Vurdering av utslepp av gruvemasse til sjø sett i høve til EUs Vassrammedirektiv.

Transkript

1 Vurdering av utslepp av gruvemasse til sjø sett i høve til EUs Vassrammedirektiv. Notat til Naturvernforbundet Mads Løkeland Innhald Oppsummering... 2 Sterkt modifiserte vassforekomstar... 2 Vassrammedirektivets formål... 4 Nye gruveutslepp i strid med Vassrammedirektivets formålsparagraf og nye tiltak i strid med Vassrammedirektivets artikkel 4.7?... 5 Kan utslepp av gruvemasse bli definert som ny fysisk endring?... 6 Vassrammedirektivet er mest presis på krav til samfunnsnytte... 6 Unntak for tvingande ålmenne omsyn... 7 Nytteverknad opp mot tap... 7 Alternative metodar... 7 Unntak frå krav om å oppnå god miljøtilstand... 8 Gruveutslepp til sjø er i strid med Vassrammedirektivet... 8

2 Oppsummering Gruveindustri basert på bruk av fjordane som utslepp av gruvemassar med og utan kjemikaliar er i strid med fleire sentrale artiklar i Vassrammedirektivet. Vassrammedirektivet er direkte juridisk bindande for Noreg med sine minimumsrammer. Det er ikkje tilstrekkeleg å bruke Vassrammedirektivet som ei rettleiing for vurdering saman med andre former for vurdering av inngrep. Direktivet er førande for norske vedtak. Løyve til nye sjødeponi frå gruver, eller vesentleg utviding av eksisterande sjødeponi, må bli vurdert som brot på Vassrammedirektivets artiklar 1 og 4.7. Dersom ein ikkje gjennomfører gradvise innstrammingar i eksisterande utslepp av gruvemasse til sjø, med forpliktande tidsplan om å avslutte utsleppa innan rimeleg tid, vil dette vera brot på Vassrammedirektivets artiklar 1 og 4. Ein må også peike på at Vassforskriftas 12 ser ut til å vera i strid med Vassrammedirektivet når forskrifta under visse vilkår kan tillate nye inngrep som senkar tilstandsklassen for alle vassforekomstar frå Særs god til God, mens Vassrammedirektivet berre tillet dette for overflatevatn. Ettersom grunnvatn kan bli sterkt påverka gjennom avrenning frå gruvedrift, er det vesentleg at det er Vassrammedirektivets regelverk som blir nytta. Sterkt modifiserte vassforekomstar 5. En forekomst av overflatevann kan utpekes som kunstig eller sterkt modifisert dersom de endringer i vannforekomstens hydromorfologiske egenskaper som er nødvendige for å oppnå god økologisk tilstand, ville ha vesentlige negative innvirkninger på a) miljøet generelt, b) skipsfart, havneanlegg eller rekreasjon, c) aktiviteter som krever magasinering, overføring og fraføring av vann, for eksempel drikkevannsforsyning, elektrisitetsproduksjon eller vanning, d) flomvern, drenering, eller e) annen tilsvarende viktig bærekraftig virksomhet, og de samfunnsnyttige formålene den kunstige eller sterkt modifiserte vannforekomsten tjener, på grunn av manglende teknisk gjennomførbarhet eller uforholdsmessig store kostnader, ikke med rimelighet kan oppnås med andre midler som miljømessig er vesentlig bedre. Utdrag frå Vassforskriftas 5 For definisjon av Sterkt modifisert vassforekomst, sjå EUs veiledningsdokument. 1 1 Guidance document n.o 4: Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies 2

3 I veiledningsdokumentet finn vi ei eksempelliste over fysiske endringar og kva aktørar som kan stå bak endringane: Navigation Flood protection Hydropower generation Agriculture/ Forestry/ Fish farms Water supply Specified Uses Physical Alterations (pressures) Dams & weirs X X X X X X Channel maintenance/dredging/ removal of material X X X X X Det som er vesentleg å merke seg med denne eksempellista, er at dette dreier det seg om avslutta/ gjennomførde fysiske tiltak eller vedlikehald av installasjonar, som for eksempel mudring av hamneområde. Typiske døme i Noreg vil vera hamnebygging, dambygging, veg/ jernbanefylling, deponi av mudra massar, tildekking av giftige massar etc. Det vi ikkje ser i eksempellista, er vedvarande utslepp som fører til kontinuerlege fysiske endringar, slik det skjer med utslepp av gruvemasse. Bruk av gruvemasse til konkrete konstruksjonstiltak kan falle inn under definisjonen av Sterkt modifiserte vassforekomstar, men ikkje vedvarande utslepp med kontinuerleg endringar av den fysiske situasjonen, der formålet er å kvitte seg med avfall. Utslepp frå industri er ikkje nemnd som årsak til fysiske endringar som kan kvalifisere til sterkt modifiserte vassforekomstar. Ein rapport frå arbeidet med Vassforskrifta antyder at utslepp av masse frå gruvedrift på Stjernøya i Finnmark (Lillebukt), kan gje grunnlag til at området er ein kandidat til å bli karakterisert som Sterkt modifisert. 2 Dersom dette området skulle bli vurdert som sterkt modifisert på grunn av eit igangverande utslepp av gruvemasse, må ein sjå det som brot på Vassrammedirektivet. Definisjonen Sterkt modifisert dreier seg om den hydromorfologiske verknaden av eit gjennomført inngrep. Å definere eit området med eit igangverande utslepp (og som dermed kontinuerleg endrar hydromorfologien) som Sterkt modifisert vassforekomst for å unngå å ta tiltak mot utsleppet, må vera i klår motstrid med hovudformålet til Vassrammedirektivet, i motstrid med 5 i Vassforskrifta og i motstrid med EUs rettleiingsdokument. Ein definisjon av eit deponiområde som Sterkt modifisert, kan berre gjelde den hydromorfologiske endringa som deponiet allereie har ført til, og ikkje nye endringar som følgje av det igangverande utsleppet. Det må vera eit brot på Vassrammedirektivet og eit brot på 5 i Vassforskrifta å definere eit igangverande deponi som sterkt modifisert for å unngå å stanse vidare deponering. Recreation Urbanisation16 Shipping channels X Channelisation/straightening X X X X X X Bank reinforcement/fixation/ embankments X X X X X Land drainage X X Land claim X X Creation of back waters through embankments X X X 2 Rapport nr.: SG B, om Altavassdraget og Altafjorden. 3

4 Vassrammedirektivets formål Artikel 1, Formål Direktivets overordnede formål er at fastlægge en ramme for beskyttelse af vandløb og søer, overgangsvande, kystvande og grundvand, som: a) forebygger yderligere forringelse og beskytter og forbedrer vandøkosystemernes tilstand og, hvad angår deres vandbehov, også tilstanden for terrestriske økosystemer og vådområder, der er direkte afhængige af vandøkosystemerne b) fremmer bæredygtig vandanvendelse baseret på langsigtet beskyttelse af tilgængelige vandressourcer c) sigter mod en udvidet beskyttelse og forbedring af vandmiljøet bl.a. gennem specifikke foranstaltninger til en progressiv reduktion af udledninger, emissioner og tab af prioriterede stoffer og standsning eller udfasning af udledninger, emissioner og tab af prioriterede farlige stoffer d) sikrer en progressiv reduktion af forureningen af grundvandet og forhindrer en yderligere forurening heraf e) bidrager til at afbøde virkningerne af oversvømmelser og tørke og derved bidrager til: tilstrækkelig forsyning af overfladevand og grundvand af god kvalitet, som er nødvendig for at opnå en bæredygtig, afbalanceret og rimelig vandanvendelse en betydelig reduktion af forureningen af grundvandet beskyttelse af territoriale og marine vande, og opfyldelse af målene i de relevante internationale aftaler, herunder de mål, der tager sigte på at forebygge og eliminere forurening af havmiljøet, ved en fællesskabsindsats i henhold til artikel 16, stk. 3, med henblik på at standse eller udfase udledninger, emissioner og tab af prioriterede farlige stoffer med det endelige mål at opnå koncentrationer i havmiljøet nær baggrundsværdierne for naturligt forekommende stoffer og tæt på nul for menneskeskabte syntetiske stoffer Det er mange målsettingar som er verd å nemne i denne samanhangen, mellom anna: forebyggja ytterlegare reduksjon i miljøtilstanden, og betra tilstanden for økosystema i vatn eit utvida vern og forbetring av miljøtilstanden vern av marine område eliminere ureining av havmiljøet oppnå konsentrasjonar i havmiljøet som er nær bakgrunnsverdiane for naturleg eksisterande stoff og nær null for menneskeskapte syntetiske stoff Det siste punktet er ikkje minst viktig å merke seg, for det tilsvarer målet i Londonkonvensjonen. For å oppnå Londonkonvensjonens mål, er eit av formåla med Vassrammedirektivet å oppnå sterk reduksjon i utsleppet av menneskeskapte syntetiske stoff i direktivets virkeområde. Nye gruveutslepp i strid med Vassrammedirektivets formålsparagraf Utslepp av gruvemasse til fjordsystema kan ha fleire følgjer, avhengig av utsleppets omfang og type, og for å nemne nokre av dei kontinuerleg og sterk nedslamming av fjordbotnen i mange kvadratkilometers område nær utsleppstaden, med følgjande total utradering av marint botnliv i området kontinuerleg og redusert nedslamming i eit område langt ut over deponiområdet, med redusert marint liv tap av store gyteområde og oppvekstområde for fisk og anna marint liv nedslamma område kan gje vandringshinder for anadrome fiskeslag, både for vaksen fisk på vandring inn og yngel på vandring ut utlekking av tungmetall, spesielt når det gjeld masse frå metallgruver/ sulfidmalmgruver spreiing og utlekking av prosesskjemikaliar (menneskeskapte syntetiske stoff) 4

5 redusert berekraftig aktivitet av typen fiskeri Alle desse verknadene står i grell motstrid med Vassrammedirektivets artikkel 1, formålsparagrafen. Spesielt viser dei at nye eller utvida utslepp av gruveavgang i marint miljø er i sterk motstrid med Vassrammedirektivets hovudmålsetting om å hindre ytterlegare reduksjon i miljøtilstanden. 12 og nye tiltak 12. (ny aktivitet eller nye inngrep) Ny aktivitet eller nye inngrep i en vannforekomst kan gjennomføres selv om dette medfører at miljømålene i 4 6 ikke nås eller at tilstanden forringes, dersom dette skyldes a) nye endringer i de fysiske egenskapene til en overflatevannforekomst eller endret nivå i en grunnvannsforekoms b) ny bærekraftig aktivitet som medfører forringelse i miljøtilstanden i en vannforekomst fra svært god tilstand til g tilstand. I tillegg må følgende vilkår være oppfylt: a) alle praktisk gjennomførbare tiltak settes inn for å begrense negativ utvikling i vannforekomstens tilstand, b) samfunnsnytten av de nye inngrepene eller aktivitetene skal være større enn tapet av miljøkvalitet, og c) hensikten med de nye inngrepene eller aktivitetene kan på grunn av manglende teknisk gjennomførbarhet eller uforholdsmessig store kostnader, ikke med rimelighet oppnås med andre midler som miljømessig er vesentlig be 12 skal samsvare med artikkel 4.7 i Vassrammedirektivet, som seier: 4.7. Medlemsstaterne misligholder ikke dette direktiv, hvis: manglende opnåelse af god grundvandstilstand, god økologisk tilstand eller, hvor det er relevant, godt økologisk potentiale, eller manglende forebyggelse af forringelse af et overfladevandområdes eller en grundvandsforekomsts tilstand skyldes nye ændringer af overfladevandområdets fysiske karakteristika eller forandringer i grundvandsforekomsternes niveau, eller hvis manglende forebyggelse af et overfladevandområdes forringelse fra tilstanden "høj" til tilstanden "god" skyldes nye bæredygtige menneskelige udviklingsaktiviteter og følgende betingelser alle er opfyldt a) der tages alle praktisk gennemførlige skridt for at mindske den skadelige indvirkning på vandforekomstens tilstand b) grundene til disse ændringer eller forandringer er specifikt angivet og forklaret i den vandområdeplan, der kræves i henhold til artikel 13, og målene revideres hvert sjette år. c) ændringerne eller forandringerne er begrundet i væsentlige samfundsinteresser, og/eller nyttevirkningerne for miljøet og samfundet ved opnåelse af målene i stk. 1 er mindre end de nyttevirkninger, der følger af de nye ændringer eller forandringer for befolkningens sundhed, opretholdelsen af menneskers sikkerhed og en bæredygtig udvikling, og d) de nyttige mål, der tilsigtes ved de nye ændringer eller forandringer af vandområdet, kan ikke på grund af tekniske vanskeligheder eller uforholdsmæssigt store omkostninger opnås med andre midler, som miljømæssigt er en væsentligt bedre løsning. 12 i strid med Vassrammedirektivets artikkel 4.7? I Vassrammedirektivets artikkel 4.7 står det at ein kan tillate manglende forebyggelse af et overfladevandområdes forringelse fra tilstanden høj til tilstanden god, mens 12 i vassforskrifta gir løyve til endring i en vannforekomst, det vil seia uavhengig av om det gjeld overflatevatn eller grunnvatn. Med andre ord ser det ut til å vera i strid med Vassrammedirektivets artikkel 4.7 dersom ein bruker Vassdirektivet til å tillate aktivitet som fører til at ein grunnvassforekomst får redusert miljøklasse. 5

6 Dette kan vera spesielt viktig i samband med gruvedrift, der ein dermed ikkje vil kunne godta at avrenning fører til redusert klasse for miljøtilstand når det gjeld grunnvatn. Det kan difor føre til strengare regelverk for skjerming av grunnvatnet og gode tiltak for kontroll med, og reinsing av avrenninga. Kan utslepp av gruvemasse bli definert som ny fysisk endring? Vassforskriftas 12 a kan tillate redusert miljøtilstand eller manglande oppfylling av miljømål dersom det dreier seg om nye endringar i dei fysiske eigenskapar i ein vassforekomst. Då er spørsmålet, korleis skal ein definere nye endringer i de fysiske egenskapene? Kan ein tillate langvarig utslepp av gruvemasse ved hjelp av denne paragrafen? Nye fysiske eigenskapar i ein overflatevassforekomst er modifikasjonar som fører til endra hydromorfologi, og då er ein over på det same definisjonsområdet som blir brukt for å vurdere ein vassforekomst som Sterkt modifisert. Sjå det som er skrive om Sterkt modifisert vassforekomst og EUs veiledningsdokument. Konklusjonen er at grunnlaget for å karakterisere ein vassforekomst som Sterkt modifisert, er ei tidsavgreinsa og avslutta fysisk endring i vassforekomsten, som for eksempel eit damanlegg, kaianlegg, vegfylling, jernbanefylling, deponi av oppmudra massar etc, eller tilsvarande vedlikehald. Når vi bruker denne definisjonen av endring i fysiske eigenskapar på 12 og nye endringer i de fysiske egenskapene, blir konklusjonen at ein ikkje kan bruke nye endringer i de fysiske egenskapene som grunnlag for langvarig utslepp av gruvemasse. Bruk av avgangsmassar for tildekking av forureina sjøbotn som eit tidsavgreinsa prosjekt kan koma inn under nye endringar i de fysiske egenskapene i en overflatevannforekomst. Eit langvarig og vedvarande utslepp av gruvemassar, med formål å bli kvitt avfall, kan ikkje bli definert som nye endringar i de fysiske egenskapene utan å koma i openbar strid med EUs veiledningsdokument og i strid med Vassrammedirektivet. Det er dermed berre Vassforskriftas 12b som kan bli brukt for å tillate utslepp av gruvemasse til sjø. Vassrammedirektivet er mest presis på krav til samfunnsnytte Når vi samanliknar Vassforskriftas 12b med tilsvarande formulering i Vassrammedirektivet (artikkel 4.7), framstår Vassforskrifta som mindre presis eller svakare enn direktivet. Direktivet har to vilkår for å tillate ny verksemd som senkar miljøtilstanden frå særs god til god. Det eine er væsentlige samfunnsinteresser, eller på engelsk overriding public interest, som ein kan setja om til tvingande ålmenne omsyn. Det andre er nyttevirkningerne for miljøet og samfundet ved opnåelse af målene i stk. 1 (direktivets formålsparagraf) er mindre end de nyttevirkninger, der følger af de nye ændringer eller forandringer for befolkningens sundhed, opretholdelsen af menneskers sikkerhed og en bæredygtig udvikling (vår understreking). Vassforskrifta har redusert desse strenge vilkåra om omsynet til befolkningens sundhed, opretholdelsen af menneskers sikkerhed og en bæredygtig udvikling skal vurderast opp mot tapet av miljøkvalitet, til at det generelle ordet samfunnsnytten skal bli vurdert opp mot tapet av 6

7 miljøkvalitet. Å redusere Vassrammedirektivets strenge krav til Vassdirektivets generelle samfunnsnytte opnar for å la langt fleire moment telja med på plussida for det nye tiltaket. Unntak for tvingande ålmenne omsyn Når det gjeld unntaket for tvingande ålmenne omsyn, så kan ein sjå på EUs veiledningsdokument (CIS). Slike tiltak kan ein berre grunngje ut i frå a) Helse, miljø og sikkerheit, b) grunnleggjande politikk for stat og samfunn, eller c) tiltak av økonomisk og sosial art som knytt til offentlege tenester. Dette unntaksgrunnlaget kan ikkje bli brukt for sjødeponi frå gruve i Noreg. Nytteverknad opp mot tap For å konkretisere spørsmålet i Vassrammedirektivet om nytteverknader til å gjelda gruvedrift: Vil gruvedrift basert på store utslepp av gruvemasse i næraste fjord gi så store fordelar for befolkningens sundhed, oprettholdelsen af menneskers sikkerhed og en bærekraftig udvikling at desse fordelane er større enn nyttevirkningerne for miljøet og samfundet ved oppnåelse av målene i stk. 1 (direktivets formålsparagraf)? Svaret på dette presise spørsmålet kan vanskeleg kan bli anna enn nei for alle sjødeponia i Noreg når vi bruker Vassrammedirektivets spørsmålsstilling, mens svaret på Vassforskriftas generelle formulering om samfunnsnytte kan bli eit anna, avhengig av kven som svarer. EU har eit omfattande arbeid rundt mudring og redeponering av oppmudra massar på grunn av dei store miljøkonsekvensane dette kan ha ved nedslamming av marint liv, sjølv når det dreier seg om inerte og ikkje forureina massar. Å vedlikehalda ein farled for båtar og mudre opp i utløp av ei elv for å hindre oversvømming kan likevel vera så samfunnsmessig viktige oppgåver at aktiviteten kan bli godkjend som tilstrekkeleg viktig for befolkningens sundhed, oprettholdelsen af menneskers sikkerhed og en bærekraftig udvikling, at ein godtek deponering. Samtidig blir det fokusert på å freista å finne alternativ bruk på land for slike oppmudra massar, og det blir i ein viss grad gjort. Eventuelt kan slike tiltak også bli karakterisert som væsentlige samfundsinteresser. Å kvitte seg med fast industriavfall ved utslepp til sjø, kan ikkje bli samanlikna med samfunnsnytte ved deponi av massar som er oppmudra for å halda ein hamn open eller hindre oversvømming. Alternative metodar Vi går vidare og ser på neste ledd i artikkel 4.7. i Vassrammedirektivet, om alternative metodar: kan ikke på grund af tekniske vanskeligheder eller uforholdsmæssigt store omkostninger opnås med andre midler, som miljømæssigt er en væsentligt bedre løsning. For gruvedrift kan ein vise til alternativ som aktiv avfallsminimering/ alternativ bruk for å redusere avfallsmengden, seksjonering av gruva med tilbakefylling av gruvemasse og til landdeponi. Avfallsminimering og tilbakefylling blir internasjonalt sett på som beste teknologi/ beste praksis, og kan i mange samanhangar løyse problemet utan eller med sterkt redusert behov for varig deponi. For alternativ bruk, kan ein som eksempel vise til to av dei eksisterande gruveutsleppa, i Elnesvågen i Møre og Romsdal og i Stjernøysundet i Finnmark. Gruveavgangen i Elnesvågen blir hevda å kunne dekke Noregs behov for kalk til landbruket, mens avgangen i Stjernøysundet kan dekke halvparten av kaliumbehovet i landbruket, og er godkjend av Debio til bruk i økologisk landbruk. Begge desse 7

8 alternative bruksområda må seiast å vera godt innafor krava til det som miljømæssigt er en væsentligt bedre løsning. Det vil i dei aller fleste tilfella vil vera mogleg med miljømessig vesentleg betre alternativ, som er teknologisk og økonomisk langt innafor Vassrammedirektivets krav. Det er også slik at eit alternativ også kan vera å ikkje gjennomføre eit konkret gruveprosjekt. Det er nesten ingen land i verda i dag bruker sjødeponi, og at det er lovforbod i mange land. Så langt vi har kunnskap om, er det i dag berre Tyrkia, Indonesia Papua New Guinea og kan hende også Filippinane som praktiserer sjødeponi i tillegg til Noreg. Det vil seia at gruvedrift i nesten heile verda er underlagt regelverk og praksis der sjødeponi ikkje inngår, og der dei bruker alternative metodar for avfallet. Så langt vi har kunnskap om, vart det siste sjødeponiet elles i Europa avvikla i England i 2003 (Boulby Potash Mine), etter at dei utvikla eit driftsopplegg med tilbakefylling av avgangen i gruva som følgje av eit strengare pålegg frå britiske miljøstyresmakter. Dersom ein brukar kost nytte analyse, så må kostnadene med det alternative tiltaket vera vesentleg større enn det som følgjer av fordelar for samfunnet, både nasjonalt og internasjonalt gjennom å hindre redusert miljøkvalitet i det marine miljøet. Unntak frå krav om å oppnå god miljøtilstand Vassrammedirektivet krev at ein skal oppnå god økologisk tilstand. Det første spørsmålet ein må stille seg, er om ein har god økologisk tilstand i eit område med utslepp av gruvemassar til marint miljø. Svaret synest klårt, at så lenge utsleppet skjer, i heile gruvas levetid, og sjølv om det er sokalla inerte massar, så vil botnen bli kontinuerleg dekka med nye massar, slik at det ikkje finst biologisk botnliv. Dette er ikkje god økologisk tilstand. Det neste spørsmålet er om ein kan få unntak frå igangverande utslepp av gruvemassar til marint miljø. Her kan ein vise til EUs veiledningsdokument 3, som ikkje gir haldepunkt for å hevde fritak for å stanse utslepp av gruvemasse. Dei vurderingane som skal bli gjort, skal i stor grad skje ved hjelp av tilsvarande vurderingar som for nye tiltak etter artikkel 4.7. Vurderingane skal gå på uforholdsmessige kostnader, tekniske problem etc. På same vis som ein kan konkludere for artikkel 4.7 er det vanskeleg å finne haldepunkt for å tillate vidareføring av utslepp av gruvemasse til marint miljø, når gruvedrift i nesten heile verda er i stand til å finne andre løysingar, både teknisk og økonomisk. Konklusjonen er at det vil vera brot på Vassrammedirektivet å ikkje starte arbeidet med å stanse dagens utslepp av gruvemasse til sjø. Gruveutslepp til sjø er i strid med Vassrammedirektivet Når vi legg Vassrammedirektivets premiss til grunn, så vil løyve til nye eller utvida utslepp av gruvemasse til sjø vera i klår motstrid med Vassrammedirektivets artikkel 1 og 4.7. Det synest også å vera i motstrid med Vassrammedirektivets artikkel 1 og 4 dersom det ikkje blir gjennomført innstrammingar i eksisterande utslepp med tidsplan om å stanse utslepp av gruvemasse til sjø innan rimeleg tid. 3 Guidance Doc. No. 20. GUIDANCE DOCUMENT ON EXEMPTIONS TO THE ENVIRONMENTAL OBJECTIVES 8