforeiningsmennene Ragnar Kalheim og Erland Mikkelsen, bøndene Oskar Lindberget og Lars Sulheim og dessutan helsedirektør Karl Evang. 80 Blant hovudslagorda for demonstrasjonen var «Vakt om 72 Upublisert kapittelmanus Roar Madsen «Drifta inn i EEC møter motstand» s Dei 35 nei-røystene var alle 16 frå Senterpartiet, ni av 15 frå KrF, to av 14 frå Venstre, seks av 74 frå Arbeidarpartiet og båe dei to representantane frå SF. Dei 35 er namngjevne i Gleditsch og Hellevik 1977: 309. Røystetal og kven av stortingsrepresentantane som røysta kva, finst det oversyn over i Stortingets behandling av forslaget til ny 93 i Grunnloven, 1962: Eriksen og Pharo 1997: Gleditsch og Hellevik 1977: Arbeiderbladet, 27. februar Gleditsch & Hellevik 1977: 309 og Bjørklund 1982: Nationen, 7. mars Dagbladet, 7. mars Dagbladet oppgjev at politiet undersøkte at demonstrantane passerte Stortinget berre ein gong, og at aksjonsleiarane var nøgde med dette ut frå «den bevisste løgnkampanjen om at demonstrantene lekte «Tordenskiolds soldater».» 80 Jfr. lysing i Dagbladet, 3. mars 1962.

17 Synet på norsk suverenitet i omlegging 16 grunnloven og vårt folkestyre!» 81 og «Ingen oppgivelse av vår selvstendighet til Fellesmarkedet.» 82 Appellane ved demonstrasjonen la sterk vekt på nasjonale suverenitetsargument, 83 og motstandarane la sterk vekt på at det sitjande Stortinget ikkje hadde fullmakt frå folket til å vedta denne grunnlovsendringa og kravde at folket måtte spyrjast. 84 Påstanden var her ikkje at Stortinget formelt mangla fullmakt til eit slikt grunnlovsvedtak, men heller at fråveret av informert valordskifte kring dette ved stortingsvalet i 1961 innebar at dei folkevalde ikkje hadde innhenta politisk legitimitet for ei slik grunnlovsendring. Ikkje alle EEC-skeptikarar delte entusiasmen for konstitusjonsfokusert EEC-motstand med suverenitetsvern som argumentativt hovudtyngdepunkt. Ein av dei som ikkje gjorde det, var statsvitaren Thomas Chr. Wyller. I eit innlegg i Dagbladet seinhausten 1961 polemiserte han mot denne posisjonen, omtala sjølvstendekravet som «et typisk sekundærargument», som «verbal fingerferdighet» og gav han den ikkje særleg flatterande karakteristikken «prinsippiell suverenitetsheroisme.» 85 Tautrekking sjølv om fleirtalet var sikra på førehand Fleirtalet for grunnlovsendring var klårt på førehand, og det klåraste motstandarpartiet mot grunnlovsendring frå 1960 og frå tidlegare i 1950-åra NKP hadde falle ut frå Stortinget ved valet i Men Sosialistisk Folkeparti hadde i staden kome inn, og tok over NKP si rolle i denne saka. Det var likevel lenge spenning om kva fleirtal som skulle vera påkravd. Alternativa var 2/3, ¾, 4/5 og 5/6. Det siste var identisk med kravet i den danske grunnlovsendringa frå Tidleg i februar 1962 var saka drøfta i Arbeidarpartiets stortingsgruppe. Det største mindretalet (28) gjekk inn for ¾, det neststørste mindretalet (22) gjekk inn for 2/3, medan to mindretal på 7 og 5 86 representantar gjekk inn for 5/6 og 4/5. Dette tydeleggjorde at Ap hadde forstått at saka var «vanskeleg» og at ¾ ville vera det einaste som kunne sikra eit trygt kvalifisert fleirtal. Det provoserte EEC-motstandarane at tilhengjarar av grunnlovsendringa kunne 87 hevda at 93 ikkje var knytt til EEC-saka. Finn Moe (formann i utanriks- og konstitusjonskomiteen) hevda at framlegget ikkje var framsett for å gjera EECmedlemskap mogeleg. 88 Som argument peikte han på at framlegget hadde lege der sidan 1952, før Romatraktaten fanst. 89 Formelt hadde Moe rett, ettersom paragrafen ikkje inneheldt referanse til EEC, og soleis kunne brukast til suverenitetsavgjeving i andre kontekstar. Men det var knapt mange som trudde framlegget kom opp utan samanheng med at Stortingsfleirtalet ynskte medlems-skap, og med saka fylgde juridiske ekspertutgreiingar som fokuserte tydeleg på problematikken grunnlov kontra EECmedlemskap. 81 Sitert etter lysing i Dagbladet, 3. mars Bjørklund 1982: Omtala med grunnlag i Madsen, Roar; EEC-motstanden, «En spontan og stadig voksende bevegelse?» Upublisert manusutkast. 84 Ustvedt 1981: Wyller 2007: 19 (som er prent av innlegg i Dagbladet, 28. november 1961.) 86 Omtala med grunnlag i Madsen, Roar; EEC-motstanden, «En spontan og stadig voksende bevegelse?» Upublisert manusutkast. 87 Orientering, nr mars Stortingets behandling av forslaget til ny 93 i Grunnloven, 1962: Ibid.

18 Synet på norsk suverenitet i omlegging 17 Finn Gustavsen frå SF hevda å ikkje vera prinsippielt imot grunnlovsendring slik at Noreg kunne ta del i forpliktande internasjonalt samarbeid. 90 Men samstundes peikte han på at framlegget som var framsett i 1952 sikta mot ei overnasjonal suverenitetsavgjeving som den gongen kunne vera aktuell, og la til at framlegget som no låg på bordet var konkretisert av både utanrikskomiteen og regjeringa til å vera eit framlegg som skulle vera «juridisk instrument» for innmelding i EEC. Difor hevda Gustavsen at «Man kan derfor ikke i denne debatten hevde at den enkeltes stilling til grunnlovsendringa har noe som helst med den enkeltes stilling til internasjonalt samarbeid å gjøre. Dette må og det har debatten hittil vist bli en debatt om ønskeligheten av å overlate norsk selvbestemmelsesrett ikke generelt men 91 konkretisert til å gjelde EEC.» I ettertid har jamvel 175 årsjubileumsboka for grunnlova oppsummert at den nye grunnlovsparagrafen kom «for [mi utheving] å åpne adgangen til et eventuelt medlemskap i EF.» vart vedteke medan Høgre og Ap framleis var motstandarar av folkerøysting om EEC-medlemskap. Dette skjerpa kritikken frå EEC-motstandarane. Finn Gustavsen omtala soleis vedtaket som eit overgrep mot folkestyret. Grunnlaget hans for denne kraftsatsen var at vedtaket gav Stortinget «en blanco-fullmakt til å overdra norsk selvbestemmelsesrett uten at folket har fått ta standpunkt i valg eller ved folkeavstemning.» 93 Tvil om handlingsrommet ogso etter 93 Grunnlovsvedtaket fjerna ikkje all tvil om handlingsrommet for å avgje suverenitet, kanskje særleg i tilhøvet mellom 1 og 93. Øyvind Østerud diskuterer t.d. om 93 opnar 94 for suverenitetsavgjeving som 1 elles ville ha stengd for. I ettertid har ogso to andre tvilsspørsmål knytte til 93 meldt seg. For det fyrste gjeld det noko ein kan kalla den øvre grensa for 93. Medkvart som overnasjonaliteten har auka sterkt i utviklinga frå EEC til EF og vidare til EU, er det mindre og mindre opplagd at ein tilslutnad til denne unionen kan seiast å innebera suverenitetsavgjeving «paa et sagligt begrænset Omraade» - som det heiter i paragrafen. Dersom ein ny strid om norsk medlemskap skulle dukka opp, vil det ikkje vera til å unngå at dette ordskiftet dukkar opp. For å uttrykkja det både varsamt og diplomatisk, er det ikkje vanskeleg å argumentera for at EU-medlemskap no og i framtida inneber suverenitetsavgjeving som sprengjer råmene for rimeleg forståing av «sagligt begrænset Omraade». Det er og ettertidig tvil om den nedre grensa for 93, knytte til EØS-avtala. Dette handlar om når suverenitetsavgjevinga er sopass vesentleg at grunnlovsparagraf 93 må nyttast. Her har det vorte reist kritikk av praksisen om å nytta 26 under tilsvising til at det handlar om sokalla lite inngripande myndigheitsoverføring Ibid. s Stortingets behandling av forslaget til ny 93 i Grunnloven, 1962: Mykland m.fl. 1989: Orientering, nr mars Østerud i Baldersheim & Østerud (red.) 2014: Holmøyvik 2011: 447ff.

19 Synet på norsk suverenitet i omlegging 18 Nokre oppsummeringar Forklåringa på at suverenitetsspørsmål og grunnlovsendring knytt til dette kom opp, er samansett. Faktorar som er knytte til etterkrigsnyreisinga i Europa og framveksande ynskje om føderale ordningar spela ei rolle. Ei rad etablerte samarbeid kunne nyttast som argument for at internasjonalt samarbeid var meir påkravd enn tidlegare, og soleis som premiss for at overnasjonale ordningar kunne verta meir aktuelle for Noreg. Den gjeldande grunnlova kunne lett tolkast som ei hindring for å setja ein slik politisk kurs dersom det ikkje kom inn ein paragraf som opna meir for slike samarbeidsrelasjonar. Den kalde krigen og redsla for Sovjetunionen spela og ei rolle, om ikkje anna som eit moment som vanskeleggjorde dissens og som marginaliserte den klåraste kritiske røysta, NKP i det politiske ordskiftet. 96 På eit tidspunkt i perioden før 1962, vart EECentusiasmen i norske elitesjikt eit sjølvstendig motiv for å fremja idear i strid med den tradisjonelle konsensusen om suverenitet. Dette tidspunktet er vanskeleg å tidfesta presist, men om lag kan vera ei aktuell gissing. Denne faktoren reiser dessutan spørsmålet om når EEC-striden eigenleg tok til i Noreg. Fram til no er det dominerande historieframstilling at dette skjedde hausten 1961, kring stortingsvalet dette året. Mykje tyder på at dette skjedde opptil fleire år tidlegare, rett nok på eit langt mindre gjennomgripande organisert og massemobiliserande vis enn i åra før folkerøystingane i 1972 og Dette bør drøftast meir systematisk enn det er mogeleg å gjera her. Stortingsmeldinga frå 1951 representerte eit radikalt brot med den suverenitetspolitiske konsensusen. Interessant nok let politikarane embetsmenn gå føre i denne saka. Gjennomgangen viser likevel at regjeringspartiet var dei som ynskte å gå lengst i å justera grunnlova for å opna for suverenitetsavgjeving. Freistnadene deira vart torpederte av ein meir eller mindre nasjonalkonservativ allianse som gjekk i oppløysing ein eller annan gong etter 1956-ordskiftet og parallelt med at EEC-velviljen seig inn i vesentlege delar av norske politikarelitar. Denne alliansen hadde klår støtte frå ytre venstre, NKP og SF etter I 1962 hadde Høgre forlate den nasjonalkonservative posisjonen fullstendig, medan KrF og Venstre var delt. Partiprogramutviklinga peikar på at Ap-elitane då alt ei tid hadde sett kursen mot EEC-medlemskap, sjølv om det ogso fanst stortingspolitikarar for Ap som i ulik grad var kritiske til ei slik overnasjonal utvikling. Det endelege 93 vedtaket frå mars 1962 innebar eit klårt mindre radikalt brot med den tidlegare suverenitetskonsensusen enn stortingsmeldinga frå 1951 og fleire av dei meir vidtgåande grunnlovsframlegga. Men like fullt representerte den nye 96 På Stortinget vart denne marginaliseringa jamvel meir eller mindre formelt institusjonalisert. Colban 1961 skisserer delvis korleis dette vart gjort. I arbeidde ein «spesialkomite for særlige utenrikspolitiske spørsmål og beredskapssaker», under ordskiftet som leidde til vedtaket om å skipa denne uttala stortingspresidenten at det var ein sjølvstendig grunn til å oppretta denne spesialkomiteen at ein ynskte ein komite «hvor det ikke var noe kommunistisk medlem tilstede» (Colban 1961: 35). Denne avgjerda vart teke i eit Storting med 11 NKP-folkevalde av til saman 150. Komiteeen vara ikkje so lenge, og den utvida utanriks- og konstitusjons-komiteen vart skipa på ny alt tidleg i 1950 (Colban 1961: 35). Stortingsvalet hausten 1949 hadde gjeve til resultat at det Stortinget som vedtok denne endringa ikkje hadde NKP-representantar, trass i at dei fekk nære innpå 6% av røystene ved stortingsvalet i Det Stortinget som gjorde slutt på «spesialkomiteen» hadde soleis ingen kommunistiske representantar. «Fra 1954 kom kommunistene igjen inn i Stortinget, men bare i et antall av tre medlemmer. Og disse ble [ ] fordelt på andre komiteer enn utenrikskomiteen. Fra 1958 er det bare én kommunistisk representant i Stortinget, som hverken sitter i den alminnelige eller i den utvidede utenriks- og konstitusjonskomité.» (Colban 1961: 45).

20 Synet på norsk suverenitet i omlegging 19 paragrafeen ein overgang frå tidlegare semje om suverenitetsvern til ein situasjon med regulering av suverenitetsfråskriving. Kvifor lite ordskifte inntil like føre stortingsvedtaket i 1962? Gjennomgangen viser eit ordskifte som ikkje tok særleg av før etter stortingsvalet i 1961, og som delvis var intenst i det offentlege rommet berre like i forkant av stortingsvedtaket i mars 1962 og sjølvsagt på Stortinget i samband med vedtaket i mars Då hadde ein utanomparlamentarisk opposisjon som mobiliserte mot EEC-medlemskap til ein viss grad greidd å gjera ordskiftet til ei sak for meir enn stortingselitane frå hausten Det er rimeleg å spyrja kvifor ordskiftet ikkje kom tidlegare, og vart meir intenst. Dei sikre svara på dette har eg ingen ambisjon om å gje her, men eg tek sikte på å løfta fram nokre faktorar som eg meiner kan ha medverka til dette. Fyrst to faktorar som har med spelereglar og avgjerdsprosedyre i grunnlovs-saker å gjera. I Noreg var det streng praksis på at grunnlovsframlegg måtte voterast over i nett same form som dei vart framsette. Dette gav ein grunnlovs-kultur som produserte fleire alternative framlegg, for å gje Stortinget handlingsrom når endelege vedtak skulle gjerast. 97 Me har sett at dette absolutt var tilfelle når det galdt 93, og det kan ha heva terskelen for engasjement i saka på fleire vis. Dette både ved at saka framstod som endå meir komplisert 98 og gjennom at fleire framlegg gjer det vanskelegare å ha ei grunngjeve oppfatning av kva som er sannsynleg utfall og soleis vanskelegare å mobilisera mot uynskte utfall. I tillegg kjem den praksisen at den politiske realitetsordskiftet om grunn-lovsendringar fyrst kjem når framlegget skulle opp til votering. Dette «bidrar til at grunnlovsforslagene sjelden løftes opp på den politiske dagsordenen før stortingsvalg, og at mye av formålet med mellomliggende valg ikke realiseres i praksis.» 99 I tillegg kom moment som har med saksfeltet å gjera. Konstitusjonell endring knytt til organisert samarbeid med andre statar, kan ogso reknast som utanriks-politikk. Og utanrikspolitikk var relativt lågt prioritert både av dei fleste politiske partia (bortsett frå venstreorienterte opposisjonsparti) og av veljarane til dei fleste partia. 100 Det er dessutan grunn til å tru at utanrikspolitisk engasjement var meir krevjande enn innanrikspolitisk engasjement, og det kan ha vore meir vanskeleg å finna eit organisert fellesskap for slikt engasjement i ein periode der den politiske prioriteringa av feltet frå partia si side generelt var låg. 101 Nokso særleg kan dette ha vore tilfelle når det galdt ei sak som ogso galdt konstitu-sjonell rett, som lett kunne framstå som eit domene for dei med spesifikk juridisk innsikt eller kompetanse. Det kan nok og hevdast at kjensla av at engasjement kan føra til resultat kan vera mindre på eit slikt felt enn i andre saker, t.d. i ein norsk lokaliseringsdebatt. Den utanrikspolitiske avgjerdsprosessen var truleg, meir enn avgjerdsprosessen på andre område, meir prega av å vera lukka elite-prosessar. 102 Nokso særleg kan nok dette seiast å ha vore tilfelle under den kalde krigen og i ein periode der Haakon Lie-generasjonen i fleire parti, og særleg i Arbeidarpartiet, 97 Sejersted i Holmøyvik (red.) 2013: Rasch & Nguyen-Duy i Baldersheim & Østerud (red.) 2014: 100 er mellom dei som peikar på at dette bidreg til å gjera prosessen «svært kompleks og uoversiktlig.» 99 Sejersted i Holmøyvik (red.) 2013: Jfr. Koritzinsky 1970, kapittel Ibid s. 26f for liknande resonnement. 102 Ibid. s. 27.