FORVALTNINGSREVISJON. Forebyggende arbeid og overholdelse av saksbehandlingsfrister i barneverntjenesten NORD. Målselv kommune. Vi skaper trygghet

Transkript

1 :0 FORVALTNINGSREVISJON Forebyggende arbeid og overholdelse av saksbehandlingsfrister i barneverntjenesten Målselv kommune Vi skaper trygghet K O M R E V NORD Rapport 2008

2 ii

3 Forord Kontrollutvalget besluttet i møte å få utført forvaltningsrevisjon av barneverntjenesten. Revisjonens undersøkelse er gjennomført med henvisning til kommunelovens 77 nr 4 og 78 nr 2, samt forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. 7. Forvaltningsrevisjon er ifølge nevnte regler å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Revisjonen har etter kommunelovens 79, samt forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner 13, vurdert vår uanhengighet i forhold til forvaltningsrevisjonen av barneverntjenesten i Målselv kommune. Datainnsamlingen til prosjektet ble gjennomført i november Revisjonen opplever kontakten med barneverntjenesten som konstruktiv og problemfri. Kontaktpersonen for prosjektet har gitt revisjonen tilgang på all nødvendig dokumentasjon. Revisjonen takker for samarbeidet med administrasjonen i forbindelse med prosjektet. Tromsø, Lars-Andrè Hanssen Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Lene Zahl Johnsen Prosjektleder, forvaltningsrevisor iii

4 iv

5 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNING...2 Problemstillinger Avgrensing METODE OG DATAMATERIALE Dokumentanalyser og intervju REVISJONSKRITERIER ORGANISERING AV BARNEVERNTJENESTEN Organisering av barneverntjenesten FOREBYGGENDE ARBEID...8 Revisors funn Er det opprettet et formalisert samarbeid mellom barnevernet og andre sektorer, som er tilstrekkelig til å drive forebyggende barnevern? Har barneverntjenesten gjennomført tiltak i samarbeid med skole, helsestasjon og PPT? Revisjonens vurderinger SAKSBEHANDLINGSFRISTER Revisors funn Revisors vurderinger KONKLUSJON Har Målselv kommune utarbeidet et tilfredsstillende system for forebyggende virksomhet innenfor barnevernet? Forholder barneverntjenesten seg til saksbehandlingsfristene i gjeldende regelverk? HØRING ANBEFALINGER DOKUMENTASJONSLISTE VEDLEGG RÅDMANNENS HØRINGSSVAR...17 v

6

7 1 INNLEDNING Kontrollutvalget har, med bakgrunn i plan for forvaltningsrevisjon, bestilt et forvaltningsrevisjonsprosjekt innenfor barneverntjenesten. Tema for undersøkelsen er forebyggende arbeid og saksbehandling. Revisjonen vil allerede innledningsvis påpeke at forebyggende barnevern er en omfattende virksomhet som bør stå sentralt i barnevernets arbeid, men som i sitt omfang og kompleksitet også strekker seg ut over barnevernets ansvarsområde. Bakgrunn for valg av prosjekttema er at barneverntjenesten gjennom de siste årene har vært gjenstand for betydelig fokus innenfor den offentlige forvaltningen. Forebyggende arbeid er trukket frem i tilrådinger og retningslinjer fra sentralt hold. Barne- og likestillingsdepartementet og Kommunenes Sentralforbund fremhevet dette da de 1. september 2005 inngikk en avtale om videreutvikling av barnevernet i Norge. Det har også vært en rekke negative oppslag i media knyttet til barneverntjenestens arbeid. Fylkesmannen i Troms har blant annet avdekket svikt i rutiner for saksbehandling og oppfølging av barn i flere kommuner i Troms, samt gitt bøter for oversittelse av saksbehandlingsfrister. Barneverntjenesten var i 2005 gjenstand for systemrevisjon, utført av Fylkesmannen i Troms. Denne revisjonen viste flere avvik fra gjeldende lov og forskrift innenfor saksbehandling 1. 2 PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNING 2.1 Problemstillinger KomRev NORD IKS har på bakgrunn av kontrollutvalgets bestilling utarbeidet to hovedproblemstillinger som kan belyse hvilket forebyggende arbeid som gjøres. 1. Har Målselv kommune utarbeidet et tilfredsstillende system for forebyggende virksomhet innenfor barnevern? Er det opprettet et formalisert samarbeid mellom barnevernet og andre sektorer, som er tilstrekkelig til å drive forebyggende barnevern? Har barneverntjenesten gjennomført tiltak i samarbeid med skole, helsestasjon og PPT 2? 2. Forholder barneverntjenesten seg til saksbehandlingsfristene i gjeldende regelverk? 2.2 Avgrensing Revisjonsprosjektet retter søkelys mot det forebyggende arbeid som gjøres i dag. Kontrollutvalget har i sin bestilling spesifisert at det er det forebyggende arbeidet mot aldersgruppen år som skal undersøkes. Videre er det den nåværende situasjonen med hensyn til overholdelse av saksbehandlingsfrister innenfor barneverntjenesten som er fokus for dette forvaltningsrevisjonsprosjektet. Revisjonen vil påpeke at våre vurderinger i det videre vil være avgrenset til de konkrete problemstillingene som er formulert for prosjektet. Prosjektet er ikke en fullstendig gjennomgang og vurdering av alle de oppgaver som ligger til den kommunale barneverntjenesten. 1 Fylkesmannen i Troms, Tilsyn med Målselv kommune barneverntjenesten. Rapport datert Pedagogisk-psykologisk tjeneste. Side: 2

8 3 METODE OG DATAMATERIALE Det er lagt vekt på å innhente og analysere data som gir et best mulig innblikk i barneverntjenestens forebyggende innsats og overholdelse av saksbehandlingsfrister. De metodiske tilnærmingene som er benyttet er intervjuer og dokumentanalyse. Prosjektet er utført i henhold til gjeldene standard for forvaltningsrevisjon. 3.1 Dokumentanalyser og intervju Revisjonen har fått tilgang til ulike skriftlige dokumenter. Dokumentasjonen er formidlet av barnevernsleder, som også har vært revisjonens kontaktperson for prosjektet. Denne dokumentasjonen er gjennomgått, og er lagt til grunn for de funnene som presenteres i rapporten. For å utdype og nyansere funnene i dokumentanalysen, er det gjennomført et kvalitativt intervju med barnevernsleder. Videre ble det innhentet muntlig informasjon fra rektorer, helsesøster og PPT. Fire av disse var kortere telefonintervju, og i ett tilfelle ble våre spørsmål besvart skriftlig per e-post. Ettersom kontrollutvalget i sin bestilling ytret ønske om å vinkle undersøkelsene mot aldersgruppen år, ble rektorer på skoler som bare har små- og mellomtrinn ikke kontaktet for intervju. Side: 3

9 4 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier er de krav og forventninger som forvaltningsrevisjonsobjektet skal vurderes mot. Lov om barneverneverntjenester er den sentrale loven som regulerer virksomheten til barnevernet. Ansvaret for den forebyggende virksomheten er på en eksplisitt måte nedfelt i lovens kapittel 3: Barneverntjenestens generelle oppgaver. Barnevernloven fra 1992 legger stor vekt på forebyggende arbeid innenfor barnevernet i Norge. Loven pålegger kommunen å drive generell forebyggende virksomhet, noe som innebærer at barneverntjenesten må gjøre seg kjent med barns levevilkår i kommunen og eventuelt framme tiltak som kan forebygge problemer blant de unge. Barnevernet skal bidra til trygge oppvekstvilkår for barn gjennom å legge forholdene til rette for sosialt fellesskap i nærmiljøet, samt forebygge vold, overgrep og misbruk av alkohol og andre rusmidler. I henhold til barnevernlovens 3 1 skal kommunen følge nøye med i de forhold barn lever under, og finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer. Det er altså kommunen, og ikke barneverntjenesten, som pålegges dette overordnede ansvaret, jf. kapittel Barneverntjenesten har på sin side hovedansvar for å avdekke omsorgssvikt, atferds-, sosiale- og emosjonelle problemer så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette, jf. 3 1, annet ledd. Barneverntjenesten skal imidlertid også medvirke til at barns interesser ivaretas av andre offentlige etater og organer. Dette ansvaret trer inn dersom andre sektorer ikke i tilstrekkelig grad ivaretar de oppgavene som formelt tilhører dem, og barneverntjenestens oppgave vil da innebære å bidra til at vedkommende sektor selv gjør det som er nødvendig 3. Barneverntjenesten pålegges også en plikt til å samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som tjenesten er pålagt etter loven. Den skal delta aktivt som rådgivende instans og delta i samarbeidsfora og i generelt oppvekstarbeid i kommunen og fylkeskommunen, blant annet for å gi opplysning om barnevernets arbeid, jf Barneverntjenesten oppfordres også til å samarbeide med frivillige organisasjoner som arbeider med barn og unge. I følge NOU 2000:12 4 Barnevernet i Norge, foreligger det til nå begrenset erfaring med hvordan en får til et forpliktende samarbeid og en god arbeidsfordeling mellom det offentlige og frivillige lag og organisasjoner. Skal de utsatte barnas interesser og behov ivaretas innenfor de frivillige organisasjonene, krever det både oppfølging og opplæring av så vel barnevernet som de frivillige organisasjonene. I NOU 2000:12 går man langt i å konkretisere hvilke offentlige instanser som skal bidra i det forebyggende arbeidet: Skolen må ansvarliggjøres i større grad og opprustes til å arbeide med sosiale relasjoner og pedagogiske og personlige risikofaktorer i egen organisasjon. Dette tilsier en tverrfaglig og tverretatlig forebyggingsinnsats, hvor barnevern, skole, helsestasjon og PPT må representere viktige aktører. I rundskrivet Barnevernet og det forebyggende arbeidet for barn og unge og deres familier fra Barneog likestillingsdepartementet 5 står det at: Barnevernloven bygger på prinsippet om at barn skal få rett hjelp til rett tid. Dette gir barneverntjenesten anledning til å gripe inn på et tidligere tidspunkt enn etter eldre lovgivning. Hensikten med denne endringen, og formålet med hjelpetiltak generelt, er å bedre foreldrenes omsorgsevne slik at det kan skapes tilfredsstillende forhold for barnet i hjemmet. Formålet er å forebygge en negativ utvikling av barnets omsorgssituasjon som kan lede til senere omsorgsovertakelse. I Barne- og likestillingsdepartementets rundskriv pekes barnehager og skoler ut som sentrale forebyggingsarenaer. Barnehager og skoler tilbyr gode muligheter til å fange opp barn med behov for forebyggende hjelpetiltak, og er en arena hvor viktige tiltak knyttet til sosial og kognitiv 3 Ot.prp nr. 44 ( ). 4 NOU Norges offentlige utredninger ( 5 Rundskriv Q-25/2005. Side: 4

10 utvikling, individuell- eller alternativ opplæring og tilpassede fritids- og aktivitetstilbud for barn og unge kan iverksettes. I NOU 2000:12 defineres forebyggende arbeid som innsats som skal forhindre at skader eller uønskede tilstander oppstår eller får utviklingsbetingelser. Videre benyttes begrepene primær, sekundær og tertiær forebygging. Primærforebyggende tiltak skal nå ut til alle barn og unge og deres miljø (tiltak for alle barn og familier). Sekundærforebyggende innsats betegnes som tiltak for utsatte grupper. Det poengteres at de fleste støttende, stimulerende og beskyttende tiltak overfor barn og ungdom, og at all god pedagogikk som medfører en formålstjenlig læring og personlig utvikling kan karakteriseres som forebyggende virksomhet. Tertiærforebyggende tiltak kalles hjelpetiltak i tråd med lov om barnevernstjenester. Det poengteres i NOU 2000:12 at det i barnevernet er lite hensiktsmessig å skille skarpt mellom forebyggende innsats og såkalte hjelpetiltak. Forebygging dreier seg om å redusere risikofaktorer i barns og unges oppvekst, men også om å styrke ressurser og kompetanse gjennom lærings- og helsefremmende tiltak. Hensikten med forebyggende tiltak er at risikoutsatte barn og unge integreres i familie og nærmiljø, og at de får en trygg og stimulerende oppvekst på linje med andre barn og unge. Grensene mellom hjelpetiltak hjemlet i barnevernloven og tiltak som er beskrevet i kapitlet om forebyggende tiltak er til dels flytende. Enkelte forebyggingstiltak, som for eksempel mødregrupper, kan inkludere både deltakere som mottar og ikke mottar hjelpetiltak fra barnevernet 6. Blant hjelpetiltak som eksplisitt nevnes i barnevernloven 4-4, andre, tredje, fjerde og femte ledd er: støttekontakt, plass i barnehage eller andre egnede dagtilbud, avlastningstiltak i hjemmet, tiltak som kan stimulere barnets fritidsaktiviteter, og tiltak som gir barnet anledning til å bo utenfor hjemmet. I Barnevernloven kommer det klart frem hvilke saksbehandlingsfrister barneverntjenesten har å forholde seg til i saksbehandlingen av bekymringsmeldinger. I 4-2 Meldinger til barnverntjenesten står følgende: Barneverntjenesten skal snarest, og senest innen en uke, gjennomgå innkomne meldinger og vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelser etter 4-3. I 4-3 Rett og plikt for barnvernstjenesten til å foreta undersøkelser pålegges barneverntjenesten følgende: Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter dette kapitlet, skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet, jf. frister inntatt i 6-9 Barnevernloven 6-9 Frister og ileggelse av mulkt lyder som følgende: En undersøkelse etter 4-3 skal gjennomføres snarest og senest innen tre måneder. I særlige tilfelle kan fristen være seks måneder. En nærmere operasjonalisering av revisjonskriteriene som danner grunnlag for revisors vurderinger, vil bli gitt fortløpende i gjennomgangen av barneverntjenesten. 6 NOU 2000:12. Barnevernet i Norge, Kapittel 11 Hjelpetiltak i hjemmet. Side: 5

11 5 ORGANISERING AV BARNEVERNTJENESTEN 5.1 Organisering av barneverntjenesten Barneverntjenesten er organisert i en felles resultatenhet med tjenesten for funksjonshemmede. Barneverntjenesten disponerer 5 årsverk. Når denne forvaltningsrevisjonsrapporten ferdigstilles er 4,6 stillinger besatt. Rådmann Sentraladministrasjon Omsorg Kultur- og opplæring Ressurs Enhet for barnevern og tjenesten for funksjonshemmede Helsetjenesten PRO nedre MSAH PRO øvre ØES NAV Målselv Figur 1: Organisering av administrasjonen, med fokus på omsorg. Høsten 2007 ble barneverntjenesten lokalisert i NAVbygget i kommunen. Før den tid var barneverntjenesten knyttet til en sosialavdeling sammen med tjenesten for funksjonshemmede og sosialtjenesten, og lokalisert på kommunehuset. Tidligere avdelingsleder for sosialavdelingen er nå resultatenhetsleder for barneverntjenesten og tjenesten for funksjonshemmede. Han har formelt økonomi og personalansvar. I det daglige er mye av oppgavene knyttet til økonomi og personal delegert til barnevernleder. Barnevernsleder har også det faglige ansvaret for barneverntjenesten. Våren 2006 gikk en ansatt i barneverntjenesten ut i permisjon. Denne stillingen ble som et innsparingstiltak holdt vakant. Barneverntjenesten har etter dette vært på etterskudd i sine arbeidsoppgaver på grunn av redusert kapasitet, påfølgende sykemeldinger og en svært stor økning i antall nye bekymringsmeldinger og saker. På bakgrunn av situasjonen i barneverntjenesten i Målselv, med store fristoverskridelser og varsler om bot fra fylkesmannen, ble det for budsjettåret 2007 opprettet en prosjektstilling. Denne ble vedtatt fjernet i forbindelse med budsjettbehandlingen for 2008, og falt derfor bort fra I tillegg ble et svangerskapsvikariat holdt vakant fra årsskiftet 2007/2008 i påvente av avklaring om hvorvidt barneverntjenesten fikk ansette noen i dette vikariatet. Dette ble avklart i løpet av februar 2008, og ny person tiltrådte i mai Side: 6

12 Barneverntjenesten i Målselv opplever at det er mer administrativt krevende å utnytte ressursene som man har for kort tid. Når nye stillinger (som den nevnte prosjektstillingen) blir opprettet for kortere tidsrom har tjenesten begrenset forutsigbarhet og mulighet til å planlegge. Det er ukjent hvor store ressurser tjenesten har til rådighet over tid. Tjenestens arbeid er prosessorientert, og mener at for å få god informasjon fra involverte parter, må barneverntjenesten få en relasjon til disse gjennom å pleie kontakt over tid. Barneverntjenesten i Målselv har over tid hatt en relativt stabil arbeidsstokk, med flere ansatte som har vært i stillingene sine over mange år. Samtidig har det vært noe utskifting, grunnet naturlige omstendigheter som flytting. Belastningen på de ansatte oppleves over tid så pass stor at man internt i tjenesten anser den som lite forsvarlig, og man ser at det har ført til at ansatte de siste årene har søkt seg bort. I barneverntjenesten er det nå flere relativt nyutdannede barnevernspedagoger/ sosionomer, som er uten erfaring fra forvaltningsbarnevern. Utskiftinger gir et økt behov for oppfølging fra barnevernsleder. Barneverntjenesten i Målselv har over tid hatt flere langtidssykemeldinger. Noen er direkte knyttet til arbeidssituasjonen, andre på grunn av andre forhold. Første halvår av 2008 var det flere langtidssykemeldinger. Side: 7

13 6 FOREBYGGENDE ARBEID Revisjonskriterier Barnevernloven 3-1. Barneverntjenestens forebyggende virksomhet. Kommunen skal følge nøye med i de forhold barn lever under, og har ansvar for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer. Barneverntjenesten har spesielt ansvar for å søke avdekket omsorgssvikt, atferds-, sosiale og emosjonelle problemer så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette. Barnevernloven 3-2. Samarbeid med andre deler av forvaltningen. Barneverntjenesten skal medvirke til at barns interesser ivaretas også av andre offentlige organer. Barneverntjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som den er pålagt etter denne loven. Som ledd i disse oppgavene skal barneverntjenesten gi uttalelser og råd, og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomhet og i de samarbeidsorganer som blir opprettet. Barnevernet i Norge NOU 2000:12 Skolen må ansvarliggjøres i større grad og opprustes til å arbeide med sosiale relasjoner og pedagogiske og personlige risikofaktorer i egen organisasjon. Dette tilsier en tverrfaglig og tverretatlig forebyggingsinnsats, hvor barnevern, skole, helsestasjon og PPT må representere viktige aktører. 6.1 Revisors funn Er det opprettet et formalisert samarbeid mellom barnevernet og andre sektorer, som er tilstrekkelig til å drive forebyggende barnevern? Målselv kommune har ingen retningslinjer for forebyggende barnevern, eller for samarbeidsformer mellom enhetene vedrørende dette. Det er et savn i barneverntjenesten at Målselv kommune ikke har et slikt formalisert samarbeid. Man forventer ikke nødvendigvis at samarbeid vil føre til økonomiske besparelser, men at kvaliteten på det faglige arbeidet ville vært mye bedre ved å formalisere samarbeidet, samt koordinere innsatsen. I barneverntjenesten mener man det nå er tilfeldig om man kjenner til forebyggende arbeid som andre kommunale og offentlige instanser gjør for eksempel barselgrupper, om det er tilbud til de som nettopp har fått barn, eller støtte til unge mødre 7. For flere år siden var det eksempelvis vurdert å lage et lavterskeltilbud for enslige forsørgere, hvor det blant annet kunne tematiseres rundt det å være enslig forsørger, utfordringer i forhold til barneoppdragelse, samvær og samværskonflikter som et samarbeidstiltak mellom ulike instanser i kommunen. Det har til nå ikke vært ressurser for å kunne gjennomføre dette. 7 Helsesøstertjenesten informerer at deres forebyggende arbeid er knyttet til fødselsforberedende innsats og barseltreff. For uten det kan de kontaktes ved behov. Men på grunn av kutt i ressursene har man ikke anledning til å starte planlagte lavterskeltilbud som foreldreveiledning vedrørende oppdragelse/ grensesetting/amming/søvn og arbeid rundt utarbeiding av IP (individuell plan). Man har også faste kontordager på skolene, hvor de som ønsker det kan ta kontakt. Helsesøster har også gjøremål i ulike klasser, og tar også initiativ/oppsøker enkeltelever ved behov. Noen skoler opplyser at det gjøres forebyggende arbeid i det daglige som skal forhindre at problemer oppstår. PPT opplyser også å drive forebyggende innsats - både i skolemiljø og i enkeltsaker. Side: 8

14 Barneverntjenesten har informert revisjonen om at på grunn av fokuset på tidsfrister og annet som er gjenstand for kontroller fra fylkesmannen, blir deres aktivitet først og fremst vendt mot de konkrete klientsakene, samt å sikre at tiltakene som iverksettes blir kvalitativt gode. Å jobbe tverrfaglig og å etablere nye samarbeidsformer har blitt nedprioritert. Håpet er at barneverntjenesten skal komme á jour med saksbehandlingen, og at barnevernsleder på sikt kan jobbe blant annet med oppgaver knyttet til forebygging. Man anser tverrfaglig arbeid for å være faglig givende og fornuftig, men mener seg kvalt av arbeidsmengden for å få kontroll på saksbehandlingen av de aktive sakene og de nye bekymringsmeldingene som kommer. Barneverntjenesten i Målselv har et bilde av hvilke grupper som har høyest risiko for å havne i deres system, og som er målgruppen for sekundærforebyggende innsats. Det er utsatte grupper som scorer lavt på alle levekårsvariabler (utdanning, økonomi, arbeid, boforhold, helse mm). Kommunen har ikke en samlet oversikt over hvor mange i Målselv som kommer innenfor en slik beskrivelse. Barneverntjenesten ser det som et offentlig ansvar å hjelpe disse barna inn på arenaer der de normalt ikke ville kommet inn, hvor de kan ha positive erfaringer med seg selv i samhandling med andre. For det enkelte barn har det stor betydning å ha noen arenaer hvor man fungerer på lik linje med andre å få en inngangsbillett og ikke bli utestengt fra sosiale settinger. Den forebyggende innsatsen og samarbeidet karakteriseres som lite formalisert. Det forebyggende arbeidet som gjøres er generelt for alle barn og unge, og det er ikke slikt arbeid rettet spesielt mot ungdom i alderen år. Barneverntjenesten i Målselv kommune er klar på at det er behov for å etablere nye og flere kontaktarenaer. Det samarbeid som er mest formalisert og som har vært mest stabilt over tid, er en tverrfaglig ressursgruppe som jobber med familievold og seksuelle overgrep. Den består av PPT, politiet, barneverntjenesten og helsestasjonen. Gruppen koordineres av en utpekt person på PPT. De som ser behov for et møte melder til denne personen, som sender innkalling til alle instansene. Man har noen møter om generelle tema, og ellers avholdes det møter om konkrete enkeltsaker som kommer opp. Representant fra en skole kan for eksempel delta på møtet for å presentere en anonym sak. Det kan være politiet som i første omgang får saken, men tar den opp om man finner behov for å drøfte saken i gruppen. Det som diskuteres er både hvilket arbeid som har vært gjort og hva som skal gjøres fremover, arbeidsoppgaver fordeles, det avtales hvordan samarbeidet videre skal fungere, og avsluttede saker evalueres (for eksempel for å lære av svikt i rutinene og å oppsummere hva som fungerte). Gruppen kan igjen søke råd hos et tverrfaglig konsultasjonsteam i Tromsø som har ansvar for å gi veiledning til helseregionen. Leder for PPT tok våren 2008 initiativ til et samarbeid mellom helsestasjonen, psykiatritjenesten og barneverntjenesten. Det var på bakgrunn av at de ulike tjenestene er involvert i de samme sakene, uten at de nødvendigvis kjenner til at det. De arbeider derfor parallelt uten koordinering, og uten at det er definert hvilken rolle de ulike partene skal ha. Det skal avholdes møter i denne gruppen minimum to ganger i året. Møtene skal avholdes på ledernivå i enhetene. I Målselv er det også etablert et såkalt lensmannsmøte. Der deltar PRO 8, psykiatritjenesten, helsetjenesten, sosialtjenesten, NAV 9, politiet, avdeling for opplæring og kultur og barneverntjenesten. I disse møtene blir det ofte drøftet problemstillinger som ikke er rettet konkret mot barn og unge, og sakene oppleves derfor i mange tilfeller som irrelevant for barneverntjenesten. Erfaringen til barnevernet er også at dette er et stort forum, som gjør det vanskelig å ta opp tema som kun berører noen få av deltakerne på møtet. Barneverntjenesten har ytret et ønske om å få etablert et forum med noen av de samme partene, men som er rettet mot barn og unge. Det dannes ofte ansvarsgrupper rundt barn med behov for hjelp. Der deltar for eksempel barnehageansatte, lærere, PPT, barneverntjenesten, psykiatritjenesten, helsesøster, lege, BUP 10 og 8 Pleie, rehabilitering og omsorg, eldretjenesten. 9 Arbeids- og velferdsetaten. 10 Barne- og ungdomspsykiatri. Side: 9

15 foreldre. Ungdom over 15 år får tilbud om å delta. Ansvarsgruppemøtene avholdes minimum to ganger i året, og oftere ved behov. Det kan innhentes samtykke fra foreldre om at informasjon kan utveksles mellom samarbeidspartene når det er nødvendig/fornuftig/til det beste for barnet. Slik prøver de ulike instansene å holde hverandre oppdatert på hva som skjer. Barneverntjenesten og revisjonens andre informanter, mener at et bedre samarbeid mellom partene forutsetter et større fokus på å få på plass et samtykke fra foreldrene. Barneverntjenesten har ikke plikt eller rett til å gi tilbakemelding om hva saken endte i til de som har meldt inn saken eller bidratt med informasjon, uten at det innhentes samtykke fra foreldre. Barnevernet erkjenner at (for eksempel) skolen langt fra alltid får informasjon om barnevernets undersøkelser har endt med tiltak, og i så fall hvilke. Intensjonen er å bedre dette. Det eksemplifiseres med at om et barn har fått opprettet støttekontakt, kan det gå flere måneder mellom hver gang barneverntjenesten har kontakt med familien. Er det da en aktiv dialog med skolen vil tilbakemeldinger fra dem være sentrale i oppfølgingen av det iverksatte tiltak. Skolen kan i så fall ta kontakt om hjelpetiltak ikke ser ut til å forbedre situasjonen. Skolene mener de relativt sjeldent er i kontakt med barneverntjenesten. Foruten ansvarsgruppemøter er kontakten begrenset til når man ser behov for å diskutere enkeltsaker. Det er ikke sjeldent at skolene først går til helsesøster, PPT eller rådgivningstjenesten, som deretter tar saken til barnevernet. De tilbakemeldinger revisjonen får fra rektorene ved Målselvskolene er at man ikke har problemer med å ta kontakt med barneverntjenesten når noe oppstår og utenom ansvarsgruppemøter, at de er lett å diskutere saker med og stiller raskt opp. En rektor ordla seg slik at han oppfatter å ringe barneverntjenesten som om det er et nødnummer på lik linje med 113 man får rask og god hjelp. Det uttrykkes ikke et savn etter faste møter hvor generelle forhold utenom enkeltsaker kan diskuteres. Rektorene er tilfreds med å kunne ta kontakt ved behov. Alle samarbeidsparter revisjonen har vært i kontakt med i forbindelse med forvaltningsrevisjonsprosjektet, bekrefter at tilbakemelding fra barneverntjenesten oppleves som for begrenset og begrensende. Samtlige revisjonen har vært i kontakt med ønsker mer informasjon for å ha bedre forutsetninger for å møte barnet/ungdommen. For å kunne samarbeide godt, få fremgang og legge best mulig til rette må også de andre som jobber med barnet/ungdommen kjenne til hvilke tiltak barnevernet jobber med. Manglende tilbakemelding oppleves av disse som frustrerende, da de bare tilfører informasjon uten selv å få kjennskap til forhold som er relevant for egen aktivitet/tiltak. Det ble høsten 2008, etter ønske fra psykiatritjenesten og helsestasjonen, innledet et samarbeid for å utveksle mer informasjon mellom tjenestene internt. På bakgrunn av at det er det snakk om å lage en informasjonsfolder om hva som skjer når psykiatritjenesten/helsestasjon kommer med en bekymringsmelding, og utarbeide skjema som kan benyttes for å melde saker til barneverntjenesten. Behovet for dette har meldt seg på bakgrunn av konkrete erfaringer. Barneverntjenesten i Målselv har hatt møter med barnehager og skoler for å informere om sitt arbeid. Siste systematiske informasjonsrunde var i 2006, sammen med gruppen bestående av barneverntjenesten, PPT, politiet og helsestasjonen. Fra skolene og barnehagene deltok skoleledelsen, barnehagestyrerne, lærere, assistenter, SFO og barnehagepersonalet. Hovedfokus var overgrep og familievold, men barneverntjenesten ga informasjon om hva tjenesten gjør og hvordan man kan gi bekymringsmeldinger. Det ble rettet mange spørsmål til barneverntjenesten på møtene. For uten det har barneverntjenesten deltatt mer sporadisk på personalmøter og rektor/styrermøter. Det har skjedd på oppfordring fra skolene/barnehagene, og på bakgrunn av tema de ønsker å få informasjon om. På møtene blir det ofte stilt spørsmål om hva som skal til for at man skal sende bekymringsmelding. Barneverntjenesten i Målselv oppfatter det slik at terskelen for å melde er noe høy. Det på bakgrunn av at barneverntjenesten ofte kommer sent inn i sakene, slik at effekten av barneverntjenestens forebyggende tiltak blir begrenset. I følge barneverntjenesten er det lite uformell kontakt mellom enhetene som kan karakteriseres som forebyggende innsats. Målselv kommune er veldig fragmentert i organiseringen det er små resultatenheter som er direkte underlagt rådmannen. Rådmannen er den eneste som har Side: 10

16 myndighet på tvers av disse, og den eneste som jobber med overordnede forhold i kommunen. I barneverntjenesten føler man derfor at det er lite samarbeid på tvers av resultatenhetene. Det som gjøres er utspill fra en av enhetene, og lite koordinert og samlet innsats for gruppen av barn og unge, for eksempel mellom barneverntjenesten, barnehager, skole, PPT og helsestasjonen. Når barneverntjenesten beslutter å oppdatere seg faglig innenfor et område hender det at de gir tips om dette til de man kjenner i kommunen/andre enheter på bakgrunn av at det kan være nyttig å ha felles kunnskap. Barneverntjenesten mener selv det var mer kontakt med opplæringssjefen og barnehagekonsulenten når de var samlokalisert på kommunehuset. Denne typen samarbeidsrelasjoner mener man i barneverntjenesten ville blitt styrket om det hadde blitt en samlokalisering med helsestasjon og PPT, og kunne hatt positive ringvirkninger i det daglige arbeidet Har barneverntjenesten gjennomført tiltak i samarbeid med skole, helsestasjon og PPT? Barneverntjenesten har oversendt revisjonen et dokument som er rapportert til administrasjonen i Målselv kommune 11. I rapporten står det å lese at barneverntjenesten ikke klarer å følge opp barn og familier med hjelpetiltak, råd/veiledning og samtaler i den grad det er behov for 12. Videre er det også rapportert at barneverntjenesten ikke har kapasitet til utadrettet virksomhet/tverrfaglig samarbeid, slik barnevernloven pålegger dem å drive. Man oppgir å ikke ha rammevilkår/ressurser som gjør det mulig å holde barneverntjenestens arbeid innenfor lovens rammer. Etter initiativ fra utviklingssjefen jobber nå en gruppe med en søknad om midler til et barnehageprosjekt, med det mål å tidligere kunne identifisere og sette inn tiltak overfor barn med særlige behov. Dette vil ha karakter som et primærforebyggende tiltak, og det er en forutsetning at både barneverntjenesten, helsestasjon, barnehagekonsulent og -styrere skal samarbeide om dette. Prosjektmidler kommer fra fylkesmannen. Barneverntjenesten har hatt for stor belastning med saksbehandling/direkte klientarbeid til å orientere seg om hvilke prosjektmidler som finnes. Det fordrer samtidig tid til å lage en god prosjektskisse, og ressurser til å administrere og drive prosjektet. De tiltak som er gjennomført i samarbeid mellom barneverntjenesten, skole, helsestasjon og PPT skjer først og fremst i ansvarsgrupper knyttet til enkeltbarn/ungdom 13. Man blir enige om tiltak, og disse følges opp og evalueres i senere møter. I disse gruppene jobber man med den totale livssituasjonen til barnet/ungdommen: skole, hjem og fritid. Bortsett fra slike tiltak mot enkeltbarn/ungdommer, har man i liten grad samarbeidet om tiltak i forkant av at problemer oppstår og utvikler seg 14. Når det kommer til gruppen år, har det vært noen samarbeidsmøter med videregående skole, men dette skjer ikke fast. Det er derfor slik at barneverntjenesten i Målselv kommune har ulike tiltak overfor enkeltungdommer, men ikke noen overfor ungdommer som gruppe, eller for ungdommer i risikosoner 15. Barneverntjenesten i Målselv får i følge uttalelser veldig få henvendelser som omhandler små barn. Barneverntjenesten blir som regel ikke koblet inn før barna blir større. I følge barnevernsleder er det i alderen år ungdommenes problemer begynner å bli særlig synlig. Det har vært et par større tilstelninger i Målselv der barn i ungdomsskolealder har vært beruset. Kommunen har avholdt rusfritt arrangement for å bøte på dette. Et slikt arrangement vil falle inn under betegnelsen primærforebyggende tiltak, altså tiltak rettet mot hele gruppen og ikke ungdommer som er i en risikosone. I barneverntjenesten tenker man at det største problemet nettopp er de ungdommene som ikke deltar på slike arrangement, men har egne sammenkomster. De ungdommene ville kanskje ikke 11 Rapportert ut fra situasjonen per Gjennom intervju med barnevernsleder ble revisjonen også kjent med at ikke alle barn som har vedtak om hjelpetiltak har gyldige tiltaksplaner i henhold til barnevernloven 4-5 Oppfølging av hjelpetiltak: Når hjelpetiltak vedtas, skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Barneverntjenesten skal holde seg orientert om hvordan det går med barnet og foreldrene, og vurdere om hjelpen er tjenelig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak. 13 Tertiærforebyggende tiltak. 14 Sekundærforebyggende tiltak. 15 Barneverntjenesten har rapportert til politisk hold om behov for rimelige inngangsbilletter til fritidsaktiviteter, ungdomsklubb med mer. Side: 11

17 kommet uansett. Man mener at grunnlaget for problemer i denne aldersgruppen ofte er lagt lenge før problemene blir synlige/store. I ettertid kan man av og til se at barna har hatt problemer tidligere, og at det er forhold som kunne/burde ha blitt fanget opp. Revisjonen har blitt henvist til forskning som antyder at primærforebyggende tiltak i liten grad fanger opp de som er i risikosonen. Alle får mer ved styrking av for eksempel helsestasjonens innsats eller ved å beholde åpningstidene til biblioteket, men det kan bety lite for de som i størst grad trenger hjelp. I Målselv mener barneverntjenesten at man kanskje må være mer bevisst på hva som er primær- og hva som er sekundærforebyggende tiltak, og hva som skal settes inn for å nå de barna som har særlige behov. 6.2 Revisjonens vurderinger Det er viktig å merke seg at det er kommunen ikke barnevernstjenesten som er pålagt ansvar å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og adferdsproblemer. Av den grunn er det alle deler av forvaltningens ansvar å delta i den forebyggende innsatsen. Samarbeidet om forebyggende innsats har blitt mer formalisert det siste året. Det er imidlertid fortsatt under etablering. Forebyggingssamarbeidet mellom barneverntjenesten og andre instanser, er etter revisjonens vurderinger i for liten grad formalisert til at det har god effekt. Funn i undersøkelsen viser at partene er enige om at informasjonsutveksling og koordinerte tiltak er det mest sentrale for å hjelpe barna/ungdommene best mulig. Intensjon og ønske om å få dette på plass synes å være til stede både hos barneverntjenesten og deres aktuelle samarbeidsparter. Revisjonen finner at de tiltak som iverksettes, og det samarbeidet som eksisterer per i dag i Målselv kommune, er knyttet til primær- og tertiærforebyggende innsats. Barneverntjenesten selv erkjenner at de ikke klarer å følge opp slike tiltak i den grad det er nødvendig. Revisjonen vurderer det slik at ikke noe av den forebyggende innsats som per i dag gjøres av barneverntjenesten, kan karakteriseres som sekundærforebyggende. Videre erfarer revisjonen at barneverntjenesten anses som en god og aktiv rådgiverinstans/ diskusjonspartner for de offentlige instanser som har behov for det. Side: 12

18 7 SAKSBEHANDLINGSFRISTER Revisjonskriterier Barnevernloven 4-2. Meldinger til barnverntjenesten. Barneverntjenesten skal snarest, og senest innen en uke, gjennomgå innkomne meldinger og vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelser etter 4-3. Barnevernloven 4-3. Rett og plikt for barnvernstjenesten til å foreta undersøkelser. Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter dette kapitlet, skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet, jf. frister inntatt i 6-9. Barnevernloven 6-9. Frister og ileggelse av mulkt. En undersøkelse etter 4-3 skal gjennomføres snarest og senest innen tre måneder. I særlige tilfelle kan fristen være seks måneder. 7.1 Revisors funn Ettersom det er strenge krav til internkontroll og oppfølging, mener barnevernslederen i Målselv at det er nødvendig at én person har dette som arbeidsoppgave på full tid. Barnevernsleder skal ha oversikt over hva alle jobber med, hvor langt man har kommet i de ulike sakene, hvor det er fare for fristoverskridelser, hvor det mangler vedtak eller tiltaksplaner, samt bistå saksbehandlerne. Skal dette kunne ivaretas, har ikke barnevernsleder kapasitet til å jobbe med mange egne saker. Barnevernsleder jobber også per i dag en god del med personalsaker og en del med økonomien til barneverntjenesten. Barneverntjenesten i Målselv har gjennomført et rutineutviklingsprosjekt, hvor de har fått interne rutiner på alle ansvarsområder innen tjenesten. Disse er nå tatt i bruk, og revideres fortløpende for å sikre at kvaliteten på innholdet er tilfredsstillende, og for å tilpasse den til endringer i lover og forskrifter. Når man mener innholdet er tilfredsstillende, vil den revideres to ganger årlig. Barneverntjenesten er også i gang med å få på plass et internkontrollsystem, men dette arbeidet har i lang tid blitt lagt til side på grunn av manglende kapasitet. Mens barneverntjenesten i 2006 mottok 48 nye bekymringsmeldinger, økte antallet i 2007 til 80. Per har det kommet inn 77 bekymringsmeldinger, og man antar at det endelige tallet for 2008 vil bli over 80 meldinger. Som tidligere nevnt har barneverntjenesten i Målselv hovedsakelig fokus på å behandle de bekymringsmeldinger som kommer inn, og sørge for at disse blir undersøkt. Samtidig har det i følge barnevernsleder vært en bevisst holdning at det ikke skal gjøres hastige undersøkelser og fattes hastevedtak for å holde oppsatte frister, slik at statistikken dermed ser bra ut. Tiltakene som vedtas skal være faglig gode, og barnevernsleder anser det som faglig uforsvarlig å forhaste seg i jobben med tiltakene/den hjelp man gir vurdert opp mot de behov brukerne har. Barnevernsleder fremhever at på dette området blir det imidlertid ikke gjennomført kontroller eller rapportert til fylkesmannen/kostra. I statistikken kommer barneverntjenesten i Målselv dårlig ut gjennom å prioritere slik. Bekymringsmeldinger som kommer på telefon skal barnevernsleder eller stedfortreder ta seg av. Skriftlige meldinger blir journalført dagen de kommer i posten. Man har et internt faglig/saksbehandlermøte, barnevernmøtet, hver tirsdag fra Da gjennomgås innkommet post og siste ukes meldinger, man diskuterer om meldinger skal følges opp eller Side: 13

19 henlegges, og det blir oppnevnt saksbehandler på den aktuelle saken. Frist for å gjennomgå bekymringsmeldinger glipper derfor veldig sjeldent. Målselv kommune har ikke overskridelser på fristen for å gjennomgå bekymringsmeldinger innen en uke. Barneverntjenesten i Målselv har ennå et etterslep på krav om undersøkelser i henhold til barnevernlovens 4-3 og 6-9. Det gjelder meldinger som kom inn våren Det var en periode hvor en vakanse førte til økt arbeidsmengde/personlig slitasje, med en påfølgende langtidssykemelding. Bekymringsmeldinger som kom inn i februar ble ikke undersøkt før en ny ansatt var på plass i mai. Fylkesmannen i Troms gjennomførte høsten 2005 tilsyn med barneverntjenesten i Målselv kommune. I tilsynsrapporten gjøres det også en merknad 16 om at Målselv kommune ikke har rutiner som sikrer dokumentasjon av utvidelse av undersøkelsesfrister utover 3 måneder 17. Barneverntjenesten har anledning til å utvide fristen på tre måneder, til inn til seks måneder, men ikke på bakgrunn av enhetens ressurssituasjon. Det må være på grunn av forhold som barneverntjenesten ikke kan råde over enten fordi det er umulig å få kontakt med familien, man avventer uttalelser fra sakkyndige eller lignende. Barneverntjenesten i Målselv har hatt noen få slike tilfeller, og har da benyttet seg av muligheten til å utvide fristen. Mesteparten av fristoverskridelsene i forhold til undersøkelser, skyldes at barneverntjenesten ikke har hatt kapasitet. I dokumentasjon som er gjort tilgjengelig for revisjonen, hadde barneverntjenesten i Målselv 18 fristoverskridelser på undersøkelser per I 12 av disse var overskridelsen fra tre til seks måneder 19. De resterende seks sakene hadde en overskridelse på over seks måneder. I 3. kvartal av 2008 var behandlingen av tre avsluttede saker på over seks måneder. I tillegg til at antallet nye saker har økt og at man har vært preget av flere langtidssykemeldinger, begrunner man fristoverskridelsene med at kompleksiteten i sakene også har blitt større. Samtidig har utviklingen i forvaltningen ført med seg økte krav til dokumentasjon (journalføring, utarbeiding av dokumenter, tiltaksplaner, evalueringer og lignende) som gjør at saksbehandling tar lang tid, og at barnevernskuratorenes arbeidshverdag i vesentlig grad er knyttet til arbeid på kontoret, og ikke i samhandling med barna og deres familie. Barneverntjenesten oppgir å ikke ha fått økte bevilgninger og personalressurser i en grad som tilsvarer denne økte arbeidsmengden, og av den grunn har man kommet i en krisesituasjon og en prekær ressurssituasjon over lang tid. 7.2 Revisors vurderinger Barneverntjenesten har ingen overskridelser på plikten til å gjennomgå innkomne bekymringsmeldinger innen en uke. Det er imidlertid overskridelser på undersøkelsesfristen på tre måneder. Det gjøres heller ikke alltid vedtak på utvidelse av undersøkelsesfrist fra tre til seks måneder. Et slikt vedtak kan ikke gjøres på bakgrunn av manglende ressurser i barneverntjenesten, noe som også oppgis som grunnen til at sakene ikke er undersøkt innen tre måneder. Man har også avsluttede saker som har hatt over seks måneders behandlingstid. Etter revisjonens vurdering følger barneverntjenesten barnevernlovens 4-2 vedrørende gjennomgang av innkomne bekymringsmeldinger. Barneverntjenesten kan ikke sies å konsekvent følge barnevernlovens 4-3 og Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjon for avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav som myndighetene har satt, avdekker et forbedringspotensial. 17 Det vises til at barneverntjenesten har utvidet fristen på bakgrunn av at foreldrene unndrar seg kontakt, samt grunnet sykdom eller vakanse i barneverntjenesten. Fylkesmannen påpeker at sykdom eller vakanse ikke kan begrunne utvidelse av frist. Av 19 saker som ble undersøkt, var fristen oversatt i tre saker som var avsluttet. Av ytterligere tre saker hvor undersøkelsen ikke var avsluttet, var frist utløpt i én sak. I den saken var det ikke dokumentert beslutning om utvidelse av frist. 18 Basert på rapportering til departement og fylkesmannen. 19 I én sak var det besluttet utvidet undersøkelse slik det gis anledning til i barnevernlovens 6-9, og denne har vi fjernet i det tallmaterial vi presenterer her. I 3. kvartal av 2008 ble ytterligere fire saker behandlet innenfor utvidet frist på seks måneder. Side: 14

20 8 KONKLUSJON 1. Har Målselv kommune utarbeidet et tilfredsstillende system for forebyggende virksomhet innenfor barnevern? Er det opprettet et formalisert samarbeid mellom barnevernet og andre sektorer, som er tilstrekkelig til å drive forebyggende barnevern? Har barneverntjenesten gjennomført tiltak i samarbeid med skole, helsestasjon og PPT? 2. Forholder barneverntjenesten seg til saksbehandlingsfristene i gjeldende regelverk? 8.1 Har Målselv kommune utarbeidet et tilfredsstillende system for forebyggende virksomhet innenfor barnevernet? Basert på revisjonens sammenstilling av funnene i undersøkelsen opp mot de krav som er satt gjennom utvalgte revisjonskriterier, kan Målselv kommune ikke sies å ha et formalisert samarbeid mellom barnevernet og andre sektorer som er tilstrekkelig til å drive systematisk forebyggende barnevern som sikrer god effekt. Det er ikke iverksatt tiltak i samarbeid mellom skole, helsestasjon, PPT og barneverntjenesten. 8.2 Forholder barneverntjenesten seg til saksbehandlingsfristene i gjeldende regelverk? Revisjonen undersøkelser viser at Målselv kommune overholder krav i barnevernlovens 4-2 vedrørende gjennomgang av innkomne bekymringsmeldinger. Undersøkelsene viser videre at Målselv kommune ikke i stor nok grad følger barnevernlovens 4-3 og 6-9 vedrørende frist for gjennomføring av undersøkelser. 9 HØRING Rapporten ble sendt på høring til rådmann den , med frist for tilbakemelding den Revisjonen mottok et todelt høringssvar fra kommunen. Barnevernleder sitt høringssvar ble mottatt på e-post , og rådmannens kommentarer ble mottatt i brevform Høringskommentarene har blitt innarbeidet i rapporten. I tillegg er rådmannens høringsbrev i sin helhet lagt ved rapporten. Side: 15

21 10 ANBEFALINGER Revisjonen gir på bakgrunn av forvaltningsrevisjon av barneverntjenesten følgende anbefalinger: Målselv kommune bør i større grad å formalisere tverrfaglig og tverretatlig forebyggingsinnsats, slik at kommunens aktivitet er i tråd med regelverk på området. Målselv kommune bør i større grad innrette sin virksomhet slik at saksbehandlingsfrister fastsatt i barnevernlovens 4-3 og 6-9 overholdes. 11 DOKUMENTASJONSLISTE Lov om barneverntjenester (barnevernloven) 3, 4, 6. Ot.prp. nr. 44 ( ) om Lov om barneverntjenester (barnevernloven). NOU 2000:12 Barnevernet i Norge. Rundskriv Q-25/2005. Barnevernet og det forebyggende arbeidet for barn og unge og deres familier. Barne- og likestillingsdepartementet. Rapport fra tilsyn med barneverntjenesten Fylkesmannen i Troms. Barneverntjenesten s interne rutinebeskrivelser. Rapporteringsskjema for kommunene pr For innsendelse til fylkesmannen i Troms. Interne infoskriv til administrasjonen. Side: 16

22 12 VEDLEGG RÅDMANNENS HØRINGSSVAR Side: 17

23 Side: 18