VEDTAK I KLAGESAK - KLAGE OVER PÅLEGG VEDRØRENDE KONTANTHÅNDTERING, AML. 4-3 (4), JF. 4-1 (1) OG (3) - UNIBUSS AS - OPPHEVELSE AV VEDTAK

Transkript

1 VÅR DATO VÅR REFERANSE /1228 DERES DATO DERES REFERANSE VÅR SAKSBEHANDLER Magnus Melhus Overå tlf Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen v/ advokat Bugge Postboks 1524 Vika 0117 Oslo VEDTAK I KLAGESAK - KLAGE OVER PÅLEGG VEDRØRENDE KONTANTHÅNDTERING, AML. 4-3 (4), JF. 4-1 (1) OG (3) - UNIBUSS AS - OPPHEVELSE AV VEDTAK Direktoratet viser til klage av 4. mai 2010 over Arbeidstilsynet Oslos vedtak av 8. april Det er klaget i rett tid, jf. forvaltningsloven (fvl.) 29. Direktoratet finner saken tilstrekkelig opplyst og tar den opp til behandling, jf. fvl. 33. Saksforholdet Det vises til tidligere korrespondanse for sakens historikk. Nedenfor vil det bli redegjort for hovedtrekkene i saksforholdet. Arbeidstilsynet Oslo gjennomførte i 2007 tilsyn med Unibuss AS. Det ble hentet inn nye opplysninger i tiden fram mot april Med bakgrunn i disse og senere ranshendelser ble det utarbeidet en tilsynsrapport med varsel om pålegg, datert 11. januar Arbeidsgiver kom med en tilbakemelding på varselet i brev av 1. mars Arbeidstilsynet fattet vedtak i tråd med varselet den 8. april Arbeidsgiver klaget på pålegg nr. 1 i vedtaket, datert 4. mai 2010 og saken ble oversendt Direktoratet for arbeidstilsynet den 26. mai 2010 etter at Arbeidstilsynet Oslo opprettholdt sitt vedtak. Det påklagede pålegget lyder som følger: 1. Iverksette tiltak for å sikre at sjåførenes kontanthåndtering og billettering opphører Arbeidsgiver skal iverksette tiltak som sikrer at virksomhetens bussjåfører som trafikkerer Oslo lokale bussruter ikke må håndtere, transportere eller oppbevare kontanter og billetter/kort med omsetningsverdi, hvis ikke følgende vilkår er oppfylt: 1. Sjåførenes oppbevaring og transport av kontanter og billetter/kort med omsetningsverdi i pauser og utenom arbeidstiden opphører. 2. Alle busser er utstyrt med fungerende GPS og alarmsystem, eller tilsvarende systemer som sikrer rask hjelp ved rans, volds- og trusselsituasjoner 3. Virksomheten har etablert fungerende kommunikasjonssystem og iverksatt rutiner som sikrer at sjåførene på alle ruter hele driftsdøgnet, og i samsvar med behov umiddelbart er sikret kommunikasjon med og bistand fra trafikkleder. 4. Det er vektertjeneste eller tilsvarende på alle nattbusser, og basert på en konkret risikovurdering på alle andre avganger med tilsvarende forhøyet risiko for ran, vold og trusler. POSTADRESSE E-POST TELEFON ORGANISASJONSNR Postboks 4720 Sluppen post@arbeidstilsynet.no Trondheim INTERNETT TELEFAKS Norge

2 VÅR REFERANSE 2 5. Virksomheten har iverksatt tiltak som sikrer at bussjåførenes sikkerhet ved all håndtering og transport av kontanter og billetter/kort med omsetningsverdi, til og fra buss og stasjonerings- og pauselokaler er fullt forsvarlig. Arbeidsgiver skal i samarbeid med bussjåførenes verneombud og fagtillitsvalgte gjennomgå nå situasjonen, pågående prosesser og videre planer for endringer av systemer for billettering og kontanthåndtering. På bakgrunn av gjennomgangen skal arbeidsgiver utarbeide en tidfestet fremdriftsplan for hvordan pålegget skal oppfylles innen fristen. Vilkår: 1. Arbeidsgiver skal søke bistand hos bedriftshelsetjenesten ved utarbeidelse av fremdriftsplanen. 2. Fremdriftsplanen skal behandles i arbeidsmiljøutvalget. Lovhjemmel: Arbeidsmiljøloven 4-3 (4) jf 4-1(1) og (3), 4-2 (1), 3-1 (2) bokstav c, d og e, 3-3 (2), 6-2 (4) og 7-2 (1) bokstav d, samt forskrift om systematiske helse, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter 5 pkt. 6 og 7. Frist for gjennomføring: Hva skal til for å oppfylle pålegget 1. Arbeidsgiver skal innen oversende til Arbeidstilsynet en tidfestet fremdriftsplan for hvordan pålegget skal oppfylles innen frist for gjennomføring. Det skal dokumenteres at fremdriftsplanen er behandlet i arbeidsmiljøutvalget. 2. Arbeidsgiver skal i samsvar med fremdriftsplanens frister rapportere og dokumentere at tiltak er iverksatt i samsvar med fremdriftsplanen. 3. Arbeidsgiver må innen i samsvar med pålegget dokumentere at virksomhetens bussjåfører som trafikkerer Oslo lokale bussruter ikke må håndtere, transportere eller oppbevare kontanter og billetter/kort. Hvis pålegget oppfylles jf. vilkår 1-5 må virksomheten redegjøre for og dokumentere hvilke tiltak som er iverksatt for å oppfylle det enkelt vilkår. 4. Det skal fremgå av tilbakemeldingen at hovedverneombud og verneombud for sjåfører og trafikkledere er tatt med på råd, og at bedriftshelsetjenesten har bistått ved planlegging og gjennomføring av planer og tiltak. Klagers anførsler De mest sentrale delene av klagebrevet av 4. mai 2010, sett i sammenheng med tilbakemeldingen til varsel om pålegg av 1. mars 2010, blir gjengitt nedenfor. Manglende lovhjemmel Arbeidsgiver anfører at Arbeidstilsynet ikke har hjemmel for å kunne fatte vedtak om pålegg. For det første mener arbeidsgiver at Arbeidstilsynet har basert påleggsvarselet på formålsbestemmelsen i aml. 1-1, noe som ikke kan erstatte lovhjemmel. Videre hevder arbeidsgiver at det kun er aml. 4-3 (4), jf. 4-1 (1) og (3) som eventuelt skal kunne tenkes å hjemle det materielle pålegget. Videre oppbevares det mindre kontanter i bussene enn tidligere og arbeidsgiver hevder på bakgrunn av dette at arbeidsmiljøet slik det fremstår i dag ikke overskrider grensen for det akseptable og at Unibuss AS har et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Pålegget er feilaktig basert på at ransfaren er økende. Unibuss AS har fra 2002 til 2009 økt antall utkjørte kilometer betraktelig noe som medfører at antall ranshendelser har ligget stabil, samtidig som risikoen for den enkelte sjåfør har sunket. Arbeidsgiver bemerker også at det er satt i verk

3 VÅR REFERANSE 3 omfattende arbeidsmiljøforbedringstiltak de senere årene for å oppfylle vilkårene i aml. 4-1 (1), samt 4-1 (3). Avslutningsvis hevder arbeidsgiver at det ved stans av billettsalg på bussen, vil oppstå en økt billettkontrollrisiko med påfølgende risiko for vold og trusler om vold relatert til kontrollsituasjonen. Materiell lovstrid Arbeidsgiver fremhever at pålegget er i strid med bestemmelsen i lov om Norges Bank og pengevesenet 14 om tvungent betalingsmiddel. Arbeidstilsynet kan ikke benytte arbeidsmiljøloven til å eliminere kontanthåndteringen igjennom pålegg og vilkår. Subsidiært er det anført at Arbeidstilsynet følger et lovstridig hensyn ved å eksplisitt gå inn for en fjerning av kontantbruk. Uproporsjonalt vedtak Arbeidsgiver anfører at vedtaket er ugyldig fordi det ikke er noe rimelig forhold mellom den faktiske situasjonen og de tiltakene Arbeidstilsynet pålegger bedriften. Det opplyses om at sjåførene hverken oppbevarer eller håndterer billetter/kort med omsetningsverdi, da det selges enkeltbilletter som påføres verdi i salgsøyeblikket. Arbeidsgiver hevder omtrent halvparten av sjåførvaktene starter og/eller slutter på andre steder enn bussterminalene. Av den grunn er det praktisk umulig å eliminere oppbevaring og transport av kontanter til/fra jobb. Det opplyses om at veskebeholdningen utgjør omtrent kroner og at ordningen er fullt forsvarlig. Det anføres videre at Unibuss AS for tiden forsøker et system hvor veskebeholdningen oppbevares i en "drosjepung" istedenfor en veske, slik at den blir mindre synbar. Arbeidsgiver mener det er sjikanøst å gi pålegg med vilkår som allerede er oppfylt. Det vises i denne sammenheng til vilkår 2 og 3 i pålegg 1. Arbeidsgiver hevder det vil være økonomisk belastende å innføre vektertjeneste på alle nattbusser og andre avganger med tilsvarende risiko for ran, vold og trusler, jf. vilkår 4. Dette vil gå ut over kollektivtransporttilbudet. Mangelfulle avveininger - neglisjering av mothensyn Vedtaket er uansett ugyldig som følge av at Arbeidstilsynet har foretatt mangelfulle avveininger og samtidig neglisjert viktige mothensyn. Feil faktum Arbeidsgiver hevder vedtaket er ugyldig på grunn av at det er basert på feil faktum samtidig som det er foretatt en manglende synliggjøring av riktig faktum. Fra klagebrevet, datert 4. mai 2010, på side 10: (1) Påleggsvarselet og dermed pålegget er feilaktig basert på at kontanter forsvinner i andre bransjer og at ransfaren derfor øker for gjenværende bransjer med kontanter. Dette er uriktig. Unibuss er ikke kjent med at noen bransje har avskaffet landets eneste lovlige OG tvungne betalingsmiddel, nemlig kontanter. (2) Påleggsvarselet og dermed pålegget er feilaktig basert på at ransrisikoen er økende, se tilbakevisningen av dette på tallnivå foran pkt. 4.5.

4 VÅR REFERANSE 4 (3) Påleggsvarselet og dermed pålegget er feilaktig basert på at ransrisikoen er uakseptabelt høy i en situasjon hvor den statistisk er fullstendig neglisjerbar og langt lavere enn for eksempel på bensinstasjoner og kiosker som har nattåpent. (4) Påleggsvarselet og dermed pålegget er feilaktig basert på at sjåførene oppbevarer kort/billetter med omsetningsverdi; dette er som nevnt ikke lenger tilfelle. (5) Påleggsvarselet og dermed pålegget neglisjerer at sjåførenes kontantbeholdning allerede er redusert helt ned til kr. (6) Påleggsvarselet og dermed pålegget er feilaktig basert på at undervilkår 2 og 3 ikke er gjennomført. (7) Påleggsvarselet og dermed pålegget neglisjerer at det er gjennomført et meget stort antall risikoreduserende tiltak de senere årene, se pkt. 3 i Unibuss tilsvar til ATO. (8) Påleggsvarselet og dermed pålegget neglisjerer at temmelig nøyaktig halvparten av sjåførvaktene starter og/eller slutter på andre steder enn bussterminalene. Forhåndsdømmende og inhabiliterende forhåndsvarsling Arbeidsgiver hevder Arbeidstilsynet har formulert vedtaket, igjennom forhåndsvarselet, før kontradiksjonen er tilfredsstillende. Det anføres at varselet om vedtak er formulert på en slik måte at det synes som om konklusjonen allerede er klar. Arbeidsgiver mener dette medfører et særegent forhold "som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet", jf. forvaltningsloven (fvl.) 6, 2. ledd. Dette styrkes igjennom at Unibuss AS, før vedtak er fattet, har fremmet innhabilitetsinnsigelse. Urimelighet og uhensiktsmessighet Subsidiært hevder arbeidsgiver at hele pålegg 1, og i alle fall vilkår 1, 4 og 5 er urimelige og uhensiktsmessige og må oppheves. Direktoratets vurdering Direktoratet kan prøve alle sider av saken, herunder treffe nytt vedtak eller oppheve det og sende saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling, jf. fvl. 34. Direktoratet legger til grunn de faktiske forhold som fremkommer av sakens dokumenter og tar hensyn til virksomhetens gjennomførte og dokumenterte arbeidsmiljøtiltak. Materiell lovstrid Arbeidsgiver hevder at pålegget er i strid med bestemmelsen i sentralbankloven (lov av 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet) 14 om tvungent betalingsmiddel. Forhold vedrørende tvungne betalingsmidler er nærmere regulert i sentralbankloven og finansavtaleloven (lov av 25. juni 1999 nr. 46 om finansavtaler og finansoppdrag). Sentralbankloven 14 lyder som følger; Bankens sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel i Norge. Finansavtaleloven 38 (3) slår videre fast at en forbruker har alltid rett til å foreta oppgjør med tvungne betalingsmidler hos betalingsmottakeren.

5 VÅR REFERANSE 5 Sentralbankloven 14, 1. ledd, 1. punktum fastslår at norske sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel i Norge. Dette innebærer som utgangspunkt at betaleren har rett til å betale med sedler og mynter, og at betalingsmottakeren kan kreve å få oppgjøret i sedler og mynter. Bestemmelsen legger imidlertid ingen bånd på hvor betalingen med sedler og mynter skal skje. Gjeldsbrevloven (lov om gjeldsbrev av 17. februar 1939) 3 bestemmer; Er betalingsstad ikkje avtala, skal eit gjeldsbrev betalast der kravshavaren bur, eller på forretningsstaden, om han driv forretning [...]. Selv om en forbruker kan kreve å betale en bussbillett med mynter/sedler, er det dermed ikke sagt at betalingen må skje om bord på bussen. Det er tilstrekkelig at billetten betales på busselskapets forretningssted. Etter direktoratets syn kan dette være på bussholdeplassen (for eksempel ved et billettkontor eller i en billettautomat) eller et annet sted i tilknytning til selskapets kontor/virksomhet. Direktoratet er kommet til at pålegget ikke er i strid med sentralbankloven 14. Brudd på lov eller forskrift (avvik) Arbeidsgiver hevder arbeidsmiljøet slik det fremstår i dag ikke overskrider grensen for det akseptable og at Unibuss AS har et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Av den grunn må det drøftes hvorvidt det foreligger brudd på lov eller forskrift. Rettskildene Aml. 4-1 (1) bestemmer at "Arbeidsmiljøet i virksomheten skal være fullt forsvarlig ut fra en enkeltvis og samlet vurdering av faktorer i arbeidsmiljøet som kan innvirke på arbeidstakernes fysiske og psykiske helse og velferd. Standarden for sikkerhet, helse og arbeidsmiljø skal til enhver tid utvikles og forbedres i samsvar med utviklingen i samfunnet." Bestemmelsen er en videreføring av arbeidsmiljøloven av , nr. 1. Forarbeidene til den tidligere loven vil derfor ha betydning for tolkningen. Begrepet «fullt forsvarlig» innebærer ikke et krav om at all risiko skal være eliminert. Hensynet bak bestemmelsen er å gi arbeidsgiver et ansvar for å innrette arbeidet på en slik måte at "arbeidstakerne er sikret mot skader på liv og helse så langt dette rent praktisk lar seg gjennomføre", jf. Ot. prp. nr. 3 ( ) s. 26. Kravet om et "fullt forsvarlig" arbeidsmiljø er av forebyggende art, noe som innebærer at man må vurdere hvorvidt det er påregnelig at skadevirkninger kan oppstå som følge av arbeidsmiljøfaktorer i virksomheten, og ikke hvorvidt slik skade faktisk har oppstått. Bestemmelsen innebærer et minstekrav og ordlyden presiserer at det må foretas en samlet vurdering av alle arbeidsmiljøfaktorene på arbeidsplassen for å kunne fastslå om arbeidsmiljøet er fullt forsvarlig. Videre må det legges til grunn at innholdet i begrepet "fullt forsvarlig" presiseres og utfylles igjennom de mer konkrete bestemmelsene i aml og de tilhørende forskrifter, samt Arbeidstilsynets enkeltvedtak. Aml. 1-1 angir lovens formål som blant annet er å sikre arbeidstakeren "full trygghet" mot fysiske og psykiske skadevirkninger, jf. bokstav a. Det er tvilsomt at arbeidstakeren kan sikres fullstendig mot all slags skader, men bestemmelsen innebærer at det kontinuerlig skal arbeides mot et slikt arbeidsmiljø, jf. Ot. prp. nr. 3 ( ) s Det vil etter dette være tilstrekkelig at virksomheten oppfyller vilkåret om et "fullt forsvarlig" arbeidsmiljø, til tross for at det ikke er oppnådd "full trygghet" for arbeidstakerne. Forarbeidene uttaler imidlertid at tolkningen av de materielle bestemmelser skal skje i lys av formålsangivelsen, jf. Ot. prp. nr. 49 ( ) s. 68. På denne måten vil aml. 1-1 kunne få betydning som tolkningsfaktor, og til tider være avgjørende for tolkningsresultatet.

6 VÅR REFERANSE 6 Aml. 4-1 (3) bestemmer at det skal foretas en vurdering av om det er særlig risiko knyttet til alenearbeid i virksomheten. Bestemmelsen synliggjør at både psykososial- og fysiske arbeidsmiljørisikoer skal inngå i vurderingen, jf. Ot. prp. nr. 54 ( ) s. 83. Videre skal arbeidstakeren "så langt det er mulig, beskyttes mot vold, trusler og uheldige belastninger som følge av kontakt med andre", jf. aml. 4-3 (4). Med "andre" menes blant annet passasjerer/kunder, som kan utgjøre en risiko for den ansatte. Bestemmelsen innebærer at det må foretas en konkret vurdering av arbeidssituasjonen. Denne vurderingen legges videre til grunn for hvilke tiltak virksomheten må iverksette for "så langt det er mulig" beskytte arbeidstakeren mot vold og trusler m.v. Forarbeidene bemerker at bestemmelsen ikke krever at virksomheten iverksetter et høyere sikkerhetsnivå enn det som følger av vurderingen, jf. Ot. prp. nr. 49 ( ) s. 307 og 308. Endelig pålegger Forskrift om systematisk helse- miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) virksomheten å ha et system for å sikre at den drives i samsvar med krav fastsatt i helse- miljø- og sikkerhetslovgivningen. Dette innebærer at den ansvarlige for virksomheten skal foreta kontinuerlige risikoanalyser samt at det iverksettes rutiner for å sikre en forsvarlig drift, jf. 5, punkt 6 og 7. Subsumsjon Sjåførene håndterer ulike oppgaver slik som å ivareta trafikksikkerheten og passasjersikkerheten samtidig som de er personlig ansvarlige for veskebeholdningen. Sjåførene håndterer kontanter både i og utenfor buss, til og fra arbeidssted og bolig, samt noen ganger i boligen. Det foreligger videre omstendigheter som gjør trusselen om ran relevant, herunder at sjåførene regelmessig arbeider tidlig på morgenen eller sent på kvelden, kjører på avsidesliggende steder og arbeider alene. Det kommer også fram at det ikke har vært holdt øvelser i forhold til ran og trusselsituasjoner den senere tid, og at bare et fåtall av sjåførene har deltatt. Sjåførene har gitt uttrykk for en økt utrygghet som følge av kontanthåndteringen. Antall ran har økt de siste årene. Det er videre dokumentert at virksomheten har hatt en økning i antall utkjørte kilometer innenfor det samme tidsrommet. Det er på det rene at en ranshendelse med stor sannsynlighet medfører en helsebelastning for den som rammes. I forlengelsen av dette vil også selve trusselen om ran medføre en psykososial belastning for de ansatte. Det er med andre ord påregnelig at skadevirkninger kan oppstå som følge av ransrisiko og at dette kan innebære at arbeidsmiljøet ikke oppfyller arbeidsmiljølovens krav. Her må den konkrete ransrisikoen vurderes opp i mot den enkelte virksomhets håndtering av situasjonen. I følge dokumentasjonen, herunder Unibuss kommentarer til varsel om pålegg datert 1. mars 2010, klagebrevet datert 4. mai 2010, tilbakemeldingen vedrørende vedtak om pålegg etter ranshendelse den 17. desember 2009 datert 22. desember 2009 og tilbakemelding til pålegg nr. 2 datert 30. juni 2010, har arbeidsgiver iverksatt en rekke arbeidsmiljøforbedringstiltak de siste årene. I 2010 har virksomheten blant annet hevet enkeltbillettprisen, avviklet klippekortsalget i Oslo og Akershus, redusert veskebeholdningen, lagt forholdene til rette for hyppigere deponering av kontanter, opplæring av sjåfører i forhold til håndtering av konfliktsituasjoner, fjernsynsovervåking i alle busser, bedre varslingsrutiner og oppgradert alarmfunksjonen i bussene slik at trafikklederne blir varslet ved behov. Samtidig er en rekke tiltak planlagt gjennomført, eksempelvis belysning på diverse holdeplasser. På bakgrunn av de tiltakene som er iverksatt er virksomheten på vei mot å oppnå et arbeidsmiljø som oppfyller kravene i arbeidsmiljøloven. Allikevel er Direktoratet etter en vurdering av de arbeidsmiljørisikoene som foreligger kommet til at arbeidsmiljøet, slik det fremstår på nåværende

7 VÅR REFERANSE 7 tidspunkt, ikke tilfredsstiller arbeidsmiljølovens krav. Flere ranshendelser mot virksomhetens ansatte den siste tiden har gjort risikoen for ran mer synlig og innebærer således en psykososial belastning for arbeidstakerne. Direktoratet finner ikke at den aktuelle ransrisikoen er tilstrekkelig redusert igjennom de tiltak virksomheten har iverksatt. I vurderingen er det særlig lagt vekt på at det har forekommet ytterligere ranshendelser mot Unibuss sjåfører, henholdsvis den 26. juni 2010 og 7. juli 2010, etter at pålegget ble gitt. Direktoratet er etter dette kommet til at det foreligger et brudd på aml. 4-3 (4), jf. 4-1 (1) og (3), og at det må iverksettes ytterligere tiltak i virksomheten for å oppfylle kravene. Forhåndsdømmende og inhabiliterende forhåndsvarsling Arbeidsgiver hevder Arbeidstilsynet har formulert vedtaket, igjennom forhåndsvarselet, før kontradiksjonen var tilfredsstillende. Det anføres at varselet om vedtak er formulert på en slik måte at det synes som om konklusjonen allerede er klar. Arbeidsgiver mener dette medfører et særegent forhold "som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet", jf. forvaltningsloven (fvl.) 6, 2. ledd. Dette styrkes igjennom at Unibuss AS, før vedtak er fattet, har fremmet innhabilitetsinnsigelse. For å sikre kontradiksjon bestemmer forvaltningsloven 16 at; "part som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, skal varsles før vedtak treffes og gis høve til å uttale seg [...]". I dette ligger det at parten må få en reell mulighet til å korrigere feil og skjevheter i saksgrunnlaget, samtidig som parten må få en reell mulighet til å kommentere tolkningen av rettskildene. Denne bestemmelsen må sees i sammenheng med forvaltningsloven 17 om at saken må være tilstrekkelig opplyst før vedtak fattes. På bakgrunn av dette skal Arbeidstilsynet, som hovedregel, gi skriftlig varsel til virksomheten før vedtak fattes for å sikre en tilfredsstillende kontradiksjon, dette er også i tråd med "Arbeidstilsynets retningslinjer for tilsyn, retningslinjer for bruk av pålegg og tvangsmulkt" s. 5 flg. I denne saken er korrespondansen foregått over lengre tid. Det er foretatt et tilsynsbesøk i virksomheten hvor både arbeidsgiver og arbeidstakerne er blitt intervjuet. Direktoratet kan ikke se at kontradiksjonen ikke er ivaretatt i dette tilfellet. I vurderingen er det særlig lagt vekt på at arbeidsgiver har hatt tilstrekkelig mulighet til å uttale seg før varsel om pålegg ble gitt. Direktoratet vil også, på generelt grunnlag, bemerke at det er hensiktsmessig at varselet inneholder en klar påleggsformulering, da arbeidsgiver på denne måten kan være forberedt på de plikter Arbeidstilsynet vurderer å pålegge virksomheten. På bakgrunn av dette kan ikke Direktoratet se at det foreligger forhold som kan innebære et særegent forhold "som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet", jf. forvaltningsloven (fvl.) 6, 2. ledd. Urimelighet og uhensiktsmessighet Arbeidsgiver hevder videre at vedtaket lider av innholdsmessige feil, ved at pålegget fremstår som uforholdsmessig og urimelig. Rettskildene Ulovfestet rett stiller krav til vedtakets begrunnelse utover de relativt beskjedne kravene i forvaltningsloven 24 og 25. Rettspraksis viser at lovens regler om begrunnelse må tolkes i lys av ulovfestede prinsipper, og da særlig skjerpede krav til hjemmelsgrunnlag og beslutningsprosess ved vedtak som virker inngripende overfor en part. Et vedtak kan bli kjent ugyldig når det på grunn av mangler ved begrunnelsen ikke er mulig å etterprøve om vedtaket bygger på en forsvarlig rettsanvendelse.

8 VÅR REFERANSE 8 Når det gjelder myndighetsutøvelse innenfor arbeidsmiljølovens virkeområde er det viktig å ta hensyn til at det er arbeidsgiver som er ansvarlig for å sørge for at virksomheten drives innenfor de krav som er fastsatt i arbeidsmiljøloven, jf. aml. 2-1 og internkontrollforskriften 4. Dette er også i tråd med prinsippet om arbeidsgivers styringsrett. Når det gjelder arbeidsmiljøkravene i arbeidsmiljølovens kapittel 4 innebærer dette et ansvar for at virksomheten innrettes på en slik måte at arbeidstakerne er sikret mot helsemessige belastninger så langt det rent praktisk er mulig, jf. Ot. prp. nr. 3 ( ) s. 26. Dette understrekes ved at arbeidsgiver både kan bli strafferettslig ansvarlig etter aml. kap. 19 og erstatningsansvarlig på ulovfestet grunnlag ved overtredelse av disse pliktene. Arbeidstilsynet kan ta stilling til om de tiltakene virksomheten har iverksatt verner arbeidstakeren i tilstrekkelig grad. Dersom tiltakene ikke er tilstrekkelige ut ifra den risikoen som foreligger, kan Arbeidstilsynet gi pålegg om at ytterligere tiltak må iverksettes. Arbeidstilsynet må allikevel være tilbakeholdne med å pålegge konkrete tiltak da det hovedsaklig er arbeidsgiver selv som er nærmest til å vurdere hvilke tiltak som er mest hensiktsmessige for å lukke avviket. Dette gjelder spesielt i de tilfeller avviket hjemles i en funksjonsrettet bestemmelse. Dette er i tråd med Arbeidstilsynets forvaltningspraksis, og følger av "Arbeidstilsynets retningslinjer for tilsyn, retningslinjer for bruk av pålegg og tvangsmulkt" s. 10 flg. Konkrete vilkår skal fortrinnsvis gis dersom Arbeidstilsynet mener avviket kun kan rettes opp på én bestemt måte. Det må antas at det bør stilles et skjerpet krav til begrunnelse når Arbeidstilsynet pålegger virksomheten konkrete vilkår med hjemmel i en funksjonsrettet bestemmelse. I de tilfeller virksomheten blir pålagt funksjonsrettede krav, hjemlet i en funksjonsrettet bestemmelse, er det hensiktsmessig at Arbeidstilsynet veileder virksomheten i forhold til hva som skal til for å kunne lukke avviket. I denne sammenheng kan arbeidstilsynet også gi en indikasjon på hvilke løsninger som er tilstrekkelige. Det sentrale for Arbeidstilsynet er at virksomheten oppnår en tilfredsstillende arbeidsmiljøforbedring og ikke på hvilken måte dette oppnås. Subsumsjon Arbeidstilsynet Oslo har hovedsaklig hjemlet avviket i arbeidsmiljøkravene i kapittel 4. De aktuelle bestemmelsene er i stor grad funksjonsrettede, eksempelvis kravet til et "fullt forsvarlig" arbeidsmiljø og kravet om at arbeidstakerne "så langt som mulig" skal beskyttes mot vold, trusler m.v, jf. aml. 4-1 (1) og 4-3 (4). Pålegget inneholder to alternativer, ved at det enten kreves at kontanthåndteringen opphører eller at en rekke angitte kumulative vilkår oppfylles. Vedrørende alternativet om at all kontanthåndtering må opphøre skriver Arbeidstilsynet på side 2 i vedtak om pålegg av 8. april 2010; "Etter en samlet vurdering av risiko for ran og vold som følge av sjåførenes oppgaver med billettsalg og kontanthåndtering er ikke de gjennomførte tiltakene tilstekkelig for å beskytte bussjåførene så langt det er mulig mot ran, vold, trusler og andre uheldige fysiske og psykiske belastninger som følge av kontakt med andre, jf aml. 4-3 (3)." Dette bygger på begrunnelsen som er gitt i varsel om pålegg av 11. januar 2010 på side 17: "Så lenge bussjåfører på Oslos bylinjer må selge billetter og kort, og håndtere og transportere pengeveske med kontanter og kort i og utenfor buss, er de etter Arbeidstilsynets samlede vurdering ikke så langt som det er mulig beskyttet mot ran og annen vold, trusler og andre uheldige belastninger som følge av kontakt med andre, og som følge av alenearbeid." Videre skriver Arbeidstilsynet på side 3 i vedtaket; "Hvis kontantfri løsning ikke blir gjennomført er det etter Arbeidstilsynets vurdering derfor nødvendig med ytterligere sikkerhetstiltak for å sikre sjåførene et fullt forsvarlig arbeidsmiljø". Direktoratet oppfatter at Arbeidstilsynet Oslo har foretatt en bred vurdering av hvilke tiltak som er relevante for å kunne oppnå et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Imidlertid finnes det en rekke relevante

9 VÅR REFERANSE 9 tiltak for å redusere de helsemessige belastningene som følge av risikoen for ran, blant annet skjerming/innbygging av sjåføren, uniformering av personell, vektertjeneste, alarmberedskap, bruk av safe, fjernsynsovervåking og fjerning av kontanthåndteringen, i form av eksempelvis bruk av sms eller bankterminaler. Direktoratet kan ikke se at det er tilstrekkelig begrunnet hvorvidt de to pålagte alternativene er de eneste måtene å lukke avviket på. Direktoratet har derfor ikke tilstrekkelig grunnlag for å kunne foreta en overprøving av pålegget. Det vises til det som er skrevet overfor om at det stilles et skjerpet krav til begrunnelse når Arbeidstilsynet pålegger virksomheten konkrete vilkår med hjemmel i en funksjonsrettet bestemmelse. Det bemerkes at løsningen i vedtaket ikke nødvendigvis er ukorrekt, men at det er den ufullstendige begrunnelsen som gjør at klageinstansen ikke kan ta stilling til saken. Direktoratet støtter Arbeidstilsynet Oslos vurdering om at arbeidsmiljøet til sjåførene er uforsvarlig og at det er nødvendig å iverksette tiltak for å bedre på dette. Vedtak Direktoratet er kommet til at vedtakets pålegg nr. 1 oppheves og sendes tilbake til Arbeidstilsynet Oslo for ny behandling. Med hilsen Direktoratet for arbeidstilsynet Gry Singsaas fung. avdelingsdirektør, Lov og regelverk (sign.) Magnus Melhus Overå rådgiver, Lov og regelverk (sign.) Dette brevet er godkjent elektronisk i Arbeidstilsynet og har derfor ingen signatur. Kopi til: Ruter AS v/ adm. dir. Postboks 1030 Sentrum 0104 Oslo Yrkestrafikkforbundet v/ Jack Nielsen Postboks 9175 Grønland 0134 Oslo Hovedverneombud Lars H. Sæther, Unibuss AS Postboks 210 Alnabru 0614 Oslo Unibuss AS Postboks 210 Alnabru 0614 Oslo Arbeidstilsynet Oslo