Biogassproduksjon på basis av husdyrgjødsel rammebetingelser, økonomi og virkemidler

Transkript

1 Biogassproduksjon på basis av husdyrgjødsel rammebetingelser, økonomi og virkemidler Helge Berglann Knut Krokann Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF) Februar

2 2

3 Forord Bakgrunnen for dette arbeidet var et ønske om å utrede aktuelle virkemidler for økt bruk av husdyrgjødsel til biogassproduksjon. Produksjon og bruk av biogass er ett av klimatiltakene som det ble pekt på i St.meld. nr. 39 «Klimautfordringene landbruket en del av løsningen.» Til prosjektet «Biogass som klimatiltak virkemidler, rammebetingelser og økonomi» ble det innvilget midler over Nasjonalt utviklingsprogram for klimatiltak i jordbruket. Vi takker Statens landbruksforvaltning for tildelte midler som gjorde det mulig å gjennomføre prosjektet. Notatet er skrevet av forsker Helge Berglann og rådgiver Knut Krokann. Knut Krokann har vært prosjektleder. Takk til Per Fjeldal, Øyvind Halvorsen, Jens Musum og Klaus Mittenzwei for innspill og hjelp underveis i arbeidet. 3

4 4

5 Innhold SAMMENDRAG INNLEDNING Bakgrunn Problemstilling OM BIOGASS Biogassprosessen Substrater for biogassproduksjon Anvendelsesområder for biogass og biorest Biogass Bioresten Biogassproduksjon som verdikjede BIOGASSPRODUKSJON I NORGE Status Rammebetingelser og virkemidler Innovasjon Norge Enova Transnova Andre virkemidler innen fornybar energi Økonomien i biogassproduksjon Kostnader Inntekter Økonomisk resultat ved biogassproduksjon Potensialet for biogassproduksjon i Norge BIOGASSPRODUKSJON I ANDRE LAND Sverige Danmark Finland Tyskland Østerrike Sveits Storbritannia Nederland Italia Oppsummering status, rammebetingelser og virkemidler VIRKEMIDDELBRUK TEORETISK TILNÆRMING Rammebetingelser og virkemidler Juridiske virkemidler Økonomiske virkemidler Informative virkemidler Kombinasjon og innretting av virkemidler Timingen av virkemidler DRØFTING OG ANALYSE AV AKTUELLE VIRKEMIDLER Barrierer i utviklingen av biogassindustrien Mulige virkemidler for økt produksjon av biogass på basis av husdyrgjødsel Analyse av noen aktuelle virkemidler Leveringskrav for husdyrgjødsel Tilskudd til levering av husdyrgjødsel til biogassproduksjon Avgift på mineralgjødsel Strengere regler for bruk av husdyrgjødsel Produksjonsstøtte til energi fra biogass produsert på husdyrgjødsel Investeringsstøtte til ulike deler av verdikjeden FoU-støtte

6 6.3.8 Mindre aktuelle virkemidler Egenskaper ved de ulike virkemidlene Konklusjon REFERANSER VEDLEGG

7 Sammendrag Produksjon og bruk av biogass er ett av klimatiltakene som det ble pekt på i St.meld. nr. 39 «Klimautfordringene landbruket en del av løsningen.» Biogasstiltaket ble i stortingsmeldingen vurdert som viktig, og regjeringen satte i meldingen et mål om at 30 % av husdyrgjødsla innen 2020 skal brukes til å produsere biogass. Produksjonen av biogass fra husdyrgjødsel er svært begrenset i Norge, og det er langt fram til et slikt produksjonsomfang. Det er en rekke barrierer for utviklingen av verdikjeden for biogass. Manglende bedriftsøkonomisk lønnsomhet er den viktigste barrieren, og beregninger utført av Klima- og forurensingsdirektoratet viser at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved biogassproduksjon er langt høyere enn tidligere antatt. Husdyrproduksjonen i Norge er til dels vært spredt, og biogassproduksjon på basis av husdyrgjødsel vil derfor kunne medføre høye transportkostnader. Bruk av andre substrater som våtorganisk avfall, avløpsslam, industriavfall og energivekster vil sammen med husdyrgjødsel kunne gi både en mer effektiv produksjon og lavere transportkostnader. Virkemidler knyttet til andre substrater enn husdyrgjødsel, er ikke vurdert i denne utredningen. Produksjon av biogass er betydelig dyrere enn produksjon av annen energi, og for å fremme produksjonen av biogass, må det settes inn målrettede virkemidler. Erfaringer fra andre europeiske land viser at biogassproduksjonen har økt betydelig i land som har innført fordelaktige virkemidler. Innmatingstariffer er det vanligste virkemidlet, men elsertifikater, investeringsstøtte og virkemidler innen skatter og avgifter er også vanlig. Ordningene med innmatingstariffer er til dels svært ulike fra land til land med hensyn til blant annet støttenivå, garantert virkningstid og justering av støtten over tid. Disse ulikhetene antas å være større enn variasjonene i produksjonskostnader og kan anses som et uttrykk for ulike politiske mål for biogassproduksjon med hensyn til produksjonsmengde, anleggsstruktur og hvilke substrater det er ønskelig å basere biogassproduksjon på. Verdikjeden for biogass er lite utviklet, og for å oppnå økt produksjon og bruk av biogass vesentlig er det nødvendig å sette inn effektive virkemidler for å stimulere de ulike delene av verdikjeden. Et virkemiddel rettet direkte mot produksjonsleddet, i form av en produksjonsstøtte, anses for å være mest effektivt for å øke biogassproduksjon på basis av husdyrgjødsel. I tillegg kan tilskudd til levering av husdyrgjødsel være et aktuelt virkemiddel hvis ikke produksjonsstøtte fører til at det blir fordelaktig nok for husdyrprodusentene å levere husdyrgjødsel til biogassproduksjon. Etterspørselen etter husdyrgjødsel for biogassproduksjon vil være avhengig av nivået på produksjonsstøtten. Videre anbefales det bruk av investeringsstøtte i ulike deler av verdikjeden. Investeringsstøtte bør gis til produksjonsanlegg for biogass og biometan og til anlegg for lagring av husdyrgjødsel og biorest. Investeringsstøtte med sikte på å stimulere etterspørselen etter biometan, slik som videreføring av støtte til etablering til fyllestasjoner, er viktig for å legge til rette for at mer biogass fra husdyrgjødsel videreforedles til biometan. Produksjonsstøtten og investeringsstøtten må ses i sammenheng og utformes slik at de utløser de prosjektene som billigst vil kunne produsere biogass fra husdyrgjødsel. Herunder bør det legges til rette for en sammensetning av substrater som er optimal med hensyn til miljø- og klimahensyn. For å stimulere etterspørselen anbefales det at det gis støtte til investeringer i de delene av verdikjeden som er begrensende for etterspørselen etter biogass og biometan. For å utvikle effektiviteten i verdikjeden, anbefales det at det gis støtte til forskning og utvikling. Gjennom en virkemiddelpakke bestående av produksjonsstøtte, investeringsstøtte og støtte til FoU, og eventuelt tilskudd til levering av husdyrgjødsel, har en muligheter for å stimulere hele verdikjeden for biogass fra husdyrgjødsel. Det er ikke beregnet hvilke nivå de ulike støtteordningene bør ligge på. Bruken av virkemidler bør basere seg på å utnytte desentralisert informasjon, og støttenivået kan settes slik at politiske mål nås eller kan settes ut fra en vurdering av kostnadene ved andre klimatiltak. Det er med dagens kunnskaper om økonomi og klima- og miljøeffekter vanskelig å vurdere hvilke nivå de ulike støtteordningene bør ligge på og hvordan de eventuelt skal differensieres. For å beregne dette vil det være behov for kunnskap basert på helhetlige miljø- og klimaanalyser av biogassproduksjon under norske forhold. 7

8 8

9 1 Innledning Bakgrunnen for dette arbeidet var et ønske om å utrede aktuelle virkemidler for økt biogassproduksjon på basis av husdyrgjødsel. Produksjon og bruk av biogass er et tiltak for å senke utslippene av klimagassene metan og lystgass. Dagens rammebetingelser gir i liten grad grunnlag for produksjon og bruk av biogass. Endrede rammebetingelser og/eller innføring av virkemidler må derfor til for å få opp produksjonen av biogass. Hovedmålet med dette arbeidet er å vurdere ulike virkemidler for økt produksjon og bruk av biogass med basis i husdyrgjødsel. 1.1 Bakgrunn Global oppvarming er en av våre største miljøutfordringer, og det er derfor viktig å redusere utslippene av klimagasser. En overgang fra bruk av fossil energi til fornybare energikilder er viktig for å redusere klimagassutslippene. Landbruket står for rundt 9 % av klimagassutslippene i Norge, men det er trolig gode muligheter for å senke disse utslippene gjennom ulike tiltak. Produksjon og bruk av biogass er ett av klimatiltakene som det pekes på i St.meld. nr. 39 «Klimautfordringene landbruket en del av løsningen» (Landbruks- og matdepartementet, 2009). Biogasstiltaket er i stortingsmeldingen vurdert som viktig, og regjeringen satte i meldingen et mål om at 30 % av husdyrgjødsla innen 2020 skal brukes til å produsere biogass. Det ble i stortingsmeldingen vist til at beregninger utført av Statens forurensningstilsyn (nå Klima- og forurensningsdirektoratet) viser at en slik utnyttelse av husdyrgjødsla, sammen med tonn matavfall, vil redusere utslippene av klimagasser med 0,5 millioner tonn CO2-ekvivalenter per år. Sett i forhold til at tiltakene i landbruket i stortingsmeldingen totalt er beregnet til 1,11 millioner tonn, utgjør biogasstiltaket en betydelig del av totalen. Andre foreslåtte tiltak er økt effektivitet i storfe- og saueholdet, redusert reintall, mindre nitrogengjødsling, bruk av halm og andre vekstrester til bioenergi. Bakgrunnen for at biogasstiltaket anses som viktig er at en ved å utnytte husdyrgjødsel til biogassproduksjon oppnår mindre direkte klimagassutslipp fra både gjødsellagre og gjødslete arealer samt at biogassen kan erstatte fossile energikilder som medfører utslipp av klimagasser (substitusjonseffekten). Forutsatt at biogass erstatter fossile energikilder og at selve biogassproduksjonen ikke fører til vesentlige utslipp, kan en derfor si at en gjennom biogasstiltaket oppnår bortimot dobbel klimanytte. Produksjon av biogass er først og fremst et klimatiltak, men gir også energi. Videre kan biogassproduksjon gi en biorest som være god gjødsel og som kan også føre til mindre avrenning til vassdrag. I den grad gjødsla kan erstatte mineralgjødsel, er dette positivt da det ved mineralgjødselproduksjon slippes ut lystgass og forbrukes mye energi. Økt bruk av biogass vil ikke uten videre føre til nedgang i klimagassutslippene. For å unngå at bruken av biogass kommer i tillegg til eksisterende energibruk, må det tas i bruk virkemidler som sørger for at utslippene reduseres. Fornybare energikilder medfører utslipp, men disse utslippene er en del av naturens kretsløp og medfører ikke netto tilførsel av klimagasser til atmosfæren slik som fossil energi gjør. Produksjon og bruk av biogass er et tiltak for å senke utslippene av klimagassene metan og lystgass. Med dagens rammebetingelser er det imidlertid liten økonomisk interesse for produksjon og bruk av biogass. Endrede rammebetingelser og/eller innføring av virkemidler må derfor til for å få opp produksjonen av biogass. Hovedmålet med dette arbeidet er å vurdere ulike virkemidler for økt produksjon og bruk av biogass. Regjeringens mål om at 30 % av husdyrgjødsla innen 2020 skal brukes til å produsere biogass må anses som et delmål i regjeringens klimapolitikk. Avtalen om klimameldingen (kalt klimaforliket), som flertallet på Stortinget inngikk i 2008, innebærer at utslippene i Norge skal reduseres med millioner tonn CO 2 -ekvivalenter, slik at de ikke overstiger millioner tonn CO 2 - ekvivalenter i 2020 (Klima- og forurensningsdirektoratet 2010a). Regjeringen har varslet at den vil legge fram en melding om norsk klimapolitikk for Stortinget i løpet av

10 Av St.meld. nr. 39 ( ) gikk det fram at det ikke forelå gode nok data for å vurdere kostnadene ved biogasstiltaket, men det ble vist til at foreløpige beregninger tydet på at biogassanlegg var lønnsomme ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Bakgrunnen for dette var at det ble satt en verdi på reduserte utslipp av klimagasser. Det ble antatt at biogassproduksjon på basis av husdyrgjødsel var mest lønnsomt i anlegg som samtidig behandlet matavfall (sambehandling). I stortingsmeldingen var det Statens forurensningstilsyns tiltaksanalyse fra 2007 som var grunnlaget for lønnsomhetsvurderingene. I denne tiltaksanalysen var biogass fra husdyrgjødsel og våtorganisk avfall beregnet til en tiltakskostnad på under 200 kr per tonn CO 2 - ekvivalenter ved en reduksjon på rundt tonn CO 2 -ekvivalenter innen 2020 (Statens forurensningstilsyn 2007). I Klimakur 2020 kom biogasstiltaket ut med kostnadseffektivitet på kroner per tonn CO 2 -ekvivalenter (Klima- og forurensningsdirektoratet 2010c). Spennvidden i kostnadene skyldtes at det var lagt til grunn ulike alternativer for mengde husdyrgjødsel og ulik grad av innblanding av matavfall. Det ble lagt til grunn at opptil 60 % av husdyrgjødsel og opptil tonn våtorganisk avfall skulle brukes til biogassproduksjon, enten hver for seg eller ved sambehandling. Mengden våtorganisk avfall var altså langt lavere enn det som ble lagt til grunn i St.meld. nr. 39. Klima- og forurensningsdirektoratet (2011) har beregnet kostnadseffektiviteten i fem ulike verdikjeder for biogass (fra produksjon til anvendelse). Biogassproduksjon med basis i husdyrgjødsel og våtorganisk avfall er her vurdert til en kostnadseffektivitet fra 1300 til 2650 kroner per tonn CO 2 -ekvivalenter for fem ulike biogasstiltak. Ifølge denne utredningen kommer biogassproduksjon på grunnlag av husdyrgjødsel og våtorganisk avfall ut med vesentlig høyere kostnad enn produksjon med basis i avløpsslam og biogass fra avfallsdeponi, som kommer ut med til dels negativ kostnad. Dette betyr altså at biogass fra deponier og fra behandling av avløpsslam både er bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomt. Bakgrunnen for dette er at myndighetenes krav til behandling av avløpsslam uansett innebærer kostnader ved for eksempel kompostering eller forbrenning. For deponier er det gjennom utslippstillatelser og avfallsforskriften krav om oppsamling av deponigass, og det koster lite ekstra å utnytte gassen til energiformål framfor å fakle den. Produksjon av biogass på basis av husdyrgjødsel har altså vist seg å være et langt dyrere klimatiltak enn tidligere antatt. Aktualiteten av biogassproduksjon vil avhenge av kostnadene ved andre klimatiltak. 1.2 Problemstilling Dette arbeidet er avgrenset til en vurdering av aktuelle virkemidler knyttet til målet om at 30 % av husdyrgjødsla innen 2020 skal brukes til biogassproduksjon. Da også bruk av andre substrater enn husdyrgjødsel er svært aktuelt (sambehandling), er aktuelle substrater omtalt samtidig som det er tatt med en del om biogassprosessen. Lønnsomhet er av mange holdt fram som en nøkkelfaktor i utvikling av biogassproduksjon, og det er derfor lagt vekt på omtale av økonomien i biogassproduksjon. Hovedproblemstillingene er: Hvilke virkemidler er aktuelle for å øke bruken av husdyrgjødsel, eventuelt i kombinasjon med andre substrater, med sikte på biogassproduksjon? Hvilke egenskaper har de aktuelle virkemidlene med hensyn til kostnadseffektivitet, styringseffektivitet og dynamisk effektivitet? Hvordan kan det legges til rette for at det utvikles en velfungerende verdikjede for biogass? 10

11 2 Om biogass Som bakgrunn for å vurdere virkemiddelbruken, er det nedenfor gitt en gjennomgang av biogassprosessen, aktuelle substrater, bruk av produktene og verdikjeden for biogass. 2.1 Biogassprosessen Biogass produseres ved at mikroorganismer uten tilgang på oksygen (anaerobe forhold) bryter ned organisk materiale (fett, karbohydrater og proteiner) til en blanding av hovedsakelig metan (CH 4 ) og karbondioksid (CO 2 ). Biogass brukes som et samlebegrep for gass samlet opp fra deponier og gass produsert i reaktorer. Denne prosessen skjer også i naturen gjennom nedbrytning av organisk materiale, for eksempel i myrer, bunnen av innsjøer eller i andre miljø uten tilgang på oksygen. Prosessen kan også foregå i avfallsdeponier ved råtning av det deponerte materialet. Kvaliteten på denne biogass er dårligere enn gassen som produseres i reaktor. Ved kontrollert produksjon av biogass pumpes husdyrgjødsel eller andre organiske substrater inn i en gasstett og isolert reaktor. Omdanning av organisk materiale skjer ved at ulike typer mikroorganismer gjennom ulike prosesser utfører hydrolyse, syreproduksjon og til slutt metanproduksjon. Biogass kan produseres under mange temperaturer, men det vanligste er produksjon ved to temperaturområder, mesofil prosess ved grader Celsius og termofil prosess ved grader Celsius. Under termofile forhold går nedbrytningen raskere enn ved mesofile forhold. For husdyrgjødsel tar prosessen dager. Metan kan nyttiggjøres til energi i form av drivstoff, varme eller elektrisitet. Prosessen skaper lite varme og for å få ønskelig temperatur må reaktoren isoleres og tilføres varme. Mikroorganismene finnes naturlig i substratene og er spesifikke overfor de enkelte typene substrater. Disse organismene er avhengige av stabilitet med hensyn til substrater, ph og temperatur. Hvis mikroorganismene ikke trives, går prosessen saktere og kan stoppe helt opp. Det kan da ta lang tid å få i gang prosessen på nytt. Restproduktet etter biogassproduksjonen, bioresten (råtneresten), får en mer flytende struktur enn husdyrgjødsla og har fortsatt gjødselverdien i behold. Den er derfor velegnet som gjødsel eller kan foredles til mer verdifulle gjødselslag. En skisse av systemet for produksjon av biogass er vist i figur 2.1. Figur 2.1. System for produksjon av biogass (Kilde: Deutschlands Informationsportal zu Erneuerbaren Energien 2011) 11

12 2.2 Substrater for biogassproduksjon Alle organiske stoff er i utgangspunktet aktuelle som basis for produksjon av biogass, men de ulike substratene, eller råstoffene, har ulike potensial og aktualitet for slik energiproduksjon. Det høyeste energiinnholdet finner vi i matavfall, avfall fra næringsmiddelindustri og annet avfall med et høyt protein- og fettinnhold. Energivekster, planteavfall og frukt- og grønnsakavfall har også relativt høyt energiinnhold, mens energiinnholdet i husdyrgjødsel er langt lavere. Husdyrgjødsel er et resultat av fordøyelse, og mye av energien har gått til vedlikehold og produksjon i dyrekroppen. Vekstrester fra landbruket og energivekster er godt egnet som substrat for biogassproduksjon. Det kan være aktuelt å bruke tyngre nedbrytbare substrater som halm og halmrik gjødsel, men høyt innhold av cellulose gjør at disse substratene krever forbehandling. Slik forbehandling (knusing, opphakking, oppmaling, kjemisk behandling osv.) kan også være aktuelt for energivekster, for eksempel gras. Da energien i organisk stoff ligger i den faste delen, er det i utgangspunktet ønskelig med høyt tørrstoffinnhold. Nitrogeninnholdet kan imidlertid bli for høyt ved høyt tørrstoffinnhold. Samtidig er en avhengig av at massen ikke er tørrere enn at den kan pumpes og omrøres. Ifølge Briseid, Morken og Grønlund (2010) bør ikke substratene ha høyere tørrstoffinnhold enn 10 % for å oppnå god nok fluiditet, men dette kan oppnås ved tilsetting av vann. Disse forholdene gjelder ved såkalt våte prosesser. Ved tørre prosesser og perkolasjonsprosesser er tørrstoffinnholdet i substratene langt høyere. Anlegg som behandler husdyrgjødsel sammen med andre organiske restprodukter, kan oppnå høyere og mer stabilt biogassutbytte, og produsere bedre gjødsel, enn det en kan oppnå ved å behandle substratene hver for seg (Sørheim et al. 2010). Briseid, Morken og Grønlund (2010) oppgir at tilsetting av matavfall til husdyrgjødsel kan gi en synergieffekt som øker metanproduksjonen med rundt en tredjedel. Effektiviteten i biogassproduksjonen kunne dermed øke og gi økte inntekter til anleggene. Det er ikke bare energiutbyttet som er avgjørende ved valg av substrat for biogassproduksjon. En fornuftig ressursutnytting tilsier at en må se på hva som er alternativ bruk av ressursene. I Tyskland er mais det viktigste substratet for produksjon av biogass, i Danmark er det husdyrgjødsel (først og fremst svinegylle), mens i Sverige bidrar avløpsslam mest til produksjon av biogass. Det er rammebetingelsene, deriblant hvilke virkemidler myndighetene har satt inn, som sammen med tilgangen på substratene, er årsak til at situasjonen i disse landene er så forskjellige. Det kan også være historiske og kulturelle forskjeller som kan ligge bak disse ulikhetene. Produksjon av mais for biogassproduksjon oppfattes som kontroversielt på grunn av forbruket av vann og andre innsatsmidler, som medfører utslipp av klimagasser. I tillegg vil etiske og fordelingsmessige hensyn være forhold ved planteproduksjon til biogassformål som vi vil anta vil være kontroversielle i Norge. Ut fra slike hensyn er det mye som taler for at det bør være restog avfallsprodukter, og i minst mulig grad mat og fôr, som bør brukes ved produksjon av bioenergi generelt og biogass spesielt. Produksjon av energi til andre formål enn menneskeføde er imidlertid ikke noe nytt fenomen. Fram til på 1950-tallet ble det produsert mye høy og havre til fôr til hest som trekkdyr. Dyrking av energivekster kan også ha positive virkninger, særlig hvis det inngår i et vekstskifte der det ellers ville vært drevet ensidig kornproduksjon. Det er viktig å være klar over at biogass produsert på basis av energivekster i større eller mindre grad medfører utslipp av klimagasser. 2.3 Anvendelsesområder for biogass og biorest Ved biogassproduksjon produseres det ved siden av biogass en biorest (råtnerest). Dette foregår ved en kontrollert, naturlig prosess der alle produktene utnyttes fullt ut, uten at det oppstår avfall som ikke kan utnyttes. Avfall kan inngå i produksjonen av biogass, og gjennom produksjonen kan en oppnå et lukket kretsløp Biogass Biogass består av metan og karbondioksid samt vanndamp, nitrogen, hydrogensulfid, ammoniakk og andre gasser. Det er metanet som kan forbrennes og er nyttbart til energiproduksjon. Det opereres med varierende mengdeforholdet mellom metan og karbondioksid, men metaninnholdet ligger vanligvis på % og innholdet av karbondioksid på % (Sørheim et al., 2010). Biogass er en fornybar energikilde som i et livssyklusperspektiv bare marginalt bidrar 12

13 til drivhuseffekten. Ved forbrenning brytes metan ned til karbondioksid og vann, og forbrenningen fører til bare små utslipp av svovel, tungmetaller, støv og aske. Biogass kan brukes til produksjon av varme, elektrisk strøm eller drivstoff. Ved produksjon av varme forbrennes biogassen i en varmekjel og kan brukes til oppvarming eller i prosessindustrien. I Asia er det svært vanlig med små biogassanlegg i husholdningene, og varmen fra biogassen brukes til blant annet matlaging. Elektrisk kraft kan produseres i en ombygd dieselmotor med generator eller i en gassturbin. Ved produksjon av elektrisk kraft produseres det også betydelig energi som varme. Et anlegg som leverer både kraft og varme kalles et kraftvarmeverk, kogenereringsanlegg eller CHP-anlegg (Combined Heat and Power). For å oppnå drivstoffkvalitet må biogassen renses for korrosive stoffer som hydrogensulfid og svovel og karbondioksid, karbonmonoksid og vanndamp må fjernes. Slik biometan har noenlunde samme sammensetning som naturgass (fossil gass). Denne prosessen er relativt kostbart, men det er forventet at utvikling av ny teknologi kan gjøre den billigere. Markedet for biogass vil være svært avhengig av priser på annen energi (fossil energi, vannkraft, vindkraft, annen bioenergi osv.) Et forhold som taler for å bruke biogass til drivstoff er at prisen er relativt stabil hele året, mens for eksempel verdien av varme er svært lav i sommerhalvåret. Videre antas det å være høyere betalingsvilje for drivstoff enn for varme og elektrisk strøm, samtidig som avgiftspolitikken gir større muligheter for å fremme bruken av biometan framfor bensin og diesel. Hvis det ikke finnes lønnsom anvendelse av biogass til noen av de nevnte formålene, er det et alternativ å brenne den uten at energien kommer til nytte. Ved slik fakling unngår en at metanet slipper ut i atmosfæren Bioresten Bioresten, eller råtneresten slik den er definert i gjødselvareforskriften, har lavere tørrstoffinnhold enn de substratene som gikk inn i reaktoren. Det er altså den faste delen av substratene som brytes ned. Det stofflige innholdet i bioresten er svært avhengig av hvilke substrater som inngikk i prosessen. Bioresten kan brukes som gjødsel, enten slik den er, eller den kan gjennom avvanning eller sentrifugering separeres i en tørr del og en våt del. Bioresten er god gjødsel da den fortsatt har gjødselverdien i behold (nitrogen, fosfor og kalium). Den kalles ofte biogjødsel, men det er ingen definerte krav til hva som kan kalles biogjødsel. Den tyntflytende delen av bioresten er rik på nitrogen og trenger lettere ned i bakken enn vanlig husdyrgjødsel. Den tørre delen består av mye tungt nedbrytbart materiale og er rik på fosfor. Denne delen kan brukes til gjødsel eller som utgangspunkt for videreforedling av gjødsel da den har høyt tørrstoffinnhold og er rik på fosfor. Den kan også brukes til å produsere anleggsjord ved å inngå i blanding med torv, bark, steinmjøl, aske og lignende. For å få best effekt bør bioresten spres tidlig i vekstsesongen slik at næringsstoffene utnyttes godt. Det krever større lagringskapasitet enn dagens krav på åtte måneder. Bioresten kan ha andre vesentlige fordeler som at den ved hygienisering (oppvarming) kan gjøres fri for ugrasfrø og føre til mindre sjenerende lukt (Lilleengen 2009). Bioresten kan erstatte mineralgjødsel som i produksjon, transport og bruk medfører utslipp av klimagasser (CO 2 og lystgass). 2.4 Biogassproduksjon som verdikjede Verdikjeden for biogass kan i sin enkleste form bestå av håndtering av substrater, produksjon av biogass og anvendelse. Den enkleste form for anvendelse er fakling, men da dette ikke gir omsettbare produkter, kan en knapt snakke om noen verdiskaping eller verdikjede. Biogassen kan selges eller gå til eget bruk, til produksjon av elektrisitet og/eller varme. Hvis biogassen skal brukes til drivstoff eller mates inn i naturgassnettet, kommer i tillegg oppgradering, distribusjon og salg. Substratene er spredt over store geografiske områder, særlig gjelder dette for husdyrgjødsel. Markedet finnes først og fremst i byer og tettsted. Bioresten bør vanligvis føres tilbake som gjødsel på de gårdene der husdyrgjødsla kom fra. Logistikk er derfor en utfordring i forbindelse med biogassproduksjon og er beskrevet som en «logistisk mardröm» (Energimyndigheten 2010b). I den forbindelse er det interessant at det for tiden bygges et mobilt biogassanlegg i Sverige (Institutet för jordbruks- og miljöteknik 2011). Hvis dette anlegget blir vellykket, vil transportkostnadene knyttet til substratene kunne bli minimale. 13

14 Husdyrgjødsla har lavt energiinnhold og det meste av husdyrgjødsla har lavere tørrstoffinnhold enn 10 % som anbefales som maksimalt tørrstoffnivå. Sammen med at ressursene er fragmenterte, vil det lave tørrstoffinnholdet kunne føre til svært stort transportbehov og energiforbruk. Netto energiproduksjon (brutto energiproduksjon minus energiforbruk) vil være høyest i anlegg med lite transportbehov og der det benyttes energirike substrater med høyt tørrstoffinnhold. Innsamling, lossing, lasting og transport vil dermed kunne medføre betydelige kostnader. I områder med stor husdyrtetthet vil transport av husdyrgjødsel og/eller biogass i rør kunne være aktuelt alternativ til biltransport. Separering av husdyrgjødsla kan være en måte å senke transportkostnadene på, men også dette medfører kostnader. Biogassproduksjon kan være råvarebasert eller markedsbasert, noe som kan ha betydning for lokalisering av anleggene. Størrelsen på anleggene vil være avhengig av investeringskostnadene, og det er særlig kostnader til forbehandling og oppgradering som kan utgjøre mye av de totale kostnadene. Jo høyere disse kostnadene er, jo større omland må en hente substrater fra. En må anta at optimal inntransport av husdyrgjødsel også gir optimal retur av biorest så lenge en legger til grunn at bioresten skal tilbake til de gårdene husdyrgjødsla kom fra. Hvis det for eksempel skal skje en flytting av disse gjødselressursene fra gårdsbruk med husdyr til gårdsbruk med ensidig planteproduksjon vil dette stille seg annerledes. For å finne optimal plassering av anleggene må det videre tas hensyn til eventuelle ulemper med lukt, støy og støv. Anleggene bør ikke plasseres slik at det kan oppstå konflikter med beboere i området. I Danmark er disse forholdene en vanlig barriere for etablering av nye anlegg, og det samme er tilfelle i Sverige (Lantz et al. 2007). Jo mer komplett og strømlinjeformet verdikjede en klarer å bygge, jo bedre økonomi kan en oppnå i de ulike leddene i verdikjeden. Lønnsomheten kan forbedres ved effektivisering, men også ved å utvikle nye produkter og ved å utnytte flere sider ved produksjon av biogassen. Hvis en klarer å utnytte karbondioksid sammen med produksjon av både elektrisitet og varme, vil en få mange produkter som kan gi inntekter. Også ved oppgradering av biogass til biometan kan karbondioksid utnyttes for eksempel i veksthus. Ifølge Grjotheim (2009) må CO 2 fra forbrenning av biobrensel og biogass renses for å kunne brukes som slik luftgjødsel. 14

15 3 Biogassproduksjon i Norge 3.1 Status Produksjonen av biogass i Norge er svært liten sammenliknet med de fleste europeiske land. Norge har hatt god tilgang på energi, både fornybar energi i form av vannkraft, samt egen oljeog gassproduksjon. Energiprisene har vært relativt lave, og bioenergi generelt og biogass spesielt, har i liten grad klart å konkurrere med fossil energi og vannkraft. Til tross for det er etablert støtteordninger for å stimulere til etablere av biogassanlegg, har ikke biogassproduksjon fått noe vesentlig omfang. Biogassproduksjonen har for det meste foregått på anlegg som behandler avløpsslam og matavfall og som har sin viktigste inntekt knyttet til avgifter for mottak og behandling av avløpsvann og avfall. Dagens norske biogassproduksjon er med andre ord i stor grad råvarebasert og i mindre grad markedsbasert. Oppsamling av deponigass er sammen med avløpsslam de viktigste kildene til biogassproduksjon i Norge. Det er ikke noe system for rutinemessig innsamling av statistikk fra norske biogassanlegg. Basert på en kartlegging av 24 produksjonsanlegg for biogass, beregnet Raadal, Schakenda og Morken (2008) en årsproduksjon på rundt 180 GWh biogass. En oversikt over de kartlagte anleggene er vist i vedlegg 1. Kartleggingen viste at gassen ble benyttet til varmeproduksjon (53 %), til elektrisitetsproduksjon (18 %) og oppgradering til drivstoffkvalitet (2 %). 19 % av gassen ble faklet, mens 9 % hadde usikker bruksform. Govasmark (2010) kartla 14 biogassanlegg og beregnet en årlig energiproduksjon på 159 GWh, se vedlegg 2. Basert på denne kartleggingen utgjorde den årlige produksjonen på anlegg som behandler husdyrgjødsel, rundt 6,5 GWh. I tillegg brukte disse anleggene substrater som fiskeensilasje, matavfall, industriavfall m.m. Ifølge kartleggingen behandlet følgende anlegg husdyrgjødsel: Åna kretsfengsel, Hå Ekren Biogass (Trygstad eiendom), Verdal Tomb videregående skole, Råde Olav Morten Haug, Holum gård, Skjetten Svein Lilleengen, Ørlandet Bioforsk Tingvoll, Tingvoll Ifølge Lystad (2010) var det i Norge rundt 35 anlegg for produksjon av biogass. Av disse var 23 anlegg basert på avløpsslam, fem anlegg på matavfall, ett anlegg basert på blanding av slam og matavfall og fem anlegg benyttet husdyrgjødsel som substrat. Årlig produksjon på disse anleggene ble anslått til rundt 192 GWh, mens kapasiteten ble anslått til 300 GWh. Disse tallene bygger trolig på Nedland og Ohr (2010) som bygger på tall fra en spørreundersøkelse om produksjonen på norske biogassanlegg i I tillegg kommer biogassutvinning fra deponier med organisk materiale, der mengden oppsamlet metan årlig ligger på rundt tonn (Klima- og forurensningsdirektoratet 2010b). Ifølge Raadal, Schakenda og Morken (2008) basert på tall fra SFT, ble det i 2006 samlet opp ca. 300 GWh deponigass fra norske deponier. Denne gassen ble hovedsakelig brukt til produksjon av elektrisk kraft (40 %) og varme (21 %), mens 39 % av gassen ble faklet. Markedet for biogass i Norge er relativt beskjedent. Basert på Govasmark (2010) kan en anslå at rundt halvparten av den produserte gassen omsettes som biometan, mens resten går til produksjon av elektrisk kraft og varme i tilknytning til biogassanleggene. Mye av denne energien brukes i prosessene og til oppvarming i produksjonsanleggene, men det er også en vesentlig del av biogassen som fakles (Nedland og Ohr 2010). Mengden utnyttet biogass kan økes ved bedre kapasitetsutnytting og høyere utnyttingsgrad på eksisterende anlegg, ved siden av utvi- 15

16 delser og etablering av nye anlegg. Nedland og Ohr (2010) anslo at potensialet i eksisterende anlegg og planlagte nye anlegg lå på GWh per år. Markedet for biometan er svært begrenset, men er i vekst. Det er for tiden tre aktører som produserer biometan. Fredrikstad Biogass leverer biometan til busser, kommunale kjøretøy og privatkunder. Videre leveres det biometan fra IVAR (Interkommunalt vann-, avløps- og renovasjonsverk i Rogaland) gjennom Lyse sitt naturgassnett til blant annet drift av gassbusser i Stavanger (HOG Energi 2010). Bekkelaget renseverk produserer biometan som brukes i busser i Oslo. Det er også noe import og eksport av biometan. Det er opplyst at Skagerak Energi importerer biogass fra England, mens Fredrikstad biogass eksporterer noe biogass til Sverige. Det er for tiden tre fyllestasjoner for biogass i Stavangerområdet, en i Fredrikstad, og tre i Oslo og Bærum (Klimabiler 2011). Det er rundt 200 gassbusser i Norge (HOG Energi 2010), mens rundt 100 kjøretøy går på biometan (Melby 2011). Erfaringene så langt viser at det er det offentlige, kommuner, fylkeskommunale og selskaper eid av disse, som har vist størst vilje til å satse på bruk av biogass og biometan. Busser og renovasjonsbiler er aktuelle kjøretøy for biogassdrift. Mindre støy og mindre utslipp av partikler, NOx og svoveldioksid er fortrinn som taler for at det i tettbygde områder brukes biometan som drivstoff. 3.2 Rammebetingelser og virkemidler Det omfanget produksjon av biogass har fått i Norge, er et resultat av de gjeldende rammebetingelsene for energi i etterkrigstiden. Norge har en betydelig produksjon av vannkraft som har svært lave produksjonskostnader og har som olje- og gassnasjon gode muligheter for bruk av olje og gass. Energiprisene har derfor vært relativt lave. Samtidig har det vært lave avgifter på elektrisk kraft i forhold til de fleste andre europeiske landene. Bortsett fra at forbruket av ved har holdt seg noenlunde oppe, har bioenergien ikke klart å hevde seg i konkurransen da den jevnt over har vært dyrere enn elektrisk kraft og fossil energi. Videre har varmepumper i den senere tiden kommet inn som en ny konkurrent i varmemarkedet. Som nevnt kan biogassproduksjon ses på som et klimatiltak og en energikilde. På klimaområdet er det først i senere tid at det er utviklet klimapolitikk. På energiområdet har det historisk sett vært lagt mest vekt å øke energiproduksjonen. Norsk energipolitikk er basert på at alle energiformer i utgangspunktet må konkurrere på fritt grunnlag i markedet. Det er imidlertid innført ordninger for å fremme utvikling av fornybar energi og gjøre den mer konkurransedyktig i forhold til fossil energi. Bakgrunnen for dette er regjeringens mål om at produksjonen av bioenergi skal øke med inntil 14 TWh fram til 2020 (Miljøverndepartementet 2007). Dette målet ble satt i 2007 og innebærer grovt sett en fordobling i produksjon. Omsetning av mineralolje, bensin og gass er pålagt CO 2 -avgift med sikte på å bidra til kostnadseffektive reduksjoner av utslipp av CO 2. Satsene er differensierte for ulike bransjer. Petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen er pålagt avgift på brenning av petroleum (fakling) med sikte på reduserte utslipp av CO 2. Fra har det vært CO 2 -avgift på naturgass og LPG. Dette har bidratt til å gjøre avgiftsfri energi som for eksempel biogass, mer konkurransedyktig. Veksthusnæringen er fritatt for denne avgiften på grunn av at CO 2 tas opp i planteproduksjonen. Biogass og blandinger av naturgass og biogass er fritatt for avgift. På bakgrunn av regjeringens innføring av avgift på biodiesel, knytter det seg noe usikkerhet til om hvor lenge avgiftsfritaket for biogass vil kunne vare. Gjennom kvotepliktloven er visse bransjer pålagt kvoteplikt for utslipp av klimagasser. Virksomheter som er omfattet av kvotesystemet må kjøpe kvote hvis de skal ha høyere utslipp enn det de har rett til. Tilsvarende kan de som ikke har oppfylt sin kvote, selge denne til andre virksomheter. Med unntak av petroleumsvirksomheten, har virksomhet som har kvoteplikt, unntak fra CO 2 -avgiften. Utslipp av CO 2 fra forbrenning av biomasse er unntatt fra kvoteplikten. Det er innført omsetningspåbud for biodrivstoff slik at dette skal utgjøre 3,5 % av drivstoffet. Det er forslått å øke denne andelen til 5 % samtidig som det skal innføres miljø- og bærekraftskriterier for biodrivstoff. Økt bruk av biodrivstoff regnes av mange som et viktig virkemiddel for å nå et framtidig mål om andel fornybar energi i transportsektoren. 16

17 Gjennom bestemmelser i plan- og bygningsloven er det satt krav om at nye bygninger skal tilrettelegges for at deler av energibehovet til varmtvann og romoppvarming skal dekkes av annen energiforsyning enn elektrisitet og/eller fossile brensler. Dette betyr at man må legge til rette for vannbåren varme og gjør fornybar energi mer aktuelt. Innovasjon Norge, Enova og Transnova har på hver sine områder investeringsvirkemidler for utvikling av produksjon og bruk av fornybar energi Innovasjon Norge Gjennom bioenergiprogrammet kan Innovasjon Norge gi støtte til etablering av blant annet biogassanlegg, samt til forstudier og utredningsprosjekter i forbindelse med etablering av slike anlegg. Det kan gis tilskudd til anlegg som kan produsere varme, elektrisitet og/eller biodrivstoff med bioenergi som råstoff. Hvert enkelt prosjekt vurderes separat der det legges vekt på miljøforhold og lønnsomhet. Det er et krav at søkere til biogassprosjekter skal ha en klar forankring i landbruket og benytte råstoff direkte fra landbruket som hovedenergikilde. I tillegg til eiere av landbrukseiendommer kan landbruksskoler være søkere. Det kan gis støtte til forstudier og utredningsprosjekter innen bioenergi når det vurderes som realistisk at utredningen kan munne ut i et lønnsomt investeringsprosjekt. Det legges vekt på at prosjektet har en viss størrelse og at prosjektet har potensial for salg av hele energimengden som produseres. Investeringsstøtte til biogass kan gis med inntil 40 % av godkjente kostnader. Støtte til utrednings- og kompetansetiltak kan gis til å dekke kostnader knyttet til konsulenthjelp til forstudier, forprosjekter og utredninger, samt kompetanse og informasjonstiltak. Det kan gis inntil 50 % støtte til disse tiltakene. Videre forvalter Innovasjon Norge en ordning med støtte til miljøteknologi. En vesentlig del av disse midlene er satt av til pilot- og demonstrasjonsanlegg for produksjon og bruk av biodrivstoff. For at et prosjekt skal støttes, må det være samfunnsøkonomisk lønnsomt før tilskudd, og bedriftsøkonomisk lønnsomt etter tilskudd. Det er en forutsetning at støtten skal være utløsende for at prosjektet realiseres Enova Enova, som er eid av Olje- og energidepartementet, er etablert for å fremme en miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon i Norge. Dette skjer gjennom rådgivning og finansiering. Enova finansieres gjennom avkastning fra Grunnfondet for fornybar energi og energieffektivisering og gjennom et påslag på nettariffen på elektrisk kraft. Enova yter støtte til investeringer som fører til redusert energibruk og økt andel fornybar energi. Enova har flere programmer som kan gi støtte til bruk av biogass, men har opprettet en tematisk satsing for å øke produksjonen av biogass (Enova 2011). Dette biogassprogrammet er i utgangspunktet planlagt for perioden Det kan etter søknad gis investeringsstøtte til industriell produksjon av biogass, med minimum energileveranse på 1 GWh per år. Leveranse og salg av gass skal dokumenteres. Støtten gis som investeringstøtte til bygging av anlegg for biogassproduksjon, samt distribusjon i sammenheng med produksjonen. Det kan gis investeringstilskudd opptil 30 % av kostnadsoverslaget. Støtteandelen er avhengig av hva som skal til for å utløse investeringen, og det gis ikke støtte til prosjekter som er bedriftsøkonomisk lønnsomme. Prosjekter med høyest energiutbytte per krone tilskudd prioriteres først ved tildeling av støtte. Det brukes en kalkulasjonsrente for avkastingskrav på 8 % realrente før skatt, og prosjekter kan ikke få støtte som medfører høyere internrente enn dette. Det kan gis investeringstilskudd til anlegg som produserer biogass fra biologisk avfall, energivekster eller skogvirke og som leverer gassen til eksterne kunder. Det kan ikke gis støtte til utvinning av gass fra avfallsdeponier, men oppgradering og distribusjon av slik gass kan støttes Transnova Transnova er et 3-årlig prosjekt finansiert av Samferdselsdepartementet for å redusere CO 2 - utslipp innen transportsektoren (Transnova 2011). Reduksjonen skal skje gjennom å erstatte fossile drivstoff med drivstoff som fører til mindre CO 2 -utslipp, ved å gå over til mer miljøvennlige transportformer og ved å redusere transportomfanget. Næringsliv, organisasjoner, forsk- 17

18 ningsinstitusjoner og lokale og regionale myndigheter kan søke om investeringstilskudd til prosjekter som bidrar til at ny og mer miljøvennlig transport og transportteknologi tas i bruk. Dette kan være tiltak som å fremme bruk av mer klimavennlig drivstoff, mer miljøvennlige transportformer eller redusert transportomfang. For biogassektoren må prosjektene derfor være knyttet til utvikling og tilrettelegging for produksjon og bruk av biogass som drivstoff. Det kan gis opptil 45 % støtte og opptil 4 millioner kr per år. Det er gitt støtte til blant annet etablering av fyllestasjoner for biometan Andre virkemidler innen fornybar energi Som ledd i regjeringens mål om økt utbygging av bioenergi med 14 TWh innen 2020, er det etablert en ordning med tilskudd til uttak av energiflis skogsvirke til energiproduksjon. Ordningen skal stimulere til størst mulig energiproduksjon, men skal også bidra til økt tilvekst og kvalitet på fremtidsskogen, samt være et tiltak mot gjengroing. Tilskuddet utbetales til uttak av heltre, rundvirke og hogstavfall, men ikke til uttak av ved. Tilskuddet gis per volumenhet uttatt virke, og gis på bakgrunn av det søkeren oppgir som volum uttatt virke. Det er krav om dokumentasjon av driftskostnader, eventuelt av at søkeren selv bruker virket til egen energiproduksjon (Statens landbruksforvaltning 2011). Statens landbruksforvaltning støtter gjennom Nasjonalt program for klimatiltak i jordbruket tiltak som kan bidra til å fremme blant annet biogass. Norsk forskningsråd støtter forskning og utvikling av fornybar energi gjennom blant andre Brukerstyrt innovasjonsarena (BIA) og programmene RENERGI, Forskningssentre for miljøvennlig energi (FME), CLIMIT (Klimateknologi) og Natur og næring. Sammen med Innovasjon Norge forvalter Forskningsrådet ordningen SkatteFUNN som betyr at bedrifter kan oppnå inntil 20 % skattefradrag knyttet til kostnader til FoU-arbeid i godkjente prosjekter. Investinor AS er statlig investeringsselskap som skal bidrar til økt verdiskapning ved å investere risikokapital og utøve eierskap i internasjonalt orienterte og konkurransedyktige norske bedrifter i tidlig vekst- og ekspansjonsfase. Selskapet skal blant annet bidra til at nye prosjekter innenfor miljø- og miljøvennlig teknologi får tilgang på kapital. 3.3 Økonomien i biogassproduksjon For at omfanget av biogassproduksjon skal øke, er en avhengig av at aktørene har, eller er tilstrekkelig sikre på å få, insentiver til å endre atferd. Etablering av biogassproduksjon kan baseres på idealisme eller interesse. Slike faktorer kan være nødvendig for etablering av anlegg, men er ikke tilstrekkelig betingelse for at anlegget skal kunne klare seg økonomisk. Uten at det finnes aktører i hele verdikjeden som har de nødvendige insentiver for sin virksomhet, vil ikke verdikjeden kunne fungere. Noen aktører vil i perioder kunne drive med dårlig godtgjøring for arbeid og kapital, men på sikt vil slike anlegg ha vanskelig for å overleve. Det er betydelige investeringer som er nødvendige for at det skal bygges opp en verdikjede for biogass, og uten at alle ledd i verdikjeden er kommersielt interessante vil det neppe være mulig å få finansiert disse investeringene. Risikoen i en slik ny og umoden verdikjede er sannsynligvis betydelig, både med hensyn til teknologi, effektivitet og marked. Når verdikjeden i tillegg er kapitalkrevende, fører dette til betydelig økonomisk risiko som gjør at investorer og finansieringsinstitusjoner må kreve relativ høy avkastning. Mye tyder på at det tekniske potensialet for biogassproduksjon overstiger det økonomiske potensialet. Ved utforming av politiske mål og tilhørende virkemidler er det viktig å ha kunnskap om økonomien i biogassproduksjon. Økonomien har betydning for spørsmålet om hva slags virkemidler som er aktuelle og har betydning for å gi virkemidlene styrke for å få de tilsiktede effektene. I dette arbeidet har vi ikke tatt sikte på å beregne hvor mye støtte som må gis for å utløse den utbyggingen som er ønskelig. Nedenfor er det gjengitt nivået på inntekter og kostnader fra andre kilder da det er interessant å se i hvor stor grad salgsinntektene kan dekke produksjonskostnadene. Hvis salgsinntektene ikke dekker de variable kostnadene, vil det ikke være lønnsomt å drive anlegget videre. 18

19 Biogass utgjør et svært lite marked i Norge i dag, noe som kan ses på som et bilde på økonomien i produksjonen av denne varen. For de norske anleggene som i dag produserer biogass, er mottaksgebyrer viktigste inntektskilden og er i mange tilfeller tilstrekkelig til at slike anlegg er bedriftsøkonomisk lønnsomme. Investeringsstøtte har eller har hatt en viss betydning for framveksten av slike anlegg. Begrenset biogassproduksjon i Norge innebærer også at det er få erfaringstall for økonomien i produksjonen. Etablering av biogassanlegg medfører finanskostnader (renter og avskrivninger) knyttet til: Planlegging: teknisk planlegging, utarbeiding av søknader, gebyrer etc. Tomtekostnader Byggekostnader: bygninger, teknisk utstyr, lager, infrastruktur, tilknytning til gassnett etc. Drift av biogassanlegg medfører kostnader til: Innkjøp og inntransport av substrater (råstoff) Drift og vedlikehold: energi, lønn og personalkostnader, forsikring, vedlikehold, reparasjoner, rekvisita, material etc. Eventuelt oppgradering, rensing, overføring, trykksetting Distribusjon og salg av produkter herunder uttransport av biorest Skatter og avgifter Inntektene kan komme fra blant annet: Salg av elektrisitet, varme, drivstoff Mottaksgebyrer for avfall Salg av gjødselprodukter Offentlig støtte Salg av elsertifikater Investeringsstøtten bidrar til å senke kapitalkostnadene og dermed skape akseptabel lønnsomhet i prosjekter som ellers ikke hadde hatt akseptabel lønnsomhet. Det finnes ingen direkte virkemidler som påvirker driftsinntektene eller driftskostnadene Kostnader Investeringskostnadene ved anlegg av biogassanlegg er betydelige, men enhetskostnaden går ned ved økende anleggsstørrelse. Basert på tilbud fra det norske marked er investeringskostnadene beregnet til 1600 kr per årstonn for små anlegg, fallende til 600 kr per årstonn for anlegg som behandler tonn biomasse per år (Briseid, Morken og Grønlund 2010). Sørby et al. (2007) oppgir på grunnlag av gitte tilbud investeringskostnader på fra 3,4 til 11,3 millioner kroner for anlegg med en årlig kapasitet på fra kwh til 2,9 millioner kwh. Ni ulike anleggsmodeller fra Tyskland viser investeringskostnader fra 7090 til 2712 euro per kw for anlegg med installert effekt på fra 75 kw stigende til 1000 kw (Fachagentur Nachwachsende Rohstoffe e.v. 2010). Disse tallene viser at store anlegg vil kunne ha langt lavere kapitalkostnader per produsert enhet enn små anlegg. På store anlegg vil det også lettere kunne være økonomisk forsvarlig å investere i utstyr for forbehandling av substrater og utstyr for oppgradering av biogassen til biometan. Større anlegg vil imidlertid ha høyere kostnader til transport av substrater og biorest enn mindre anlegg beliggende nært kildene for substrater. Stordriftsfordelene i anlegget vil kunne oppveies av stordriftsulemper knyttet til kostnader til transport av substrater og biorest. Kostnadene for de ulike substratene levert på et biogassanlegg vil kunne være svært forskjellige og har stor betydning for økonomien i anlegget. For substrater som avløpsslam og våtorganisk avfall vil avgifter dekke kostnader til innsamling og behandling. Transportkostnadene for substrater vil kunne være fra tilnærmet null i et anlegg som behandler avløpsslam til å være svært høye for husdyrgjødsel som produseres langt unna biogassanlegget. Opplasting, transport og lossing av husdyrgjødsel og biorest vil kunne medføre betydelige kostnader og belastning på miljø og klima. For å bruke husdyrgjødsel til biogassproduksjon trengs det vanligvis ekstra kapasitet til lagring av husdyrgjødsel og biorest. Disse lagrene vil kunne ligge på de enkelte gårdene som leverer husdyrgjødsel og mottar biorest, men kan også være plassert på biogassanlegget. Behovet for 19

20 lagre vil være avhengig av hvordan logistikken organiseres og hva slags lagre som finnes på gårdene. Hvis samme bil kan frakte husdyrgjødsel til biogassanlegget og biorest tilbake til gården, vil en kunne unngå tomkjøring. Det må som hovedregel være separate lagre for husdyrgjødsel og biorest. Hvis utgjødsling og gjødsellager er slik at en kan samle opp husdyrgjødsel og frakte den til biogassanlegget med jevne mellomrom, vil et tilleggslager dekke lagringsbehovet for denne gjødsla, mens eksisterende lager kan brukes til lagring av bioresten. Dette vil imidlertid avhenge hva slags lagre som finnes på det enkelte gårdsbruket, under husdyrrommet eller separat ved siden av husdyrrommet. Gundersen og Rognstad (2001) fant at 67 % av husdyrgjødsla var lagret i gjødselkjeller. Selv om det er grunn til å anta at denne andelen har gått ned siden 2000, er det sannsynligvis store behov for bygging av tilleggslagre for å kunne bruke husdyrgjødsla til biogassproduksjon. Det er trolig mulig å utnytte mye av eksisterende lagerkapasitet på gårdene. Alternativet er at bioresten lagres ved biogassanlegget fram til vekstsesongen. Investeringskostnadene per kubikkmeter for store gjødsellagre er betydelig lavere enn for mindre lagre. For leverandører av husdyrgjødsel som ikke har stor nok lagringskapasitet på egen gård, vil et sentralt lager kunne dekke behovet for lager. For biogassanlegget vil bygging av lager innebære betydelige investeringer og vil kunne by på store utfordringer med transport og spredning av store mengder i en travel våronn. Substrater som for eksempel husholdningsavfall, har en alternativverdi som råstoff for forbrenning, og biogassanlegg må konkurrere om dette råstoffet. Ved god tilgang på slike substrater sammen med husdyrgjødsel eller avløpsslam, uten at det medfører store kostnader, vil en ha et godt utgangspunkt for å oppnå en effektiv produksjon med relativt lave produksjonskostnader. Som nevnt i kapittel 2 har de aktuelle substratene for biogassproduksjon svært ulikt energiinnhold. Effektiviteten målt som metanproduksjonen per volumenhet per døgn vil derfor være svært ulik, noe som har avgjørende betydning for produksjonskostnadene per produsert enhet. Mens avløpsslam kan ha en kostnad på ned mot null inn i et biogassanlegg, vil husdyrgjødsel vanligvis medføre vesentlige transportkostnader. Substrater som er produsert med sikte på energiproduksjon (energivekster), medfører produksjonskostnader og kan ha en alternativ verdi som fôr. Produksjonskostnadene vil derfor være svært avhengig av hvilke substrater som benyttes, noe som er illustrert i figur 3.1. Figuren viser produksjonskostnadene per kwh sammen med potensialet i Sverige for biogassproduksjon fra ulike substrater. Figuren er basert på ulike kostnadsanalyser og må ses på som en prinsippskisse for produksjonskostnader for ulike substrater. Figur 3.1. Prinsippskisse for produksjonskostnader og potensial for ulike substrater (Kilde: Energimyndigheten 2010c). 20

21 Briseid, Morken og Grønlund (2010) oppgir transportkostnader for husdyrgjødsel på kr per tonn. Ifølge tall fra Sverige kan transportkostnadene for transport av husdyrgjødsel og returtransport av biorest ved en avstand på 10 km mellom gården og biogassanlegget, ligge på vel 0,20 SEK per kwh (Energimyndigheten 2010c). Ved ingen avstand (kun lossing og lasting) ligger transportkostnadene på rundt 0,15 SEK per kwh, mens de ved 40 km avstand ligger på vel 0,40 SEK per kwh. Substrater med høyt tørrstoff- og energiinnhold kan naturlig nok forsvare størst transportavstand. I Danmark er det vanlig at biogassanlegget dekker kostnader til transport av husdyrgjødsel (Jørgensen og Rasmussen 2010). Bonden har vanligvis verken inntekter eller kostnader ved å levere husdyrgjødsel, men kan oppnå besparelser knyttet til kostnader til mineralgjødsel samt kostnader til lagring og spredning av husdyrgjødsel. Det finnes også anlegg som er basert på at bøndene betaler for å få husdyrgjødsla behandlet på biogassanlegg (Ingeniøren 2009). Betalingsviljen er da basert på at det blir enklere å fylle krav om spredeareal (harmoni- og arealkrav) og for å unngå problemer med lukt, utvasking og tap av næringsstoffer. Enkelte danske biogassanlegg betaler for å få låne gylle fra husdyrbrukere, men dette er ofte begrenset til andelshaverne (GEFION 2010) og kan dermed også anses som en form for godtgjøring for innsatt kapital. Det er ikke publisert data for produksjonskostnader for biogass under norske forhold, men det foreligger erfaringstall fra Sverige. Energigården (2003) oppga på grunnlag av erfaringstall fra Sverige, produksjonskostnader som går fram av tabell 3.1. Tabell 3.1. Produksjonskostnader ved biogassproduksjon, kr per Nm 3 Produksjon av biogass (rågass) 2,50 kr/nm 3 Foredling 2,00 kr/nm 3 Distribusjon 2,00 kr/nm 3 Sum 6,50 kr/nm 3 Hvis det forutsettes at 1 Nm 3 biogass (97 % metan) har et energiinnhold på 9,67 kwh (Baltic- BiogasBus 2011), betyr dette produksjonskostnader for biometan på 0,67 kr per kwh. Kalkyler for tre planlagte CHP-anlegg i Vestfold viste produksjonskostnader på fra 69 til 87 øre per kwh (Morken et al. 2005). Produksjon av rå biogass er i en studie av potensialet for biogass i Norge vurdert til å medføre produksjonskostnader på 0,11 1,11 SEK per kwh (Raadal, Schakenda og Morken 2008). Oppgradering er i samme rapport anslått til en kostnad på 0,10 0,40 SEK per kwh. Produksjonskostnaden for rå biogass produsert på basis av husdyrgjødsel er under svenske forhold vurdert til 0,15 0,45 SEK per kwh, en oppgraderingskostnad på 0,15 0,20 SEK per kwh og en distribusjonskostnad på 0,10 SEK per kwh (Energimyndigheten 2010b). Ifølge samme kilde bør et større sambehandlingsanlegg kunne produsere rågass til 0,30 SEK per kwh og drivstoff til en kostnad ned mot 0,75 SEK per kwh. Det er anslått at gårdsanlegg basert på husdyrgjødsel vil kunne produsere biogass for 0,40 0,50 SEK per kwh og at store anlegg kan produsere for under 0,30 SEK per kwh eksklusive kostnader til substrater. Ifølge Energimyndigheten (2010b) er det derfor bare anlegg basert på avløpsslam og industriavfall som kan produsere så billig, og inkludert kostnader til substrater vil produksjonskostnadene ligge fra 0,35 SEK per kwh og oppover. Klima- og forurensningsdirektoratet (2010c) opererte med energikostnader som vist i tabell 3.2. Tabell 3.2. Energikostnad i kr per kwh med to ulike nivå for bruk av husdyrgjødsla i Norge til biogassproduksjon. Kun husdyrgjødsel Sambehandling Biogass 0 30 % husdyrgjødsel 0,79 0,67 Biogass % husdyrgjødsel 1,07 0,91 Klima- og forurensningsdirektoratet (2011) beregnet de bedriftsøkonomiske kostnadene ved sambehandling til 0,83 kr per kwh. For våtorganisk avfall ble energikostnaden beregnet til kr 0,71 per kwh og for husdyrgjødsel kr 0,95 per kwh. Kostnaden til oppgradering av biogassen ble av Klima- og forurensningsdirektoratet (2010c) beregnet til kr 0,10 per kwh, mens den i Klima- og forurensningsdirektoratet (2011) er beregnet til 0,15 kr per kwh. Kostnader til trykksetting er beregnet til 0,06 kr per kwh. 21

22 Tabell 3.3 viser beregnede kostnader på grunnlag av erfaringstall fra Sverige. Kostnadene for ulike deler av verdikjeden er gruppert etter anleggsstørrelse og substrat. Kostnadene til transport var her basert på at biogassen omsettes innen en omkrets på 50 km fra biogassanlegget og at gassen transporteres i komprimert form. Tabell 3.3. Kostnader i SEK per kwh ved ulike deler av verdikjeden, gruppert etter anleggsstørrelse og substrat. (Kilde: Energimarknadsinspektionen 2010). Av tabell 3.3 ser vi at kostnadene for biogassproduksjon på grunnlag av energivekster er vesentlig høyere en ved bruk av husdyrgjødsel. Det er stor spennvidde i kostnadene, noe som også går fram av tabell 3.4 der det er beregnet produksjonskostnader for de beste og dårligste prosjektene.. Tabell 3.4. Kostnader i SEK per kwh ved ulike deler av verdikjeden, gruppert etter beste og dårligste prosjekt. (Kilde: Energimyndigheten 2010.) Produksjonskostnadene i biogassproduksjon i Danmark er oppgitt til 3,8 DKK per m 3 metan, noe som tilsvarer rundt 0,40 DKK per kwh (Denmark Country Report 2010). Fra Bekkelaget renseanlegg er det oppgitt produksjonskostnader per kbm. biometan på kr 3,20. I tillegg kommer distribusjonskostnader på noe samme nivå (Kretsløpet 2010). Det må antas at en vesentlig del av produksjonskostnadene her er knyttet til oppgradering. I en svensk studie av erfaringstall fra mindre gårdsanlegg i Tyskland lå produksjonskostnadene for elektrisk kraft på basis av biogass på 0,075 0,155 euro per kwh (Edström et al. 2008). Det er grunn til å anta at biogassproduksjon kan medføre høyere kostnader i Norge enn i Sverige og Danmark da det generelt er et høyere kostnadsnivå i Norge. Kostnadene innen bygg og anlegg er også høyere. I tillegg vil trolig topografi, geografi og bruksstruktur medføre høyere driftskostnader i forhold til land med store sammenhengende og høyproduktive jordbruksområder. 22

23 3.3.2 Inntekter Det viktigste grunnlaget for inntektsdannelsen er en teknisk effektiv produksjon av biogass i reaktoren. Som nevnt har de aktuelle substratene ulikt gassutbytte og har dermed betydning for inntektene i et biogassanlegg. Ved siden av inntekter fra salg av elektrisitet, varme eller drivstoff, kan biogassproduksjon gi inntekter i form av mottaksgebyrer og salg av gjødselprodukter. Mottaksgebyrer knytter seg til substrater som avløpsslam og våtorganisk avfall. Som nevnt i kapittel 2.2 kan tilsetting av matavfall til husdyrgjødsel gi en økning i metanproduksjonen med rundt en tredjedel. Hvis slik sambehandling fører til økt effektivitet i produksjonen samtidig med at en kan få betalt for mottak av avfall, forbedrer dette økonomien vesentlig. For mottak av husdyrgjødsel kan det ikke regnes med tilsvarende godtgjøring da dette ikke er avfall. Husdyrgjødsel har vanligvis betydelig verdi som gjødsel, men verdien avhenger i stor grad av prisen på mineralgjødsel. Jo dyrere mineralgjødsel, jo mer interessant vil det være å utnytte næringsstoffene i husdyrgjødsla. Biorest kan være mer verdifull enn husdyrgjødsel, men det finnes få erfaringstall for denne merverdien. Hvis det innføres virkemidler i form av offentlig støtte eller en ordning med elsertifikater, kan dette gi inntekter. Videre kan det ligge inntekter eller sparte kostnader i å utnytte karbondioksid som utskilles ved oppgradering av biogassen, for eksempel til bruk i veksthus. Markedsprisen på biogass er svært avhengig av prisene på andre energiformer og vil dermed svinge i takt med disse. Særlig er verdien av varmeproduksjon sterkt preget av sesongvariasjoner og da lagring av biogass medfører høye kostnader, vil varmeproduksjon på grunnlag av biogass neppe være lønnsomt i sommerhalvåret. Det samme vil gjelde for varme som oppstår ved produksjon av elektrisitet på basis av biogass. Inntektene fra elektrisitetsproduksjon vil også svinge mye. Oppgradering til drivstoff (biometan) medfører relativt høye kostnader, men dette produktet har ikke de samme sesongvariasjonene i pris da etterspørselen er jevn gjennom hele året. For drivstoff er det prisene på diesel, bensin og naturgass som vil ha betydning for hvilken pris biometan kan oppnå i markedet. Produksjonskostnadene for fossil energi vil naturlig nok ligge langt under kostnadene ved å produsere biogass og biometan. Markedet for biogass og biometan er lite utviklet, og de markedene som finnes, omfatter relativt små geografiske områder. Etterspørselen etter biogass, og særlig etter biometan, er svært avhengig av i hvor stor grad det er tilrettelagt for fylling. Hvis mulighetene for fylling begrenser seg til mindre geografiske områder, vil etterspørsel begrenses til kjøretøy som går i faste ruter (busser og renovasjonsbiler). Et lite utviklet marked og geografisk atskilte markeder tilsier at det er store variasjoner i prisene. I Klimakur er det forutsatt en pris på naturgass på 0,33 kr per kwh (Klima- og forurensningsdirektoratet 2011), og hvis biometan skal være konkurransedyktig, kan ikke prisen på biometan ligge mye høyere enn dette prisnivået. I en mulighetsstudie for biogassproduksjon i Vestfold ble det lagt til grunn en pris ut fra oppgraderingsanlegget på 4 kr per Nm 3 (12-kommunesamarbeidet i Vestfold 2009), noe som tilsvarer rundt kr 0,40 per kwh. Det er opplyst at markedsprisen på biometan ligger på 0,15 0,30 kr per kwh, men markedet er lite og umodent (Aspelund 2010). I Østfold er pumpeprisen på biometan kr 10,45 per Nm 3 (Lileng 2011), noe som tilsvarer rundt 1,08 kr per kwh. Briseid, Morken og Grønlund (2010) har anslått prisen ved salg av biometan til 0,47 kr per kwh. Under svenske forhold er verdien på biogass for bruk til elektrisitet og varme vurdert til å ligge på ca. 0,40 SEK per kwh. Markedsprisen på rågass er vurdert til 0,35 0,55 kr per kwh og for biometan 0,45 0,65 kr per kwh («fritt anläggningen»). Prisene på biometan varierer mellom ulike områder i Sverige avhengig av transportkostnadene. Pumpeprisen på biometan settes ofte rundt 20 % lavere enn prisen på bensin, noe som kan anses som en kompensasjon for dårligere tilgjengelighet og leveransesikkerhet (Energimyndigheten 2010b). Salg av biorest og mer foredlete gjødselprodukter kan gi inntekter, men med gjeldende priser på mineralgjødsel er det lite som taler for at dette kan gi vesentlige inntekter. Det kan imidlertid være et visst marked for slike gjødselslag innen økologisk jordbruk. 23

24 3.3.3 Økonomisk resultat ved biogassproduksjon Det er svært begrenset med data fra norske biogassanlegg, og mye av det tallmaterialet som foreligger er basert på kalkyler. Generelle beregninger av økonomien i biogassproduksjon kan være villedende, og det er viktig at hvert enkelt prosjekt vurderes for seg De framlagte tallene for inntekter og kostnader varierer mye, men vi ser at produksjonskostnadene fort overstiger antatte inntekter ved salg av biogass. Tallgrunnlaget gir ikke mulighet for å vurdere om inntektene dekker de produksjonsavhengige kostnadene, noe som har betydning for effekten av investeringstøtte. For at produksjonen av biogass skal få et visst omfang, må forholdet mellom produksjonskostnader og inntekter forbedres vesentlig. Produksjonen må bli mer effektiv, men dette er neppe tilstrekkelig til at økonomien blir tilfredsstillende så lenge biogass må konkurrere med fossil energi og elektrisk kraft med lave produksjonskostnader. Det må derfor bli betydelige generelle endringer i rammebetingelsene og/eller det må innføres økonomiske virkemidler rettet mot biogass. Det er viktig å få fram at det ikke bare er produksjonskostnaden eller markedsprisen som har betydning for om det er lønnsomt å bytte ut fossile drivstoff med fornybar energi. Overgang til bruk av biogass medfører kostnader til utstyr og infrastruktur beregnet for biogass, slik det går fram av Klima- og forurensningsdirektoratet (2011). Mens produksjonskostnadene for biogass ved sambehandling ble beregnet til 0,83 kr per kwh, kom kostnadene opp i 1,42 1,47 kr per kwh for produksjon og anvendelse av biogass til ulike formål. Konklusjonen var at biogassproduksjon måtte støttes med i overkant av 0,80 kr per kwh for å gå i null, litt avhengig av anvendelse av biogassen og hvilke substrater som inngår i produksjonen. Da husdyrgjødsel er det substratet som dårligst egner seg for biogassproduksjon, krever det noe høyere støttesats (0,82 0,92 kr per kwh). Forutsatt at det settes inn restriktive juridiske virkemidler eller fossile energibærere får en høyere CO 2 -avgift, kan denne støtten reduseres (Klima- og forurensningsdirektoratet 2011). 3.4 Potensialet for biogassproduksjon i Norge For å få et bilde av hvilke muligheter som kan ligge i produksjon av biogass, er det her tatt med litt om potensialet for biogassproduksjon i Norge. Østfoldforskning og Universitetet for miljø- og biovitenskap beregnet i 2008 det teoretiske energipotensialet for biogass i Norge til knapt 6 TWh per år (Raadal, Schakenda og Morken 2008). Av dette kan husdyrgjødsel stå for ca. 2,5 TWh (42 %), jf. figur 3.2. Figur 3.2. Fordeling av teoretisk energipotensial for ulike biogassressurser. (Kilde: Raadal, Schakenda og Morken 2008) Det er regnet med hest, storfe, sau, svin og fjørfe, bygd på tall fra Statistisk sentralbyrå. I rapporten understrekes det at statistikken er noe usikker, blant annet på grunn av registreringsmetodikk og usikkerhet omkring beiting og bruk av strø. I grunnlaget for disse beregningene er det 24

25 også tatt med fisk og fiskeavfall som i dag utnyttes som fôrråstoff (produksjon av fiskemel og pelsdyrfôr m.m.) Papir- og fiberinstituttet et al. (2007) anslo potensialet for biogassproduksjon til 4 TWh per år Slike beregninger vil avhenge av hvilke forutsetninger som legges til grunn. Det teoretiske potensialet vil ofte være høyere enn det som er praktisk, teknisk eller økonomisk mulig. For husdyrgjødsel har slike forhold stor betydning beregning av potensialet da den er spredt over store områder og i relativt små mengder som gjør at transportkostnadene blir høye. En kilde som ikke er tatt med i disse beregningene, er slam fra fiskeoppdrett. Dette slammet som består av spillfôr og ekskrementer, kan samles opp og løftes til overflaten. Det foreligger planer for å utvikle og teste ut slik teknologi, men kostnadene kan bli høye. Hvis det innføres slike krav ut fra forurensningshensyn, vil disse kostnadene ikke belastes biogassproduksjonen. Natriuminnholdet i slammet er en utfordring, men gjennom sambehandling med for eksempel husdyrgjødsel og ferskvann, vil natriuminnholdet komme på et nivå som ikke hemmer biogassprosessen (Gebauer, 1998, 2004 og Mirzoyan, 2010). Utvikling av andre alternative systemer for fiskeoppdrett, som lukkede anlegg i sjø og på land, vil gi gode muligheter for oppsamling av slammet. Beregninger gjort av Bergheim for dette prosjektet (se vedlegg 3), viser at ved utnytting av halvparten av slammet fra ufordøyd fôr og uspist fôr på landsbasis vil kunne gi et effektuttak på 100 MW, noe som tilsvarer 0,88 TWh per år. Biogassproduksjon fra disse slammengdene, 2 millioner kubikkmeter med 5 % tørrstoff, tilsvarer da rundt 35 % av det som er beregnet som potensialet for biogassproduksjon på basis av husdyrgjødsel. Utvikling av alternative systemer for fiskeoppdrett, som lukkede anlegg i sjø og på land, vil gi muligheter for at mesteparten av slammet kan samles opp. Samtidig kan båttransport til produksjonsanlegg for biogass gi rasjonelle løsninger. Slam fra fiskeoppdrett i Norge kan dermed kunne bli et viktig substrat for biogassproduksjon, både med og uten sambehandling med husdyrgjødsel. 25

26 4 Biogassproduksjon i andre land Dette kapitlet tar for seg biogassproduksjon i noe europeiske land med hensyn til struktur, substrater og hva biogassen brukes til. Rammebetingelser, herunder virkemidler, er beskrevet da det er grunn til å anta at dette har sammenheng med den utbredelsen biogass har fått i de enkelte landene. Lærdommen fra disse landene er viktig når en skal vurdere aktuelle virkemidler for norske forhold. Det er lagt mest vekt på å beskrive status og rammebetingelsene i våre naboland samt i Tyskland der biogassproduksjonen har utviklet seg betydelig. I gjennomgangen er det brukt ulike kilder, og framstillingen har noe ulik oppbygging og varierende detaljeringsgrad fra land til land. Statusen for biogass i de ulike landene er til dels svært forskjellig, noe som dels skyldes naturgitte forhold og dels har sammenheng med politiske prioriteringer. Oljekrisen i begynnelsen av 1970-tallet førte til økt interesse for bioenergi uten at det førte til omfattende omlegging i energiforsyningen, kanskje bortsett fra i Sverige. Økende oppmerksomhet og forståelse for klimaendringene har de senere årene førte til økt interesse for bruk av fornybar energi. Sammen med ønsket om mer egenprodusert energi har dette ført til sterk vekst i etableringen av biogassanlegg. Dette har vært stimulert av støtteordninger som for eksempel investeringsstøtte og langsiktig produksjonsstøtte. Mange av EU-landene har kommet relativt langt i satsingen på biogass og produksjonen er økende i mange av landene. Til tross for dette utgjør ikke biogass mer enn 1 % av energiforbruket i noen av landene. Biogass utgjør imidlertid en betydelig andel av den fornybare energien i flere av landene. I Tyskland utgjorde biogassen i 2007 rundt 10 % av den fornybare energien (Energimarknadsinspektionen 2009). I 2009 var det Tyskland som hadde størst produksjon av biogass (50 % av all produksjon i EU-landene), fulgt av Storbritannia, Frankrike, Italia, Nederland, Spania, Østerrike, Tsjekkia, Belgia, Sverige og med Danmark på 11. plass (EurObserv ER 2010). For EU-landene som helhet utgjorde i 2009 biogass fra deponier 36 %, avløpsslam 12 %, mens resten, 52 %, var biogass fra husdyrgjødsel, energivekster, matavfall m.m. Biogassen går for det meste til produksjon av elektrisk strøm, dernest til kraftvarmeproduksjon. Oppgradering til naturgasskvalitet er mest utbredt i Sverige, men er utbredt også i Tyskland og Sveits. I Sverige brukes oppgradert biogass til drivstoff, mens den i øvrige landene for det meste mates inn i naturgassnettet. Figur 4.1 viser primærproduksjonen av biogass i EU-landene i 2009, fordelt på deponigass (lys grønn), biogass fra avløpsslam (mellomgrønn) og annen biogass (mørk grønn). I kategorien «annen biogass» inngår biogassanlegg basert på substrater fra jordbruket, anlegg basert på avfall og sambehandlingsanlegg. Tallene for produksjon inneholder kun utnyttet energi, slik at gass som fakles, ikke er regnet med. Produksjonen er oppgitt i ktoe, tusen tonn oljeekvivalenter, som tilsvarer 11,788 GWh. En årsproduksjon i Norge på rundt 340 GWh (unntatt fakling) tilsvarer 28,9 ktoe. 26

27 Figur 4.1. Primærproduksjonen av biogass i EU-landene i 2009, i tusen tonn oljeekvivalenter (ktoe). (Kilde: EurObserv ER 2010b.) Produksjonen av biogass i EU-landene har økt jevnt og var på 4,9 Mtoe i 2006, 5,9 Mtoe i 2007, 8,0 Mtoe i 2008 og 8,3 Mtoe (8346 ktoe) i 2009 (EurObserv ER 2008 og EurObserv ER 2010b) Økningen må ses i sammenheng med at fornybarhetsdirektivet innebærer at innen 2020 skal 20 % av brutto energiforbruk utgjøres av fornybar energi. Videre har EU gjennom biodrivstoffdirektivet som mål at minst 10 % av forbruket av drivstoff i alle medlemslandene i 2020 skal være biodrivstoff. 27

28 På bakgrunn av EU-landenes planer om hvordan de skal oppfylle fornybarhetsdirektivet, er det beregnet at produksjonen av elektrisk kraft med basis i biogass vil øke fra 27,8 TWh i 2010 til 56,4 TWh i 2020 (Beurskens & Hekkenberg 2010). 4.1 Sverige Status Sverige hadde i 2009 den tiende største biogassproduksjon av alle EU-landene. Avløpsslam er viktigste substrat for produksjon av biogass (44 % av all produksjon) og alle de større slamanleggene har egen biogassproduksjon (Energimyndigheten 2010a). Nest viktigste kilde er deponier (deponigass) med 25 % av produksjonen i landet. I 2009 var det rundt 230 biogassanlegg med en samlet produksjon på 1363 GWh biogass, inkludert oppsamlet deponigass. Det var 136 anlegg basert på avløpsslam, 57 anlegg for deponigass, 21 sambehandlingsanlegg, 12 gårdsanlegg og 4 industrianlegg. Kommunene har hatt en viktig rolle i etablering av anlegg for behandling av avløpsslam og matavfall. Det er de sørlige og sentrale delene av Sverige, områder med tettest befolkning, som har størst produksjon. Substrater fra landbruket utgjør en liten del av grunnlaget for biogassproduksjonen, og det var tolv gårdsanlegg for biogassproduksjon i Det ble i 2009 rapportert at tonn husdyrgjødsel (våtvekt) ble brukt til biogassproduksjon. Produksjonen på gårdsanleggene utgjorde 1 % av totalproduksjonen. Antall gårdsanlegg er økende, sammen med antall sambehandlingsanlegg. Det meste av biogassen gikk i 2009 til produksjon av varme (49 %), inkludert tapt varme. Videre gikk 36 % til oppgradering, 5 % til produksjon av elektrisk kraft og 10 % ble faklet (Energimyndigheten 2010a). Andelen som fakles, synker raskt. Sverige regnes som ledende i Europa når det gjelder anvendelse av biogass i transportsektoren. Allerede i 1997 ble satt i drift anlegg som produserte biogass til bruk i busser og i kommunale kjøretøy. Det var i oppgraderingsanlegg og sju innmatingsstasjoner for oppgradert biogass (Energimyndigheten 2010a og 2010b). Det ble injisert 151 GWh i gassnettet, rundt 11 % av hele biogassproduksjonen (Energimyndigheten 2010a). Det aller meste av oppgradert biogass brukes til drivstoff, men det brukes også noe til oppvarming. Det finnes rundt 120 fyllestasjoner for gass og oppgradert biogass utgjør over halvparten av hele forbruket av gass i kjøretøy. Til sammen ble det i 2007 brukt ca. 28 millioner Nm 3 (tilsvarer ca. 28 millioner liter diesel) biogass i transportsektoren. Dette hadde økt til ca. 40 millioner Nm 3 i 2010, mens det ble brukt ca. 20 Nm 3 naturgass (HOG Energi 2010). Det var i 2009 rundt gasskjøretøy i Sverige (Energimyndigheten 2010b). I 2010 var det i Sverige 1120 gassbusser (HOG Energi 2010). Distribusjonen av biometan til drivstoff skjer via lokale biogassnett, naturgassnettet eller i gassflasker på bil (flaktransport). Rammebetingelser og virkemidler Sverige har i lang tid ført en politikk med sikte på å oppnå en overgang til fornybar energi. Gjennom bruk av virkemidler som energiskatt, CO 2 -skatt, svovelskatt, elsertifikater og kvotehandel har fornybar energi blitt mer konkurransedyktig. Skatte- og avgiftsnivået på de ulike energiformene er lagt slik at det skal gi insentiver til mer miljø- og klimavennlig bruk av energi. Sverige innførte elsertifikater og fra 2004 fikk produsenter av elektrisk kraft på basis av biogass rett til å få sertifikat, men ordningen har hatt liten betydning for biogassproduksjonen. Biobrenselbasert produksjon av elektrisitet utgjorde i 2008 nesten to tredjedeler av den sertifikatberettigete produksjonen, men bare 2 % av dette ble produsert på basis av biogass (Energimyndigheten 2010b). Det er ikke opplyst hvor stor andel av denne produksjonen som var basert på husdyrgjødsel. Biogass som brukes til drivstoff er fritatt for energiskatt (fram til 2013) og CO 2 -skatt, mens biogass til industriformål er fritatt for all energibeskatning. Biogass til varmeproduksjon er fritatt for energibeskatning. Det er innført mange virkemidler som skal bidra til å øke etterspørselen etter biodrivstoff. Det har vært gitt tilskudd til kjøp av miljøbil, og det er særskilt bilbeskatning og fri parkering for miljøbiler. Bensinstasjoner over en viss størrelse er gjennom lov pålagt å føre minst ett fornybart drivstoff. Det gis investeringsstøtte til etablering av slike fyllestasjoner (1/3 av investeringskost- 28

29 naden). Det gis også investeringsstøtte til investeringer i andre deler av verdikjeden med inntil 45 % av støtteberettigete kostnader (Energimyndigheten 2010b). Gjennom Lokala investeringsprogram (LIP) og deretter Klimainvesteringsprogrammet (Klimp) har det vært gitt støtte til investeringer med sikte på redusere miljøbelastningene. Rundt en tredjedel av Klimp-midlene gikk til biogassprosjekter i perioden (Energimyndigheten 2010b). Gjennom Jordbruksverkets landsbygdsprogram gis det investeringsstøtte til biogassproduksjon basert på husdyrgjødsel og til foredling av biogass. Gårdsbruk og andre foretak på landsbygda får investeringsstøtte på opptil 30 % av investeringskostnaden og maksimalt euro i løpet av en treårsperiode. I Nord-Sverige kan det gis opp til 50 % investeringsstøtte. Det er et vilkår at minst halvparten av substratet som behandles skal være husdyrgjødsel, og at anlegget skal ha tett lagring av bioresten (Jordbruksverket 2008). I forslag til biogasstrategien som ble lagt fram høsten 2010, ble det lansert en et tilskudd på 20 øre per kwh for produksjon av energi på basis av husdyrgjødsel. Det antas at dette tilskuddet vil gjøre produksjonen lønnsom på gårdsbruk med de største husdyrbesetningene forutsatt at minst halvparten av varmen utnyttes (Energimyndigheten 2010b). Det er beregnet at 700 av et teknisk potensial på 2700 GWh på denne måten vil utløses. Tilskuddet på 20 øre per kwh er beregnet ut fra en kalkulert klima- og miljønytte av at husdyrgjødsel utnyttes til biogassproduksjon, og er også kalt «metanreduceringsersättning.» Bakgrunnen for det foreslåtte tilskuddet er også at husdyrgjødsel ikke har samme energiinnhold som andre aktuelle substrater. Næringsdepartementet sendte forslaget til biogasstrategi på høring. 4.2 Danmark Status I 2009 var Danmark det landet som hadde ellevte største biogassproduksjon av EU-landene. Målt i biogassproduksjon per innbygger, var Danmark det EU-landet som i 2009 produserte femte mest biogass (EurObserv ER 2010). Hvis en ser bort fra anlegg som behandlet avløpsslam, ble de første biogassanleggene etablert i etterkant av oljekrisen i 1970-årene. Mange av disse anleggene ble nedlagt etter kort tid på grunn av sviktende teknikk og lavt energiutbytte (Tafdrup 2006). Fra midten av 1990-tallet og fram til i dag er det etablert både fellesanlegg og gårdsanlegg. Til tross for at det har vært satset mye på biogass i Danmark, utgjorde biogassen i 2008 mindre enn 1 % av totalt energiforbruk. Av en produksjon på 4,2 PJ (petajoule) utgjorde biogass fra husdyrgjødsel rundt 3 PJ. Det er 76 biogassanlegg basert på substrater fra landbruket, 5 industrianlegg, 61 anlegg basert på avløpsslam og 25 anlegg som samler opp deponigass (Denmark Country Report 2010). Hahn et al. (2010) oppgir at det er rundt 22 fellesanlegg og rundt 60 gårdsanlegg for biogassproduksjon med basis i substrater fra landbruket. Biogass brukes hovedsakelig til produksjon av elektrisitet og varme. Danmark har lang tradisjon for fjernvarme og med et velutbygd fjernvarmenett ligger det godt til rette for distribusjon av varme fra biogass. Fellesanleggene er ofte plassert i nærheten av byer slik at en har tilgang til et stort marked for varme. Produksjonen er økende, noe som skyldes økt bruk av husdyrgjødsel til biogassproduksjon. Den danske regjeringen forventer at biogassproduksjonen vil ligge på rundt 12 PJ i 2020, noe som vil være en tredobling i forhold til dagens produksjon på vel 4 PJ. Samtidig er det et mål om at 50 % av husdyrgjødsla skal utnyttes til grønn energi i 2020, jf. Grøn Vækstaftalen av 16. juni 2009 (Regeringen og Dansk Folkeparti 2009). I dag utnyttes knapt 5 % av husdyrgjødsla til biogassproduksjon (Fødevareøkonomisk institutt 2010). I Danmark er det prioritert å erstatte bruken av kull i varmekraftverk med biogass framfor å oppgradere gassen til drivstoff. I Grøn Vækst-aftalen er det uttalt at innmating av biogass i naturgassnettet må stimuleres. Hittil har denne biogassen i likhet med naturgass vært pålagt avgifter. Mye av biogassen transporteres via separate biogassledninger til fjernvarmeanlegg og kraftvarmeverk. Det er planer om innmating av oppgradert biogass inn i naturgassnettet, men det vurderes også å utvikle systemet med nedgradering av naturgassen til biogasskvalitet, et system som er tatt i bruk i enkelte større byer. Mens det tradisjonelt var avløpsslam som var basis for biogassproduksjon, har husdyrgjødsel (først og fremst svinegylle) utviklet seg til å bli det vanligste substratet kombinert med energivekster og avfall. Av de 809 PJ (Petajoule) energi som i 2009 ble forbrukt i Danmark, bidro bio- 29

30 gassen med 4,2 PJ (Energistyrelsen 2010a). Det foregår en betydelig overgang fra naturgass til biogass i kraftvarme- og varmeverkene i Danmark. Plasseringsproblematikken, særlig knyttet til at naboer kan få ulemper med lukt, er en viktig barriere for videre utbygging av biogassanlegg. Rammebetingelser og virkemidler Danmark har satset mye på å øke andelen fornybar energi, særlig gjelder dette vindenergi. Videre har det vært satset på å øke produksjonen av bioenergi, blant annet biogass. Gjennom avgifter på elektrisk kraft og fossil energi har det vært et mål å gjøre bioenergi mer konkurransedyktig. Elektrisitet og varme produsert på basis av biogass er unntatt avgift, mens det er avgift på biometan. Omfanget av etableringer av biogassanlegg har gått i bølger, avhengig av virkemidler og rammebetingelser. Støtteordningene for biogassanlegg har vært gode, og mangel på spredeareal for husdyrgjødsla har vært en drivkraft i utviklingen av biogassproduksjonen. For produksjon av elektrisk kraft basert på biogass har det siden 1992 vært garantert en innmatingstariff som er gitt per produsert kwh (Jørgensen og Rasmussen 2010). Ordningen finansieres av forbrukerne. Det ble i 2005 innført en garantert minstepris på 0,60 DKK per kwh i 10 år og deretter 0,40 DKK per kwh i nye 10 år. Veksten i antall biogassanlegg stagnerte i perioden , men deretter var det en viss optimisme og det er etablert noen nye anlegg. I 2008 ble prisene hevet til 0,745 DKK per kwh for elektrisitet produsert på biogass og 0,405 DKK per kwh for den andelen biogass som brukes sammen med andre energikilder. Disse prisene reguleres med 60 % av generell prisutvikling, slik at prisen i 2009 var 0,762 DKK og 0,772 DKK i Med tilsvarende regulering for delvis biogassfyrte anlegg ble prisene 0,414 DKK per kwh i 2009 og 0,419 DKK i Biogass som oppgraderes til å gå inn på naturgassnettet, får ingen støtte og pålegges dessuten samme avgift som naturgassen. Det kan gis støtte til etablering av fellesanlegg og tilslutning til fellesanlegg. For fellesanlegg er det ei ordning med 20 % tilskudd (maksimalt 30 millioner DKK per anlegg) og kommunegaranterte lån på inntil 60 %. De resterende 20 % skal søker selv finansiere. Det er en egen ramme for økologiske biogassanlegg som inntil fem økologiske gårder kan eie og drive i fellesskap.,. Det er et vilkår for investeringsstøtte at husdyrgjødsel utgjør minst 75 % av substratet i anlegget (50 % i økologiske anlegg). Det kan gis støtte til investeringer på den enkelte gård, til for eksempel fortanker, forbehandlingsanlegg og anlegg som er nødvendige for leveranse av for husdyrgjødsel og biomasse. For slik støtte er det et vilkår at søkeren har avtale om levering av husdyrgjødsel til fellesanlegg eller har gårdsanlegg for biogassproduksjon. Ved behandling av søknadene legges det vekt på blant annet kostnadseffektivitet, sysselsettingseffekt og effekt på miljø og klima. Videre er det krav at anlegget har fått miljøgodkjennelse. Kommunernes Landsforening (2010) har gått ut og oppfordret kommune til å være tilbakeholdne med å stille garanti for fellesanlegg da de mener at det er mange forhold ved denne ordningen som ikke er avklart. Den danske regjeringen har i februar 2011 lagt fram Energistrategi 2050 der det varsles flere endringer i virkemidlene for biogassproduksjon (Regeringen, 2011). I strategien varsles det innføring av et tilskudd til biogassproduksjon på 27 DKK per gigajoule (GJ) fra Dette tilskuddet skal utbetales uten hensyn til hvordan biogassen anvendes. Både biogass som brukes i kraftvarmeverk og som mates inn på gassnettet, skal støttes med 75 DKK per GJ inkludert tilskuddet til biogassproduksjon. For biogass som brukes til prosess og transport skal det gis 12 DKK per GJ slik at en med produksjonstilskuddet kommer opp i 39 DKK per GJ. I tillegg skal det gis et tilskudd på 22,5 DKK per GJ til biogassproduksjon på basis av husdyrgjødsel, et tilskudd som er ment å dekke kostnadene ved separering av gjødsla. Det går fram av strategien at dette tilskuddet skal avtrappes i takt med naturgassprisen. Videre skal investeringstilskuddet økes fra 20 til 30 %. Det er også varslet støtte til utbygging av infrastrukturen for biogass for å avhjelpe negative konsekvenser av at kraftvarmeanleggene ikke lenger vil bli pålagt å bruke biogass. Ifølge fødevareminister Henrik Høegh vil et biogassanlegg basert på minst 75 % gylle og som produserer både elektrisitet og varme, med denne støtten oppnå priser på mellom 1,05 og 1,10 DKK per kwh (Landbrugsavisen 2011). 30

31 4.3 Finland Status Rundt 29 % av energiforbruket i Finland er basert på fornybare kilder, men biogass utgjør en svært liten del av produksjonen. Biogassproduksjonen er basert på avløpsslam, husdyrgjødsel og matavfall. Det var i anlegg med oppsamling og produksjon av biogass, flest i tilknytning til avfallsdeponi, men det også mange anlegg i tilknytning til avløpsrenseanlegg. Det var i 2007 åtte gårdsanlegg (Lehtomäki 2009). Produksjonen av biogass er stigende og i 2008 ble det produsert 635 GWh rågass. Av dette ble 57 GWh brukt til produksjon av elektrisk kraft, 406 GWh til produksjon av varme og 173 GWh gikk til fakling (Rintala og Mykkänen 2010). CHPanlegg er utbredt. Videre samles det biogass fra deponier, som gir grunnlag for produksjon av over halvparten av produksjonen av elektrisitet og varmeproduksjonen med basis i biogass. I 2008 utgjorde biogassen fra ett deponi knapt halvparten av hele landets biogassproduksjon (Arbets- och näringsministeriet 2010). Det finnes bare en fyllestasjon for biometan, mens det er 16 fyllestasjoner for naturgass. Det er planer å bygge ut biogassproduksjonen med sikte på innmating i gassnettet som er etablert sør i landet (Rintala og Mykkänen 2010). Rammebetingelser og virkemidler Finland har energiskatt på elektrisk kraft og drivstoff til oppvarming og transport. Videre er det ekstra skatt på drivstoff som fører til CO 2 -utslipp. Naturgass har halv ekstraskatt, mens elektrisitet og varme fra kraftvarme ikke har denne ekstraskatten. Både biometan og naturgass er fritatt for drivstoffavgifter. Gjennom energiskattesystemet gis det støtte til produksjon av elektrisitet på basis av fornybare energikilder. Denne ordningen ble innført i Støttesatsene er differensiert etter hva produksjonen er basert på, mest for vindkraft og elektrisitet produsert på basis av flis. For produksjon på grunnlag av biogass er støttesatsen 4,2 euro per MWh. Det kan gis % investeringsstøtte ved bygging av biogassanlegg (Energimarknadsinspektionen 2009). For gårdsbiogassanlegg er det krav om at minst halvparten av råstoffet skal komme fra gården eller fra andre fornybare kilder og at minst halvparten av den produserte energien skal forbrukes på gården (Arbets- och näringsministeriet 2010). Finland har som mål å øke andelen fornybar energi til 38 % i Ny lov om støtte til produksjon av elektrisk kraft på basis av fornybare energikilder trådte i kraft Deler av loven er ennå ikke trådt i kraft, og støttesystemet er ikke iverksatt. Loven gjelder for elektrisk kraft produsert fra vindkraft, biogass, trebrensel, skogsflis og vannkraft. Det er foreslått ulike satser og vilkår for de ulike energikildene, men prinsippet for alle er at det skal gis produksjonsstøtte som skal dekke differansen mellom markedsprisen og en fastsatt målpris. Støtten skal være konstant og gis til produsentene i 12 år. For biogassbasert produksjon av elektrisitet vil støtten bli gitt slik at produsenten etter søknad kan få dekket opp differansen mellom markedsprisen og en målpris på 83,5 euro per MWh. Hvis varmen utnyttes effektivt utbetales det et tillegg på 50 euro slik at samlet støtte blir 133,5 euro per MWh. Produksjonsstøtten skal finansieres over statsbudsjettet. Med de foreslåtte støttesatsene er det forventet at gårdsanlegg ikke vil bli lønnsomme (Kiviluoma 2010). Målet er at det i 2020 skal produseres 1,2 TWh med basis i biogass, noe som utgjør 3,2 % av den planlagte økningen i produksjon av fornybar energi på 39 TWh. Dette er langt lavere enn målet som ble satt i klima- og energistrategien i Der ble det satt som mål at årlig produksjon av biogass med basis i substrater fra jordbruket innen 2020 skulle ligge på 4 5 TWh. 31

32 4.4 Tyskland Status Tyskland er det landet i EU som har overlegent størst biogassproduksjon med ca. 50 % av EUs produksjon i Også målt i produksjon per innbygger er Tyskland det EU-landet som i 2009 hadde størst produksjon (EurObserv ER 2010). Samtidig var Tyskland i 2009 verdens største produsent av elektrisk kraft basert på biogass (Renewable Energy Policy Network for the 21st Century 2010). I Tyskland er det mål om å øke andelen fornybar elektrisitetsproduksjon til minst 30 % og til 14 % for fornybar varmeproduksjon innen 2020 (Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, 2009). Gjennom aktiv bruk av virkemidler har det vært lagt til rette for å utvikle biogassproduksjonen for å erstatte kullfyrte elektrisitets- og varmeverk samt for å gjøre seg mindre avhengig av naturgass. Det er etablert mange biogassanlegg som produserer elektrisk kraft på grunnlag av våtorganisk avfall fra husholdninger og næringsmiddelindustri. De første gårdsbiogassanlegga kom i 1980-årene som følge av at det ble innført virkemidler i form av støtte og avgifter. Det er særlig etter innføring av gunstige innmatingstariffer at biogassproduksjonen har økt mye. I 2001 ble det bygd 700 biogassanlegg, mens det i løpet 1990-årene totalt ble bygd 1000 anlegg (Decker et al. 2007). Det meste av produksjonen skjer på basis av substrater fra landbruket. Rundt 2 % av jordbruksarealet brukes til produksjon av energivekster, noe som av enkelte oppfattes som konfliktfylt på grunn av vannforbruket og bruken av andre innsatsfaktorer (EurObserv ER 2010). Maisensilasje er det mest brukte substratet, men bruk av husdyrgjødsel, korn og ensilasje av gras og helsæd er også utbredt. Bruken av disse tungt omsettelige substratene gjør at oppholdstiden i reaktoren ligger på 3 4 måneder, mens en ved bruk av husdyrgjødsel og matavfall kan nøye seg med 3 5 uker. Det aller meste av biogassen går til produksjon av elektrisk kraft, men fra 2006 er det også matet inn biogass i gassnettet (Energimarknadsinspektionen, 2009). I 2009 var det 35 oppgraderingsanlegg som leverte 380 millioner. Nm 3 inn på gassnettet. Andelen som går til drivstoff har vært liten, men tallet på oppgraderingsanlegg øker sterkt. Det er et mål å få mer biogass inn i naturgassnettet. Målet er at innen 2020 skal 6 % av gassbehovet dekkes av biometan og innen 2030 skal dette økes til 10 % (Energimyndigheten 2010c) Det meste av produksjonen (80 %) foregår på anlegg som er basert på substrater fra landbruket anlegg produserte i 2009 elektrisk kraft på grunnlag av biogass (Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz 2010). Anleggene hadde en installert effekt på 1724 MW og produserte rundt 10 milliarder kwh, som utgjorde rundt 1,6 % av strømforbruket i Tyskland og rundt 11 % av produksjonen av fornybar energi. Andre kilder opererer med 4984 anlegg og med en installert effekt på 1893 MW i 2009 (Fachverband Biogas e.v 2010). Bare rundt 10 % av kraftproduksjonen skjer i CHP-anlegg, altså foregår det meste av produksjonen av elektrisk kraft i anlegg der varmen ikke utnyttes. Det er ventet at det vil bygges 3000 nye anlegg innen 2013 (EurObserv ER 2010). Støtteordningene har ført til betydelig vekst i antall anlegg som produserer biogass på basis av energivekster. Det er særlig maisensilasje, ofte kombinert med husdyrgjødsel, som er vanligste substrat brukt i biogassproduksjonen. Etterspørsel etter mais har ført til høye priser på mais og jordleie i deler av Tyskland. Dette sammen med en bekymring for utviklingene i landskapsbildet, er bakgrunnen for at det er varslet endringer i støttenivået fra 2012 (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit 2011) Rammebetingelser og virkemidler Tyskland innførte innmatingstariffer for fornybar energi i 1991, først for vindkraft, deretter for biomasse og solenergi. Lov om fornybar energi, «Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien» (EEG), har som formål å fremme produksjon og bruk av fornybar energi. Etter loven har kraftselskapene plikt til å ta imot elektrisk kraft produsert på basis av fornybare ressurser, og fornybar energi har fortrinnsrett i nettet. Innmatingstariffene innebærer at produsentene har en garantert pris. Den er ulike tariffer for ulike produksjoner av fornybar energi. Tariffene er differensiert etter type teknologi, anleggsstørrelser, substrat, utnyttelse av varme, utslipp osv. For 32

33 biogass fra deponier, avløpsslam og gruver er satsene lavere enn for støtten til biogass produsert på basis av substrater fra landbruket. I tillegg til en basisgodtgjøring gis det bonus for bruk av fornybare ressurser som energivekster som mais, korn og gras (NawaRo-bonus). Hvis husdyrgjødsel utgjør minst 30 % av substratene gis det en gyllebonus. Videre gis det bonus for substrat fra landskapspleie, bonus for utslippsreduksjon, teknologibonus (oppgradering til naturgasskvalitet) og bonus for varmeproduksjon). Disse tariffene er garantert for 20 år, men trappes ned med 1 % årlig. Ordningen finansieres av sluttbrukerne. Av tabell 4.1 går det fram hvilke satser som gjaldt for ulike for 2009 og 2010, for ulike substrater, anleggsstørrelser og andre kriterier. Tabell 4.1. Satser for godtgjøring til produksjon av elektrisk kraft på basis av biogass for 2009 og 2010, eurocent per kwh. (Kilde: Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz 2010) Type godtgjøring Basisgodtgjøring inntil 150 kw a) 11,67 11, til 500 kw 9,18 9, kw til 5 MW 8,25 8,17 5 MW til 20 MW h) 7,79 7,71 a) m) Bonus for bruk av fornybare råstoff (Nawaro-Bonus) inntil 150 kw 6,00 / 7,00 c) 5,94 / 6,93 c) 150 til 500 kw b) 6,00 / 7,00 c) 5,94 / 6,93 c) 500 kw til 5 MW b) 4,00 c) d) / 2,50 e) 3,96 c) d) / 2,48 e) a) c) f) k) Gylle-Bonus inntil 150 kw 4,00 3, til 500 kw 1,00 0,99 a) c) l) Bonus for bruk av substrat fra landskapspleie inntil 500 kw 2,00 1,98 a) c) f) n) Bonus for utslippsreduksjon inntil 500 kw 1,00 0,99 Teknologibonus inntil 5 MW 2,00 / 1,00 g) 1,98 / 0,99 g) Bonus for produksjon av varme (KWK-bonus) inntil 20 MW 3,00 i) / 2,00 j) 2,97 i) / 1,98 j) a) gjelder også for anlegg som startet opp før b) det gis ikke støtte til produksjon av elektrisk kraft fra flytende biomasse for anlegg etablert etter og som har større installert effekt enn 150 kw c) gjelder anlegg med biogass d) ved forbrenning av energiskog og virke fra landskapspleie e) ved bruk av virke som kvalifiserer for Nawaro-Bonus (fornybare råstoffer) f) det gis ikke slik støtte for anlegg som leverer biogass til gassnettet g) gis til oppgradering til biometan, satsene gjelder opp til henholdsvis 350 og 700 Nm³/time h) gjelder kun produksjon av elektrisk kraft der varmen utnyttes i kraftvarmeverk i) gjelder kun eksisterende anlegg (opp til 500 kw) og nye anlegg som oppfyller kravene til effektivitet i varmeproduksjonen j) gjelder eksisterende anlegg som ikke oppfyller kravene til kravene til effektivitet i varmeproduksjonen k) krav om at husdyrgjødsla må utgjøre minst 30% av totalmassen l) gis ved bruk av biomasse fra landskapspleie, må utgjøre minst 50% av totalmassen m) ved bruk av fornybare råstoff, kan gis samtidig med bruk biprodukter fra planteproduksjon. For nye anlegg er det krav om gasstett lager for biorest og bruken av gass ikke medfører utslipp n) gis til anlegg som ikke overstiger grenseverdier for utslipp av formaldehyd 33

34 Med alle tillegg og høyeste sats kan en teoretisk komme opp i en støtte på 30,36 eurocent per kwh (satser for 2010), men dette oppnås sjelden i praksis. De høyeste satsene gjelder for de minste anleggene og for slike anlegg er det sjelden aktuelt med både bonus for bruk av substrater fra landskapspleie, bonus for utslippsreduksjon, teknologibonus og KWK-bonus. Netteierne har en lovfestet plikt til å kople til biogassanleggene og til å dekke deler av kostnaden. Videre er netteierne ansvarlig for å sørge for lukttilsetting, komprimering og kvalitetskontroll. Netteieren plikter å fastsette prisen på biogass for 20 år framover, men denne priser følger vanlig løype (ingen inflasjonsjustering og nedjustering med 1 % årlig) Det er sterk økning i antall anlegg som leverer biogass til gassnettet. Det er nasjonale og regionale investeringsvirkemidler i form av tilskudd og gunstige lån. De ulike regionene støtter etablering av biogassanlegg i ulik grad, inntil 50 % og euro (Hahn et al. 2010). 4.5 Østerrike Status Østerrike hadde i 2009 den sjuende største biogassproduksjon av EU-landene. Målt i biogassproduksjon per innbygger, var Østerrike det EU-landet som i 2009 produserte fjerde mest biogass (EurObserv ER 2010). I perioden lå Østerrike på andreplass målt etter produksjon per innbygger. Totalt er det rundt 600 anlegg som produserer biogass, inkludert anlegg som utvinner deponigass. Substrater fra landbruket, blant annet energivekster er viktigste basis i produksjonen. Det er rundt 350 biogassanlegg, relativt små anlegg, som produserer på substrater fra landbruket. Antall oppgraderingsanlegg er stigende, både med sikte på innmating i naturgassnettet og for bruk av biometan som drivstoff. Det produseres årlig millioner m 3 biogass og kapasiteten på produksjon av elektrisk kraft ligger på 90 MW (Braun 2010). Rammebetingelser og virkemidler Størsteparten av energiforbruket i Østerrike er basert på vannkraft og landet har en høy andel fornybar energi. Det var først i 2003 at det ble etablert en ordning med innmatingstariff for produksjon av elektrisitet på basis av biogass (Decker et al. 2007). Satsene og vilkårene er justert over tid. For produksjon av elektrisk kraft på basis av biogass fra jordbruket, lå satsene per kwh for 2010 på 18,50 eurocent for anlegg opptil 250 kw, 16,50 eurocent for anlegg mellom 250 og 500 kw og 13 eurocent for anlegg over 500 kw. Støtten er garantert for en periode på 13 år etter anleggsstart. Det gis et tillegg på 2 eurocent hvis varmen utnyttes og et tillegg på 2 eurocent hvis biogassen oppgraderes til naturgasskvalitet. For anlegg opp til 250 kw er det krav om at husdyrgjødsel utgjør minst 30 % av substratene. Hvis det brukes substrater som ikke kommer fra jordbruket, reduseres satsene med 20 %. For anlegg som er startet for mer enn 13 år siden, gis det innmatingstariffer på 9,5 eurocent for anlegg opptil 250 kw og 8 eurocent for anlegg over 250 kw. Også her reduseres satsene med 20 % hvis det brukes substrater som ikke kommer fra jordbruket. For produksjon basert på deponigass er støttesatsen 5 eurocent og for produksjon på basis av avløpsslam 6 eurocent per kwh. Innmatingstariffene finansieres gjennom forbruksavgift. Støtteordningene har ført til økte priser på aktuelle substrater til biogassproduksjon. Det gis investeringsstøtte til bygging av biogassanlegg avhengig av ordningene i de ulike regionene. Investeringsstøtten er gradert etter størrelse og knyttes til miljørelaterte investeringer. Det er satt en grense på 100 km for transport av substrater. Mens de økonomiske virkemidlene gjelder hele landet, har de ulike delstatene sine egne regler for etablering og drift. Det er ingen lovregulering av innmating av gass i gassnettet. 34

35 4.6 Sveits Status Rundt 20 % av energiforbruket kommer fra fornybare energikilder. Av fornybar energi utgjør biogass rundt 1 % (Energimarknadsinspektionen, 2009). Mesteparten av biogassen produseres på basis av avløpsslam. Det var i biogassanlegg basert på substrater fra jordbruket. Antall anlegg har steget etter å ha vært nede i en bølgedal i perioden Produksjonen på disse har imidlertid økt jevnt og var i 2009 på 113,4 GWh. Totalproduksjonen av biogass var i 2009 på 737 GWh, fordelt på 590 biogassanlegg (Wellinger, 2010). Sveits ligger dermed på 13. plass i produksjon i Europa. I Sveits har det vært mest fokus på bruk av biogass til drivstoff og i mindre grad til produksjon av elektrisitet og varme. Siden 1992 har biogassen blitt matet inn i nettet sammen med naturgass og blitt brukt til drivstoff. Det er over 7000 gasskjøretøy og 100 pumper. Bruken av naturgass som drivstoff har imidlertid økt raskt slik at andelen biogass har gått tilbake (Energimarknadsinspektionen, 2009). Rammebetingelser og virkemidler Hver kanton har sin egen energimyndighet og energipolitikk, og det er derfor ulike virkemidler i de ulike kantonene. Det er en nasjonal ordning med støtte til produksjon av elektrisitet på basis av fornybar energikilder. Støtten er differensiert etter anleggsstørrelse, fra 0,15 0,24 sveitsiske franc (CHF) per kwh. I tillegg gis det en bonus for biogassproduksjon på basis av substrater fra jordbruket, opptil 0,15 CHF per kwh for de minste anleggene. Denne bonusen gis hvis husdyrgjødsel og avfall fra jordbruket gir opphav til minst halvparten av produksjonen av elektrisitet, samtidig som mindre enn 20 % av produksjonen må være på basis av energivekster. Støtten er garantert for 20 år. Støtten finansieres av sluttbrukerne. Biogassen må inneholde minst 60 % metan for å kunne mates inn i gassnettet (Energimarknadsinspektionen, 2009). Det er ikke tillatt å tilsette propan til biogassen før innmating, og det er heller ikke tillatt å mate deponigass inn i naturgassnettet. 4.7 Storbritannia Status Energiforbruket i Storbritannia er i stor grad basert på naturgass, kull og atomkraft. Andelen fornybar energi er liten, men det satses mye på å øke denne andelen. Av EU-landene produserer Storbritannia i 2009 nest mest biogass. Rundt % av produksjonen foregår på basis av deponier. Også målt per innbygger lå Storbritannia i 2009 på andreplass i biogassproduksjon per innbygger (EurObserv ER, 2009). Da Storbritannia produserer lite fornybar energi, utgjør biogass en betydelig del av fornybar energi. Det er fokus på å erstatte naturgass med biogass. Det er et godt utbygd gassnett der de fleste husholdninger er påkoblet. Et spesielt forhold med Storbritannia er det fortsatt er tillatt å deponere organisk avfall og er det landet i Vest-Europa som i størst utstrekning har satset på deponering av restavfallet (MEPEX, 2009). Av totalt 557 anlegg (inkludert deponier) var det i anlegg som produserte biogass på basis av substrater fra jordbruket (Harwood, 2010). 35

36 Rammebetingelser og virkemidler Det er til dels ulike ordninger i England, Wales og Skottland. Det er ordningene i England som er gjengitt her. Produksjon av biogass inngår i Renewable Obligation Certificate (ROC) som er en ordning med elsertifikater, et system som ble innført i 2002 (Energimarknadsinspektionen, 2009). Biogass fra deponier har nytt godt av denne ordningen, da denne produksjonen har lave kostnader. Ordningen gjelder for anlegg over 5 MW. Biogassanlegg får dobbelt opp med sertifikater i forhold til anlegg som produserer på andre kilder enn biogass. Videre ble det innført en ordning med innmatingstariff som skal gjelde for anlegg som er etablert i perioden til Det gis 11,5 pence per kwh for anlegg med installert effekt under 500 kw og 9 pence per kwh for anlegg med effekt på 500 KW 5 MW. Tariffen gis for en varighet på 20 år (Office of the Gas and Electricity Markets, 2010). Videre gis det for anlegg opptil 200 kw et tillegg på 5,5 pence per kwh når varmen utnyttes (garantert for 10 år). Det er videre varslet innføring av nytt system i løpet av 2011 som da også vil omfatte støtte til innmating av biometan i gassnettet. 4.8 Nederland Status Nederland hadde i 2009 den femte største biogassproduksjon av EU-landene. Målt i biogassproduksjon per innbygger, var Nederland det EU-landet som i 2009 produserte sjette mest biogass (EurObserv ER, 2010). Det er rundt 90 biogassanlegg som er basert på substrater fra jordbruket. Rundt 3 % av den fornybare energien kommer fra biogass. Nederlands energiforbruk er i stor grad basert på naturgass. Landet har et godt utbygd naturgassystem, og det er matet inn biogass i dette nettet siden 1992 (Energimarknadsinspektionen, 2009). Det er et mål å redusere avhengigheten av naturgass, og landet har lovgivning som sikrer innmating av biogass i naturgassnettet. Biogassen går til produksjon av elektrisitet og varme i kraftvarmeverk, men noe brukes også til drivstoff. Regjeringen har ambisjoner om at innen 2020 skal biogass utgjøre 10 % av naturgassforbruket. Gass brukes i en viss grad til drivstoff, men dette utgjør en liten andel av totalen. Etter oljekrisene på 1970-tallet ble det etablert mange gårdsanlegg for biogassproduksjon og etter hvert ble det bygget større fellesanlegg, også kombinert med produksjon av gjødselpellets. Mange av disse anleggene ble senere nedlagt på grunn av dårlig økonomi, høye driftskostnader, transportkostnader og lav verdi på biogassen. Rammebetingelser og virkemidler Nederland har hatt flere ordninger knyttet til målet om økt produksjon av fornybar energi, slik som grønne sertifikater knyttet til produksjon av elektrisitet og for CHP-anlegg, innmatingsordninger og skattelettelser for fornybar energi. Det har vært mange og hyppige endringer i ordningene, noe som blant annet skyldes at gunstige ordninger førte til kraftig vekst i importen av fornybar energi (Econ Pöyry, 2008). Innmatingsordningen «Milieukwaliteit Electiriciteitsproductie» (MEP) ble avsluttet i 2006 og erstattet av SDE (Stimulering Duurzame Energieproductie). Gjennom denne ordningen gis produksjon av elektrisitet fra biogass en garantert pris som beregnes ut fra investeringskostnadene og driftskostnadene per produsert enhet energi. Prisene fastsettes av myndighetene og korrigeres hvert år for faktiske kostnader, produsert volum og markedsprisen på elektrisitet og gass (Energimarknadsinspektionen, 2009). Formålet med dette er at inntektene skal bli tilstrekkelige til å gi lønnsomhet, samtidig som lønnsomheten ikke skal bli for god. Prinsippet gjelder for produksjon av elektrisitet fra biogass fra deponier, avløpsslam og avfall fra husholdninger og industri. Det er ulike satser per produsert enhet for ulike substrater og for ulike produkter (elektrisitet, kraftvarme og levering til gassnettet). Prisen er lavest for produksjon av biogass fra avløpsslam og utvinning av biogass fra deponier, mens det er høyest for kraftvarmeproduksjon på basis av husdyrgjødsel. Nye anlegg får utbetalt slik støtte i 12 år. Ordningen finansieres over statsbudsjettet. For elektrisk kraft produsert på basis av biogass ble det i 2009 gitt 0,152 euro per kwh ved produksjon på basis av husdyrgjødsel. Ved utnytting av 36

37 varmen var støttesatsen opptil 0,177 euro per kwh. For produksjon av elektrisitet og varme på basis av andre substrater var satsene i intervallet 0,059 0,158 euro per kwh. For oppgradert biogass matet inn på gassnettet lå prisene fra 0,218 euro per Nm 3 til 0,583 euro per Nm 3 (høyeste satsen for biogass fra husdyrgjødsel). I motsetning til i Tyskland og Sveits er det i Nederland også tillatt å mate oppgradert deponigass inn i gassnettet (Energimarknadsinspektionen, 2009). Det kan gis rentestøtte og det tillates opptil 44 % avskrivning første driftsåret. Det kan gis investeringsstøtte til nye anlegg. I 2009 ble det innført en sertifikatordning for biogass som mates inn i gassnettet. Sertifikatet skal vise at gassen er produsert på en bærekraftig måte og inneholder informasjon om produksjonsmetode, kvalitet og innmatet mengde (Energimarknadsinspektionen, 2009). 4.9 Italia Status Energiforbruket i Italia er i stor grad basert på fossile energikilder, og landet er svært avhengig av importert energi. Det er imidlertid satset mye på å øke produksjonen av fornybar energi. Av EU-landene hadde Italia i 2009 den fjerde største biogassproduksjonen, men målt i produksjon per innbygger lå landet på 14. plass (EurObserv ER, 2009). Oppsamling av biogass fra deponier utgjør desidert største kilde til biogassproduksjon. Når en ser bort fra disse anleggene, var det i 2010 rundt 400 biogassanlegg. Av disse var rundt 150 biogassanlegg basert på substrater fra jordbruket (Hahn et al., 2010). Husdyrgjødsel er vanligste substratet, men energivekster og husholdningsavfall er også mye brukt. Biogassen brukes til produksjon av elektrisk kraft og til varmeproduksjon. Italia har over halvparten av alle kjøretøy i Europa som går på gass, men foreløpig går ingen av disse på biometan (Energimarknadsinspektionen, 2009). Rammebetingelser og virkemidler Italia har tatt i bruk både elsertifikater og innmatingstariffer for å fremme produksjonen av fornybar energi. Innmatingstariff ble innført på 1990-tallet, mens elsertifikater kom senere. Innmatingstariffene er differensierte etter type teknologi og størrelse. I 2009 ble innmatingstariffen hevet til 0,28 euro per kwh produsert elektrisk kraft for anlegg med installert effekt opp til 1 MW. Denne tariffen er garantert for 15 år. For anlegg over 1 MW avregnes produksjonen etter prisen på elsertifikater. Satsen på 0,28 euro per kwh er holdt for å være den høyeste i Europa (EurObserv ER, 2010). Det er ikke noe krav til utnytting av varmen ved strømproduksjonen. Det gis investeringsstøtte til produksjon av elektrisk kraft og til CHP-anlegg, men ikke til ren varmeproduksjon eller til innmating i gassnettet Oppsummering status, rammebetingelser og virkemidler De fleste europeiske land har hatt betydelig økning i produksjonen av biogass. Mens produksjonen i en tidlig fase var basert på avløpsslam og organisk avfall, og der formålet var å bli kvitt avfall, har produksjonen utviklet seg til i sterkere grad å fokusere på energiproduksjon. En stadig større del av biogassproduksjonen skjer på basis av energivekster, der særlig Tyskland er ledende. Erfaringene fra Tyskland viser at biogassproduksjonen kan øke betydelig når aktørene ser muligheter for å realisere lønnsomme prosjekter. Sverige og Danmark har helt ulike strategier for utvikling av produksjon og bruk av biogass. Mens Sverige satser for fullt på biometan som drivstoff, har Danmark satset på å bruke biogass til produksjon av elektrisitet og varme. Bakgrunnen for dette er at Danmark har prioritert å erstatte kullfyrte varmekraftverk med produksjon basert på bioenergi. Sverige har ingen kullfyrte kraftverk, og miljøgevinsten er dermed vurdert til å være størst gjennom å bruke biogassen til drivstoff. Sverige har en høy andel fornybar energi, mens andre EU-land som har basert sitt forbruk på fossile energikilder, i langt større grad må gå over til fornybare energikilder. Mens land som Tyskland, Østerrike, Sveits, Italia og Storbritannia, har differensiert støtten etter størrelse på anleggene, har Danmark ingen slik differensiering. Dette har ført til at storskala 37

38 anlegg og sentraliserte anlegg står for det meste av biogassproduksjonen i Danmark, og at en dermed har fått en helt annen produksjonsstruktur enn i mange andre europeiske land. Mer enn 20 EU-land har innført innmatingstariffer for å fremme produksjonen av fornybar energi (Arbets- och näringsministeriet, 2010). Videre er virkemidler som elsertifikater og investeringsstøtte (investeringstilskudd og rentestøtte) utbredt, samt at det i en viss utstrekning brukes virkemidler innen skatter (for eksempel høye avskrivningssatser) og avgifter. Ordningene med innmatingstariffer er ulike fra land til land med hensyn til støtteform, finansiering, garantert virkningstid, eventuell justering over tid, osv. Utbredelsen av innmatingstariffer i EU-landene må ses i lys av at det er et viktig mål for EU å redusere utslippene av klimagasser. Videre er det viktig å få flere bein å stå på i energiforsyningen og bli mer robust og selvforsynt. Det er også lagt vekt på å styrke verdiskapingen i landene, herunder muligheter for å utvikle og produsere teknologi innen fornybar energi. Bruk av produksjonsstøtte har vært omstridt da det kan hevdes at det kan føre til forstyrrelser av markedet. Et flertall av EU-landene og EU-kommisjonen har etter hvert kommet til at det er slike ordninger som gir best resultater med hensyn til investeringer i fornybar energiproduksjon. EUdomstolen har kommet til at slike støtteordninger ikke er å anse som ulovlig statsstøtte (Arbetsoch näringsministeriet. 2010). En utfordring med innmatingstariffer kan være utfordrende å komme fram til det støttenivået som er nødvendig for å oppnå den ønskelige produksjonen, men som samtidig ikke er høyt. Nivået på innmatingstariffer ved produksjon av elektrisk kraft med basis i biogass er vist i figur 4.2. Der innmatingstariffen ikke er en fast sats, er det vist spennvidden mellom maksimums- og minimumssats. Av figuren går det fram at Tyskland har den høyeste maksimumssatsen. Satsen i Italia er holdt for å være den høyeste i Europa (EurObserv ER, 2010), men dette gjelder anlegg inntil 1 MW. Ulikhetene i støttesatsene mellom land må antas å være større enn variasjonene i produksjonskostnader og er nok et uttrykk for ulike politiske ambisjoner for biogassproduksjon og ulike prioriteringer av hvilke substrater det er ønskelig å basere biogassproduksjon på. Figur 4.2. Nivå på innmatingstariffer i ulike land ved produksjon av elektrisk kraft med basis i biogass. Gjeldende per oktober (Kilde: Klein et al. 2008) Ved sammenlikning av støttenivået i ulike land må det tas hensyn til forholdene biogassproduksjon foregår under. I Danmark har det kommet fram kritikk av at innmatingstariffen der er for lav og at det derfor eksporteres substrater til Tyskland for biogassproduksjon. Klima- og energiministeren forsvarte 19. mars 2009 det danske støttenivået og påsto at de danske reglene var «mer favorable end de tyske» (Energistyrelsen, 2010b). Bakgrunnen for denne påstanden var at danske biogassanlegg kan oppnå inntekter ved å utnytte varmen, noe som de tyske anleggene sjelden har muligheter til. Ministeren viste videre til at tariffene i Tyskland minker for hvert år, mens de danske tariffene heves for delvis å dekke prisutviklingen. 38

39 Decker et al. (2007) fant ved sammenligning av Østerrike, Danmark og Tyskland at gode og forutsigbare rammebetingelser var den viktigste forklaringen på utviklingen i biogassproduksjonen i disse tre landene. Dette er i tråd med vår gjennomgang av rammebetingelser og produksjonsutvikling. Det er sannsynligvis nær sammenheng mellom støttenivået, støtteperiode og utviklingen i produksjonen av biogass. I noen land, for eksempel Italia, har ikke støttesatsene vært høye lenge nok til å gi den økte produksjonen som kan forventes på bakgrunn av støttenivået. 39

40 5 Virkemiddelbruk teoretisk tilnærming Det er flere samfunnsøkonomiske argumenter som taler for at myndighetene bør etablere virkemidler rettet mot økt bruk og produksjon av biogass i Norge. Sammenliknet med andre energikilder slik som vannkraft og naturgass/olje fra offshoresektoren vil energi fra biogass være dyrere på kort sikt. Men på lang sikt er ikke dette nødvendigvis tilfelle. På lang sikt blir det i det samfunnsøkonomiske regnestykket riktig å ta hensyn til den positive effekten som produksjon av biogass har på det globale klimaet, at potensialet for videre vannkraftutbygging er begrenset av for eksempel naturvernhensyn og at bruk av fossile kilder per definisjon er å tappe ned på ikke-fornybare ressurser. Uten utforming av gode rammebetingelser ved bruk av forskjellige virkemidler vil regjeringenes målsetting om biogassproduksjonen i 2020 bli vanskelig å nå. Insentiver trengs for at etablerte anlegg skal bli villig til utvide sin produksjon mens for å få etablert nye produksjonsanlegg vil det i tillegg ofte være behov for nye entreprenører. Disse kan dukke opp på grunnlag av idealisme eller interesse, men mens slike faktorer kan være nødvendig for etablering av anlegg vil en tilleggsbetingelse være at anlegget skal være økonomisk lønnsomt. Faktisk må alle aktører som involveres i verdikjeden ha de økonomiske insentiver som gjør biogass interessant, ellers vil det ikke være noe bærekraftig grunnlag for produksjon. Som nevnt i kapittel 3 er det norske markedet for biogass svært lite utviklet, og hele verdikjeden for biogass og tilhørende produkter må gjennomgå en betydelig utvikling hvis biogassproduksjonen skal utvikle seg til å få det omfanget som er målsatt. I en viss grad finnes det en verdikjede for bruk av naturgass, men på langt nær av samme omfang som i mange andre land. Der naturgass har fått et visst omfang, for eksempel i Rogaland, er det relativt enkelt å erstatte naturgassen helt eller delvis med biogass (biometan). Det aller meste av den norske produksjonen av naturgass eksporteres, fordi det er i liten grad er noen kultur for å utnytte den. Det forholdet at teknologien og verdikjeden for gass generelt og biogass spesielt, er umoden, har betydning for hvor de ulike virkemidlene kan settes inn og hvilke virkemidler som kan være aktuelle. Om det hadde vært slik at en fullt ut utviklet verdikjede for gass og all infrastruktur hadde vært på plass, hadde innfasingen av biogass kunne foregått etter hvert som produksjonen økte, forutsatt at biogass hadde noenlunde samme kvalitet som naturgass. Virkemidlene ville da først og fremst rette seg mot det å øke produksjonen. Når teknologien er umoden og verdikjeden ikke er utviklet, må det vurderes å tilpasse virkemidler for utvikling av både teknologien og hele verdikjeden. Det vil for eksempel være aktuelt å støtte FoU med sikte på å gjøre produksjonen mer effektiv og dermed å få ned kostnadene ned. Også når det gjelder kompetanse, må det settes inn virkemidler for å heve denne. Teknologien i verdikjeden for produksjon og bruk av biogass er på et stadium hvor leverandører kan tilby nøkkelferdige installeringer av både små og store anlegg. Imidlertid er det store rom for forbedringer fordi investerings- og driftskostnader ofte kan være høye og effektiviteten lav. Teknologisk utvikling fremkommer i et komplekst system av krefter som påvirker spredning og bruken av ny viten. Spesielt kan nye produksjonsteknikker møte motstand av de som er leverandører av dagens teknologi. For videre vekst av disse teknologiene er det nyttig å forstå hva som viktige faktorer er for vellykket utvikling. Slike faktorer må vurderes både fra et teknologisk synspunkt, og et institusjonelt synspunkt. Ny teknologi utvikler seg fra de tidlige faser av grunnleggende forskning og eksperimentering mot produksjonsanlegg som kan installeres hos kunder. Selv en vellykket implementering av teknologien er ofte preget av høy usikkerhet, risiko og investeringer, og at eventuell avkastning på investeringen kommer sent (Alkemade et al., 2007). I prosessen mot en vellykket gjennomføring av en ny teknologi må slike barrierer overvinnes og samtidig som det trengs en kontinuerlig utvikling og modning av teknologien. Likeledes må en institusjonell og fysisk infrastruktur utformes som produksjon og bruk av biogass kan bygges inn i. Og mens at aktører i verdikjeden kan pålegges å føye seg etter lover og forskrifter, vil det for eksempel ikke realistisk å pålegge produksjonsanlegg å eksperimentere med å forbedre pro- 40

41 duksjonsprosesser. Innovasjon må derfor stimuleres ved enten ved målrettet støtte eller andre typer virkemidler som kan påvirke innovasjonsavgjørelsene indirekte. I dette kapittelet har vi en teoretisk tilnærming i beskrivelsen av virkemidler for å fremme interessen for produksjon av biogass. Så diskuteres hva slags drivkrefter, utfordringer og barrierer som er til stede for gjennomføringen av innovasjonspolitikken på området. Drøfting av de konkrete virkemidlene som er aktuelle kommer først i neste kapittel. 5.1 Rammebetingelser og virkemidler Virkemidler er de styringsverktøy myndighetene kan benytte for å påvirke aktørenes handlemåte. Som en fellesbetegnelse for de handlinger som utløses av myndighetenes virkemiddelbruk benyttes i denne sammenhengen begrepet tiltak. Begrepet «rammebetingelser» brukes for forhold som indirekte påvirker handlingsrommet, samhandlingsmuligheter, ressurser, insentiver m.v. for aktørene. Eksempelvis vil aktørene som produserer biogass vanskelig kunne konkurrere i et marked med energibærere som er rimeligere å framstille. I slike tilfeller vil aktørene kunne arbeide strategisk for å endre sine egne rammebetingelser, for eksempel ved å argumentere for skatteregler som favoriserer biogass. Andre rammebetingelser kan være bestemt av forutsetninger om bosettingsmønster, av husholdningenes etterspørsel og av at logistikk, distribusjon og infrastruktur både for substrat, biorest og biogass fungerer. Myndighetene kan også ha rammebetingelser å forholde seg til ved utformingen av virkemidlene slik som for eksempel konkurranseregelverket i EØS-avtalen. Noen virkemidler kan kategoriseres ut fra hvorvidt de er juridiske eller om de er økonomiske sammen med hvorvidt de er generelle eller individuelle. Det kan være forskjell i formålet med reguleringen og hvilket objekt virkemiddelet retter seg mot. I det ideelle tilfellet at myndighetene har full informasjon om nytte og kostnad for tiltaksalternativene til hver enkelt aktør kan de beregne hvilke mål som vil være optimale. Og i prinsippet kan da det samme målet oppnås uavhengig av hvilket virkemiddel som tas i bruk. Det interessante og mest realistiske tilfellet er når informasjon er skjevt fordelt. I miljøøkonomisk sammenheng vet for eksempel ofte myndighetene like mye eller mer enn aktørene i forhold til hvilken samfunnsøkonomisk nytte tiltaket har, mens aktørene vet mer enn myndighetene i forhold til egen kostnad for tiltaket. Når myndighetene har mer informasjon enn aktørene vil en god informasjonsoverføring i form av opplæring, veiledning og holdningskampanjer være virkemidler som har god effekt. Slike informative tiltak regnes som en egen gruppe virkemidler. Når aktørene vet mer enn myndighetene i forhold til egen kostnad for tiltaket vil de ulike typer instrumenter vil ha forskjellige egenskaper i form av i hvilken grad de er kostnadseffektive, styringseffektive og dynamisk effektive. Kostnadseffektivitet innebærer en generell målsetting om å få mest mulig velferd ut av de ressursene samfunnet har til disposisjon. Dynamisk effektivitet dreier seg om i hvilken grad virkemidlene gir riktige insentiver til kostnadseffektivitet over tid. Styringseffektivitet er at et gitt mål oppnås med tilfredsstillende treffsikkerhet og lokaltilpasning, og til fastsatt tid. Siden myndighetene har usikker informasjon om kostnaden for tiltaket vil de ikke kunne sette målet optimalt. Enkelte virkemidler har egenskapen at det optimale målet blir oppnådd automatisk (Berglann, 2010). Administrasjonskostnadene for å bruke virkemidlene kan også være forskjellige. Med mange aktører kan for eksempel behandling av saker på individuelt nivå føre til høye administrasjonskostnader, spesielt hvis det er slik at saksbehandlingen krever innsamling av informasjon om aktørene. I slike situasjoner vil ofte et økonomisk virkemiddel som for eksempel en generell avgift ha et mindre administrasjonsbehov. Litteraturen i økonomifaget som omhandler virkemidler i klimapolitikken har som regel fokus på at aktørene i økonomien produserer velferdsgoder med den bivirkningen at produksjonen også fører til utslipp av klimagasser. Myndighetene kan forbedre velferden ved å redusere de velferdshemmende utslippene ved hjelp av for eksempel avgifter eller kvoter. På denne måten vil produsentene få økonomiske insentiver til å investere i den typen teknologi som brukes til å redusere utslipp. I biogassprosjekter er ikke bare teknologien, men også utgangspunktet noe forskjellig idet det er ønskelig med en så stor produksjon som mulig. Ikke bare fordi biogassen er en klimanøytral, konsentrert og lett anvendbar energibærer, men hovedbegrunnelsen er at 41

42 fordi produksjonsprosessen gjør bruk av innsatsfaktorer som, når de blir brukt, fører til en netto reduksjon av utslipp av klimagassene metan og lystgass. Dette er gasser som ellers ville ha lekket ut ved lagringen av husdyrgjødsel og deponert matavfall. Generelt kan virkemidler grupperes på følgende måte Juridiske virkemidler Blant de ulike virkemidlene er det juridiske virkemidler som har størst praktisk betydning. Et juridisk virkemiddel består som regel av et forbud eller et påbud som setter krav om visse former for aktivitet eller atferd. Et eksempel på dette er leveringsplikt for husdyrgjødsel for de bønder som holder til i nærheten av et biogassanlegg. Noen ganger kan også virkemiddelet rette seg indirekte mot formålet med reguleringen, for eksempel påbud om gjødselplanlegging. En annen type juridisk virkemiddel kan være å sette maksimums- eller minimumsstandarder for kvantum eller kvalitet. For eksempel på dette er forskrifter som beskriver en minimumsstandard på kvaliteten på gjødsel fra biorest. Generelt kan reguleringer ved hjelp av standarder gi noe mer sikkerhet om måloppnåelse og kan derfor være å foretrekke før andre instrumenter, men slike reguleringer vil ikke nødvendigvis fremme innovasjon og mer avansert teknologi. Som juridiske virkemidler regnes også avtaler mellom myndigheter og kommersielle aktører. Praktiske eksempler på dette er at avfallsbransjen forpliktelser seg til å stå for mottak og behandling av avløpsvann og avfall fra husholdningene, og at firma og enkeltpersoner kan patentere oppfinnelser. Forbud og påbud kan kombineres med adgang til å gi tillatelser eller fritak. Da kan også det juridiske virkemiddelet kombineres med et økonomisk virkemiddel. For eksempel er avfallsindustriens forbud mot å deponere nedbrytbart avfall kombinert med at myndighetene kan gi dispensasjon fra forbudet. Det at andelen av avfallet som deponeres på denne dispensasjonen blir høyere avgiftbelagt er et eksempel på at det juridiske virkemiddelet kombineres med et økonomisk virkemiddel. Når dispensasjon ikke er gitt på forhånd og myndighetene oppdager en overtredelse av forbudet kan handlingen forfølges rettslig. I praksis vil bevis i en slik sak medføre ileggelse av straffegebyr. At en handling medfører straff, vil i praksis kunne ha samme virkning som et forbud. På den annen side har straffegebyret det til felles med økonomiske virkemidler at reaksjonen er av økonomisk art. Likevel kan en slik straffereaksjon betraktes som et juridisk virkemiddel. Juridiske virkemidler i form av å sette maksimums- eller minimumsstandarder vil ikke nødvendigvis være kostnadseffektive. Når informasjon om kostnader er skjevt fordelt vil det være vanskelig for myndighetene finne målsettinger for hver enkelt aktør som er optimalt for samfunnet. Det å diktere standarder uten å bruke den beste informasjonen betyr i praksis at aktørene vil ha forskjellige marginale kostnader ved å gjennomføre tiltaket. Per definisjon vil da tiltaket ikke være kostnadseffektivt. Det som kan gjøres i dette tilfellet er å overlate enkeltavgjørelser til et marked. Dette vil kunne bli mer kostnadseffektivt, men virkemiddelet som gjør dette går da over til å grupperes som et økonomisk virkemiddel hvor prissignalet kommer inn som et disiplinerende element Økonomiske virkemidler Mens juridiske virkemidler virker ved å forplikte aktørene til å handle på bestemte måter, virker økonomiske virkemidler gjennom å påvirke aktørenes vurdering av hva det er økonomisk fordelaktig å foreta seg. Grensen mellom forskjellige virkemiddelkategorier er ikke skarp. Bl.a. vil juridiske virkemidler ofte utgjøre et nødvendig grunnlag for annen virkemiddelbruk. Økonomiske virkemidler må ha et juridisk fundament, for eksempel i form av påbud om å fremskaffe dokumentasjon i tilknytning til beregningen av subsidier/avgifter. Omvendt vil juridiske virkemidler kunne ha en bestanddel av økonomisk karakter, som bot, inndragning, gebyrer og erstatning hvis vilkår ikke blir oppfylt. Økonomiske virkemidler for bruk i biogasskjeden kan kategoriseres etter hvorvidt de er rettet direkte mot de ressurser som trengs for starte opp nye anlegg, for å fremme teknologiutvikling 42

43 eller om de rettes mot de markeder som er involvert. Av de økonomiske virkemidler som rettes mot markedet kan både pris- og kvantumsbaserte reguleringer være aktuelle. På grunn av at skaden som skjer på grunn av utslipp av klimagasser er avhengig av den akkumulerte konsentrasjonen av gassen er det ofte antatt at den marginale skaden er proporsjonal med nye utslipp av klimagasser. I samsvar med Weitzman (1974) blir da prisregulering som instrument å foretrekke framfor kvantumsreguleringer. Pizer (2002) har foretatt simuleringer av karbonmarkedet som indikerer at forventet velferd kan bli fem ganger høyere med en optimal prispolitikk enn med en tilsvarende mengdereguleringspolitikk. Den ordningen som er mest brukt for å støtte bruken av fornybar energi er subsidiering av prisen gjennom såkalte feed-in tariffer. Det innebærer at produsenter av elektrisitet og/eller varme som baserer seg på fornybare energikilder får solgt til en energipris som er summen av markedsprisen og feed-in støtten. Alternativt kan de få feed-in støtten som en garantert minstepris. Denne ordningen fungerer på samme måte som en skatt på forurensning. Produsenter oppfordres til å tilpasse produksjonen inntil marginalkostnaden ved produksjon blir lik den regulerte prisen. Dette har den effektivitetsfordelen at det mesteparten av støtten går til de produsenter som har de laveste produksjonskostnadene. En annen type reguleringsordning, grønne sertifikater, er kvantumsbasert og brukes når myndighetene ønsker å erstatte direkte offentlige subsidier til fornybar energi med en markedsmekanisme. Selgerne av sertifikater er kraftprodusentene som mottar grønne sertifikater i en mengde som svarer til hvor mye elektrisitet fra fornybare kilder de laster inn på nettet. Produsentene mottar da både engrosprisen og verdien av et grønt sertifikat for hver MWh som de genererer av grønn elektrisitet. Kjøperne av grønne sertifikater (eller elsertifikater) er konsumenter eller omsetningsselskaper som er pålagt av myndighetene til å holde en bestemt andel (angitt ved det såkalte «prosentkravet») av grønne sertifikater i forhold til hvor mye som konsumeres av elektrisitet totalt. Etterspørselen etter grønne sertifikater er altså avledet direkte av etterspørselen etter elektrisitet. På bakgrunn av tilbud og etterspørsel dannes det en sertifikatpris som etableres mellom administrativt satte øvre og nedre prisgrenser. (Amundsen og Nese, 2005). Siden produsentene ikke har den samme muligheten til å produsere fra fornybare kilder vil omsettbarheten sørge for at produksjonen fordeles på en effektiv måte samtidig som spesialiserte produsenter oppfordres til å komme inn på markedet. Ved at virkemidler som rettes mot markedet sørger for lønnsomhet vil de også ha en indirekte påvirkning både på teknologiutviklingen og på interessen for å starte nye virksomheter (Goulder og Schneider, 1999; Popp, 2004). Allikevel, offentlig investeringsstøtte for å overvinne de finansielle barrierene for oppstart av nye anlegg kan være fornuftig i forhold til å oppnå målsettingen for biogassproduksjon. Det samme gjelder støtte til FoU og til oppstart av pilotanlegg. I praksis behøver det ikke være så stor forskjell om investeringene går til forskning til å utvikle ny teknologi eller om de går til bygging av kommersielle anlegg. I likhet med ny og mer effektiv teknologi kan erfaring med drift av anlegg (læring ved å gjøre) være vel så verdifullt i forhold til å få ned driftskostnadene på lang sikt. På den andre siden, det å bare støtte bruk av nåværende teknologi har den ulempen at den «låses inn» slik at potensielt mer effektive teknologier ikke blir utviklet (David, 1985; Liebowitz and Margolis, 1995; Grübler et al., 1999) Informative virkemidler En annen kategori av virkemidler er informasjonsoverføring. Dersom manglende informasjon er årsaken til at aktørene lar være å bli med i kjeden for biogassproduksjon, for eksempel ved at de ikke er klar over at det er økonomisk fordelaktig for dem å bli med eller ikke vet hvordan det skal gjøres, kan informasjon fungere godt som et selvstendig virkemiddel. Opplæring, kompetanseoppbygging og støtteapparat for entreprenører tilhører denne kategorien. Videre vil informasjon kunne være en nødvendig del av juridiske og økonomiske virkemiddelpakker. Folk må for eksempel få kjennskap til en ny forskrift eller subsidieordning dersom slike virkemidler skal ha noen effekt. I det hele tatt er kombinasjonen av flere virkemidler av samme eller ulik type ganske vanlig. 43

44 5.2 Kombinasjon og innretting av virkemidler Virkemidler i form av støtte som rettes til et bestemt nivå i verdikjeden vil spre seg og føre til økt lønnsomhet i hele verdikjeden. Hvis for eksempel produsenter av biogass gis en støtte som er proporsjonal med produsert mengde fører dette til biogassen kan selges billigere til etterfølgende ledd i verdikjeden. Men dette salget forutsetter at det finnes lønnsom anvendelse av den produserte gassen. Hvis ikke vil alternativet være å brenne den (fakling) uten at energien kommer til nytte. For å sikre seg mot unyttig bruk vil det være fornuftig å knytte betingelser til at gassen blir brukt på en hensiktsmessig måte, til varme, til varme og elektrisitet eller til drivstoff. Det samme gjelder utnyttelsen av bioresten. Når slike betingelser ikke kan stilles (for eksempel om hvordan en tredjepart utnytter produktene), eller om det er markedsmakt i kjeden, kan det være aktuelt å fordele støtten til flere av aktørene i verdikjeden. På grunn av mangel på informasjon kan det ofte være vanskelig for myndighetene å finne denne fordelingsnøkkelen. Også i den nedenforliggende delen av verdikjeden kan produksjonsstøtte ha utilsiktede konsekvenser. Et eksempel på dette er at i Tyskland har støtte til produksjon av elektrisk kraft på basis av biogass ført til at dyrkingen av energivekster har fått betydelig oppsving slik at landarealene for matproduksjon har blitt redusert. Når dette vil unngås trengs det en målsetting til, for eksempel at arealet til matproduksjon skal holdes konstant. For å oppnå det siste trengs det et virkemiddel til. En enkel løsning i så måte er å betinge biogasstøtten med at den ikke utbetales når substratet kommer fra vekstarealer som fortrenger mat. Men å kombinere et økonomisk og juridisk virkemiddel på denne måten er ikke nødvendigvis det lureste. Det kan være tilfeller hvor jordkvaliteten gjør at et område ikke er egnet for matdyrkning men greit nok for energivekster. Desentraliserte avgjørelser i forhold til finne effektive løsninger kan være en fordel i slike tilfeller. Kanskje kan en nærmere undersøkelse vise at for eksempel en økonomisk støtte beregnet av en funksjon av ulike målbare variabler være et bedre utgangspunkt. I dette tilfellet kan det bety at støtten til biogassproduksjon vil bli mindre når den er basert på energivekster. Etter teorien er bruken av ett virkemiddel (det mest effektive virkemiddelet) pr. målsetting det valget som gir en mest effektiv politikk (Tinbergen, 1952, sitert i Daly, 1992). I landbrukspolitikken kan hensynet til andre politiske mål enn bare å øke biogassproduksjonen gjøre valget av en slik multippel virkemiddelbruk aktuell. I tillegg kommer differensiering med hensyn på lokalisering. Når det gjelder effekten av klimagasser er den global. Da skal forurenserne i prinsippet skal betale likt per utslippsenhet. Når vi vil ta hensyn til lokale effekter av forurensing stiller det seg annerledes. Muller og Mendelsohn (2007, 2009) bruker en integrert estimeringsmodell når de ser på utslipp av ulike typer forurensinger som forårsaker en skade som er forskjellig fra lokalitet til lokalitet. De verdsetter skaden av utslipp av hver forurensingstype og for hver av de (individuelle og grupperte) kildene som er med i modellen og ut fra den lokale skadefunksjonen regulerer de hver kilde med en individuell skattesats. Vi vil sannsynligvis kunne bruke samme prinsipp for å introdusere individuelle subsidier for å regulere hvert av anleggene som produserer biogass. Subsidiene vil da for eksempel kunne beregnes ved hjelp av en livssyklusanalyse (LCA) av produksjon med ulike substrattyper (våtorganisk avfall, avløpsslam, husdyrgjødsel, energivekster o.l.) og hva bioresten blir brukt til. Ut fra distriktspolitiske hensyn kan det for eksempel også være behov for å differensiere subsidiet ut fra om det er husdyrtette områder i forhold til områder med spredt husdyrproduksjon, ut fra hensynet til leveringssikkerhet for energi, ut fra hensyn til transport, lagring før og etter biogassproduksjon og avtaler mellom bonde og biogassfabrikk om levering, transport og spredning, økonomisk kompensasjon osv. 5.3 Timingen av virkemidler Når det gjelder å nå en framtidig målsetting er timingen for produksjon av biogass viktig. Mange beslutninger i nåtid vil ha konsekvenser for produksjonen på lang sikt og vil være påvirket av forventningene til fremtidige rammebetingelser. Hvis aktørene forventer dårligere rammebetingelser enn myndighetene har tilsiktet, kan dette lede til beslutninger som gir høyere fremtidige tiltakskostnader enn det som ville vært optimalt. Drøftingen av timing i økonomisk litteratur har for det meste handlet om hvordan karbonavgifter og utslipp kvoter bør endre seg over tid for å få et samfunnsmessig optimalt utbytte. I vår biogasskontekst vil det tilsvare å analysere hvordan størrelsen på feed-in tariffer bør endre seg 44

45 over tid. I tillegg kan vi stille spørsmålet om hvordan feed-in tariffer bør kombineres med tidsdifferensierte subsidier av investeringer i eksisterende teknologier. Kverndokk og Rosendahl (2007) har utført et studie om timingen av subsidier for teknologier for å redusere klimagassutslipp. Modellen de bruker kan være relevant for denne biogassutredningen. De bruker en partiell dynamisk likevektsmodell bestående av tre grupper teknologier for produksjon av elektrisitet. Både læring og kostnader ved å bygge ut kapasitet med en annen teknologi er med i modellen, og siden modellen ikke kan løses analytisk bruker de et numerisk eksempel. I vår biogasskontekst er utgangspunktet at ved tid null er biogassproduksjonen lik null og at i løpet av 10 år skal de akkumulerte CO 2 -utslipp fra sektoren reduseres med en mengde tilsvarende målet om at 30% av husdyrgjødselen går til biogassproduksjon. Den første gruppen av teknologier som er representert i Kverndokk og Rosendahl s modell vil i vår kontekst tilsvare teknologien som blir brukt til å utbygge vindkraft. Med denne teknologien er totale kostnadene per enhet produsert kraft er antatt konstant over tid. Denne gruppen er dominerende i markedet for alternativ kraft og er forsvarergruppen (F) i teknologikonkurransen. Den andre gruppen av teknologier er utfordrerne (U). Dette er en gruppe teknologier for produksjon av biogass som er tilgjengelig fra utstyrsleverandørene. Totale produksjonskostnader per enhet er til å begynne med er 160% av de for (F). Imidlertid vil kostnadene halveres over tid til å bli til 80% av de for (F). Dette skjer hurtigere jo mer av teknologien som blir tatt i bruk gjennom en «læring ved å gjøre»-prosess. Den tredje gruppen av teknologier er de avanserte (A). Dette er også teknologier for biogass produksjon, men teknologiene er ikke helt utviklet ennå og er derfor ikke tilgjengelige før om 5 år. Da er kostnaden til å begynne med 110% i forhold til (F). Disse kostnadene blir også halvert gjennom «læring ved å gjøre»-prosessen slik at de blir 55% av kostnadene for (F). De to siste alternativene er ment å illustrere en sekvens av teknologier som vil komme til forskjellige tider, de nye teknologiene har noen fordeler sammenlignet med de allerede eksisterende. Problemstillingen som studeres er hva som er den optimale kombinasjonen over tid av støtte per produksjonsenhet (feed-in tariffer) og tilskudd for å støtte investeringer i tilgjengelig teknologi (U). Med en målsetting fra myndighetene sin side om å få i gang biogassproduksjon vil et optimalt U- og A-subsidie (i prosent av investeringskostnader) være høyest til å begynne med for så å falle etter hvert som årene går. Dette fordi den største effekten av læring oppstår idet den tilgjengelige teknologien blir brukt første gang. Når det gjelder U-subsidiet vil en endring av forutsetningene om introduksjonstidspunkt eller kostnader knyttet til den kommende avanserte A- teknologien, ikke endre denne konklusjonen, så lenge det fortsatt er optimalt å bruke U- teknologien. Subsidiene til U-teknologien vil bli lavere hvis potensialet forteknologien viser seg å være mindre enn antatt, men de bør fortsatt falle over tid. I kombinasjon med å subsidiere teknologi for reduksjon av klimagassutslipp som stadig blir mer effektiv finner Kverndokk og Rosendahl (2007) at et optimalt instrument vil være en karbonskatt som øker med tiden. Dette fordi den optimale banen for karbonreduksjon er å redusere mest på slutten av målsettingsperioden (Wigley et al., 1996) siden kostnadene da vil være billigst. En karbonskatt som øker over tid vil i vår kontekst tilsvare en feed-in tariff som øker med tiden. Men siden en økende karbonskatt gir inntekter for myndighetene mens det tilsvarende vil være slik at en økende feed-in tariff gir utgifter for staten gir dette et budsjettproblem for myndighetene. Uten nærmere undersøkelser er det vanskelig å si noe om hvordan den optimal tidsbanen for feed-in tariffen kan karakteriseres. Vi kan ikke se klart at det motsatte er tilfelle, at innmatingstariffer for biogassomsetning bør synke med tiden. Dette er implementert for eksempel i Tyskland (kapittel 4). Her synker tariffene med 1% per år og de forsvinner etter 20 år. Når resultatene til Kverndokk og Rosendahl (2007) overføres til vår kontekst viser de at kostnader forbundet med å utsette feed-in tariffen noen år vil være liten. Grunnen til at det er kostnadseffektivt å utsette det meste av biogassproduksjonen er til dels på grunn av diskonteringen og tildels fordi A-teknologien antas å spille en viktig rolle i fremtiden. Dette kan endre seg om framtidsmulighetene er mindre optimistiske enn antatt. Å vente med å subsidiere teknologien kan derfor være mer kostbart enn å forsinke støtten via feed-in tariffer, da dette har dynamiske virkninger, dvs. at det påvirker både fremtidige kapasitet og kostnader. Kverndokk og Rosendahl (2007) tok også opp effekten av risikoen for teknologi lock-in; hva som kan skje hvis bare de eksisterende U-teknologiene blir subsidiert. I et eksempel hvor læringspotensialet er mye høyere for den avanserte A-teknologien, kan kostnadene ved å ''plukke feil vinner'' være betydelig. Likevel, det prøve å unngå subsidier på de eksisterende U-teknologi, for eksempel i frykt for lock-in, kan bli enda dyrere. De konkluderer med at det er vanskelig å gi et 45

46 generelt råd om teknologisubsidier og at det å plukke den rette vinneren er komplisert. Det de anbefaler for beslutningstakere er å tilegne seg informasjon, ikke bare om kostnadene, men også om læringspotensialet for eksisterende teknologier, og å gå inn for finne hvilke realistiske muligheter de nye avanserte teknologiene vil kunne ha, inkludert tidspunktet for når de kan bli tilgjengelige. Et annet virkemiddel som er aktuelt i forbindelse med produksjon av biogass er det allerede etablerte systemet for patentering. Det at innovatørene patenterer deler av teknologien betyr at de får monopol på salg av teknologien til andre i bransjen over et tidsrom på vanligvis 20 år. For å beholde patentet gjennom disse årene betaler de en patentavgift som øker for hvert år. Ulempen med de forblir monopolister er at prisen for komponentene kan bli høy og teknologien derfor blir mindre tilgjengelig. Alternativt kan for eksempel myndighetene kjøpe oppfinnelsen og gjøre teknologen offentlig tilgjengelig til kostpris. (se Berglann, 2008, for en oversikt). Gerlagh et al., (2009) har sett på timing av virkemidler i forbindelse med at patentsystemer er med i bildet. Konteksten er her teknologier for utslippsreduksjoner. En aller beste politikken oppnås når markedsmakt elimineres samtidig som utslipp og forskningsinnsats inntar optimale nivåer. De to første kravene kan implementeres ved hjelp av henholdsvis en passende prissubsidie og en optimal utslippsavgift. Både en subsidie på forskningsinnsats og patentlevetiden er politikkinstrumenter som begge kan rettes mot forskning i modellen. Forfatterne viser at disse henger gjensidig sammen. Setter man for eksempel en uendelig levetid i modellen, vil den optimale subsidien være negativ og konstant. Med en konstant endelig patentlevetid, vil den optimale subsidien starte på 100% og falle etter hvert som tiden går. Hvis subsidier til FoU-innsats ikke er mulig vil det være optimalt å starte med en høy (uendelig) patentlevetid og la denne avta monotont med tiden. 46

47 47

48 6 Drøfting og analyse av aktuelle virkemidler 6.1 Barrierer i utviklingen av biogassindustrien Vi har i kapittel 3.3 sett på økonomien i biogassproduksjon, som trolig er den viktigste barrieren for økt produksjon og bruk av biogass. Det er sannsynligvis et betydelig effektiviseringspotensial innen biogassproduksjon, både med hensyn til teknologi og kompetanse. Selv om en kan øke utbyttet ved biogassproduksjon ved å hente teknologi og kompetanse fra utlandet, vil det være nødvendig å tilpasse denne til norske forhold, både med hensyn til ulike substrater, klima etc. Mye av dette kan kreve FoU-arbeid som kan gis støtte gjennom ulike virkemidler. Likevel vil mye av effektiviseringsarbeidet være opp til det enkelte biogassanlegget, og virkemidlene må utformes slik at aktørene får insentiver til stadig å effektivisere biogassproduksjonen. Ved siden av de økonomiske barrierene finnes det også tekniske, strukturelle, organisatoriske, politiske og kompetansemessige barrierer. Raadal, Schakenda og Morken (2008) kartla følgende barrierer: «Generelle barrierer Miljø- og klimagevinsten ved bruk av biogass som energikilde som erstatning for fossile energikilder er ikke godt nok kjent og det er et behov for at dette tydeliggjøres i betydelig større grad. Mangel på kompetanse generelt om biogass som energikilde biorest som gjødselerstatning. Viktig å satse på både utdanning og etterutdanning Biogassens verdikjede består av svært mange aktører; fra avfallsbesittere til anleggseiere og brukere av både biogass og biorest. Økt produksjon og bruk av biogass krever samordning og koordinering langs biogassens verdikjede. Økonomiske barrierer: Spredt ressurstilgang krever stor innsats for innsamling av ressurser, evt mange små anlegg. Mangel på infrastruktur for bruk av både biogass og biorest. Tekniske barrierer: Biogassanlegg for behandling av avfallsressurser vil medføre lukt i større eller mindre grad, og det blir da ofte problemer i forhold til lokalisering ( not in my backyard ). Mangel på kunnskap og kompetanse for behandling og bruk av biorest Mangel på kompetanse og sammenstilling av erfaringer for drift av eksisterende anlegg ABP-forordningen (Animalske biproduktforordningen) - setter krav til hygienisering og forbehandling av ulike typer aktuelle biogassressurser. I tillegg er følgende barrierer spesifikt for biogass som drivstoff fremkommet: Generelt lavt kunnskapsnivå om forskjellene mellom at de ulike typer av biodrivstoff Biogass oppleves som det ukjente biodrivstoffet, og får således liten oppmerksomhet Det eksisterer lite eller ingen utbygd infrastruktur for fyllestasjoner Distribusjon av biogass er vanskelig når det ikke eksisterer distribusjonsnett for naturgass.» 48

49 I Lantz et al. (2007) nevnes noen av de samme forholdene som barrierer for produksjon og bruk av biogass i Sverige. I tillegg til barrierene nevnt ovenfor, fant Lantz et al. (2007) følgende barrierer: Konkurranse fra forbrenningsanlegg om avfall Lave priser på mineralgjødsel Høye kostnader ved dyrking av energivekster Delvis umodent marked for teknologi gir høye investeringskostnader Konflikt mellom naboer og biogassanlegg Varmeproduksjon basert på biogass er dyrere enn på basis av annen biomasse Liten etterspørsel etter varme i sommerhalvåret Kjøretøy som kan gå på biometan er dyrere i innkjøp enn andre kjøretøy Biometan møter sterk konkurranse fra andre biodrivstoff Ved utvikling av virkemidler er det viktig å utforme virkemidlene slik at disse barrierene blir mindre eller at det blir enklere å komme forbi barrierene. 6.2 Mulige virkemidler for økt produksjon av biogass på basis av husdyrgjødsel Fra ulike hold er det foreslått virkemidler med sikte på å stimulere til biogassproduksjon. Briseid, Morken og Grønlund (2010) skisserte følgende virkemidler: Investeringsstøtte til bygging av biogassanlegg Prisgaranti ved produksjon av biogass, elektrisitet fra biogassproduksjon og gjødselprodukt (biorest) Direkte betaling for reduserte utslipp av metan og lystgass Avgifter på naturgass Investeringsstøtte til bruker av biogass og biorest I Klima- og forurensningsdirektoratet (2010) er det utredet følgende virkemidler som har betydning for biogassproduksjon: Forbud mot spredning av husdyrgjødsel utenfor vekstsesongen Leveringskrav for husdyrgjødsel Skjerpede krav til gjødselplanlegging CO 2 -avgift på konkurrerende energibærere til biogass Kunstgjødselavgift Støtte til store anlegg for biogass og biokull Produksjonsstøtte til biogass eller mottaksplikt for energiselskapene Støtte til investeringer på gårdsnivå Støtte av gjødselpelletsproduksjon I Klima- og forurensningsdirektoratet (2011) er det i tillegg skissert følgende nye virkemidler: kommunene pålegges kildesortering av matavfallsfraksjonen fra husholdninger forbud mot forbrenning av avfall med lav brennverdi Av andre virkemidler som kan ha betydning for omfanget av biogassproduksjon, kan nevnes: Tilskudd til levering av husdyrgjødsel til biogassproduksjon Avgift på husdyrgjødsel som ikke leveres til biogassproduksjon Strengere krav til spredeareal Innblandingspåbud for biometan Grønne sertifikater Lovgivning knyttet til adgang til gassnett Offentlig innkjøpspolitikk der biogass og biometan foretrekkes Konsesjonspolitikk for samferdselssektoren der biometan foretrekkes Støtte til FoU knyttet til produksjon av biogass og biometan Plikt for bensinstasjoner til å selge biometan Tilskudd til etablering av fyllestasjoner for biometan 49

50 50 Støtte til produksjon av foredlet gjødsel knyttet til biogassproduksjon Støtte til investeringer i kjøretøy som går på biometan Skatteregler som favoriserer fornybar energi, avskrivningsregler m.m. Fordeler for biometankjøretøy (fritak for eller lavere avgifter, fri parkering osv.) Av informative virkemidler (også kalt administrative virkemidler) kan følgende virkemidler rubriseres her: Offentlig innkjøpspolitikk der biogass og biometan foretrekkes Konsesjonspolitikk for samferdselssektoren der biometan foretrekkes Juridiske virkemidler: innskjerpe forbud mot spredning av husdyrgjødsel utenfor vekstsesongen stille krav til levering av husdyrgjødsel til biogassproduksjon skjerpede krav til gjødselplanlegging (pålegge føring av regnskap for næringsbalanse) kommunene pålegges kildesortering av matavfallsfraksjonen fra husholdninger forbud mot forbrenning av avfall med lav brennverdi Strengere krav til spredeareal Innblandingspåbud for biometan Lovgivning knyttet til adgang til gassnett Plikt for bensinstasjoner til å selge biometan Økonomiske virkemidler: Investeringsstøtte til bygging av biogassanlegg Prisgaranti ved produksjon av biogass, elektrisitet fra biogassproduksjon og gjødselprodukt (biorest) Direkte betaling for reduserte utslipp av metan og lystgass Grønne sertifikater Avgifter på naturgass Investeringsstøtte til bruker av biogass og biorest CO 2 -avgift for fossile energibærere Tilskudd til levering av husdyrgjødsel til biogassproduksjon Avgift på husdyrgjødsel som ikke leveres til biogassproduksjon Mineralgjødselavgift Støtte til FoU knyttet til produksjon av biogass og biometan Tilskudd til etablering av fyllestasjoner for biometan Støtte til produksjon av foredlet gjødsel knyttet til biogassproduksjon Støtte til investeringer i kjøretøy som går på biometan Skatteregler som favoriserer fornybar energi, avskrivningsregler m.m. Fordeler for biometankjøretøy (fritak for eller lavere avgifter, fri parkering osv.) En gruppering av virkemidlene kan også gjøres på grunnlag av hvilke deler av verdikjeden virkemidlene retter seg mot: Virkemidler som bidrar til økt tilgang på husdyrgjødsel til biogassproduksjon Virkemidler som bidrar til økt produksjon av biogass fra husdyrgjødsel Virkemidler som bidrar til økt etterspørsel etter biogass til produksjon av: Elektrisitet Varme Drivstoff Virkemidler for økt etterspørsel etter biorest til: Gjødsel (uforedlet) Foredling til omsettelig gjødselprodukt Målet om økt bruk av husdyrgjødsel til biogassproduksjon, kan nås gjennom indirekte eller direkte virkemidler. Ved å støtte produksjonen av biogass, kan en ved å sette vilkår om at en viss andel av produksjonen skal skje på grunnlag av husdyrgjødsel, nå målet. Ved bruk av virkemidler som øker etterspørselen etter biogass, har en ingen tilsvarende sikkerhet for at husdyrgjødsel inngår i biogassproduksjonen, men en bidrar til å utvikle et marked for biogass som kan ha betydning for bruken av husdyrgjødsel til biogassproduksjon. Hvis virkemidlene retter seg mot leveranse av husdyrgjødsel, er en avhengig av at det finnes anlegg som er villig til å ta imot og bruke denne husdyrgjødsla til biogassproduksjon.

51 De økonomiske virkemidlene kan grupperes etter hva slags virkning de har for aktørene i verdikjeden: Direkte øker inntektene (for eksempel ved produksjonsstøtte) Indirekte øker inntektene gjennom å gjøre substitutter dyrere (ved bruk av avgifter) Senker kapitalkostnadene (for eksempel ved investeringsstøtte) Senker de variable kostnadene (ved at anleggene får billigere substrat enn ellers) Som nevnt i kapittel 2 har husdyrgjødsel relativt lavt energiinnhold og vil dermed ikke kunne gi like høyt utbytte av biogass som mer energirike substrater. Når husdyrgjødsel behandles sammen med våtorganisk avfall oppnår en høyere gassutbytte enn hvis substratene behandles hver for seg. Dette var bakgrunnen for at det i St. meld. 39 står at «Regjeringen vil utarbeide en helhetlig virkemiddelpakke for utvikling av biogass, herunder gode helhetsløsninger for håndtering av organisk avfall og husdyrgjødsel, i et organisert samarbeid mellom jordbruk, industri og kommunal sektor.» Det er her ikke vurdert spesielle virkemidler som skal bidra til økt bruk av våtorganisk avfall, avløpsslam eller andre substrater til biogassproduksjon. Klima- og forurensningsdirektoratet (2011) nevner virkemidler som å pålegge kommunene kildesortering av matavfallsfraksjonen fra husholdninger og innføring av forbud mot forbrenning av avfall med lav brennverdi. Disse virkemidlene vil gi grunnlag for økt biogassproduksjon, men hvis etterspørselen etter biogass ikke øker tilstrekkelig, kan virkemidlene føre til mindre rom for bruk av husdyrgjødsel til biogassproduksjon. Markedet for avfall er et fritt fungerende markedet og avfallet går til den behandlingsmåten (forbrenning, kompostering eller biogassproduksjon) som lønner seg best. Mye taler for at dette markedet bør fungere fritt, men det offentlige kan bruke informative (også kalt administrative) virkemidler som bidrar til at de ulike aktørene samarbeider om god utnytting av tilgjengelige substrater for biogassproduksjon. Flere land har innført støtteordninger der det gis ulik støtte til ulike substrater og råstoffer. Ved utforming av slike system kan det være krevende å finne de nødvendige nivåene på støtte for å utløse bruken av de ulike substratene til biogassproduksjon. En slik støtte måtte være høy nok til at den gjør biogassproduksjon lønnsom, men satsene bør ikke føre til at rekkefølgen i lønnsomhet mellom substratene forrykkes. Støtte til substrater som har alternativ anvendelse, slik som avfall som kan brukes til for eksempel pelsdyrfôr, vil kunne føre til at slik anvendelse blir mindre lønnsom. 6.3 Analyse av noen aktuelle virkemidler De mest aktuelle virkemidlene er i det etterfølgende analysert med hensyn til effektivitet, administrasjonskostnader og hvilke målkonflikter og fordelingsvirkninger, slik som beskrevet i kapittel 5. Dette bygger på metodikk beskrevet i Klimakur (2009). Virkemidlene er vurdert ut fra ulike former for effektivitet: Kostnadseffektivitet kjennetegnes ved at virkemiddelet gir insentiver til å nå målet på billigst mulig måte Styringseffektivitet kjennetegnes ved at virkemiddelet fører til at målsettingen nås med tilfredsstillende grad av sikkerhet til fastsatt tid Dynamisk effektivitet kjennetegnes ved at virkemidlene gir riktige insentiver til å redusere kostnader og utslipp over tid, for eksempel ved å gi insentiver til teknologiutvikling. Videre er det vurdert hvilke administrative kostnader virkemidlene vil kunne medføre. Er de administrative kostnadene høye, kan det føre til at et virkemiddel blir lite kostnadseffektivt til tross for at virkemidlet i utgangspunktet er kostnadseffektivt. Det er også vurdert om virkemidlene kommer i konflikt med andre politiske mål. Det er ikke vurdert hvilke konkrete nivå støtten bør legges på for å oppnå økt biogassproduksjon. Fastsetting av nivået krever mer kunnskap om produksjonskostnader og etterspørsel etter biogass og biometan. Videre vil politiske mål og kostnader for andre klimatiltak ha betydning for hvilket støttenivå virkemidlene bør legges på. Det er heller ikke vurdert hvordan virkemidlene skal finansieres. I de følgende underkapitlene har vi drøftet utvalgte virkemidler. Der det er naturlig, er enkelte virkemidler vurdert i sammenheng med, og i forhold til andre virkemidler. Virkemidler som anses som mindre aktuelle, er kommentert i kapittel

52 6.3.1 Leveringskrav for husdyrgjødsel Dette virkemidlet er beskrevet av Klima- og forurensningsdirektoratet (2011) og innebærer at gårdsbruk som ligger innenfor en viss kjøreavstand fra biogassanlegget, får et krav om levering av husdyrgjødsel til biogassproduksjon. Et slikt krav kan hjemles for eksempel i gjødselvareforskriften, men kan også knyttes som vilkår for å motta produksjonstilskudd. Det er videre beskrevet at krav kan koples til et tilbud om levering av biorest tilbake til gårdbrukeren. Et alternativ til leveringskrav er at det innføres avgift på husdyrgjødsel som ikke leveres til biogassproduksjon. Også en slik ordning må begrenses til å gjelde for områder der det finnes biogassanlegg. Innkreving av en slik avgift vil kreve ressurser og virkemidlet kan oppfattes som inngripende. Leveringskrav vil føre til kostnader for de gårdsbrukene som ordningen vil gjelde for, men hvis de får bedre gjødsel tilbake enn det de leverte, vil dette kompensere helt eller delvis for kostnadene. Dette avhenger imidlertid av forhold som kvalitet og spredetidspunkt og hvem som dekker kostnader til transport, lagring og spredning. Virkemidlet er av Klima- og forurensningsdirektoratet beskrevet som inngripende, men styringseffektivt. En forutsetning for at dette virkemidlet kan være styringseffektivt, er at det etableres et tilstrekkelig antall biogassanlegg beliggende innenfor de områdene der det produseres husdyrgjødsel. Et leveringskrav vil gi biogassanleggene en garanti for tilgang på substrater, men det er en forutsetning for å nå målet at det er lønnsomhet i resten av verdikjeden. Leveringskravet vil kunne innebære at biogassanleggene vederlagsfritt kan hente husdyrgjødsel på gårdene, men en kan også se for seg at biogassanleggene får en mottaksplikt i en viss radius rundt anlegget. Det knytter seg utfordringer til hvordan levering og mottak av husdyrgjødsel og biorest skal organiseres når det gjelder forhold som tidspunkt, ansvarsforhold, kvalitetskrav dokumentasjon osv. Virkemidlet medfører blant annet kostnader til lagring av biorest da det trolig er få gårdsbruk som har et atskilt lager som kan brukes til biorest. Det er uklart om disse kostnadene kan tjenes inn ved bedre effekt av biorest enn av husdyrgjødsel. Bruk av dette virkemidlet vil kreve ressurser til kontroll. Hvis reglene inngår i forskrift om produksjonstilskudd i jordbruket, kan kontrollen inngå i dette kontrollsystemet og kostnadene vil være lave. Det kan imidlertid være vanskelig å kontrollere at husdyrgjødsla reelt er levert til biogassproduksjon uten at en pålegger gårdbrukere og biogassanleggene krav om dokumentasjon. Krav om at husdyrgjødsla skal brukes til biogass vil medføre ulike kostnader fra gård til gård da det vil være svært forskjellig hvor langt det vil være til nærmeste biogassanlegg. Kostnadseffektiviteten ved virkemidlet er usikker. Styringseffektiviteten ved dette virkemidlet vil være helt avhengig av om det etableres tilstrekkelig antall biogassanlegg som medfører at målt nås. Uten at det innføres andre virkemidler eller at rammebetingelsene endres, vil et leveringskrav neppe medvirke til at målet nås. Et leveringskrav som innebærer at biogassanleggene fritt kan velge ut de husdyrgjødselmengdene som de finner gunstigst, vil gi biogassanleggene insentiv til å bedre effektiviteten i produksjonen. En ordning med leveringskrav vil kunne føre til skepsis blant gårdbrukere til å få biogassanlegg i sitt område, og de kan derfor motsette seg slik etablering. Dette vil gi et dårlig utgangspunkt for etablering av biogassanlegg. Dette kan tale for at en kombinerer et leveringskrav med økonomiske virkemidler Tilskudd til levering av husdyrgjødsel til biogassproduksjon Tilskudd til levering av husdyrgjødsel til biogassproduksjon kan ses på som en parallell til en nylig etablert ordning med tilskudd til uttak av energiflis og skogsvirke til energiproduksjon. Denne ordningen har imidlertid flere formål; økt energiproduksjon, økt tilvekst og kvalitet på fremtidsskogen og å unngå gjengroing. Forbord og Vik (2009) fant at denne ordningen sammen med andre innførte virkemidler ikke var tilstrekkelig til å nå målet om dobling i bioenergibruken innen 2020, og de anbefalte innføring av «feed-in» tariff. Tilskudd til levering av husdyrgjødsel bør i likhet med leveringskrav avgrenses til å gjelde for en avgrenset transportavstand fra biogassanlegget. Hvis ordningen stimulerer til mye transport vil det være i strid med den grunnleggende hensikten med ordningen som er å begrense utslippene av klimagasser. Det bør være rom for at tilskuddet utbetales til foretak som behandler egenprodusert husdyrgjødsel i egen reaktor. Tilskuddet kan gis per kubikkmeter gjødsel fra ulike husdyrslag eller gis etter antall husdyr som det søkes produksjonstilskudd til. Det kan for eksempel gis en ekstra bonus til husdyrtilskuddet og et eget tilskudd til husdyrprodusenter som ikke mottar husdyrtilskudd. På denne måten vil de få en kompensasjon for sin klimainnsats. Virkemidlet vil i motsetning til leveringskrav være lite inngripende. Det kan settes som vilkår at bioresten skal transporteres tilbake og brukes som gjødsel på det gårdsbruket der husdyrgjødsla opprinnelig kom fra eller bioresten kan brukes på den måten som gir størst økonomisk utbytte. I likhet med leveringskrav er det en 52

53 forutsetning for at virkemidlet kan være styringseffektivt, at det er etablert tilstrekkelig antall biogassanlegg beliggende innenfor de områdene der det produseres husdyrgjødsel. Tilskuddet vil kunne gi biogassanleggene bedre tilgang på substrater, men dette avhenger av hvor stort tilskuddet er og om gårdbrukerne finner ordningen så fordelaktig at de søker om tilskudd. Virkningene av tilskuddet vil være helt avhengig av om det etableres tilstrekkelig antall biogassanlegg som etterspør husdyrgjødsel i det omfanget at målet nås. Uten andre virkemidler eller at rammebetingelsene endres, vil et slikt tilskudd neppe medvirke til at målet nås. Styringseffektiviteten er derfor lav. Også her knytter det seg utfordringer til hvordan levering og mottak av husdyrgjødsel og biorest skal organiseres med hensyn til tidspunkt, ansvarsforhold, kvalitetskrav osv. Biogassanleggene vil kunne ha mulighet til å inngå avtaler om de leveransene som er gunstigst for dem og vil ha et visst insentiv til å motta de substratene som gir best effektivitet i biogassproduksjonen. Ordningen vil kunne legges inn i samme system som produksjonstilskudd, noe som vil innebære lave ekstra kostnader til administrasjon. Det må imidlertid være et krav om dokumentasjon som godtgjør at husdyrgjødsla reelt er levert til biogassproduksjon. Oppfølging og kontroll av dette vil medføre kostnader. Kostnadseffektiviteten ved virkemidlet er noe usikker Avgift på mineralgjødsel Avgift på nitrogen i mineralgjødsel vil forrykke forholdet mellom kostnaden ved å bruke mineralgjødsel kontra å bruke organiske gjødselslag. Avgift vil i prinsippet føre til at bruken av nitrogen fra mineralgjødsel vil gå ned og dermed til mindre utslipp av klimagasser. Husdyrgjødsel og biorest vil få høyere verdi i de områdene der slike gjødselslag er tilgjengelig, og utnyttelsen av disse gjødselslagene vil kunne bli bedre. I områder der det ikke er tilgang på husdyrgjødsel, biorest eller andre organiske gjødselslag, vil gjødslingsintensiteten kunne gå ned og avlingsnivået vil også kunne gå ned. Dette vil føre til svekket økonomi for gårdbrukerne og lavere selvforsyningsgrad. Virkemidlet vil derfor kunne oppleves som inngripende, særlig for gårdbrukere som ikke har noe reelt alternativ til bruk av mineralgjødsel. For at avgift skal ha betydning for bruken av husdyrgjødsel til biogassproduksjon, må en rekke forutsetninger være oppfylt. Både erfaringer og teoretiske beregninger viser at prisen på mineralgjødsel må være svært høy før forbruket går vesentlig ned. Mineralgjødselavgift vil neppe utløse etablering av biogassanlegg med grunnlag i at bioresten får en høyere markedsverdi. I områder med mye husdyrhold vil en trolig få en tilpasning der en gjennom bedre utnytting av husdyrgjødsla og mer bruk av belgvekster vil dekke opp mye av behovet for plantenæring som oppstår på grunn av mindre bruk av mineralgjødsel. I områder med ensidig planteproduksjon er det usikkert om biorest vil bli en aktuell erstatning for mineralgjødsel da kostnadene ved transport av biorest fra biogassanleggene vil kunne bli betydelige. I planteproduksjonsområdene er det begrenset lagringskapasitet for biorest og mye biorest må transporteres og spres i løpet av våronna. Virkemidlet kan neppe sies å være styringseffektivt da det er innebærer liten sannsynlighet for at det etableres biogassanlegg som følge av innføring av avgift. Biogassanlegg basert på husdyrgjødsel bør plasseres slik at det ikke medfører mye transport og biorest vil i mindre grad kunne erstatte mineralgjødsel i planteproduksjon. Bruk av avgifter er i utgangspunktet kostnadseffektive virkemidler. For at avgift skal gi ønsket effekt på bruken av mineralgjødsel, må avgiften erfaringsmessig settes høyt. I forhold til det aktuelle målet om at husdyrgjødsel skal brukes til biogassproduksjon, vil det som nevnt være svak sammenheng mellom virkemidlet og måloppnåelsen. Kostnadseffektiviteten vurderes som usikker, mens styringseffektiviteten anses som lav. Den dynamiske effektiviteten må også anses for å være lav Strengere regler for bruk av husdyrgjødsel Klima- og forurensningsdirektoratet (2011) viser til at innskjerping av forbud mot spredning av husdyrgjødsel utenfor vekstsesongen og skjerpede krav til gjødselplanlegging (næringsbalanseregnskap) vil kunne være virkemidler som bidrar til økt biogassproduksjon. Videre vil skjerpede krav til spredeareal kunne bidra i samme retning. Alle disse virkemidlene vil kunne gi bedre utnytting av husdyrgjødsla og mindre bruk av mineralgjødsel, noe som vil gi lavere klimagassutslipp. Spredning av husdyrgjødsel utenom vekstsesongen skyldes vanligvis at lagringskapasiteten for husdyrgjødsel er for liten, og forbudet vil medføre behov for økt lagerkapasitet for både husdyrgjødsel og for biorest, enten på gården eller eventuelt i tilknytning til et biogassanlegg. Uansett vil dette medføre kostnader og det er usikkert om gårdbrukerne vil tilpasse seg ved å 53

54 begrense tallet på husdyr eller ved å bygge ut lagringskapasiteten. Hvis en tilpasser seg ved å benytte eventuell lagringskapasitet i tilknytning til biogassanlegget, vil gårdbrukeren kunne overholde reglene enten ved at bioresten spres i vekstsesongen på egen gård eller andres gårder. Det er uklart hva virkningene av et krav om næringsbalanseregnskap vil være da dette virkemidlet er lite konkretisert. Virkningene vil være svært avhengige av hvor store tap som aksepteres, men trolig vil gjødslingsintensiteten gå ned og/eller at utnyttelsen av husdyrgjødsla blir bedre. På gårdsbruk med mye husdyrgjødsel i forhold til tilgjengelig spredeareal kan regnskapet komme til å vise vesentlig ubalanse. Hvis levering av husdyrgjødsel til biogassproduksjon kan holdes utenom regnskapet, kan dette virkemidlet føre til at biogassanleggene får lettere tilgang på substrater. Dette forutsetter at bioresten kan brukes av gårdbrukere som ikke får problemer med ubalanse i næringsbalanseregnskapet. Hvis gårdbrukerne kan tilpasse seg til skjerpede krav til spredeareal ved å levere husdyrgjødsel til biogassproduksjon, vil en være avhengig av at bioresten kan spres på ledige spredearealer. De ledige spredearealene kunne også vært brukt til spredning av ubehandlet husdyrgjødsel. I begge tilfellene medfører løsningene økte transportkostnader. Verken forbud mot spredning av husdyrgjødsel utenfor vekstsesongen, krav om næringsbalanseregnskap eller skjerpede krav til spredeareal vil ha direkte virkning for omfanget av biogassproduksjon. Disse virkemidlene vil kunne gi eventuelle biogassanleggene lettere tilgang på husdyrgjødsel og bidra til at anleggene får de nødvendige mengder substrater. Dette kan igjen føre til økt bruk av biorest som gjødsel. Alle disse virkemidlene kan virke inngripende, særlig hvis økte kostnader ikke kompenseres. Det kan gis investeringsstøtte til utvidelse av lagringskapasitet for husdyrgjødsel og/eller biorest slik at det ikke blir behov for spredning utenom vekstsesongen. Særlig vil skjerpede krav til spredeareal være et inngripende virkemiddel i områder der det er vanskelig å finne ledige spredearealer. Alternativet er å begrense husdyrproduksjonen eller å finne alternativ anvendelse av husdyrgjødsla. Begrensninger i husdyrproduksjonen vil føre til svekket økonomi for gårdbrukerne og vil kunne føre til endringer i regional og nasjonal produksjon av matvarer. Kostnadene ved disse virkemidlene vil til dels være betydelige og hvorvidt de vil føre til økt bruk av husdyrgjødsel til biogassproduksjon, er svært uvisst. Felles for virkemidlene er at de i en viss grad vil kunne gi biogassanlegget bedre tilgang på substrater, men uten andre virkemidler eller at rammebetingelsene endres, vil disse virkemidlene neppe medvirke til at målet nås. Både kostnadseffektiviteten, styringseffektiviteten og dynamisk effektivitet antas å være lav Produksjonsstøtte til energi fra biogass produsert på husdyrgjødsel Støtte til biogassproduksjon kan i utgangspunktet rettes mot selve produksjonen og utbetales etter mengde produsert gass. For å sikre utnyttelse av energien fra biogassen kan produksjonsstøtten knyttes nærmere opp mot utnyttelsen av energien. Grunnlaget for en produksjonsstøtte er at det er en viss sammenheng mellom produsert mengde energi fra biogass og reduserte utslipp av klimagasser. Støtten kan gis per produsert enhet energi fra biogass produsert på basis av husdyrgjødsel. Det mest praktiske eksemplet på dette er at det gis støtte per mengde produsert elektrisk kraft målt i kwh (innmatingstariff), men det bør også være mulig å gi støtte per enhet produsert varme eller drivstoff. Støtten kan anses som en kompensasjon for at husdyrgjødsel er relativt energifattig og for den reduserte belastningen på miljø og klima som produksjon av biogass medfører. Støtte til energifattige substrater bør ikke være så høy at det fører til at energirike substrater blir mindre aktuelle å bruke til biogassproduksjon. Støtten kan gis ved at det settes en fast sats, et fast påslag eller at det sikres en garantert minstepris. Det er her ikke vurdert hvilken modell som bør velges, men det vises til at ECON (2006) anbefalte fast påslag ut fra at denne modellen ga best effektivitet. Forutsatt at produktene får en effektiv utnytting, vurderes virkemidlet som kostnadseffektivt. Forutsatt at støttenivået settes på høyt nok nivå og for en lang nok periode (for eksempel avskrivningstiden), vil virkemidlet være styringseffektivt. Når målet for biogassproduksjon er nådd, kan ordningen begrenses eller avsluttes slik at det deretter ikke gis støtte til nye anlegg. Det bør settes krav om at en viss andel husdyrgjødsel brukes i produksjon, men kravet bør ikke settes så høyt at en ikke får utnyttet synergiene mellom ulike substrater. Hvis kravet til andel husdyrgjødsel settes lavt, vil en kunne støtte produksjon på basis av substrater som er lønnsomme uten støtte. Det bør derfor settes krav om do- 54

55 kumentasjon av hvilke substrater som brukes. Det bør også vurderes om det skal settes krav knyttet til transport av substrater og biorest, men dette må vurderes opp mot ressursbruken som dokumentasjon og kontroll vil kreve. Hvis produksjonsstøtte fører til mye transport, vil det være i strid med hensikten med ordningen som er å begrense utslippene av klimagasser. Virkemidlet vil være lite inngripende. Det kan settes som vilkår at bioresten skal transporteres tilbake og brukes som gjødsel på det gårdsbruket der husdyrgjødsla opprinnelig kom fra, men det kan også være en løsning at bioresten brukes på andre arealer. Også her knytter det seg utfordringer til hvordan levering og mottak av husdyrgjødsel og biorest skal organiseres med hensyn til tidspunkt, ansvarsforhold, kvalitetskrav osv. For at produksjonsstøtte skal ha tilstrekkelig virkning, må biogassanleggene kunne få tilgang til nødvendige mengder husdyrgjødsel. Dette kan skje ved at biogassanleggene betaler for husdyrgjødsla eller ved at leverandørene får en biorest tilbake som har tilstrekkelig bedre gjødselverdi enn husdyrgjødsla. Produksjonsstøtte har den fordelen at en støtter de mest kostnadseffektive anleggene. Det er imidlertid en viss mulighet for at en støtter anlegg som kunne klart seg med mindre støtte eller uten støtte. Administrasjon knyttet til søknad og utbetaling av støtte medfører kostnader både for produsentene og for myndighetene. Gjennom en gradvis nedtrapping av produksjonsstøtten kan en sikre at anleggene får insentiv til høyere effektivitet både gjennom bedre drift og bruk av bedre teknologi. Hvis denne nedtrappingen skjer for raskt kan det gå utover styringseffektiviteten, slik at sikkerheten for å nå målet blir mindre på grunn av at færre anlegg etableres. Det kan også tenkes en modell der støttesatsen indeksreguleres for helt eller delvis å kompensere for prisutviklingen. Hvis markedet ikke etterspør de mengdene som produseres etter innføring av produksjonsstøtte, vil utnyttelsen av produktene kunne bli dårlig og prisene vil falle. Dette vil gi dårligere lønnsomhet og økt behov for støtte. Det er derfor viktig å vurdere bruk av virkemidler som øker etterspørselen etter energi fra biogass. En ordning med elsertifikater kunne vært et alternativt til produksjonsstøtte. Forslaget til elsertifikater omfatter imidlertid bare produksjon av elektrisitet, og biogassanlegg vil vanskelig kunne konkurrere med prosjekter som med dagens rammebetingelser er nesten lønnsomme. Av forslaget til lov om elsertifikater går det fram at ordningen ikke kan kombineres med investeringsstøtte. Erfaringer fra Sverige viser at ordningen med elsertifikater har hatt liten virkning på biogassproduksjonen Investeringsstøtte til ulike deler av verdikjeden Det kan være aktuelt å videreføre og videreutvikle investeringsstøtte til investeringer knyttet til biogassproduksjonen. Slik investeringsstøtte kan gis til alle delene av verdikjeden, helt fra anlegg for lagring, levering og mottak av husdyrgjødsel og biorest, anlegg for produksjon av biogass og biometan og til fysiske installasjoner og kjøretøy som bruker biogass og biometan. Investeringsstøtte kan graderes eller gjøres avhengig av investeringenes virkning på miljø og klima. Mens produksjonsstøtte vil føre til økte årlige inntekter, vil investeringsstøtte i form av investeringstilskudd eller investeringslån, utbetales på investeringstidspunktet. Støtten vil inngå som egenkapital og gi lavere kapitalkostnader. Lånebehovet blir mindre og årlige rentekostnader vil kunne bli lavere. Investeringsstøtte kan også gis som rentestøtte som innebærer at det utbetales en årlig kompensasjon for rentekostnadene som investeringen medfører. Hvis driftskostnadene overstiger produksjonsinntektene, vil ikke investeringsstøtte være tilstrekkelig til lønnsom drift. I motsetning til produksjonsstøtte gir ikke investeringsstøtte insentiv til produksjon, og det er en viss risiko for at anlegget ikke produserer som planlagt eller at driften legges ned. En kan derfor i utgangspunktet vurdere styringseffektiviteten som lav, men styringseffektiviteten avhenger i stor av kriteriene for tildeling av investeringsstøtte. Ved behandling av søknader om investeringsstøtte vil hvert enkelt prosjekt kunne bli gjenstand for kvalifiserte vurderinger av økonomien i prosjektet med hensyn til for eksempel tilgang på substrater, transportbehov, teknologi, kompetanse og markedsmuligheter, men det kan også hensyn til virkninger på miljø og klima. Gjennom bruk av investeringsstøtte har en muligheter til over tid å dreie fokus mot de leddene av verdikjeden som er flaskehalser. På denne måten kan en bidra til at det bygges opp en verdikjede og et marked som fungerer godt. Selv om utarbeidelse av søknad om investeringsstøtte og etterfølgende søknadsbehandling medfører kostnader, antas dette å være fornuftig ressursbruk for å velge ut de beste prosjektene og som etter hvert kan stå på egne bein. Kostnadene knytter seg først og fremst til planleggings- og oppstartsfasen, mens det kreves mindre ressurser til kontroll og oppfølging etter utbetaling av investeringsstøtten. Styringseffektiviteten ved dette virkemidlet vil være helt avhengig av om det etableres tilstrekkelig antall biogassanlegg som medfører at målet nås. En investeringsstøtte vil neppe alene føre til at målet 55

56 nås, hvis ikke støtten settes svært høyt. Tildeling av investeringsstøtte må bygge på et krav om lønnsomhet, og lønnsomheten vil også være avhengig av andre virkemidler og rammebetingelser. Denne formen for støtte gir ingen spesielle insentiver til å redusere kostnadene over tid. Den dynamiske effektiviteten kan dermed sies å være mindre bra. Ved bruk av investeringsstøtte med sikte på å fremme etterspørselen, vil styringseffektiviteten kunne være noe dårligere enn for andre deler av verdikjeden. Støtte til investeringer i fyllestasjoner for biometan, vil bare i den grad dette fører til økt bruk av biometan fra husdyrgjødsel, sies å være styringseffektivt. Det samme gjelder ved investeringsstøtte til innkjøp av gasskjøretøy, da en vil ha begrenset sikkerhet for at dette kjøretøyet vil gå på biometan produsert på basis av husdyrgjødsel FoU-støtte Biogassproduksjon, særlig på basis av husdyrgjødsel, er relativt nytt i Norge og på tross av at det kan hentes kompetanse og erfaringer fra andre land, er det trolig spesielle med hensyn til kaldt klima, aktuelle substrater osv. som gjør det nødvendig med norsk forskning og utvikling på området. Det er trolig potensial for effektivisering og utvikling i hele verdikjeden, både med hensyn til bedre økonomisk resultat og verdikjedens innvirkning på klimagassutslippene (Sørheim et al., 2010). For å forbedre effektiviteten bør det satses på å utvikle ny teknologi, som for eksempel bidrar til bedre prosesstyring og overvåkning av hvordan organismene reagerer på ulike substrater. Utvikling av teknologi for mer effektiv oppgradering av biogass til biometan kan også være viktig for å nå det satte målet. Virkemidler som stimulerer til forskning og utvikling er ytterligere aktualisert etter at en i arbeidet med Klimakur 2020 fant at biogasstiltaket var vesentlig dyrere enn tidligere antatt. Støtte kan gis til FoU-virksomhet i tilknytning til biogassanlegg og til forskningsinstitusjoner. Det er vanskelig å anslå virkningene av virkemidlet, men ved at hvert enkelt prosjekt underlegges spesiell vurdering, kan virkemidlet anses for å være kostnadseffektivt. Styringseffektiviteten er usikker da en vanskelig kan gi noen garanti for effekten av FoUvirksomheten. Forutsatt at FoU-virksomheten fører til teknologiutvikling og bedre effektivitet i produksjonen, er den dynamiske effektiviteten høy Mindre aktuelle virkemidler Direkte betaling for reduserte utslipp av metan og lystgass ville vært det mest målrettede virkemidlet for å få ned utslippene fra jordbruket. De mest betydningsfulle utslippene av metan kommer fra drøvtyggerne og fra lagring av husdyrgjødsel, mens lystgassutslippene stort sett kommer fra omsetning av nitrogen i jord. Måling av, og dokumentasjon av reduksjon i, disse utslippene er svært krevende og vil være et usikkert grunnlag for utbetaling av støtte. Etterspørselen etter biogass og biometan kan stimuleres gjennom virkemidler som generelle fordeler for gasskjøretøy (tilskudd til kjøp av kjøretøy, lavere avgifter, fri parkering osv.) og ved å foretrekke biogass og biometan i offentlig innkjøpspolitikk og konsesjonspolitikk. Det vil være usikkert om virkemidlene treffer de delene av produksjonen som det er ønskelig å støtte. Økt etterspørsel etter biometan vil kunne dekkes gjennom import og dermed ikke føre til økt produksjon på basis av innenlands substrater. En har ingen sikkerhet for at gasskjøretøy går på biometan og heller ikke for at eventuell biometan er produsert på basis av husdyrgjødsel. Så lenge det er potensial for økt biogassproduksjon fra andre substrater enn husdyrgjødsel, vil økt etterspørsel først og fremst komme denne produksjonen til gode. Innblandingspåbud for biometan, plikt for bensinstasjoner til å selge biometan og tilskudd til etablering av fyllestasjoner for biometan vil i utgangspunkt være svært styringseffektivt, men vil ha de samme svakhetene som nevnt ovenfor. Disse virkemidlene vil dermed kunne ha en mer eller mindre indirekte betydning for biogassproduksjon fra husdyrgjødsel. Økt avgift på naturgass vil gjøre biometan mer konkurransedyktig, men vil ikke bidra til at etterspørselen etter gass totalt sett øker. CO 2 -avgift for fossile energibærere vil gjøre fornybar energi mer konkurransedyktig, men vil ikke styrke biogassproduksjon fra husdyrgjødsel spesielt. Det vil være aktuelt gjennom bruk av juridiske virkemidler å regulere forhold knyttet til å sikre biogass og biometan adgang til gassnettet, men disse virkemidlene er ikke vurdert nærmere her. Det er heller ikke vurdert nærmere bruk av virkemidler innen skatte- og avskrivningsregler for å stimulere biogassproduksjonen. 56

57 Støtte til produksjon av foredlet gjødsel knyttet til biogassproduksjon vil kunne føre til økt bruk av husdyrgjødsel til slik produksjon, men det er vanskelig å begrunne en støtte til videreforedling av biorest framfor at bioresten brukes som gjødsel. Virkemidlet er ikke vurdert nærmere her Egenskaper ved de ulike virkemidlene I figur 6.1 er det skjematisk gitt en oppsummering av egenskaper ved de mest aktuelle virkemidlene. Det er brukt en skala fra -- (ugunstig), 0 (nøytral/usikker) til ++ (gunstig). Eventuelle målkonflikter er verbalt beskrevet. Leveringskrav Tilskudd til Mineralgjødselavgift Strengere regler for husdyrgjødsel levering av for bruk av husdyrgjødsel husdyrgjødsel Kostnadseffektivitet Styringseffektivitet Dynamisk effektivitet Adm kostnader Målkonflikt Lbr.politiske mål Lbr.politiske mål Oppsummering Produksjonsstøtte Investeringsstøtte FoU-støtte Kostnadseffektivitet Styringseffektivitet Dynamisk effektivitet Adm kostnader Målkonflikt Oppsummering Figur 6.1. Egenskaper ved ulike virkemidler. Felles for virkemidlene som knytter seg mot husdyrgjødsel er at de gir dårlig sikkerhet for at målet nås. Det samme gjelder for mineralgjødselavgift. Avgift vil sammen med strengere regler for bruk av husdyrgjødsel kunne føre til geografiske forskyvninger og/eller nedgang i matproduksjonen og svekket lønnsomhet i jordbruket. Disse virkemidlene vil kunne oppleves som til dels svært inngripende. Den økonomiske situasjonen i jordbruket tilsier at strengere krav som medfører større økonomisk belastning vil kunne medføre ytterligere nedgang i antall foretak. Relativt svak lønnsomhet sammen med usikkerhet om rammebetingelsene framover innebærer at evnen og viljen til å investere er begrenset. Særlig gjelder dette for tyngre investeringer med lang avskrivningstid (for eksempel driftsbygninger og lager for husdyrgjødsel). Ved utforming av virkemidlene er det viktig å være klar over disse forholdene. 6.4 Konklusjon Verdikjeden for biogass er lite utviklet i Norge og for å øke produksjonen vesentlig er det nødvendig å sette inn effektive virkemidler for å stimulere ulike deler av verdikjeden. Bruk av virkemiddel rettet direkte mot produksjonsleddet, i form av en produksjonsstøtte, anses for å være mest effektivt for å nå målet om økt biogassproduksjon på basis av husdyrgjødsel. I tillegg kan tilskudd til levering av husdyrgjødsel være et aktuelt virkemiddel hvis ikke produksjonsstøtte fører til at det blir fordelaktig nok for husdyrprodusentene å levere husdyrgjødsel til biogassproduksjon. Etterspørselen etter husdyrgjødsel for biogassproduksjon vil være avhengig av nivået på produksjonsstøtten. Videre anbefales det bruk av investeringsstøtte i ulike deler av verdikjeden. Investeringsstøtte bør gis til produksjonsanlegg for biogass og biometan og til anlegg for lagring av husdyrgjødsel og biorest. Investeringsstøtte med sikte på å stimulere etterspørselen 57

58 etter biometan, slik som videreføring av støtte til etablering til fyllestasjoner, er viktig for å legge til rette for at mer biogass fra husdyrgjødsel videreforedles til biometan. Produksjonsstøtten og investeringsstøtten må ses i sammenheng og utformes slik at de utløser de prosjektene som billigst vil kunne produsere biogass fra husdyrgjødsel. Herunder bør det legges til rette for en sammensetning av substrater som er optimal med hensyn til miljø- og klimahensyn. For å stimulere etterspørselen anbefales det at det gis støtte til investeringer i de delene av verdikjeden som er begrensende for etterspørselen etter biogass og biometan. For å utvikle effektiviteten i verdikjeden, anbefales det at det gis støtte til forskning og utvikling. Gjennom en virkemiddelpakke bestående av produksjonsstøtte, investeringsstøtte og støtte til FoU, og eventuelt tilskudd til levering av husdyrgjødsel, har en muligheter for å stimulere hele verdikjeden for biogass fra husdyrgjødsel. Det er ikke beregnet hvilke nivå de ulike støtteordningene bør ligge på. Bruken av virkemidler bør basere seg på å utnytte desentralisert informasjon, og støttenivået kan settes slik at politiske mål nås eller kan settes ut fra en vurdering av kostnadene ved andre klimatiltak. Det er med dagens kunnskaper om økonomi og klima- og miljøeffekter vanskelig å vurdere hvilke nivå de ulike støtteordningene bør ligge på og hvordan de eventuelt skal differensieres. For å beregne dette vil det være behov for kunnskap basert på helhetlige miljø- og klimaanalyser av biogassproduksjon under norske forhold. 58

59 7 Referanser Alkemade, F., Kleinschmidt, C. and Hekkert, M.P., Analysing emerging Innovation Systems: A Functions Approach to foresight. International Journal of Foresight and Innovation Policy 3(2): Amundsen E.S. og Nese G. 2005, Omsettelige grønne sertifikater under autarki og handel: Noen analytiske resultater, Norsk Økonomisk Tidsskrift Arbets- och näringsministeriet Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lag om stöd till produktion av el från förnybara energikällor Aspelund, A Audun Aspelund, Lyse Neo. Personlig meddelelse Baltic Biogas Bus About biogas Berglann H., 2008, Patenter i modeller med teknologisk vekst en litteraturoversikt med vekt på klimapolitikk, Samfunnsøkonomen nr. 4, 2008 Berglann, H., 2010, Implementing Optimal Rewards for Economic Regulation using Share Permits, Discussion paper , NILF, Oslo Beurskens, L.W.M & Hekkenberg, M Renewable Energy Projections as Published in the National Renewable Energy Action Plans of the European Member States. Energy research Centre of the Netherlands (ECN) Briseid, T., Morken, J. og Grønlund, A Klimatiltak i jordbruket. Behandling av husdyrgjødsel og våtorganisk avfall med mer i biogassanlegg. 1. utgave. Bioforsk Rapport Vol. 5 Nr %20Biogass.pdf Braun, R Country Report Austria. IEA Bioenergy Task Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Nationaler Biomasseaktionsplan für Deutschland. blob=publicationfile Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz Vergütung für Strom aus Biomasse nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Bundeskabinett bestätigt Anpassung bei Solarförderung und Grünstrom-Privileg. Neuregelungen bei Biogas- Förderung ab 2012 angekündigt Daly, H., Allocation, distribution and scale: towards an economics that is efficient, just and sustainable. Ecological Economics 6, David, P.A., Clio and the economics of QWERTY. American Economic Review 75 (2),

60 Decker, T., Menrad, K., Berenz, S. and Wagner, R Regulation and innovation in biogas technology in selected European countries. Int. J. Public Policy, Vol. 2, Nos. 1/2, pp Deutschlands Informationsportal zu Erneuerbaren Energien Denmark Country Report IEA Bioenergy Task ECON Innmatingsordning for fornybar elektrisitet. Rapport Econ Pöyry AS Støtteordninger for fornybar energi i Europa. Rapport Utarbeidet for Olje- og energidepartementet. Edström, M., Jansson, L.E., Lantz, M., Johansson, L.G., Nordberg, U., Nordberg, Å Gårdsbaserad biogasproduktion System, ekonomi och klimatpåverkan. JTI-rapport. Kretslopp & Avfall Energigården Biodrivstoff. Produksjonsmuligheter for landbrukssektoren i Norge. Energimarknadsinspektionen Ökad andel biogas på en utvecklad gasmarknad. EI R2009:12 utvecklad_gasmarknad.pdf Energimarknadsinspektionen Förändrade marknadsvillkor för biogasproduktion. EI R2010:17 _for_biogasprodukten_eir pdf Energimyndigheten. 2010a. Produktion och använding av biogas år ES2010:05 es/permanent/static/2fc240dee42a4b239f15149e3ffac813/es W.pdf Energimyndigheten. 2010b. Förslag till en sektorsövergripande biogasstrategi. Slutrapport. ER 2010:23 aug2.pdf Energimyndigheten. 2010c. Bilagor til slutrapport. Förslag till en sektorsövergripande biogassstrategi. ER 2010:23 Energistyrelsen. 2010a. Energistatistikk DK/Info/TalOgKort/Statistik_og_noegletal/Aarsstatistik/Documents/Energistatistik_2009.pdf Energistyrelsen. 2010b. Støtte til biogas i Danmark versus i Tyskland DK/UndergrundOgForsyning/VedvarendeEnergi/bioenergi/Biogas/Documents/Biogas%20stoett e%20i%20tyskland%20versus%20i%20danmark%20(2).pdf Enova Program for biogassproduskjon. 60

61 EurObserv ER Biogas barometer. EurObserv ER Biogas barometer. Fachagentur Nachwachsende Rohstoffe e.v Leitfaden Biogas. Von der Gewinnung zur Nutzung Fachverband Biogas e.v Biogas Branchenzahlen _Biogas%20Branchenzahlen%202010_erw.pdf Fødevareøkonomisk Institut Økonomiske analyser af klimatiltag i landbruget. Rapport nr mererede%20rapporter/2010/foi_rapport_205.ashx Forbord, M. og Vik, J Bioenergi mellom nasjonal politikk og regional variasjon. Bygdeforskning Rapport nummer 6/09 Gebauer, R Anaerobic digestion of fish farming sludge. Dr. ingeniøravhandling, Inst. for vassbygging, NTNU, Trondheim. 332 s. + appendix Gebauer, R., Mesophilic anaerobic treatment of sludge from saline fish farm effluents with biogas production. Bioresource Technology, 93, GEFION «Det betaler si at låne gyllen ud.» Magasinet GEFION. Nr. 2. Oktober AFF3A279B38E/0/Magasinet_Gefion_okt_2010.pdf Gerlagh R., Kverndokk S., Rosendahl K. E., 2009, Optimal Timing of Climate Change Policy: Interaction Between Carbon Taxes and Innovation Externalities, Environmental Resource Economics 43: Goulder, L.H., Schneider, S.H., Induced technological change and the attractiveness of CO2 abatement policies. Resource and Energy Economics 21, Govasmark, E Country Report Norway. IEA Bioenergy Task Grjotheim, K Reduksjon av utslipp av klimagasser fra veksthusnæringen. ZERO-rapport 2009 Oslo. Zero Emission Resource Organisation Grübler, A., Nakicenovic, N., Victor, D.G., Dynamics of energy technologies and global change. Energy Policy 27, Gundersen, G.I. og Rognstad, O Lagring og bruk av husdyrgjødsel. Rapport 2001/39. Statistisk sentralbyrå Hahn, H., Rutz., D., Ferber, E., Kirchmayer, F Examples for financing of biogas projects in Germany, Austria, The Netherlands, Denmark and Italy. Harwood, O UK Country Report. IEA Bioenergy Task HOG Energi Gassbusser. Biogass som drivstoff for busser. Ingeniøren Her bliver ton gylle til gas. Ingeniøren

62 Institutet för jordbruks- och miljöteknik JTI:s biogasanläggning börjar byggas mplate=ps_news_content&cntnt01dateformat=%25y-%25m-%25d&cntnt01returnid=60 Jordbruksverket Utformning av stöd till biogas innom landsbygdsprogrammet. Rapport 2008:8 Jørgensen, M.P. og Rasmussen, M.B Biogas på rette kurs Politiske utfordringer for udbygning og indpasning af biogas i Danmark. Speciale. Roskilde Universitet. Kiviluoma, J The feed-in tariff system for wind power and biogas in Finland. Nordic Energy Post Copenhagen Klein, A., Pfluger, B., Held, A., Ragwitz, M., Resch, G., Faber, T Evaluation of different feed-in tariff design options Best practice paper for the International Feed-In Cooperation. 2nd edtion, update by October Energy Economics Group and Fraunhofer Institute Systems and Innovation Research. Klimabiler Klima- og forurensningsdirektoratet 2010a. Tiltak og virkemidler for å nå norske klimamål Rapport TA 2590/ Klima- og forurensningsdirektoratet 2010b. Tiltak og virkemidler for reduserte utslipp av klimagasser fra avfallssektoren. Klimakur Sektorrapport avfall. Rapport TA 2592/ Klima- og forurensningsdirektoratet 2010c. Tiltak og virkemidler for reduserte utslipp av klimagasser fra jordbrukssektoren. Klimakur Sektorrapport jordbruk. Rapport TA 2593/ Klima- og forurensningsdirektoratet Biogass fra sambehandling av husdyrgjødsel og våtorganisk avfall. Beregning av kostnader og reduksjon av klimagassutslipp gjennom verdikjeden. Rapport TA 2704/2011 Klimakur Metode for tiltaks- og virkemiddelanalyser (sektoranalyser) i Klimakur Kommunernes Landsforening Kommunegaranti vedr. fælles biogasanlæg kommunesamarbeidet i Vestfold Fra avfall til ressurs en mulighetsstudie for biogassproduksjon i Vestfold. Kretsløpet nr. 2 april «Her blir møkka til drivstoff» Kverndokk S, Rosendahl K. E., 2007, Climate policies and learning by doing: impacts and timing of technology subsidies. Resource Energy Economics 29:58 82 Landbrugsavisen «Høegh: 1,10 kr. pr. kilowatt biogasstrøm.» Landbrugsavisen oem.htm 62

63 Landbruks- og matdepartementet Stortingsmelding nr. 39 ( ). Klimautfordringene landbruket en del av løsningen. Lantz, M., Svensson, M., Björnsson, L., Börjesson, P The prospects for an expansion og biogas system in Sweden Incentives, barriers and potentials. Energy Policy 35 (2007), Lehtomäki, A Biogas in Finland. Biogas technology for sustainable bioenergy production IEA TASK 37 Seminar, 28 April 2009, Jyväskylä Liebowitz, S.J., Margolis, S.E., Path dependence, lock-in and history, Journal of Law. Economics and Organization, 11 (1), Lileng, K Knut Lileng, FREVAR. Personlig meddelelse Lilleengen, S. Biogass Lystad, H Seminar om biologisk avfallsbehandling. Drammen handling Melby, J John Melby, AGA. Personlig meddelelse MEPEX MBT-prosjektet _05-r.pdf Miljøverndepartementet Stortingsmelding nr. 34 ( ). Norsk klimapolitikk. Mirzoyan N., Tal Y., Gross A., 2010, Anaerobic digestion of sludge from intensive recirculating aquaculture systems: Review, Aquaculture 306 (2010) 1 6 Morken, J., Sørby, B., Sørby, I., Birkeland, K. og Sakshaug, S Bruk av bioenergi i landbruket. Er det lønnsomt å bygge gårdsbiogassanlegg, og hvilke fordeler kan bonden og samfunnet oppnå? Grønn kunnskap, Vol. 9 Nr. 121, Planteforsk. re%20lne%20planteforsk% ashx Muller, N. Z., and Mendelsohn R., Measuring the Damages of Air Pollution in the United States. Journal of Environmental Economics and Management, 54(1): Muller, N. Z. and Mendelson R., Efficient Pollution Regulation: Getting the Prices Right. American Economic Review, 99(5): Nedland, K.T. og Ohr, K Utvikling av biogass i Norge. Forprosjekt. Avfall Norge Rapport nr. 3/ t Office of the Gas and Electricity Markets Introducing the Feed-in Tariff scheme - factsheet FS.pdf 63

64 Papir- og fiberinstituttet, Zero Emission Resource Organisation, Norsk Bioenergiforening, Transportøkonomisk institutt, Bioforsk, KanEnergi, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, SINTEF, Norsk institutt for skog og landskap, Universitetet for miljø- og biovitenskap Fra biomasse til biodrivstoff - Et veikart til Norges fremtidige løsninger. Trondheim/Oslo, mai Pizer, W. A., 2002., Combining price and quantity controls to mitigate climate change. Journal of Public Economics, 85, Popp, D., ENTICE: endogenous technological change in the DICE model of global warming. Journal of Environmental Economics and Management 48, Regeringen og Dansk Folkeparti Aftale om Grøn Vækst 16. juni Regeringen Energistrategi 2050 fra kul, olie og gas til grøn energi. %20final.pdf Renewable Energy Policy Network for the 21st Century Renewables Global Status Report Rintala, J., Mykkänen, E Country Report Finland. IEA Bioenergy Task Raadal, H.L., Schakenda, V. og Morken, J Potensialstudie for biogass i Norge. Østfoldforskning AS og Universitet for miljø- og biovitenskap. Statens forurensningstilsyn Reduksjon av klimagasser i Norge. En tiltaksanalyse for Statens landbruksforvaltning Uttak av skogsvirke til bioenergi. Sørby, I., T. Briseid, L. Nesheim, V. Vallumrød, R. Lønnum, Biogassproduksjon av organisk restprodukt i landbruket Biogass%20p%C3%A5%20Holm%20G%C3%A5rd%20i%20Re%20- %20Teknologivalg%20og%20kostnadsberegninger.pdf Sørheim, R., Briseid, T., Knapp Haraldsen, T., Linjordet, R., Wittgens, B., Hagen, Ø., Josefsen, K.D., Horn, S.J., Morken, J., Hanssen, J.F., Lunnan, A., Berglann, H. og Krokann, K Biogass - Kunnskapsstatus og forskningsbehov. Bioforsk Rapport Vol. 5 Nr %20FORSKNINGSBEHOV%20%20ENDELIG%20%202010%20(2).PDF Tafdrup, S Biogas en dansk styrkeposition. Geografisk orientering 2006 nr DK/UndergrundOgForsyning/VedvarendeEnergi/bioenergi/Biogas/Documents/Baggrundsartikel % pdf Tinbergen, J., On the Theory of Economic Policy. North Holland Press, Amsterdam. Transnova Om Transnova. Weitzman, Martin L Prices vs. Quantities, Review of Economic Studies, 41(4):

65 Wigley T.M.L., Richels R., Edmonds J.A., 1996, Economic and environmental choices in the stabilization of atmospherie CO2 concentrations, Vol 379, Wellinger, A Swiss country update. S Hertogenbosch,

66 8 Vedlegg Vedlegg 1. Anlegg kartlagt av Raadal, Schakenda og Morken (2008) Vedlegg 2. Oversikt over biogassanlegg i Norge. Utarbeidet av Espen Govasmark, Universitetet for miljø- og biovitenskap Vedlegg 3. Notat utarbeidet av Asbjørn Bergheim. Slamproduksjon i norsk fiskeoppdrett potensial for produksjon av biogass. 66

67 Vedlegg 1. Anlegg kartlagt av Raadal, Schakenda og Morken (2008) 67