Olje og gass i internasjonal politikk

Transkript

1 Kapittel 26 Olje og gass i internasjonal politikk «Det kinesiske oljeselskapet Sinopec inngikk søndag kveld en større avtale om utvinning av olje i Iran,» het det i en liten avisartikkel vinteren Den fortalte at sørvest i Iran skulle kineserne utvikle et oljefelt som kunne inneholde over 3 milliarder fat råolje. I tillegg skulle Kina hvert år kjøpe 10 millioner tonn flytende naturgass av Iran i 25 år framover. Alt var klart for et nytt kapittel i det stadig tettere økonomiske samarbeidet mellom Kina og Iran. Den korte nyhetsmeldingen peker mot viktigere utfordringer som verdens stater står overfor: Energimangel fører til stadig tettere og mer langsiktig samarbeid mellom stater som vil kjøpe og stater som kan selge olje og gass. Handelen med energivarer blir mer og mer koplet til utenrikspolitikken, ikke minst sikkerhetspolitikken. Kina og Iran har begge, på ulike måter, utfordret USAs maktstilling i verden. En allianse mellom dem er trolig noe av det siste USA ønsker. I dette kapittelet skal vi først se på hvilken rolle fossilt brensel, særlig olje og gass, spiller i det internasjonale samfunnet. Deretter ser vi på hvordan knapphet fører til tettere kopling mellom oljeleveranser og utenrikspolitikk. Gigantiske oljetankere som trafikkerer verdenshavene, er viktig for oljetransporten. 369

2 DEL 6 KAPITTEL 26 Olje og gass i internasjonal politikk Uten olje stopper verden På mange måter er det olje, gass og kull som driver fram den internasjonale handelen og den økende materielle levestandarden i vår tid. Uten fossilt brensel stopper verden. Energi fra olje, gass og kull har vært en forutsetning for moderniseringen og velferdsveksten i vestlige samfunn i to hundreår. Nå har turen kommet til store deler av den øvrige verden. Befolkningens etterspørsel etter energikrevende maskiner, som hvitevarer og kjøretøy, stiger i alle land som opplever økonomisk vekst. Veksten fører også til etablering av forurensende industrianlegg i samfunn som for kort tid siden var dominert av jordbruk og naturalhusholdning. Olje er verdens viktigste energikilde, og inntil en finner fullgode erstatninger, er den helt nødvendig for å opprettholde et moderne samfunn: 95 prosent av all transport med fly, båter og biler er basert på drivstoff fra olje. Derfor er nesten all transport av mennesker, mat og andre varer avhengig av at det finnes olje tilgjengelig. Produksjonen av mat, klær og medisiner er avhengig av oljedrevne maskiner. Selv mye av den elektriske energien kommer fra kraftverk basert på olje, gass og kull. Olje er dessuten en viktig bestanddel i industri- og byggematerialer, for eksempel plast. Et lands forsvarsevne blir redusert dramatisk dersom det ikke finnes olje tilgjengelig. Militære maskiner, kjøretøy, fly og hele våpenindustrien stopper opp uten olje. De store oljereservene finner vi i dag først og fremst i Midtøsten. Her produseres omtrent en tredel av oljen i verden. Ellers er det store oljereserver og gassreserver i Russland og til dels i Nord-Amerika. Også i Europa produseres det olje og gass, med Norge som en viktig aktør. Olje og gass i internasjonal politikk Energimarked med store spenninger Energisikkerhet blir en viktig del av statenes utenriks- og sikkerhetspolitikk. Utfordringen for de fleste stater i dag er at etterspørselen etter og forbruket av energi overstiger det de måtte ha av egen produksjon. De er avhengige av å importere store mengder olje. For dem er det et viktig handels- og utenrikspolitisk mål å sikre seg trygge og stabile leverandører. Men det er ingen selvfølge i dag, i og med at knappheten på olje ser ut til å øke fra år til år. USA og Kina rivaler på energimarkedet USAs status som supermakt avhenger av sikker tilgang på olje. USA er verdens største forbruker av olje og må importere prosent av forbruket sitt. Mye tyder på at tilgangen til olje kommer stadig høyere på dagsordenen i USAs utenrikspolitikk. 370

3 KAPITTEL 26 Olje og gass i internasjonal politikk DEL 6 Siden størstedelen av verdens oljeressurser ligger i Midtøsten, ønsker USA at denne regionen skal være mest mulig stabil og vennligsinnet. Men som vi vet, er dette området fortsatt preget av store spenninger. Den amerikanske presidenten George W. Bush lanserte i januar 2006 et nasjonalt program for å redusere landets avhengighet av oljeleveranser fra Midtøsten. For USA er det nå svært viktig å skaffe seg leveranser fra flere deler av verden. Derfor har de blant annet vist interesse for Barentshavet og flytende gass fra det norske Snøhvit-anlegget. Kina er kjennetegnet av voldsom industri- og eksportvekst, enorm befolkning og lynrask modernisering i deler av landet. Det har gitt en kraftig økning i den kinesiske oljeetterspørselen. Kina råder bare over 1,3 prosent av verdens oljereserver. Det holder ikke til å dekke landets oljebehov, og de er derfor avhengige av leveranser utenfra. Det internasjonale energibyrået (IEA) spår en kinesisk oljeimportavhengighet på 80 prosent allerede i I det siste har vi sett mange eksempler på at kineserne inngår langsiktige avtaler om kjøp fra oljereserver i utlandet. De velger ofte å gå utenom det vanlige oljemarkedet og inngår avtaler direkte med regjeringen i produsentlandene. Kina har nå investert enorme summer i de fem viktigste oljeproduserende landene i Afrika: Libya, Nigeria, Algerie, Angola og Sudan. Det ser ut til at de forsøker å styre unna regioner som Midtøsten og andre områder der USA har stor innflytelse. Oljeproduksjon pr. land i prosent av totalt volum Andre 4 % Canada 2 % Algerie 5 % Quatar 3 % Saudi-Arabia 24 % Mexico 5 % Kuwait 7 % Forente Arabiske Emirater 7 % Iran 7 % Venezuela 7 % Norge 8 % Russland 21 % 371

4 DEL 6 KAPITTEL 26 Olje og gass i internasjonal politikk De sårbare transportrutene Olje transporteres med tankbåter på de store verdenshavene. Mye må likevel fraktes gjennom områder og trange streder der det kan være lett å stoppe transporten. Et eksempel er det trange Hormuzsstredet i Midtøsten, der ca. 25 prosent av all oljeproduksjon i verden passerer. Andre viktige områder er rundt Afrikas Horn og Barentshavet mellom Norge og Svalbard. Slike områder får derfor stor strategisk betydning. Konflikter om olje og gass: Fra Midtøsten til Barentshavet? Mange kriger og konflikter, har handlet om oljeressurser og viktige områder knyttet til oljetransport. Og i flere kriger har mangel på olje og drivstoff vært med på å avgjøre utfallet. Tilgang til olje har vært et militærstrategisk problem helt siden verdens marineflåter gikk over fra kull til olje som drivstoff i begynnelsen av 1900-tallet. Ofte er det vanskelig å bli enig om hvilken stat som er rettmessig eier av olje- og gassforekomster. Norge og Russland har et omstridt område i Barentshavet, den såkalte Gråsonen. Mange er bekymret for hva som vil skje, dersom det blir påvist olje- og gassforekomster i dette området. Vil Norge og Russland klare å bli enige om forvaltningen av disse ressursene? Det har pågått samtaler og forhandlinger mellom Norge og Russland om Gråsonen i mer enn 30 år. Ettersom ikke minst gassutvinningen i områdene rundt det omstridte området har skutt fart, har det blitt viktigere å få på plass en delelinje mellom landene. Mangelen på en klar grense i dette området gir også utfordringer for fiskerinæringen. Olje og gass i internasjonal politikk Oljeprisen og den globale økonomien Siden oljen inngår i det meste av moderne industri og transport, blir disse næringene fort berørt om oljeprisen gjør et sprang oppover. Da blir det dyrere for bedriftene å produsere, og det blir dyrere å transportere varene ut til markedene. Det fører igjen til høyere priser for forbrukerne. Kanskje blir varene altfor dyre, slik at omsetningen går ned. Høye oljepriser over lang tid kan derfor føre til lavere økonomisk vekst nasjonalt og globalt. Vinteren 2007/2008 kom oljeprisene opp i over 100 dollar fatet. Stater med stort importbehov og sårbar økonomi, for eksempel i Afrika, rammes gjerne svært hardt av så høye oljepriser. De må bruke penger til import av energi framfor til skole og helse. Det er ikke bare økende etterspørsel i seg selv som gir høye oljepriser. Andre viktige faktorer er det beregnede omfanget av verdens oppdagede oljeressurser, hvor mye av det som faktisk blir utnyttet, og om oljen faktisk er tilgjengelig for omsetning. Dersom et stort oljeproduserende land er i krig, eller møter sanksjoner fra andre stater, kommer mindre olje ut på det internasjonale oljemarkedet, og prisene stiger. 372

5 KAPITTEL 26 Olje og gass i internasjonal politikk DEL 6 Norge og det internasjonale energimarkedet Norge er verdens tiende største produsent av olje (2006) og har lenge vært blant de tre fem største eksportørene. I Europa er det bare Russland som er en større gasseksportør. Det gjør Norge til en stormakt på verdens oljemarked og Europas gassmarked. Norges beslutninger på olje- og gassområdet blir lagt merke til. Omtrent all gassen vi produserer, går til EU, og EU har etter hvert blitt svært avhengig av den. I 2030 vil EU trolig være nødt til å importere rundt 80 prosent av gassbehovet. Høye olje- og gassinntekter for enhver pris? Er Norge en trofast olje- og gassleverandør som ønsker å bidra til stabile priser på energimarkedene? Eller er vi et land som først og fremst higer etter høye priser og solid gevinst her og nå? Dette er spørsmål som berører Norges betydelige rolle som olje- og gasseksportør. Organisasjonen av oljeeksporterende land (Opec) kontrollerer over halvparten av all produksjon av olje og forsøker etter beste evne å regulere prisen ved å begrense produksjonen. Det er også i Norges interesse, så hvorfor er vi ikke medlem? Alle våre nærmeste allierte og viktigste handelspartnere er svært avhengige av oljeimport. På grunn av vårt nære forhold til disse landene og for å beholde deres sikkerhetspolitiske støtte har vi valgt å være (assosiert) medlem i IEA, ikke i Opec. Norge er det eneste medlemmet i IEA som er nettoeksportør av olje og gass. Dette dilemmaet prøver vi å løse ved å bygge bro mellom IEA og Opec. Politisk bruk av olje og gass? Noen vil kanskje si at Norge i altfor liten grad utnytter sin posisjon på energimarkedet til å oppnå fordeler. Men det er ikke bare fordeler ved å velge en pågående og krevende strategi. Den kan kanskje gi fordeler på kort sikt, men på lengre sikt er Norge avhengig av gode relasjoner, både til naboene i Europa og til den store alliansepartneren vår, USA. Norge har investert enorme summer i å bygge gassrørledninger fra feltene i Nordsjøen og Norskehavet til markedene i Europa. Slike investeringer krever et langsiktig godt forhold til gasskjøperne. Å levere gass til tusener av europeiske hjem hver dag er et stort ansvar. Det ville være veldig skadelig for Norges anseelse som trygg energileverandør om oljen og gassen ble brukt som et politisk pressmiddel. Norge har passert toppen av sin oljeproduksjon Tusen fat pr. dag 4,000 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 Norges produksjon og forbruk av olje Netto eksport Produksjon 500 Forbruk Kilde: EIA International Petroleum Monthly 373

6 DEL 6 KAPITTEL 26 Olje og gass i internasjonal politikk Olje og gass i internasjonal politikk Q8 i et europeisk land. StatoilHydro Staten eier godt over 60 prosent av det store norske oljeselskapet StatoilHydro. Men selskapet skal drives kommersielt, med liten styring fra staten. Samtidig er StatoilHydro involvert i blant annet Angola, Libya og Iran, land som er kjent for alvorlige brudd på menneskerettighetene. Flere av Norges allierte har kritisert dette, ikke minst USA. Mange, både innenfor og utenfor Norge, mener at den norske staten som hovedeier må sørge for at StatoilHydro ikke bryter med viktige verdier og interesser i norsk utenrikspolitikk. Norge og gass Gassvirksomheten utgjør en stadig større del av den norske petroleumssektoren. Mens oljeproduksjonen har dominert på den norske kontinentalsokkelen de siste 40 årene, har gass nå begynt å ta over. En antar at om ikke mange år vil gasseksporten være større enn oljeeksporten. I dag dekker norsk gasseksport ca. 15 prosent av det europeiske gassforbruket. Størstedelen av eksporten går til Tyskland og Frankrike, men med Ormen Lange-feltet i Nordsjøen i drift vil norsk gass også ha en markedsandel på prosent i Storbritannia. Gass fra Snøhvit-feltet skal sendes blant annet til USA. 374

7 KAPITTEL 26 Olje og gass i internasjonal politikk DEL 6 forum Olje og gass fra marked til politikk? Helt fra oljeindustriens første år og fram mot vår tid har store internasjonale, private oljeselskaper, som BP, Exxon og Shell, kontrollert utvinningen og omsetningen av olje. I dag er en stadig større del av verdens oljeressurser under statlig kontroll. I 2006 var mer enn 80 prosent av oljen forvaltet av statlige oljeselskaper. Dette er ikke et problem dersom oljen likevel omsettes på åpne frie markeder, men dersom oljen brukes som et utenrikspolitisk maktmiddel, kan det skape usikkerhet i mange stater. Oljen gir Russland selvtillit og handlekraft Høye priser på olje og gass har sørget for enorme inntekter for Russland. Men for Russland er olje og gass ikke bare en viktig Oljetutvinning på land. inntektskilde. Mye tyder på at de vil bruke petroleumsressursene som et middel til å sikre seg andre fordeler, som forsvarssamarbeid og gunstige handelsavtaler. Energiressursene kan også brukes som et våpen for å tvinge gjennom innrømmelser i internasjonale forhandlinger. En troverdig trussel om å kutte energiforsyningen til et land kan være et effektivt forhandlingskort, i alle fall på kort sikt. 20 prosent av Russlands gasseksport til Europa går gjennom Ukraina. Flere vintrer, blant annet i 2008, har Russland stengt gasstilførselen til Ukraina på grunn av uenighet om pris. Da dette skjedde i 2006, ble gasstilførselen også til EU-landene Tyskland og Italia berørt. Siden denne hendelsen har EU forsøkt å finne løsninger som kan gjøre Europa mindre avhengig av russisk gass og rørledningene gjennom østeuropeiske land. 375

8 DEL 6 KAPITTEL 26 Olje og gass i internasjonal politikk Gasstilførselen til Ukraina og gjennom Ukraina har gjentatte ganger ført til konflikt mellom Russland og Ukraina. Bakgrunnen er Russlands krav om markedspris på gassen, ettersom Ukraina vender seg politisk og økonomisk mer og mer bort fra Russland. Noen mener at Russland bruker olje- og gassressursene sine som et forhandlingskort for å få USA til å støtte Russlands søknad om medlemskap i WTO. Mange hevder også at Russland bruker det nasjonale energiselskapet Gazprom ikke bare som et verktøy for å utvikle landets enorme energiressurser, men også som et politisk redskap i den internasjonale maktkampen. Mindre oljeprodusenter, som Venezuela, har også brukt energiressursene sine som et politisk pressmiddel. Venezuelas president, Hugo Chavez, har markert seg som en sterk kritiker av USA og har gjentatte ganger truet med å stoppe oljeeksporten til supermakten. Slike utspill bidrar til å presse oljeprisen videre oppover. Olje og gass i internasjonal politikk Norge tidlig ute Norge har på mange måter stått i spissen for utviklingen med å bringe oljeressursene over på statlige hender. I Norge har en stor del av ressursene våre vært eid av Statoil (i dag StatoilHydro) Også statsselskapet Petoro, som ikke selv leter etter olje, men forvalter Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) på den norske kontinentalsokkelen, har vært en viktig offentlig aktør. Det halvstatlige oljeselskapet Norsk Hydro (inngår i dag i StatoilHydro) har i mange tiår fått viktige tildelinger av oljereserver på vår del av sokkelen. Norske myndigheter har hatt siste ord når det gjelder både utvinningstakt, miljø og sikkerhet. Opec og IEA viktige politiske aktører i energimarkedet Opec oljeeksportørenes klubb Opec er en internasjonal organisasjon med sentrale oljeeksportører som medlemmer. Den består av Algerie, Ecuador, Indonesia, Iran, Irak, Kuwait, Libya, Nigeria, Qatar, Saudi-Arabia, De forente arabiske emirater, 376

9 KAPITTEL 26 Olje og gass i internasjonal politikk DEL 6 tenk over «Olje er vår tids største trussel mot verdensfreden!» Ta stilling til denne påstanden. Tenk deg at du var statsminister i et land med store oljeressurser. Ville du solgt oljen på et åpent marked eller forhandlet om leveranser med enkeltstater? Venezuela og Angola. Opecs formål skulle være å sørge for stabil oljepris på det internasjonale oljemarkedet, det vil si å sørge for at oljeimporterende land hadde en forutsigbar pris å forholde seg til, og at oljeeksporterende land og de som hadde investert i oljeindustrien, fikk en «rettferdig» fortjeneste. Organisasjonen forsøker å kontrollere hvor mye olje medlemslandene skal utvinne, og i hvilket tempo. Opecs medlemsland sitter på omtrent to tredeler av de kjente oljereservene i verden. I 2005 sto Opec for nesten halvparten av verdensproduksjonen. Det har derfor lenge vært opp til Opec å kontrollere oljeprisen. Fordi Opec har slik makt, blir organisasjonen ofte omtalt som et kartell. Mange er imot karteller, ettersom de lett kan misbruke makten sin. I 1973 stoppet Opec oljeeksporten til vestlige stater fordi de støttet Israel. Det utløste rasjonering verden over og et voldsomt prishopp på olje. Uroen som fulgte, gjør trolig at Opec vil være forsiktig med å foreta seg noe liknende igjen. Etter denne krisen har flere store oljeaktører kommet på banen. Det har ført til at organisasjonen har mistet noe av makten sin. IEA oljeimportørenes klubb IEA (International Energy Agency) ble grunnlagt i 1974 som et samarbeidsorgan for ojeimportører. Det var i utgangspunktet et samarbeid mellom OECD-land som ønsket å håndtere og redusere sin avhengighet av olje. IEA har i dag 26 medlemmer. 377

10 DEL 6 KAPITTEL 26 Olje og gass i internasjonal politikk Repetisjonsoppgaver 1 Hvorfor blir handel med energivarer i økende grad en del av staters sikkerhetspolitikk? 2 Hvorfor er olje så viktig for verdens stater? 3 Hvor finner vi de største oljereservene? 4 Hvem er de største konkurrentene på dagens energimarked? 5 Hvilken rolle har oljeprisen internasjonalt? 6 Hva tyder på at politiske avtaler kan bli viktigere enn marked når det gjelder omsetningen av olje og gass i årene framover? 7 Hvilken rolle spiller Russland som eksportør av olje og gass? 8 Hva kjennetegner samarbeidet i henholdsvis OPEC og IEA? 9 Norge og internasjonal energi: a) Hvorfor ønsker ikke Norge høyest mulig oljepris? b) Hvorfor ønsker ikke Norge å bruke olje og gass som politisk forhandlingskort? c) Hva er StatoilHydro, og hvilken rolle har de i norsk olje- og gasspolitikk? d) Hvilken rolle har Norge som europeisk gassleverandør? Arbeidsoppgaver 1 Skriv et innlegg med tittelen: «Uten olje stopper verden!» 2 Hvorfor mener mange at olje- og gassleveranser i dag er en viktig del av statenes sikkerhetspolitikk? 3 Pek på fordeler og ulemper ved at stater kan bruke olje- og gasseksport til å presse igjennom politiske og økonomiske mål. 4 Diskuter påstanden: «Norge bør bruke sin makt som olje- og gasseksportør mer aktivt!» Olje og gass i internasjonal politikk 5 Skriv et innlegg med tittelen: «Olje og gass fra marked til politikk». 6 Finn fram til fordeler og ulemper ved at stadig mer av olje- og gassomsetningen skjer gjennom tosidige avtaler mellom stater, og ikke på åpne markeder. 378