En effektiv NAV Forvaltning

Transkript

1 En effektiv NAV Forvaltning Bacheloroppgave utført ved Høgskolen i Oslo og Akershus, Avdeling samfunnsfag, utdanning Administrasjon og ledelse. Våren KOSTBACH Kandidatnummer 521 og 501 1

2 Forord Denne oppgaven er en avslutning av bachelorstudiet vårt i administrasjon og ledelse. Det har vært en utfordrende arbeidsprosess som startet i begynnelsen av våren Oppgaven viste seg å være mer krevende enn vi hadde forventet. Vi opplevde store utfordringer knyttet til innhenting av data. Vi følte en høy grad av restriksjoner i forbindelse med adgang til organinterne dokumenter og adgang til å skaffe relevante intervjuobjekter. Vi forstår nå, at dette skyldtes valget av et veldig omfattende og komplisert tema. Arbeidet med dette prosjektet var en meget lærerik prosess og vi er svært fornøyde med all kunnskap vi har fått ut av det. Vi ønsker å takke Line Markussen for all hjelpen og veiledningen under hele prosessen. Vi ønsker videre å takke våre informanter fra Arbeids- og velfredsdirektoratet som bidro med vesentlig informasjon som ble benyttet i denne oppgaven. Oslo, 2015 Kadidatnummer 521 og 501 2

3 Innhold Forord Innledning Avgrensning Nærmere om forvaltning som case Oppgavens oppbygging Teoretiske perspektiver Styring Organisasjonsstruktur Omorganisering som virkemiddel for å oppnå effektivitet Effektivitet Kvalitet Metode Valg av metode Litteratursøk Datagrunnlag Data tilgang Kvalitativt intervju Metode kritikk Reliabilitet Validitet Presentasjon av empiri og analyse av den i lys av teori Resymé av NAV Arbeids- og velferdsforvaltningens organisering og ansvar Omorganisering av forvaltningsenhetene til mer spesialiserte enheter Riksrevisjonens bemerkninger til NAV Ytelsesforvaltning Tiltak iverksatt for effektivisering IKT-Modernisering Modeller for en mer effektiv organisering av ytelser

4 4.4 Styring, kvalitet og effektivitet Om styring Effektivitet Kvalitet NAV kontorene og NAV Forvaltning, på tvers av linjene Avslutning Litteraturliste Innledning 4

5 I dagens samfunn stilles det store krav om effektivitet til virksomheter i det offentlige. Det er interessant for oss å undersøke hvordan disse virksomhetene arbeider for å få til en mer effektiv drift. Vi har valgt arbeids- og velferdsetaten som gjenstand for analyse. Etter at NAVreformen ble vedtatt i 2005, gjennomgikk etaten endringer som førte til store utfordringer 1. NAV har vært utsatt for kritikk for ikke å ha innfridd forventningene og kravene Stortinget har stilt. Videre har det vært påpekt at det er kritisk viktig at etaten fungerer tilfredsstillende (Riksrevisjonen 2012). Etaten har i begrenset grad klart å oppnå de målene de selv har satt til tidsbruk for de ulike arbeidsprosessene. Vi skal kartlegge endringene i NAV ytelsesforvaltning knyttet til bruk av ressurser, siden Vi benytter oss av bemerkningene i Riksrevisjonens rapport fra , for å sammenligne med data vi fremskaffer. Hensikten er å finne endringer i ytelsesforvaltningen som kan ha påvirket effektiviteten. Nav er blitt kritisert for i for liten grad å optimere sine ressurser i ytelsesforvaltningen (Riksrevisjonen 2012). Vi er interessert i å undersøke utviklingen i ytelsesforvaltningen med hovedvekt på NAV Forvaltning, for å se hvilke grep etaten har tatt for i større grad å overkomme sine utfordringer. Med bakgrunn i dette velger vi følgende problemstilling: På hvilken måte er det foretatt endringer for å gjøre NAV Forvaltning i Arbeids- og velferdsetaten mer effektiv? 1.1 Avgrensning For å kunne kaste lys over problemstillingen vår, må vi stille noen underspørsmål. Vi ser behovet for å undersøke hvilke tiltak som har blitt iverksatt siden 2013, og vi spør på hvilken måte tiltakene var ment å kunne bidra til en mer effektiv og målrettet bruk av ressursene i NAV Forvaltning. Å målrette arbeidsprosesser innebærer videre at det må foreligge en form for styring. Vi kommer derfor også til å undersøke hvordan styringen foregår i ytelseslinjen for å oppnå NAVs målsettinger. NAV Forvaltning som en av flere resultatenheter på organisasjonskartet 1 (lastet ned den ). 5

6 I januar 2013 ble det iverksatt en omorganisering av Arbeids- og velferdsforvaltningen. Denne gikk i hovedsak ut på å dele Arbeids- og velferdsetaten inn i tre styringslinjer. Det ble opprettet en tjenestelinje, en ytelseslinje og en økonomilinje med Arbeids- og velferdsdirektoratet som overordnet organ (NAV 2015). Se figur 1 under. Figur 1.1 Organisasjonskart NAV Kilde: nav.no Tjenestelinjen består av fylkesleddene i NAV. I denne linjen ligger den statlige delen av NAV og andre enheter for tjenester, slik som for eksempel NAV Hjelpemidler og NAV Arbeidsrådgivning. I Arbeids- og velferdsdirektoratet sitter tjenestedirektøren som har det spesielle ansvaret for å lede denne linjen. Ytelseslinjen deles inn i resultatområder med ulike arbeidsfelt. Enhetene i ytelseslinjen er organisert som nasjonale enheter. De har regionale og fylkesvise kontorer som løser oppgaver for hele landet. Oppgavene enhetene gjør skal frigjøre tid ved lokalkontorene slik at de ansatte skal ha anledning til å drive brukeroppfølging og veiledning. Hvert resultatområde blir ledet av en direktør, som rapporterer til ytelsesdirektøren i Arbeids- og velferdsdirektoratet. Det finnes fem ulike resultatområder i ytelsesforvaltningen, NAV Forvaltning er en av disse. Før omorganiseringen i 2013 var Arbeids- og velferdsforvaltningen organisert i to styringslinjer. Organiseringen bestod av en fylkeslinje og en spesialenhetslinje (Riksrevisjonen 2012). NAV Forvaltning ble under omorganiseringen flyttet fra det som tidligere ble kalt Fylkeslinjen og over til den nåværende ytelseslinjen. Den tredje linjen er økonomilinjen. Her er hovedoppgavene å sørge for at 6

7 brukerne får utbetalingene de har krav på til rett tid og til rett konto. Økonomilinjens oppgave er også å sørge for at regnskapet samsvarer med økonomireglementet (NAV 2015). 1.2 Nærmere om forvaltning som case I ytelseslinjen ligger som nevnt ansvaret for styringen av NAV Forvaltning. Det finnes en forvaltningsenhet i hvert fylke, med unntak av enkelte fylker som av størrelsesmessig grunn har to forvaltningsenheter lagt til seg. Som vi viser, skal vi ta for oss en av fem resultatområder i ytelsesforvaltningen. Vi vil her fokusere på NAV Forvaltning fordi vi synes det virker som et spennende resultatområde. I NAV Forvaltning skal den enkeltes rettigheter og plikter sikres gjennom rett ytelse. Vi skal undersøke utviklingen i forvaltningsenhetene med hensyn til effektivisering og også se på det endrede forholdet mellom lokalkontorene og forvaltningsenhetene. Deretter ser vi på forholdet mellom effektivitet og kvalitet, i lys av endringene som fant sted. Vi vil da belyse enkelte tiltak iverksatt i nyere tid og undersøke hvordan disse er ment å skulle få til en mer effektiv forvaltning. Styringsforholdet i NAV anses også som faglig relevant når man skal undersøke effektivitet. Vi vil gjøre rede for ulike styringsverktøy både i lys av teorier om styring, og styringsverktøy som benyttes av ledelsen for å få til en velfungerende organisasjon. I dette perspektivet inngår også å studere nærmere hvordan oppfølgingsarbeidet i de ulike styringsleddene fungerer. Vi legger vekt på bemerkningene i rapporten til Riksrevisjonen for å sammenligne tilstanden i dag med tilstanden da. NAV Ekspertgruppen som ble nedsatt i mars 2014, foretok en gjennomgang av NAV som ble publisert som en delrapport i september 2014 og deretter en sluttrapport i april Sluttrapporten inneholdt forslag til endringer og bemerkninger, som vi her også kommer til å ta utgangspunkt i. Vi velger her å ikke undersøke de øvrige resultatområdene som ligger under ytelseslinjen, og heller ikke de to andre styringslinjene, nemlig tjenestelinjen og økonomilinjen. Gitt oppgavens omfang og tiden til rådighet, er det ikke kapasitet til et slikt prosjekt her. Imidlertid håper vi gjennom vår studie av caset NAV Forvaltning, å innhente nyansert informasjon om på hvilken måte NAV foretar grep for å bedre sin målsetting om en mer effektiv forvaltning. 2 NAV/id / (lastet ned ). 7

8 1.3 Oppgavens oppbygging Vi vil videre i oppgaven, i kapittel to, gjøre rede for teoretiske perspektiver som vi ser som relevante for å belyse vår problemstilling. I kapittel tre redegjør vi for forskningsdesignet vårt, hvor vi går nærmere inn på innsamlingen av aktuelle kilder, som faglitteratur og for innsamling av relevante data, blant annet ved dybdeintervjuer av nøkkelinformanter. Vi foretar også en kritisk drøfting av metodevalget. I det fjerde kapitlet analyserer vi funnene våre. Her har vi valgt først å fremlegge resultatene av våre funn, deretter foretar vi en analyse av dem, i lys av problemstillingen vår og de teoretiske perspektivene vi har lagt til grunn i vår undersøkelse. Til slutt legger vi frem konklusjonen vår i kapittel fem. 2. Teoretiske perspektiver Her presenteres flere ulike teorier og teoretiske begreper, som vi ved gjennomgang av faglitteratur på området, vurderer som mest hensiktsmessig for å belyse det fenomenet vi ønsker å undersøke. Vi har valgt å fremheve de følgende teoretiske perspektivene fordi vi i lys av kilder vi har lest ser de er koblet sammen. Ettersom vår undersøkelse baserer seg på effektivitet i ytelsesforvaltningen i NAV, er det nødvendig å presentere ulike teorier om effektivitet. Ved styring i denne sammenheng, vil vi fokusere på hvordan styring kan innebære å målrette arbeidsprosesser for å oppnå en effektiv drift. Det er ledelsens oppgave å velge en fungerende organisasjonsstruktur, som blant annet om hvordan oppgavene skal fordeles og gjennomføres. Omorganisering er et virkemiddel som benyttes av det styrende ledd med det formål å oppnå de målene som er satt. Vi kommer videre her til å reflektere over effektivitetsbegrepet og problematisere forholdet mellom kvalitet og effektivitet. 2.1 Styring Det å produsere offentlige tjenester og iverksette offentlig politikk, kalles offentlig styring (Hood, 1998, sitert fra Johnsen 2007, 80). Dette innebærer både problematikk innen organisering og innen iverksetting. Styring kan også oppfattes som et ledelsesforsøk på å fatte kollektive beslutninger og ved bruk av formelle styringsinstrumenter kunne påvirke atferden i sine omgivelser (Christensen mfl. 2014, 106). I styring omfattes beslutninger om allokering av midler, finansiering og fordeling av disse. Disse er typiske ansvarsoppgaver i den offentlige økonomien. Det samme gjelder organiseringen av offentlige tjenester og under 8

9 iverksettingen av offentlig politikk (Johnsen 2007, 81). Ettersom det finnes motstridende mål og knapphet på ressurser, er det behov for administrasjon og styring. Hvis vi ser på organisasjoner ut ifra et intrumentelt perspektiv, vil styring innebære å påvirke forhold som er av betydning for mulighetene for å oppnå målene. Fra ledelsens side vil utforming av strukturelle trekk og bruk av formålsrasjonelle handlinger påvirke disse mulighetene for måloppnåelse. Utforming av strukturelle trekk kan skje ved å benytte trekk fra byråkratiske organisasjonsformer, det vil si å bestemme grad av hierarki som vil benyttes, og form for arbeidsdeling og rutiner (Christensen mfl. 2010, 48). Organisasjonsledelsen i det offentlige sitter med sterke formelle styringsmidler og samordner, ved hjelp av strukturelle instrumenter, organisasjonsenheter og medlemmer som innehar ulike roller og funksjoner. Det hevdes at ledelsen kan øke mulighetene for iverksetting av politikk ved å endre de allerede etablerte formaliserte rammene. Det vil si ved å omorganisere (Christensen mfl. 2010, 123). Idealet i et sånt hierarkisk styringssystem er at ledelsen har klare mål og innsikt i de virkemidlene som kan anvendes for å oppnå disse og deres effekter som kommer som resultat. Utfordringer knyttet til styring i offentlige organisasjoner er at ofte har disse komplekse og vage mål, i tillegg til at de må ta høyde for å prioritere ulike hensyn og aktiviteter samtidig (Christensen mfl. 2010, 107). Styring vil ofte innebære å finne en balanse mellom motstridende mål og prioriteringer av ulike hensyn innenfor visse rammer og med knapphet av ressurser (Johnsen 2007, 81). I kritikken mot det offentlige styringsperspektivet har fokuseringen på regler, prosesser og planer, og det svake fokuset på resultater og virkninger, blitt påpekt som negativt (Johnsen 2007, 85). Produksjonen er kostbar og dette innebærer at det er lav produktivitet. Offentlige organisasjoner beskyldes for å ha en for høy grad av formalisering, noe som leder til at de arbeider langsomt, og at de er lite omstillingsdyktige. Videre får ikke ledelsen nok handlingsfrihet (Johnsen 2007, 87). Vi vil ha med oss dette perspektivet i analysekapittelet når vi går nærmere inn på styringsutfordringer i forhold til NAV Forvaltning. 2.2 Organisasjonsstruktur Organisasjonsstruktur bestemmer hvordan en organisasjon skal se ut, og må være tilpasset det som skal skje i organisasjonen (Jacobsen og Thorsvik 2007, 63). Det finnes tre generelle effekter som har innvirkning på atferd gjennom organisasjonsstruktur. Disse er fokus, koordinering og stabilitet. Med fokus, menes her, å begrense hva den enkelte skal ha av 9

10 ansvarsområder, altså fokusering av arbeidet (Jacobsen og Thorsvik 2007, 63). Man forsøker å avgrense hvilke aktiviteter som skal foregå i organisasjonen. Det å avgrense ansvarsområder gir større muligheter for spesialisering, slik at den enkelte kan utdype seg innenfor sitt avgrensede område. I følge Mintzberg kan man ta i bruk et strukturerende prinsipp for organisering basert på funksjon (Alm Andreassen 2011, 33). En slik strukturering gjør det mulig å spesialisere og ved å spesialisere kan det oppnås produktivitet, mer effektivitet og en økende grad av kompetanse siden spesialisering sorger for en hyppig og gjentakende utførelse av arbeidsoppgaver. Når det gjelder spesialisering kan det legges ulike prinsipper for deling av arbeidet innenfor organisasjonen (Christensen mfl. 2010, 37). Vi finner spesialisering på bakgrunn av geografi, på grunn av formål, eller på grunn av prosess. Geografisk spesialisering kan føre til en bedre samordning av ulike sektorområder innenfor hvert enkelt geografisk område (Christensen mfl. 2010, 37). For eksempel innenfor et fylke. På den andre siden, det å fokusere på skillelinjer mellom sektorer kalles for spesialisering ut ifra formålsprinsippet, med dette forsøkes å fremme standardisering av offentlige tiltak uavhengig av geografisk tilknytning. Spesialisering ut fra prosessprinsippet bidrar til å fremme utvikling av fagekspertise. Men kan i noen tilfeller føre til at det egentlige formålet blir forskjøvet av interne mål i den enkelte enhet (Christensen mfl. 2010, 39). Hvilket spesialiseringsprinsipp som skal brukes er en viktig avgjørelse når det gjelder å håndtere problemer som oppstår i organisasjonen (Christensen mfl. 2010, 40). Spesialisering kan derimot føre til en mindre fleksibel organisasjon. Det kan bli utfordrende for den spesialiserte medarbeideren å arbeide med oppgaver som er utenfor sitt felt (Jacobsen og Thorsvik 2007, 63). Valg av organisasjonsstruktur innebærer å finne en balanse mellom spesialisering og koordinering, siden spesialisering betyr å dele opp enheter og koordinering handler om å integrere disse oppdelte enhetene (Alm Andreassen 2011, 32). I analysekapittelet vil vi komme nærere inn på disse forholdene mellom spesialisering og koordinering. Koordinering innebærer en samkjøring av atferd blant organisasjonsmedlemmene. Slik samkjøring fører til at organisasjonen, som helhet, presterer bedre enn hva et enkeltindivid isolert sett kunne prestert. Samkjøring kan oppnås ved bruk av regler, rutiner, belønningssystemer og formelle strukturer. Disse faktorene gjør det mer sannsynlig for mennesker å arbeide samkjørt (Jacobsen og Thorsvik 2007, 63). Utfordringer knyttet til koordinering i organisasjoner påvirkes av hvor avhengige oppgavene og arbeidsprosessene er av hverandre (Thompson 1967 sitert fra Alm Andreassen 2011, 32). 10

11 Det finnes tre typer avhengighet i organisasjoner. Indirekte avhengighet mellom enheter, der det ikke finnes sterke bindinger mellom enheter, bare at de tilhører samme organisasjon. Denne typen avhengighet kalles for «pooled interdependence». Standardisering er et typisk virkemiddel for koordinering under et slikt avhengighetsforhold. «Sequential interdependence» er en type avhengighet der en enhet er avhengig av den andre for å utføre sitt arbeid. Enheten er avhengig av input fra en annen enhet, og koordineres ved hjelp av planer. Og den siste avhengighetstype innebærer en gjensidig avhengighet «reciprocal interdependence» en enhets output er input for en annen og omvendt. Koordinering i et slikt forhold krever en stor grad av gjensidig tilpasning (Thompson 1967 sitert fra Alm Andreassen 2011, 33). I NAV Forvaltning finner vi «pooled interdependence» avhengighet. Vi belyser dette nærmere i analysekapitlet. Flere forhold kan fremme koordinering på tvers av enheter og organisasjoner. Dette kan som nevnt være gjensidig avhengighet, som stimulerer samarbeidet i en organisasjon, når organisasjonen bemerker seg at den bare kan oppnå målene den har satt seg ved å samarbeide med andre. Dette, samtidig som den oppfatter denne relasjonen som nyttig for dens virksomhet. Det å lykkes med koordinering på tvers kan svekkes av mål- og resultatstyring, på den måte at enkeltindivider og organisatoriske enheter fokuserer arbeidet rundt det å oppnå mål- og resultatkrav for egen virksomhet (Alm Andreassen 2011, 33). Like fullt kan koordinering på tvers fremmes ved at det settes konkretiserte mål for de virksomheter som krysser grenser, og at disse virksomhetene får likestilt sine interne resultatmål, samt informasjonsdeling, at det opprettes felles IT-systemer og at de deler databaser. Organisasjonsstruktur bidrar til å fremme stabilitet i organisasjonen (Jacobsen og Thorsvik 2007, 63). Ansatte i en organisasjon vet hva de går til når de skal på jobb, dette innebærer en forutsigbarhet for de ansatte som skaper stabilitet og gjør organisasjonen mer oversiktlig. Videre minimerer stabilitet og standardisering av arbeidsoppgaver, mulighetene for forskjellsbehandling. Det kan forventes relativt like aktiviteter for den enkelte hver dag (Jacobsen og Thorsvik 2007, 63). Disse faktorene kan imidlertid også virke i negativ retning, ettersom begrensninger og formell struktur kan oppleves som en hindring for utvikling og nytenking. Det å følge reglene kan fort bli mål i seg selv, fremfor forsøk på oppnåelse av organisasjonens overordnede mål. I tillegg kan standardisering oppleves demotiverende for de ansatte. For å følge samfunnsstrukturen er organisasjonen nødt til å endre og utvikle seg. Dette betyr at organisasjonen er nødt til å løsrive seg fra en rigid struktur, som setter begrensninger for en slik utvikling (Jacobsen og Thorsvik 2007, 64). 11

12 2.3 Omorganisering som virkemiddel for å oppnå effektivitet Organisatorisk endring skjer når en organisasjon viser forskjellige trekk på to ulike tidspunkter (Jacobsen og Thorsvik 2007, 351). I mange tilfeller innebærer endring nytenkning. Drivkreftene bak behovet for endring kan være press fra omgivelsene, eller behov internt i organisasjonen. En organisasjon kan foreta omorganiseringer av sin formelle struktur for å levere bedre kvalitet og en mer effektiv bruk av ressurser. Spørsmålet er om hvilke valg skal tas i forbindelse med det nye organisasjonsdesignet og hvordan disse valgene faktisk leder til bedre kvalitet og effektivitet (Alm Andreassen 2011, 31). Organisatorisk endring kan ha innvirkninger på følgende forhold: oppgaver, teknologi, mål og strategi. Organisasjonen finner nye måter å løse sine oppgaver på, anvendelse av ny teknologi, ved for eksempel å automatisere en arbeidsoppgave, foreta justeringer på enkelte mål, eller ved valg av ny strategi. Endringer i organisasjonens struktur kan føre til endringer i hvordan man fordeler arbeidsoppgavene og koordineringen av disse. Det kan også medføre endringer på måten man kontrollerer og styrer en organisasjon på (Jacobsen og Thorsvik 2007, 351). Utvikling av nye IKT-løsninger betyr at man foretar strukturelle endringer i organisasjonen. En omorganisering kan betraktes som en planlagt endring. Under en slik planlegging må man reflektere over hva som er årsaken til endringen. Årsaken knytter seg til en refleksjon gjort av de sentrale aktørene over de interne og eksterne forholdene i organisasjonen. Dette kan være hvilke oppgaver man skal konsentrere seg om, hvilke brukere organisasjonen retter seg mot og hvilken kompetanse man besitter (Jacobsen og Thorsvik 2007, 360). Videre vil organisasjonsendring være en oppgave organisasjonen må gjennomføre samtidig som at man holder de andre aktivitetene gående. Mange vil hevde at arbeid med endring, på bakgrunn av dette, er svært arbeids- og ressurskrevende. Dermed vil en endring som regel kreve ytterligere ressursinnsats (Jacobsen og Thorsvik 2007, 363). Vi kommer til å se litt nærmere også på dette forholdet i vår analyse. 2.3 Effektivitet Den tradisjonelle definisjonen av begrepet effektivitet er graden av måloppnåelsen sett i forhold til ressursbruken (Jacobsen og Thorsvik 2007, 42). I denne definisjonen antas det at organisasjonen arbeider på en måte som er mest produktiv, altså at man ikke bruker mer ressurser enn nødvendig ved produksjonen av varer eller tjenester. For å være effektiv må 12

13 organisasjonen være produktiv, men organisasjonen er ikke nødvendigvis effektiv selv om den er produktiv (Jacobsen og Thorsvik 2007, 42). For eksempel: i et Nav kontor kommer det inn 100 søknader i løpet av en uke. Ved at saksbehandlerne avslår søknadene, vil jo dette bety at de har avsluttet 100 saker innenfor de fastsatte fristene. De har vært produktive. Men det vil likevel ikke innebære at de har vært effektive, fordi saksbehandlerne ikke har tatt hensyn til brukernes rettigheter ved behandling av søknadene. Kontoret har dermed ikke oppnådd målet om å sikre rettighetene til velferdsytelser. For å måle effektivitet hevdes det at det må benyttes et sett av indikatorer, men det skal likevel ikke bestå av for mange indikatorer, slik at det blir vanskelig å få oversikt over dem. Balansert målstyring er en tilnærming man her kan benytte for å måle effektivitet ut fra fire sentrale dimensjoner (Jacobsen og Thorsvik 2007, 46). Det første elementet er finansielle indikatorer, her legges hovedvekten på mål og tradisjonelle indikatorer som avkastning på egenkapitalen, knyttet til strategien til organisasjonen. Det andre elementet er kundeperspektivet, hvor det måles hvor stor markedsandel en bedrift har innen et spesifikt markedssegment, hvor fornøyde disse kundene er og hvor lojale de er, samt hvor mange nye kunder man vinner i et annet markedsområde. Det tredje elementet består av de interne produksjonsprosessene, hvor organisasjonen må utvikle indikatorer som kan fange opp utviklingen av nye produkter og tjenester, i tillegg til mer tradisjonelle mål på produktivitet som eksempelvis produksjonstid, svinn og kostnader tilknyttet produksjonsprosessene. Likevel må organisasjonen utvikle systemer som sier noe om hvor god brukeroppfølgingen er. Det siste elementet er organisasjonens evne til læring og vekst. Det fokuseres her på forhold knyttet til de ansatte i organisasjonen. De ansattes tilfredshet og trivsel i organisasjonen er her av stor betydning og dette vil ha innvirkning på stabilitet i arbeidskapitalen og graden av produktivitet blant de ansatte. Man bør her finne indikatorer som balanserer organisasjonens behov for å kunne måle kortsiktig og langsiktig effektivitet. Organisasjoner må altså måle flere elementer for å få et godt mål på effektivitet (Jacobsen og Thorsvik 2007, 46). 2.4 Kvalitet Begrepet kvalitet skiller mellom to parametere som måler opplevd kvalitet og produksjonsorientert kvalitet samtidig som det fremkommer at de to parameterne er tett knyttet til hverandre (Senter for statlig økonomistyring 2010). Kvalitet kan sies å være i øynene til den som ser. Altså vil oppfattelsen av kvalitet være forskjellig fra person til person, det legges vekt på den subjektive opplevelsen av kvalitet og hvilke forventninger man har til 13

14 noe. Denne oppfatningen om kvalitet kalles brukerbasert (Villads Troye 1990, 19). Med en slik oppfatning av kvalitet, kan det bli en svært utfordrende oppgave å forsøke å tilpasse seg individers motstridende meninger om hva kvalitet er. En tjeneste, eller et produkt som i gjennomsnitt er best, oppleves ikke som best av alle brukere av produktet eller tjenesten. I følge senter for statlig økonomistyring kan den enkelte brukerens subjektive opplevelse av kvalitet kalles for opplevd kvalitet. Her er det snakk om brukernes opplevelse av å motta en tjeneste, i hvilken grad tjenesten svarte til deres forventninger. Man bør derfor måle kvalitet ved å velge ut enkelte dimensjoner som anses som viktigst, ettersom kvaliteten på en tjeneste ofte har mange dimensjoner (Senter for statlig økonomistyring 2010). Det finnes også en produksjonsorientert innfallsvinkel på begrepet kvalitet, som dreier seg om egenskaper som kan registreres, telles og måles, og som det også er mulig å etterprøve og evaluere. Denne innfallsvinkelen åpner for etterprøving uten at det er nødvendig å be om brukernes eller andres vurdering (Senter for statlig økonomistyring, 2010). Ved å benytte et produksjonsorientert syn på kvalitet, kan man knytte kvalitet opp mot innsatsfaktorer (utdanningsnivå, erfaring), produksjonsprosessen (andelen av avvik fra standarden man har satt), eller det kan knyttes til tjenesten (hvor lang saksbehandlingstiden var før man fikk ytelsen). Måling av opplevd kvalitet i tjenesteytingen gjøres ofte og kan utføres ved å spørre om tilfredshet med selve tjenesten. Det er mulig å be brukerne av de ulike tjenesteverktøyene som arbeider innad i organisasjonen om en slik vurdering, man kan da eksempelvis spørre om deres vurdering av de interne prosessene eller kompetansenivået i virksomheten. Videre kan man få utført brukerundersøkelser, for å undersøke hvor tilfredse mottakerne av tjenestene er. Kvalitetsnivået kan ha betydning for en virksomhets omdømme (Senter for statlig økonomistyring 2010). For noen virksomheter vil offentliggjøring av resultater om kvalitet, kunne være en faktor som er med på å motivere de ansatte til å arbeide for å sikre kvalitet. Det kan være viktig å måle kvalitet. Årsaken til det er at det er nødvendig å balansere hensynet til produktivitet, eller effektivitet, med hensynet til kvaliteten på tjenesten, varen eller produktet (Senter for økonomistyring 2010). Da ser man på forholdet mellom effektivitet og kvalitet. Dersom man skal foreta produktivitetssammenligninger, som strekker seg over en tidsperiode, eller sammenligne produktivitet mellom ulike enheter, er det fare for at resultatet ikke blir anvendbart om det vi sammenligner ikke har lik kvalitet. 14

15 Videre kan man benytte seg av indikatorer for mål av effektivitet, som også ser på sammenhengen mellom effektivitet og kvalitet (Jacobsen og Thorsvik 2007, 46). Dette er en indikator om interne produksjonsprosesser i organisasjonen. Det må i organisasjonen utvikles indikatorer som kan fange opp utvikling av nye produkter og tjenester, ved siden av de målene man har for produktivitet fra tidligere av. Dette kan være mål på lengden på produksjonstiden, andelen saksbehandlingsfeil, omgjøringer av vedtak, og hvilke kostnader som kan knyttes til produksjonen og tjenestene. Vi kommer inn på noen av disse forholdene i analysen. For virksomheter er det nødvendig å utvikle indikatorer for kvalitetssikring, som kan gi en oversikt over hvordan brukeroppfølgingen, eller oppfølging av kundene er (Jacobsen og Thorsvik 2007, 46). På bakgrunn av vår fremstilling av teoretiske forståelse og begreper vi har presentert her, får vi det vi i vår studie ønsker: en bred tilnærming for å søke å analysere endringer i NAV Forvaltning. Slik søker vi å ikke utelukke forhold som kan være vesentlige for å finne ut av på hvilken måte det er foretatt endringer for å gjøre NAV Forvaltning i Arbeids- og velferdsetaten mer effektiv. Før vi foretar analysen, gjør vi nå rede for metoden vår. 3. Metode Metode defineres som veien som leder til et mål (Johannessen, Tufte og Veiden 2011, 29). Dette innebærer en fremgangsmåte for å skaffe informasjon om det i virkeligheten man ønsker å studere. Samtidig gir den indikasjoner på hvordan informasjonen skal analyseres og tolkes. Når vi studerer omfattende og komplekse samfunnsfenomener kan vi ta i bruk mange forskjellige måter å gjøre samfunnsvitenskapelig forskning. Ved planlegging av et forskningsprosjekt må det bestemmes en design som innebærer å tenke gjennom og bestemme hvordan undersøkelsen skal gjennomføres og hvordan data skal samles inn. I samfunnsvitenskapelig forskningsmetode er det et sentralt skille mellom kvalitativ og kvantitativ metode. Skillet oppstår ved de forskjellige egenskapene ved data (Johannessen, Tufte og Veiden 2011, 33). 3.1 Valg av metode 15

16 Her har vi valgt å foreta en casestudie der vi fokuserer på én undersøkelsesenhet for å innhente nyansert informasjon om fenomenene vi ønsker å forstå nærmere. I denne oppgaven er fenomenene styrings-, effektivitets- og kvalitetsutfordringer i offentlig sektor, med NAV Forvaltning som undersøkelsesenhet. Formålet er ikke å generalisere, slik at det skal gjelde for alle virksomheter i offentlig sektor, men å forstå fenomenet slik det fremkommer i vår undersøkelsesenhet NAV Forvaltning. En casestudie kjennetegnes av at forskeren tar sikte på å samle inn så mye informasjon som mulig om et avgrenset fenomen, over et kortere eller lengre tidsperspektiv (Johannessen, Tufte og Veiden 2011, 86). Datainnsamlingen kan kjennetegnes av at den er detaljert og omfattende. Under datainnsamlingen blir det benyttet flere ulike kilder, disse kildene er både tidsavhengige og stedsavhengige (Johannessen, Tufte og Veiden 2011, 86). Dette innebærer at den casen som studeres befinner seg i en bestemt setting. Det benyttes ofte kvalitative tilnærminger under en casestudie. Det finnes ulike analysestrategier for casestudier. En analysestrategi som egner seg for vår problemstilling er en strategi basert på teoretiske antakelser. Her går analysen ut på at man skal forfølge de teoretiske antakelsene som legges til grunn. På den måten styrer de teoretiske perspektivene analyseprosessen (Johannessen, Tufte og Veiden 2011, 207). I samfunnsvitenskapelig forskning er det et mål å koble sammen teori med empiri (Johannessen, Tufte og Veiden 2011, 50). En sammenkobling fra teori til empiri, kalles deduktiv tilnærming. Det betyr å gå fra det generelle, til det mer konkrete. De teoretiske antakelsene prøves ut ved hjelp av empiriske data. Det finnes en annen tilnærming som kalles den induktive tilnærmingen. Her starter man uten et teoretisk utgangspunkt og går fra det konkrete til det generelle. Vi velger å bruke en deduktiv tilnærming, ettersom formålet vårt ikke er å generalisere, men å forsøke å forstå fenomenet. Undersøkelsen var ment å skulle utføres ved bruk av metodetriangulering, altså ved bruk av kvalitative og kvantitative data. Vi hadde tenkt å anvende de kvantitative dataene for å undersøke effektiviteten i Nav med basis i tall for saksproduksjon, saksinngang og restanser. Vi ønsket å se hvordan utviklingen hadde vært i løpet av de siste årene. Men etter å ha forsøkt å få tilgang til dette tallmaterialet, uten å lykkes, kom vi frem til at vi måtte vinkle undersøkelsen annerledes. Det var ikke mulig for direktoratet å hjelpe oss med å få disse tallene, da de ikke hadde spesifikke registre for produksjonstall. De hadde heller ikke kapasitet til å hjelpe oss med å fremskaffe tallene, se vedlegg 3. At direktoratet ikke hadde en 16

17 slik oversikt var for oss noe overraskende, men det førte til at vi ble nødt til å endre innfallsvinkelen vår, vi valgte dermed kun å benytte oss av en kvalitativ tilnærming. Vi kommer imidlertid tilbake til vår dialog med direktoratet noe senere i oppgaven også, da vi mener at erfaringen vi skaffet oss her ikke var bortkastet og er relevant i vår metodefremstilling. Studien baserer seg på analyse av forskningsrapporter og offentlige dokumenter, organinterne dokumenter og gjennomføring av kvalitative intervjuer, i lys av de teoretiske perspektivene vi har redegjort for ovenfor. Vi har valgt å analysere enkelte forskningsrapporter vi anser som relevante i forhold til den undersøkelsen vi skal utføre. Disse rapportene inneholder verdifull data som relaterer seg konkret til vår problemstilling, fordi de omhandler ressursbruken i NAV, etableringen av forvaltningsenhetene og styringsforhold. Samtidig som de belyser flere andre aspekter ved Nav, blant annet aktuelle tiltak for effektivisering. Rapportene er skrevet av Norsk Forskningsråd (2011), Riksrevisjonen ( ), Nav ekspertgruppe (2015) og Arbeids- og velferdsdirektoratet (2011). 3.2 Litteratursøk For å finne relevant litteratur har vi benyttet oss av deler av pensum fra vårt studie og søkt på BIBSYS Ask. Søkeordene vi i hovedsak har benyttet har vært: effektivisering i offentlig sektor, kvalitet i offentlig sektor, styring, omorganisering, NAV. Vi har også benyttet oss av forskningsrapporter fra Riksrevisjonen, Arbeidsforskningsinstituttet og NAV Ekspertgruppe. I tillegg har vi benyttet oss av informasjon og interne dokumenter fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. 3.3 Datagrunnlag I dette avsnittet skal vi redegjøre for datagrunnlaget i oppgaven, det vil si hvilke type data vi benytter og hvordan den blir innhentet. Data defineres som bindeleddet mellom selve virkeligheten og analyse av den (Johannessen, Tufte og Veiden 2011, 36). Det finnes kvantitative data som foreligger i form av tall og kvalitativ data som foreligger i form av tekst. I denne oppgaven vil datagrunnlaget bestå av kvalitativ data. Dataene vil som nevnt bli hentet ut ifra en undersøkelse om effektiv ressursutnyttelse i NAV foretatt av Riksrevisjonen i En analyse foretatt av Det Norske forskningsrådet 2011 vil også bli brukt. Disse vil gjøre oss i stand til å kartlegge situasjonen i NAV ytelsesforvaltning før Vi analyserer utviklingen fremover ved å gå gjennom tildelingsbrevene fra arbeids- og sosialdepartementet 17

18 fra 2011 frem til i dag, sluttrapporten fra NAVs Ekspertgruppe 2015 og organinterne dokumenter. Dette vil gi oss innblikk i ulike strategier og tiltak iverksatt for å forbedre effektiviteten. I tillegg vil vi foreta intervjuer med representanter fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Dette for å innhente fyldige og detaljerte beskrivelser av de forholdene vi undersøker noe vi kan tilegne oss under intervjuene (Johannessen, Tufte og Veiden 2011, 104) Data tilgang I dette avsnittet vil vi gå noe mere inn på utfordringene i forbindelse med tilgangen til data. Da vi startet arbeidet ønsket vi å innhente data som rettet seg mot kvantitative forhold. Vi etterspurte tall på saksproduksjon, saksinngang og restanser, fylkesvis. Dette viste seg å være tall direktoratet ikke hadde, og som de derfor ikke kunne hjelpe oss med. Videre ønsket vi tall for klager og omgjøringer for Nav Klagenemd, men dette fikk vi heller ikke tilgang til. Vi ba også om å få tilsendt interne dokumenter om nye tiltak iverksatt for effektivisering av enhetene, men direktoratet kunne ikke sende oss dette med den begrunnelse at vår henvendelse var for omfattende, se vedlegg 3. Etter å ha vært i kontakt med flere ulike ledd i direktoratet, fikk vi til slutt kontakt med to representanter fra direktoratet som kunne stille til intervju og gi oss relevante interne dokumenter. Vi stiller oss kritiske til den restriktive adgangen vi ble møtt med under datainnsamlingsarbeidet. Mangelen på informasjonstilgang vanskeliggjorde forskningsarbeidet vårt. Vårt inntrykk av direktoratets behandling av henvendelser av denne typen, er at det ikke samsvarer helt med offentligrettslige prinsipp om åpenhet. Dataene brukt fra Riksrevisjonens rapport, tildelingsbrevene fra Arbeids- og Sosialdepartementet, rapport fra Norsk Forskningsråd og sluttrapporten fra NAVs Ekspertgruppe er offentliggjort og dermed lett tilgjengelig. Å få tilgang til intervjuobjektene var et krevende arbeid, ettersom det internt innenfor direktoratet viste seg å være vanskelig å rette henvendelsen til riktig person. Vi forsøkte nok en gang å få tak i informanter og fikk til slutt en positiv respons fra direktoratet. Vi avtalte et telefonintervju, og fikk supplert med et personlig møte i direktoratet, med våre informanter. De organinterne dokumentene fikk vi tilgang til ved hjelp av våre informanter i direktoratet. Vi velger å holde informantene anonyme. Dette valget har vi gjort for å sikre at informantene våre ikke ville oppleve at de 18

19 ville bli gjenstand for offentlig ettersyn og for å minske faren for at informasjon ble holdt tilbake. Da vi startet arbeidet med oppgaven var målet å se utviklingen i ressursutnyttelsen i to av landets fylker, Nav Hordaland og Nav Sør- Trøndelag. Dette på bakgrunn av at Riksrevisjonen i sin undersøkelse hadde fokusert på disse to, og dette ville gi oss muligheten til å se på utviklingen og foreta sammenligninger på hvordan situasjonen var da, og hvordan den hadde utviklet seg siden. Men på bakgrunn av mangelfull tilgang til nødvendige data, bestemte vi oss for å endre analyseobjektet. Vi valgte dermed å se på utviklingen av NAV Forvaltning. Vår erfaring er et eksempel på hvordan en forsker kan støte på utfordringer for å innhente vesentlig datamateriale, og hvor forskerens problemstillinger må justeres i forhold til hva som er praktisk gjennomførbart Kvalitativt intervju Kvalitativ metode kjennetegnes av at forskeren har som mål å finne mye informasjon om et begrenset utvalg av personer, de vi kaller informanter (Johannessen, Tufte og Veiden 2011, 104). Før utførelse av intervjuer er det et viktig moment å bestemme hvor mange informanter som skal intervjues. Dette vil variere ut ifra hvilken problemstilling en ønsker å få besvart og måten data samles inn på. Utvalgsstørrelse kan begrenses avhengig av tid og tilgang (Johannessen, Tufte og Veiden 2011, 104). Det vil si at man gjennomfører så mange intervjuer som er praktisk mulig å gjennomføre. For oss var det slik at vi manglet tilgang til informanter som kunne være villige til å hjelpe oss. I tillegg har tidsaspektet spilt en stor rolle for muligheter for å fortsette letingen etter flere informanter. Ettersom vi ikke ga oss, fikk vi til slutt kontakt med to sentrale informanter i Arbeids- og velferdsdirektoratet. De kunne stille til intervju. Vi hadde både telefonintervju og et møte med informantene. Intervjuet foregikk som et semistrukturert intervju, hvor vi benyttet oss av en intervjuguide som inneholdt åpne spørsmål. En intervjuguide skal også inneholde en innledning hvor man presenterer seg selv og prosjektet, og en avslutning der intervjuet skal avrundes (Johannessen, Tufte og Veiden 2011, 141). Vi presenterte oss og prosjektet, og vi styrte avrundingen av intervjuet. Vi valgte å sende en presentasjon av oss selv og prosjektet i forkant av intervjuet, for å sikre at våre informanter fikk innsikt i temaene som ville bli tatt opp under intervjuet. Vi avrundet intervjuet muntlig og derfor ligger ikke innledningen og avslutningen i den vedlagte intervjuguiden. 19

20 Registreringen av forskerens svar på spørsmålene under intervjuet er datagrunnlaget i kvalitative intervjuer. Dette kan gjøres ved lydopptak eller ved at intervjueren tar notater underveis (Johannessen, Tufte og Veiden 2011, 136). Vi hadde ikke anledning til å gjennomføre intervjuene på et tidligere tidspunkt enn da vi fikk anledning til å holde intervju. Dermed fikk vi ikke mulighet, grunnet tidsfasen vi var i da vi endelig fikk tilgang til sentrale informanter, til å skaffe til veie lydopptak i tide for så å kunne transkribere intervjuene. Vi måtte derfor velge å notere underveis i intervjuet, og benyttet oss av disse notatene i vårt videre arbeid. Vi var imidlertid to personer som foretok intervjuet, så gjennom arbeidsfordelingen vi hadde oss imellom i intervjusituasjonen, fikk vi sikret at vesentlig informasjon ikke skulle gå tapt. 3.4 Metode kritikk Reliabilitet Reliabilitet er definert som pålitelighet, knyttet til undersøkelsens data (Johannessen, Tufte og Veiden 2011, 40). Her er det snakk om hvilke data som brukes, innsamlingsmetode og bearbeidelsen av data. Dataene vi har benyttet er hentet fra uavhengige offentlige dokumenter, som ikke har direkte tilknytning til undersøkelsesenheten. Dermed vil dataene være preget av skjerming av analyseenheten, i et forsøk på å stille sitt eget organ i et bedre lys. Vi har også benyttet oss av interne dokumenter og intervjunotater. Reliabiliteten til disse dataene må man imidlertid stille seg mer kritisk til, ettersom det kommer fra selve enheten som blir undersøkt og er skrevet av representanter som kan tenkes å ønske å forvare sin enhet og sitt arbeid. Bearbeidelsen av data er preget av forskerens forståelse og oppfatning av datagrunnlaget. Notatene til intervjuet er i stor grad preget av vår forståelse av meningsinnholdet. Dette kan utgjøre reliabilitetsproblematikk, da en slik bearbeidelse åpner opp for feiltolkninger og misforståelser, som ikke kan klargjøres direkte, ettersom vi ikke har hatt anledning til å spole tilbake for å høre meningsinnholdet på nytt Validitet Validitet defineres slik: «hvor godt eller relevant, data representerer fenomenet som skal undersøkes» (Johannessen, Tufte og Veiden 2011, 69). Validitet kan oversettes som gyldighet og knytter seg til et spørsmål om vi måler det vi ønsker å måle, dette kalles begrepsvaliditet. Om det er sammenheng mellom det man ønsker å undersøke, og de innsamlede data, er det begrepsvaliditet. 20

21 Vi som forskere velger ut hvilke deler av informasjonsgrunnlaget som tas med i undersøkelsen, brukes og presenteres. Her vil vi kunne velge ut data basert på oppfatningen av hva som etter vår mening egner seg for undersøkelsen. Denne utvelgelsen av informasjon, skjer på bakgrunn av hva vi mener er relevant, og hva vi har fått tilgang til av informasjon. Vår undersøkelse dreier seg om å finne faktorer som påvirker effektiviteten i NAV Forvaltning. Det vi må stille oss kritisk til er om de kriteriene vi mener påvirker effektiviteten er gyldige og leder oss til målet vårt. I tillegg kan fremgangsmåten for forskningen problematiseres, med hensyn til validitet. Vi forsøkte å velge en god måte å gå frem på under forskningsarbeidet. Likevel kan det være slik at det finnes andre fremgangsmåter å ta i bruk, som bedre kan representere det vi undersøkte. Utvalgsstørrelsen var liten for intervjuene våre, og dette kan påvirke validiteten av dataene som kom frem. Vi hadde imidlertid flere ulike skrevne kilder som hadde et kritisk syn på de samme fenomenene, og som kunne benyttes for å kontrollere gyldigheten i det som kom frem av intervjuene. Avslutningsvis er det etter vår mening grunn til å tro at dataene vi har skaffet gir en god representasjon av virkeligheten, i det vi har tatt sikte på å undersøke. 4. Presentasjon av empiri og analyse av den i lys av teori I dette kapitlet vil vi forsøke å finne ut på hvilken måte det er foretatt endringer for å gjøre NAV Forvaltning i Arbeids- og velferdsetaten mer effektiv. Vi gjør det, ved å analysere våre funn sett i lys av teorien vi har valgt å ta utgangspunkt i. Vi vil først gi en fremstilling av NAV, og den hierarkiske styringen av organisasjonen. Deretter studerer vi bemerkningene gjort av Riksrevisjonen, som vi anser som relevante for undersøkelsen vår. Disse legges frem og problematiseres. Videre presenterer vi de ulike effektiviseringstiltakene. Vi har trukket inn tiltak som er direkte knyttet til effektiviseringsarbeid i NAV Forvaltning, vi beskriver disse tiltakene og legger frem på hvilke måter disse tiltakene kan forstås som tiltak som gjør NAV Forvaltning mer effektiv. Til slutt redegjør vi for forholdet mellom NAV- kontor og NAV Forvaltning, ettersom forholdet dem i mellom har betydning for effektiviteten i NAV Forvaltning. 4.1 Resymé av NAV Innledningsvis ønsker vi å starte med en kort gjennomgang av bakgrunnen for NAV reformen. Forslaget til en slik reform kom så tidlig som i 2001 av sosialkomiteen for 21

22 Stortinget. Det ble foreslått at Regjeringen skulle utrede en mulig sammenslåing av Aetat og Trygdeetaten, altså opprettelsen av en felles etat for sosialtjenesten 3. Dette var en ønskelig omstrukturering ettersom det var et stort behov for å bedre brukerretting og for å få flere i arbeid. For å nå målene om å få flere i arbeid og forbedre tjenestetilbudet for brukerne, ble det sett på som nødvendig med en reform (St.meld. nr.14 ( ), 2003). Det ble utredet flere mulige organisasjonsmodeller for samordning av de tre etatene om til én (NOU 2004:13, 2004). Etter dette vedtok Regjeringen opprettelsen av en ny felles etat for arbeid- og velferdsforvaltningen. Etter at reformen ble iverksatt ble det opprettet en Arbeids- og velferdsetat i 2006, og de 25 første NAV kontorene åpnet (St.prp. nr. 51 ( ), 2009) Arbeids- og velferdsforvaltningens organisering og ansvar Det overordnede ansvaret knyttet til arbeidsmarked, arbeidsmiljø, pensjoner og velferd i Norge hører under Arbeids- og sosialdepartementet, som styrer den statlige delen av Nav 4. Det mest sentrale virkemiddelet for å iverksette regjeringens politikk er arbeids- og velferdsetaten. Arbeids- og velferdsdirektoratet har ansvaret for å styre, lede og utvikle etaten. Direktoratet har også ansvar for at NAV når de resultatene og målene som er bestemt, samt iverksette politiske føringer om til handlinger. Arbeids- og velferdsforvaltningen består av statlige og kommunalt ansatte, hvorav av disse er statlig ansatte i arbeids- og velferdsetaten og omtrent 5000 er ansatt i kommunene. På NAV-kontorene samarbeider statlige og kommunalt ansatte (NAV 2015). Organiseringen av Arbeids- og velferdsforvaltningen har vært under stadig endring. Før 2013 var fylkeslinjen geografisk organisert og fulgte fylkesgrensene. Det var herunder etablert fylkesledd i hvert av de 19 fylkene i landet. Fylkene koordinerte og styrte selv underliggende enheter. Den som hadde det overordnede resultatansvaret for Navs virksomhet fylkesvis, var fylkesdirektøren. I hvert fylke var virksomheten til Nav fordelt mellom flere enheter. Nav kontoret er den enheten det er flest av i hvert fylke, i dag finnes det ca 450. Navs virksomhet var fordelt mellom Nav Forvaltning og andre spesialiserte enheter i fylkene. De enhetene i hvert fylke som samarbeidet om arbeidet med ytelsesforvaltning var Nav kontorene og Nav Forvaltning (Riksrevisjonen 2012). 3 (lastet ned ) 4 (lastet ned ) 22

23 Nav kontoret har ansvaret for veiledning og oppfølgingen av brukerne. Kontoret iverksetter virkemidler og tiltak, og utøver skjønn på de områdene som gir adgang til det. Vurderinger gjort i Nav kontoret ble lagt til grunn for vedtakene som ble fattet i spesialenhetene. For at Nav kontoret skal kunne konsentrere seg om sine oppgaver, nemlig brukeroppfølging og veiledning, har flere av oppgavene deres blitt flyttet til andre enheter (Alm Andreassen 2009, 51). NAV kontoret vurderer saker som deretter sendes videre til forvaltningsenhetene for vedtak. Forvaltningsenhetene som utgjør NAV forvaltning, fatter vedtak om ytelser hjemlet av regelverk, og har som mål å gi trygghet til brukerne, samt sikre at kravet om likebehandling blir overholdt. Forvaltningsenhetene bidrar til kompetanseheving og til utvikling av tjenester, gjennom sin spesialisering. Disse enhetene fungerer som støtteapparater til Nav kontorene i deres arbeid (Alm Andreassen 2009, 53) Omorganisering av forvaltningsenhetene til mer spesialiserte enheter Det ble i forbindelse med IKT- moderniseringen, i arbeids- og velferdsetaten besluttet av arbeids- og velferdsdirektøren, en endret organisering av forvaltningsenhetene. Hovedmålet bak reorganiseringen var at saksbehandlingen ville bli mer spesialisert ved at hver ytelse skulle behandles ved færre forvaltningsenheter. Sakene skulle også behandles uavhengig av deres fylkesvise tilknytning (Prop. 1 S ( ), 2013). De organisatoriske endringene denne omorganiseringen innebar var at forvaltningsenhetene inngikk i spesialenhetslinjen, de var ikke lenger underlagt fylkesdirektøren. Likevel skulle de fortsatt være plassert fylkesvis. I Riksrevisjonens rapport fra 2012 ble de fylkesvise variasjonene i produktivitet, kritisert. Som en følge av denne kritikken ble Arbeids- og velferdsdirektoratet i Tildelingsbrevet for 2012, bedt om å utføre en redegjørelse for den metodiske tilnærmingen de benyttet for produktivitetsmåling, og arbeidet deres med målingen av etatens produktivitet. (Prop. 1 S ( ), 2013). Det kom frem av direktoratet at det i ettertid ble gjennomført analyser og at de utviklet metoder for måling, som ga et bedre grunnlag for oppfølgingsarbeidet i forbindelse med produksjonsvariasjonene i ytelsesforvaltningen. En endret organisering av forvaltningsenhetene, sammenholdt med en fornyelse av IKT- løsningene, var ment å gi mer jevn produktivitet, over tid (Prop. 1 S ( ), 2013). 4.2 Riksrevisjonens bemerkninger til NAV Ytelsesforvaltning 23

24 Riksrevisjonen gjennomfører undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger. Undersøkelsenes mål er å informere Stortinget om iverksettelse og virkninger av offentlige tiltak. Slik bidrar revisjoner til en bedre og mer effektiv forvaltning (Riksrevisjonen 2015). Riksrevisjonen offentliggjorde i en omfattende undersøkelse om effektiv ressursutnyttelse i NAV (Riksrevisjonen 2012). I forkant av rapporten fra Riksrevisjonen, hadde Arbeids- og velferdsdirektoratet utarbeidet planer for endringer basert på utfordringer de hadde kunnskap om i organisasjonen. Dette kom frem under intervju med direktoratet. Etter publiseringen av rapporten fra Riksrevisjonen ble det gjennomført en omfattende omorganisering av etaten. Formålet bak omorganiseringen var å forbedre måloppnåelsen og nå de resultatkravene som ble satt. Kritikken som ble lagt frem av rapporten var utgangspunktet for å foreta endringer i etaten. For eksempel ble utfordringene knyttet til manglende kompetanse, møtt ved å ta i bruk spesialisering som verktøy for å heve kompetansenivået, i de enkelte enhetene. Etter gjennomført undersøkelsen fant Riksrevisjonen en rekke områder der etaten ikke hadde tilfredsstillende tjenesteytelser. For det første ble det avdekket store bemanningsvariasjoner mellom fylkene. Her baserte undersøkelsen seg på bemanning i forvaltningsenhetene per innbygger. Riksrevisjonen bemerket at det fantes fylker som i sin forvaltningsenhet hadde 50 prosent flere årsverk enn forvaltningsenheten i et annet fylke (Riksrevisjonen 2012). Her problematiseres den ressursbruken i de fylkene med flere årsverk og rimeligheten av at det finnes så store variasjoner mellom fylker. Under planleggingen av endringen av organiseringen av NAV, ble det foreslått tre ulike modeller for organisering. Det ble valgt en modell for omorganisering, som innebar en type spesialisering av forvaltningsenhetene, som gjorde dem geografisk uavhengige. Det kom frem under intervju med direktoratet (6.mai 2015) at forvaltningsenhetene, etter innføringen av omorganiseringen, ikke lenger fikk saker basert på hvilke fylker sakene tilhørte. Det ble innført et køsystem for saker, som gikk ut på en fordeling av oppgaver på bakgrunn av hvor det fantes ledig kapasitet og kompetanse. Direktoratet mente at dette tiltaket ville være med på å oppheve problematikken i forbindelse med de fylkesvise bemanningsvariasjonene Riksrevisjonen kritiserte. 4.3 Tiltak iverksatt for effektivisering IKT-Modernisering 24

25 I brev fra departementet i 2011 til Arbeids- og velferdsetaten fremgikk rammene for IKTmoderniseringsprogrammet (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2011). Rammene ble definert som: Totalprogrammet skal ha en varighet på maksimalt ca. 6 år, gjennomført som 3 sekvensielle program (faser), hver fase med varighet på om lag 2 år. Hver fase skal startes med et forprosjekt som utarbeider et styringsdokument for neste fase. Dokumentasjonen fra hver fases forprosjekt skal gjennomgå ekstern kvalitetssikring (KS2). Dersom den eksterne kvalitetssikringen gir grunnlag for det, vil saken bli fremmet for Stortinget for formell godkjenning. (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2011). Stortinget ga sitt samtykke til å igangsette det som ble kalt Prosjekt 1 i IKTmoderniseringsprogrammet i Arbeids- og velferdsetaten (Prop. 111 S ( ), 2012). Det nye IKT- programmet var ment å skulle forbedre ytelsesforvaltningens systemløsninger. Og som et produkt av dette ville brukerne kunne oppleve forbedringer med de nye systemene. Etaten kunne på bakgrunn av dette øke kvaliteten og effektiviteten i sitt arbeid. Programmet ble planlagt gjennomført over seks år, inndelt i tre prosjekter (Prop. 1 S ( ), 2013) Modeller for en mer effektiv organisering av ytelser Det ble av fornyelsesavdelingen i Arbeids- og velferdsdirektoratet anbefalt tre modeller for fremtidig organisering av ytelser (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2011). Modell 1 innebar en videreføring av daværende organisering hvor forvaltningsenheter hadde brede fylkesvise oppgaveområder. Modellen kunne videreutvikles uten at medarbeiderne opplevde et skifte i arbeidsoppgaver og arbeidspress. Opprettelsen av nasjonale «køer» for nasjonale ytelser ble utarbeidet, slik at behandling av disse gjordes på tvers av forvaltningsenhetene. Modell 2 innebar en spesialisering av forvaltningsenhetene, slik at oppgaveløsninger går på tvers av fylker. Hver enhet behandler saker på ett ytelsesområde. Spesialisering gir et godt utgangspunkt for styring, rapportering og oppfølging. Det vil også kunne bidra med kortere saksbehandlingstider og lik kvalitet. I tillegg vil modellen bringe med seg fordeler knyttet til robusthet og kompetanse (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2011). I likhet med modell 2 inneholder også modell 3 en spesialisering på tvers av fylkene. Men i motsetning til modell 2 er det i denne modellen er lagt opp til at forvaltningsenhetene 25

26 behandler saker på enkelte ytelsesområder, altså er ikke spesialiseringsgraden like konsentrert som i modell 2, da spesialiseringen her sprer seg over flere ytelsesområder. Etter en gjennomgang av modellene, ble det foretatt avveininger av hvilke av modellene som kunne være best for organiseringen av de fremtidige ytelsene. Ved valget av organisasjonsdesign er det ulike avveininger man bør ta. Spørsmålet er hvilke valg som må tas for å velge riktig design, og hvorvidt disse leder til bedre kvalitet og effektivitet for organisasjonen, slik som nevnt i kapittel 2.3. Det ble listet opp flere sentrale momenter som skulle vektlegges ved valget av modell. De sentrale momentene baserte seg på følgende kriterier: styrbarhet og effektiv tjenesteproduksjon, kvalitet og likebehandling, robusthet, fleksibilitet, tilgjengelighet, kompetanse og frigjøre ressurser. Den modellen som tilfredsstilte disse kriteriene på best mulig måte, var modell 3. Vi går på denne bakgrunn over til en nærmere presentasjon av de forholdene vi har anført vi ønsker å undersøke, som styring, effektivitet og kvalitet. 4.4 Styring, kvalitet og effektivitet Om styring Under styring tas det beslutninger om allokering av midler og ressurser, finansiering og fordelingen av disse, som vi viste i teorikapitlet. Hvordan en organisasjon fungerer, avhenger av hvordan den styres. Typiske oppgaver i offentlig styring og forvaltning er hvordan å fordele knappe ressurser innenfor rammene som ligger til grunn, ved å ta hensyn til de motstridende målene om hva som bør prioriteres. Styring av NAV før 2013 Riksrevisjonen satt spørsmålstegn ved den etablerte styringen av ressurser fra departementet og direktoratets side. Med bakgrunn i gitte resultater stiltes det tvil om systemet for styringen av ressurser fungerte bra nok for å imøtekomme forventningene. Her ble det understreket at informasjon om effektivitet og produktivitet ville spille en viktig rolle i forbedringen av ressursutnyttelsen i etaten (Riksrevisjonen 2012). Vi oppfatter bemerkningene her som en understreking av viktigheten for utviklingen av bedre styringstiltak, for å bedre oppnå effektivitet. Under undersøkelsen ble det koblet sammen produktivitetsforskjeller mellom fylkene og interne forhold i hvert fylke. Her reises det spørsmål om det arbeides med å utvikle 26

27 organisatoriske løsninger som skaper en mer helhetlig organisering på tvers av fylkene. Herunder håndtering av forhold som er av ledelsesmessig karakter. Produksjonsstyring er en sentral ledelsesoppgave ved forvaltningsenhetene (Riksrevisjonen 2012). Det ble også synliggjort klare begrensninger i de etablerte verktøyene for produksjonsstyring. Behovet for en forbedret organisering på tvers av fylkesgrensene, anser vi som et viktig element som vil påvirke effektivitet, ettersom det dreier seg om hvordan oppgaver fordeles og styres. Ytterligere faktorer som kan ha virket inn på de styringsmessige forholdene, var at det også viste seg at fylkene kompenserte for manglende systemstøtte ved å utvikle egne verktøy. Det ble blant annet benyttet manuelle tellinger og registreringer, som lett ville kunne føre til feil, og ineffektiv ressursbruk. Samtidig som det under en slik praksis ville oppstå ulikheter mellom ytelsesområder ved den enkelte forvaltningsenhet og mellomenheter (Riksrevisjonen 2012). Slik vi ser det er denne arbeidsmåten ikke i samsvar med målet om en effektiv bruk av ressurser. Vi mener det bør foretas noen endringer for å unngå slike systemer som krever unødig ressursbruk. Denne bemerkningen er tett koblet til den øvrige bemerkningen om behovet for en mer helthetlig organisering, og understreker behovet for en organisatorisk endring. Direktoratet leverer virksomhetsrapporter til departementet, som en del av oppfølgingen departementet har ansvaret for. Til tross for denne rapporteringen opplevde departementet en mangelfull informasjonstilgang på effektivitetsutviklingen i etaten. På grunn av dette hadde ikke departementet et godt nok grunnlag til å finne årsaken til de bedrede resultatene. Det var da ikke mulig å avgjøre om de bedrede resultatene skyldtes en bedring i etatens utnyttelse av ressurser, eller om det kom som en følge av økt ressurstilførsel (Riksrevisjonen 2012). For eksempel: En enhet kunne ha gjennomgått organisatoriske endringer som hadde til hensikt å øke effektiviteten. Endringer vil ofte føre til belastninger for dem som gjennomgår endringen i startfasen. Det kan ha blitt satt inn flere årsverk i enheten i forbindelse med endringen. Enheten viser etter hvert til forbedrede resultater. Likevel er det utfordrende å avgjøre hva forbedringen skyldes, ettersom det ikke finnes tilstrekkelig god produksjonsstyring som kan vise til hvilke faktorer som førte til forbedring. Var det de organisatoriske endringene, eller var det ressurstilførselen? Det ble av Riksrevisjonen understreket at informasjonsgrunnlaget måtte forbedres, for at Departementet skulle kunne følge resultatutviklingen og ressursinnsatsen i etaten. Dette som en del av departementets styrings- og oppfølgingsansvar (Riksrevisjonen 2012). 27

28 Tidligere hadde direktoratet, som overordnet fylkesledd, ansvaret for å følge opp fylkene. De fulgte opp resultatene og kontrollerte måloppnåelsen for samtlige fylker. For å kunne foreta sammenligninger samlet direktoratet tall for alle fylkene, samtidig som det ble utført kontroll for hvert fylke enkeltvis (Alm Andreassen mfl. 2011, 12). Dette arbeidet ble ansett som viktig for å sikre en positiv utvikling i restanser og saksbehandling. På denne måten kunne Arbeidsog velfersdirektoratet bistå med ressurser til de fylkene som hadde behov for det. I tillegg til oppfølging, hadde direktoratet ansvaret for å gi råd og veiledning i saker som angikk styring, ledelse og organisasjonsutvikling, i fylkene. Direktoratet foretok sammenligninger mellom fylkene for å følge utviklingen. På denne måten hadde direktoratet muligheten til raskt å kartlegge hvilke fylker som hadde større behov enn andre. Samtidig kunne sammenligning være nyttig for å stimulere til læring og utvikle faglig kompetanse, som er noen av direktoratets oppgaver. Dette kunne gi fylkene mulighet til å lære av hverandre og kunne også gi indikasjoner om hvilke arbeidsmetoder som ga forbedrede resultater. Før omorganiseringen i 2013 var det det overordnede fylkesleddet i Arbeids- og velferdsdirektoratet som styrte forvaltningsenhetene i fylkene (Alm Andreassen, Legard og Lie 2011, 12). Dette ble gjort blant annet gjennom mål- og disponeringsbrev. Den som hadde ansvaret for det overordnede fylkesleddet i direktoratet, rapporterte til Arbeids- og velferdsdirektøren. Fylkesdirektørene og Arbeids- og velferdsdirektoratet møttes hver måned. Videre viste undersøkelsen at forvaltningsenhetene ikke var fleksible nok til å imøtekomme det varierende behovet for ressurser, som kommer som følge av sesongsvingninger (Riksrevisjonen 2012). Fleksibilitet i oppgaveløsning er et viktig element for å takle sesongmessige svingninger i saksinngang. Der hvor behovet er størst, kunne man eksempelvis trekke inn ressurser fra en annen, mindre belastet enhet. Vi mener det bør legges til rette for fleksibilitet under utviklingen av en ny organisasjonsstruktur. Ettersom arbeidsmengden varierer fra en periode til en annen, er det nødvendig å tillate at ledelsen kan disponere ressursene slik at de tilpasses arbeidsbelastningen. Dette mener vi kan skape en mer robust organisasjon som bedre kan takle varierende arbeidsmengder. Til slutt ble systemene for brukeroppfølging gjennomgått. Det ble opplyst i rapporten far Riksrevisjonen at brukertilfredsheten ble redusert i perioden , til tross for at Nav arbeidet med å bedre måloppnåelsen i forbindelse med brukeroppfølgning og saksbehandlingstider. Riksrevisjonen satt spørsmålstegn ved i hvilken grad styringen fra ledelsen var tilfredsstillende for å nå målene om brukeroppfølgning. Denne bemerkningen 28

29 handler om kvaliteten i organisasjonen. Det er nødvendig at det under styringen balanseres mellom de to motstridende målene, kvalitet og effektivitet, slik som nevnt i punkt 2.1. Styring etter 2013 I dette avsnittet tar vi opp de ulike styringsverktøyene som benyttes fra den øverste ledelsen på departementsnivå, til direktoratets ledelse og videre fra direktoratet og til direktøren for styringsenheten i NAV Forvaltning. Vi legger frem denne styringslinjen for å illustrere hvordan styringen foregår leddvis i et styringshierarki før resultatene av styringen når frem til forvaltningsenhetene. Deretter beskriver vi hvordan de ulike effektiviseringstiltakene vi har valgt å undersøke, har påvirket måten styringen utføres på. Styringsdialog er den «samtalen» Arbeids- og sosialdepartementet har med direktoratet, der tolkning av regelverk, mål, krav og forventninger klargjøres gjennom en gjensidig prosess (Fimreite og Lærgreid 2007). Som et ledd i styringsdialog gjennomføres det etatsstyringsmøter mellom departementet og direktoratet og disse anses som hovedstyringsmøter. Som hovedregel skal ekspedisjonssjefene for berørte avdelinger fra departementet delta under disse møtene, ellers bestemmes deltakelse foruten ekspedisjonssjefene etter dagsorden og behov. Under disse møtene tas det utgangspunkt i den rapporteringen som sendes inn av direktoratet, som skal være i tråd med rapporteringskravene som er stilt i tildelingsbrevene (Fimreite og Lærgreid 2007). Direktoratet blir under møtene invitert til å stille forslag til dagsorden, men det opp til departementet å bestemme den endelige dagsorden. Uavhengig av dette er det noen punkter som skal være på dagsorden til enhver tid. Disse er budsjett, regnskap og prognoser, oppfølging av resultatkrav i forhold til krav stilt i tildelingsbrevene, oppfølging av revisjonssaker og utfordringer og risikovurderinger fremover. Et oppsummerende notat om direktoratets rapportering og vurderinger skal leveres til den politiske ledelsen i etterkant av møtet, samt møtereferatet. Møtereferater for alle møter avholdt mellom departementet og direktoratet skal sendes til Riksrevisjonen (Fimreite og Lærgreid 2007). Tildelingsbrevene er sentrale styringsdokumenter fra et departement til direktoratet. Det er ment å skulle legge økonomiske rammer og gjøre rede for prioriteringer, resultatmål og rapporteringskrav for organene. Tildelingsbrevene sendes årlig etter at statsbudsjettet er ferdig 29

30 behandlet i Stortinget 5. I tildelingsbrevene fra departementet blir det fastsatt hvilke midler direktoratet skal få tildelt, det gis rammer og retningslinjer for direktoratet og arbeids- og velferdsetatens virksomhet. Det fremgår i tildelingsbrevene hvilke oppgaver som skal prioriteres. Disse oppgavene følges opp gjennom styringsparametere og rapporteringskrav. Årets viktigste prioriteringer beskrives i omtalen under de ulike delmålene 6. Mål- og disponeringsbrevet tar utgangspunkt i tildelingsbrevet fra departementet, utfordringer og prioriteringer for det aktuelle året og Navs virksomhetsstrategi. Brevet inneholder blant annet budsjettrammer som legger til grunn de overordnede føringene for enhetene, og skal legges til grunn under etatens virksomhetsplanlegging. Ettersom mål- og disponeringsbrevet inneholder vurderinger av risiko og vesentlighet, inneholder ikke mål og disponeringsbrevet alle løsningene som ligger til grunn for driften og oppgaveløsningen i Arbeids- og velferdsetaten. Dette innebærer at det forutsettes at enhetene følger de lovfestede og ulovfestede bestemmelsene og retningslinjene som kreves av dem 7 Før endringen i organiseringen ble mål- og disponeringsbrevet fra direktoratet sendt ut til hver av de 19 fylkesdirektørene. Under intervju med direktoratet kom det frem at fra 2013 er det én leder i en egen styringsenhet for alle forvaltningsenhetene, som er underlagt direktoratets styring. Direktøren for denne styringsenheten, NAV Forvaltning, får et mål- og disponeringsbrev, med rammer for virksomheten, resultatkrav og budsjettkrav. Forvaltningsdirektøren, fordeler de økonomiske midlene og gir resultatkravene videre til de underliggende forvaltningsenhetene. Forvaltningsdirektøren har da ansvaret for rapporteringen tilbake til direktoratet. Før 2013 var ansvaret fordelt mellom de 19 fylkesdirektørene. Konsekvensen av en slik organisering er en sentralisering av styringslinjene som legger alle enhetene under en ledelse. Som nevnt i punkt 2.2 vil behovet for koordinering under en spesialisert organisering, være stort. Det er grunn til å tro at for å finne balansen mellom spesialisering og koordinering, ble 5 (Lasted ned ) 6 av_dir.pdf (lastet ned ) 7 3A%2F%2Fwww.nav.no%2Fno%2FNAV%2Bog%2Bsamfunn%2FOm%2BNAV%2FRelatert%2Binformasjon %2F_attachment%2F341390%3F_download%3Dtrue%26_ts%3D13dfd50f898&ei=bw1bVdK3JaTuyQPTz4G4 Bw&usg=AFQjCNHmzczHiethMfNJ_ALYKX-8AZotSA (lastet ned ) 30

31 denne sentraliseringen av styringen innført. Ansvaret og kontrollen for delegering av kravene stilt av direktoratet, ligger hos én direktør. Direktøren har hovedansvaret for å lede og kontrollere mer spesialiserte enheter. Disse enhetene fikk, etter omorganiseringen i 2013, et mer avgrenset ansvarsområde. De skulle heretter behandle et færre antall ytelsesområder (Prop. 1 S ( ), 2013). Direktøren må ha oversikt over hvordan ressursene blir forvaltet. Ved at det er en leder for alle forvaltningsenhetene vil koordineringsarbeidet, som utføres av lederen, kunne føre til mer lik praksis i de ulike fylkene, ved at interne resultatmål likestilles. Det vil også settes klare rammer for bruk av ressurser i de underliggende enhetene. Ved å konkretisere målene og resultatkravene på denne måten, vil man kunne fremme koordinering på tvers av enheter. Hvilke styringsverktøy og instrumenter for koordinering benyttes for å sikre sammenheng mellom mål og resultater i forvaltningsenhetene I forvaltningsenhetene behandles ytelser knyttet til arbeid og trygd som er rettighetsfestet. Navs organisasjonsstruktur er tilrettelagt for spesialisering, på den måten at oppgavene avgrenses og fordeles mellom enhetene (Alm Andreassen, Legard og Lie 2011). Spesialiseringsprinsipp dreier seg om hvilke forhold som skal ses i sammenheng og som skal relateres til hverandre og hvilke som ikke kan ses i sammenheng. Som nevnt i punkt 2.2 kan man ta utgangspunkt i ulike faktorer ved spesialisering, slik som formål, prosess, målgruppe og geografi. NAVs spesialisering er etter sektor og nivå. Som en del av partnerskapet mellom stat og kommune har NAV som spesialiseringsprinsipp både sektor og nivå samtidig (Alm Andreassen, Legard og Lie 2011). En slik organisasjonsform har, som påpekt i kapittel 2, stort behov for koordinering. Dette innebærer å se saker, oppgaver og aktiviteter i sammenheng, for å få til en effektiv drift. Lederne vil inneha posisjoner hvor det skal utøves viktige koordineringsoppgaver. Lederne har dermed råderett over ulike verktøy for å fremme koordinering (Christensen mfl. 2009). I tillegg vil et slikt lederskap innebære uformelle normer og verdier som utvikles i organisasjonen og manifesterer seg i organisasjonen over tid. Verktøy og instrumenter for koordinering vil sikre sammenheng mellom mål og resultater, men disse må være tilpasset avhengighetsgraden som finnes mellom enhetene. Det kom frem under intervjuet med direktoratet, at alle enhetenes måloppnåelse ble registrert i et datavarehus hvor man samlet inn aktivitetsstatistikk. Denne innsamlingen skjedde på det sentrale plan. Mens det på enhetsnivå var benyttet mer detaljerte produksjonsstyringsverktøy, hvor hver enhet benytter Gosys, som er et elektronisk verktøy for dokumentbehandling. 31

32 Enhetene rapporterer inn sine resultater ukentlig til den sentrale styringsenheten, hvor lederen for samtlige enheter sitter. Styringsenheten har tett oppfølging med hver forvaltningsenhet. Styringsenheten får, på grunn av denne tette oppfølgingen, en klar oversikt over situasjonen i hver forvaltningsenhet. Videre kom det frem under intervjuet at forvaltningsenhetslederen ser på skjermbildet, som kalles lederskjermbilde, i verktøyet Gosys, om enheten ligger foran eller etter planen. Dersom enheten ligger etter planen, refordeler forvaltningsenhetslederen saker mellom sine ansatte, basert på hvilke saker som ligger lengst frem i prioriteringskøen. Lederen for styringsenheten, kan videre refordele oppgavene mellom de ulike forvaltningsenhetene, dersom det anses som nødvendig på bakgrunn av innrapporterte resultater. Ledelsen justerer kontinuerlig oppgavefordelingen ut fra beholdningen. Koordinering av arbeid på tvers av forvaltningsenhetene gjennomføres ved hjelp av standardisering, slik som beskrevet ovenfor i kapitlet om koordinering. Avhengighetsforholdet mellom forvaltningsenheter kjennetegnes av å ha «pooled interdependence», fordi enhetene ikke er direkte avhengige av hverandre for å utføre sine oppgaver. Ved innføringen av den nye IKT- moderniseringen stod det mellom to alternativer for fremtidig oppgaveløsning. Det ene gikk ut på at man valgte å håndtere oppgavene i det enkelte fylket, slik man hadde gjort det. Det andre alternativet gikk ut på å ta i bruk de nye IKT- løsningene man hadde til disposisjon, for refordeling av saker, på tvers av fylker. Den store fordelen med å velge alternativ to, var at man kunne oppnå like saksbehandlingstider, uavhengig av bosted (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2011). IKT-programmet ville kunne gi nye fleksible IKT-løsninger, gjennomføringen av politikk og regelverksendringer ville bli enklere og åpne for større fleksibilitet, innad i ytelsesforvaltningens organisering (Prop. 1 S ( ), 2013). Et fleksibelt datasystem for produksjonsstyring vil gi etaten mulighet til å styre større saksmengder, ut fra ledig kapasitet, på en mer ressurseffektiv måte. Dette ville føre til at man for eksempel kunne få innført et nytt regelverk for uføretrygdede, uten at det oppstod behov for å øke bemanningen i etaten. Slik som det ble hevdet ovenfor i punkt 2.2 kan spesialisering virke utfordrende med tanke på fleksibilitet i organisasjonen. Vi mener at den nye IKT-løsningens bidrag til mer fleksibilitet er et viktig grep og innebærer en stor fordel i en organisasjon med spesialiserte enheter. De 32

33 nye IKT- løsningene er ment å skulle gi en stabil IKT drift (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2011). Det vil også bidra til å gi de ansatte i Arbeids- og velferdsetaten en enklere hverdag. Modellen for omorganisering som ble innført i 2013 inneholder en oppgaveportefølje som åpner for en fleksibilitet, på tvers av ytelsesområder og enheter. Modellen gir muligheter for bedre styring, ledelse og oppfølging. Dette er etter vår oppfatning tiltak som gir muligheter for en mer effektiv bruk av ressurser. Nivået på kvaliteten og evnene til større endringskapasitet, åpnet også modell 3 for, ved at samme ytelse blir behandlet ved to eller flere forvaltningsenheter (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2011). På denne måten tenker vi at modellen er ment å ivareta behovet for balanse mellom effektivitet og kvalitet. Imidlertid problematiserer vi den fleksibiliteten som ble borte under spesialiseringen av enhetene, ettersom det i enhetene, før omorganiseringen, ble behandlet saker for alle ytelsesområder. Modellen gir muligheter for videre spesialisering over tid (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2011). Med spesialisering kan man oppleve utfordringer ved at ansatte i spesialiserte organisasjoner kun fokuserer på sine arbeidsoppgaver. Dersom de får arbeidsoppgaver utenfor sitt felt, vil arbeidet gå mer langsomt, ettersom kjennskapen til det nye arbeidet er dårlig, noe som etter vår vurdering går på bekostning av effektiviteten i arbeidet. De ansatte vil mangle tverrfaglig kompetanse, som kreves for å utføre arbeidet. Dette kan føre til en rigid organisasjon. I modell 3 sørges det for at enhetene får flere ytelsesområder å arbeide med. På denne måten vil de ansatte kunne utvikle fagkompetanse på flere ytelsesområder, noe som fører til at organisasjonen beholder en viss fleksibilitet. Samtidig har modellen ulemper ved seg. Modellen legger opp til et mer fragmentert sakssystem. Arbeids- og velferdsetaten vil på grunn av dette kunne fremstå som en mer uoversiktlig organisasjon overfor sine brukere og ansatte. En annen utfordring er at modellen fører til større avstand mellom forvaltningsenhetene på den ene siden, og NAV-kontorene og brukerne på den andre. Det oppstår på denne måten en nærhetsproblematikk, som etaten har erfart under tidligere forsøk på spesialisering. Utfordringer knyttet til styringen av enheter som ligger i to forskjellige linjer, vil vi belyse nærmere i punkt 4.5 (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2011) Effektivitet Effektivitet - situasjonen før

34 Et annet område som også ble kritisert i undersøkelsen var saksbehandlingstidene. Riksrevisjonen pekte på at etaten ikke greide å nå sine egne mål for saksbehandlingstider til tross for å ha tilfredsstillende ressurser (Riksrevisjonen 2012). Som tidligere nevnt i teorikapitlet, handler effektivitet om graden av måloppnåelse i forhold til bruken av ressurser. Det er derfor interessant å se på denne kritikken som et moment som forteller oss noe om effektivitetssituasjonen i ytelsesforvaltningen, før tiltakene ble innført. IKT- verktøyet på tidspunktet for Riksrevisjonens undersøkelsen viste seg å ikke ivareta prosess- og informasjonsbehovet i arbeids- og velferdsforvaltningen (Riksrevisjonen 2012). Det ble understreket at IKT- verktøyet ikke fikk til en effektiv saksflyt og generelt var til hinder for en effektiv forvaltning. Det fantes flere forskjellige IKT-systemer, noen fra de tidligere statlige etatene, Trygdeetaten og Aetat, samt nye systemer som ble innført etter hvert. Det manglet interaksjon mellom disse IKT-systemene, noe som førte til lav kvalitet i saksbehandlingen og lange saksbehandlingstider og mangelfull oppfølging av brukerne (Riksrevisjonen 2012). Utfordringer knyttet til disse systemene oppstod ved at disse måtte benyttes parallelt for å kunne sikre tilgangen til all relevant informasjon i saksbehandlingen. Man måtte veksle mellom systemene for å kunne utføre arbeidet effektivt, noe som krevde god kompetanse innen de mangtallige IKT-systemene man måtte innom i de ulike sakene. (Riksrevisjonen 2012). For eksempel kunne en saksbehandler, i en sak om en enslig forsørger, måtte benytte ett fagsystem for hvert ledd i saksbehandlingen, hvor det i en slik sak var fem ulike fagsystemer å forholde seg til. Dette fordi systemene var bygget opp ulikt. Vår oppfatning er at en mangelfull interaksjon mellom systemer som møtes under oppgaveløsning, vil gjøre arbeidet mer komplisert og mer tidkrevende. Dette bidrar også til å vanskeliggjøre oppnåelsen av målet om en effektiv saksbehandling. Effektivitet Situasjonen etter 2013 En viktig årsak til at arbeids- og velferdsetaten måtte inndele arbeidet fylkesvis, før 2013, var at den ikke hadde IKT- løsninger som støttet en effektiv behandling av ytelser på tvers av fylkene. For IKT- moderniseringen er det et klart mål å kunne heve effektiviteten i ytelsesforvaltning, og samtidig heve kvaliteten i saksbehandlingen (Prop. 1 S ( ), 2013). Nye IKT- løsninger skulle påvirke både arbeidsmåter og ressursbruk i forvaltningsenhetene (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2011). Med bakgrunn i underkapittelet 34

35 om omorganisering i punkt 2.3 anser vi at innføringen av de nye IKT-løsninger innebærer en organisatorisk endring i NAV. Dette fordi endringen påvirker hvordan oppgavene blir løst, hvordan de blir fordelt og koordinert. Mer av saksbehandlingen ville, som følge av den nye løsningen, bli automatisert (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2011). En del av brukerkravene kunne bli fremsatt ved hjelp av selvbetjeningsløsninger. Samtidig ville IKT- moderniseringen føre til en elektronisk saksflyt. En økt bruk av selvbetjeningsløsninger og mer automatisering av saksbehandlingen var ment å kunne gi bedre dokumentasjon (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2011). Vi ser at IKT-programmet imøtekommer kritikken som ble fremsatt i før 2013 om lav kvalitet i saksbehandlingen og lange saksbehandlingstider. De forenklede metoder er ment å bidra til økt kvalitet i saksbehandlingen, samtidig som tiltaket med selvbetjeningsløsninger, sikter på å redusere saksbehandlingstidene. Det er fortsatt litt tidlig for kunne gi en god oversikt over om enhetene arbeider mer effektivt nå, enn før omorganiseringen. Foreløpige tall kan likevel gi en indikasjon på utviklingen. Reorganiseringen av saksbehandlingsenhetene medførte at det samlede antallet saker til behandling i 2014 gradvis økte frem mot september (NAV 2015). Det ble produsert flere saker av etaten fra september og ut året, enn det kom inn saker. Produksjonsnivået var større enn tilsvarende periode i Basert på erfaringer fra 2014 kan det tyde på at spesialisering av forvaltningsenhetene gir positiv effekt, både med hensyn til effektivitet og kvalitet (NAV 2015). Figuren i vedlegg 4 viser utviklingen i saksbehandlingstiden på enkelte ytelsesområder, fra april 2013 til april Direktoratet opplyste under intervjuene om at det var en oppgang på 30 prosent, i antall dagpengesøknader, grunnet samfunnsmessige forhold. Dette førte til at resultatkravene ikke ble oppnådd i like stor grad. Slik som tidligere nevnt, er det slik at effektivitet defineres som graden av måloppnåelsen, sett i forhold til ressursbruken. NAV la frem en vurdering av måloppnåelsen i 2014 ut fra kravene som ble stilt til saksbehandlingstid, det som i etaten blir kalt for normtid. Normtiden varierer noe, avhengig av ytelse, noen ytelser er mer komplekse og krever lenger saksbehandlingstid. Måloppnåelsen for saksbehandlingstid var god i 2014, når man ser på alle stønadsområdene under ett (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2015). Etaten fikk, samme år, en økning i saksmengden og en tilsvarende økning i produksjonen. Den nye spesialiserte arbeidsmåten førte til at antallet restanser ble redusert ved utgangen av året. 35

36 Årsrapporten fremlagt av NAV og direktoratets uttalelser under intervjuet gir uttrykk for at tiltakene har medført en utvikling i positiv retning. Men ettersom dette er tiltak som er under utvikling og gradvis innføres i etaten over en lengre tidsperiode, vil ikke effekten av tiltakene kunne komme til uttrykk på det nåværende tidspunkt Kvalitet Kvalitet situasjonen før 2013 Det ble reist tvil om kvaliteten i ytelsesforvaltning i Riksrevisjonens undersøkelse. Det var en stor andel klager og omgjøringer, noe som kunne si noe om kvaliteten av arbeidet i ytelsesforvaltningen. Det ble her lagt vekt på at det fantes lite informasjon om kvaliteten i etaten og aktuelle metoder benyttet for kvalitetskontroll (Riksrevisjonen 2012). Dette gir grunn til å problematisere om forvaltningsenhetenes kompetanse for å utføre sine oppgaver slik at brukerne får ivaretatt sine rettigheter. NAV innførte nøkkelkontroller med det formålet å bedre kvaliteten i saksbehandlingen gjennom krav til dokumentasjon, rapportering og arbeidsdeling. Dette er i samsvar med det produksjonsorienterte synet på kvalitet, som nevnt i punkt 2.4. De første nøkkelkontrollene ble innført i 2009 for en del ytelser, etter hvert ble det innført flere (Riksrevisjonen 2012). Ved innføringen ble nøkkelkontrollene utført manuelt. Etter hvert som IKT-moderniseringen kom på plass, skulle de manuelle kontrollene erstattes av automatiserte kontroller. I tillegg til nøkkelkontrollene, ble det gjennomført stikkprøver av en del ytelser hver måned. Målet var å innføre tilsvarende stikkprøvebaserte målinger på alle ytelsesområder (Riksrevisjonen 2012). Kvalitetssituasjonen før 2013 var ikke ideell, ettersom man ikke kunne føre gode nok kvalitetskontroller. Det at det ble avdekt en stor andel klager på vedtak og omgjøringer av vedtak, kan være tegn som tyder på manglende kvalitetssikring. Det er nødvendig med forbedringer av kvalitetsarbeidet. Nøkkelkontrollene er etter vår oppfatning et godt tiltak for å øke kvalitetsnivået, men vi er stiller oss spørrende til om manuelle kontroller vil tilfredsstille kravene om god kvalitetskontroll. Kvalitet etter 2013 Det ble utarbeidet en kontrollstrategi for perioden , som gir et godt grunnlag for å løfte frem de viktigste faktorene for å utvikle god kvalitet (Prop. 1 S ( ), 2013). Det arbeides aktivt med forbedring av kvaliteten i Arbeids- og velferdsetaten. Det legges opp strategier og handlingsplaner for intern kontroll, systematisk oppfølging av ytelser under 36

37 vurdering. Det videreutvikles også kvalitetssystem. Hvert år oppdateres handlingsplaner for internkontroll, i tråd med disse er det blitt prioritert å etablere gode kontroller i saksbehandlingen, nøkkelkontroller. Innføringen av disse nøkkelkontrollene har vist seg å være viktig i arbeidet med å sikre et godt kontrollnivå i ytelsesforvaltningen (Prop. 1 S ( ), 2013). Kontrollsikring bidrar til arbeidet med kvalitetssikring, slik som nevnt i punkt 2.4. Arbeids- og velferdsdirektoratet foretar jevnlige vurderinger om bruken av nøkkelkontrollene, for å kunne forebygge og finne feil på en effektiv måte. Etaten driver også aktivt arbeid med å sikre at de avvik som identifiseres ved nøkkelkontrollene, blir korrigert. Systemet er ment å bidra til å bygge opp solide læringsplattformer og videre føre til kontinuerlig forbedring. (Prop. 1 S ( ), 2013). Dersom systemet med nøkkelkontroller fungerer slik det er ment å skulle fungere, er nøkkelkontroller et tiltak som skal ivareta kvaliteten i arbeidet som utføres. Nøkkelkontrollene gir adgang til å analysere informasjon om kvaliteten i etaten, noe Riksrevisjonen ga uttrykk for at var nødvendig. Momenter for valget av modell for organisering i 2013, baserte seg på flere ulike kriterier, der kvaliteten i ytelsesforvaltningen stod sentralt. En kombinasjon av organisering etter Modell 3 og fleksible IKT- løsninger, ville heve nivået på tjenesteytelsen ved å øke kompetansenivået og fleksibiliteten (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2011). Organisering etter denne modellen ville føre til at etaten bedre ville oppnå kravene stilt til kvalitet ved spesialisering av sakstyper. Dette vil sikre likebehandling, ettersom man under spesialisering bygger seg opp kompetanse på de avgrensede ansvarsområdene man til daglig arbeider med, slik som nevnt under temaet spesialisering i punkt 2.2. Utfordringer med spesialisering og kompetansebygging, kan oppstå når de ansatte opplever mye repetisjon i forbindelse med oppgaveutførelsen. Underveis kan det bli for ensidig for de ansatte kun å utføre to eller tre typer saker, når de tidligere har hatt et videre oppgavespenn. Faren med dette er at de ansatte mister motivasjonen, når innholdet i arbeidsdagene er preget av rutiner og ikke virker utfordrende nok for den enkelte ansatte. Ytelsesforvaltningen arbeider målrettet med å finne en balanse mellom kravene stilt til kvaliteten og kravene stilt til produksjonen, et tema som nevnes i punkt 2.4. I NAV Årsrapport hevdes det at ytelsesforvaltningen i 2014 oppnådde målkravene på enkelte ytelsesområder, og at disse resultatene kan ha bakgrunn i det nye fagsystemet, som kom som 37

38 et resultat av IKT- moderniseringen i kombinasjon med at det ble opprettet spesialiserte enheter som håndterer færre ytelsesområder (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2015). NAV gir på bakgrunn av dette uttrykk for at de innførte tiltakene bidrar med å gir virksomheten de resultatene de ønsket å oppnå. 4.5 NAV kontorene og NAV Forvaltning, på tvers av linjene. For å sikre brukernes rettsikkerhet, kvalitetssikring og ivaretakelse av en effektiv utnyttelse av ressurser, har det vist seg å være nødvendig med en sterkere grad av samhandling mellom forvaltningsenhetene og NAV- kontorene. Samhandlingen mellom de to ble kritisert og påpekt som nødvendig for en effektiv ytelsesforvaltning. Det er derfor ansett som viktig, ettersom den prosessuelle delen av arbeidet fordeles mellom de to enhetene. Som et resultat av omorganiseringen i 2013, ble NAV- kontorene og NAV Forvaltning separert i to ulike linjer, hvor kontorene havnet i tjenestelinjen og forvaltningsenhetene i ytelseslinjen. Selv om NAV- kontorene og NAV Forvaltning ligger under to ulike linjer, er det nødvendig at samhandlingen mellom de to fungerer godt. Ettersom saksbehandlerne i NAV Forvaltning ikke har direkte brukerkontakt, går kommunikasjonen som regel gjennom NAV- kontoret. Flere av henvendelsene fra brukerne dreier seg om saker som ligger under forvaltningsenhetenes ansvarsområder (NAV Ekspertgruppen 2015). Det påpekes at det er et stort behov for samarbeid mellom veileder på NAV- kontoret og forvaltningsenhetene. For å håndtere de henvendelsene som veilederne ved lokalkontorene ikke kan besvare direkte, ettersom det er utenfor deres kompetanseområde, anses dette samarbeidet som nødvendig (NAV Ekspertgruppen 2015). Under en undersøkelse utført av AFI kom det frem at det under samarbeidet mellom forvaltningsenhetene og lokalkontorene, oppstår mye dobbeltarbeid. Dette dobbeltarbeidet oppstår når NAV- kontorene forbereder vedtak og innstiller, og så vurderes det på nytt av forvaltning. Ved mangler som avdekkes i forvaltningsenhetene, sendes de på nytt tilbake til lokalkontorene. Videre kommer det også frem at saksbehandlere ved lokalkontorene ofte må veilede brukere i kompliserte regelverkssaker uten at de innehar den kompetansen som er påkrevd (NAV Ekspertgruppen 2015). Dette betyr at forvaltningsenhetene og NAV- kontorene er gjensidig avhengige av hverandre under utførelsen av enkelte saker. Denne type avhengighet kjennetegnes som «reciprocal interdependence» og krever derfor koordinering i form av gjensidig tilpasning, slik som 38

39 omtalt i punkt 2.2. En slik gjensidig tilpasning er det behov for at etaten arbeider for å innføre, slik at en bedre koordinering av enhetene ivaretas. Under intervjuet med direktoratet kom det frem at etaten opplever utfordringer med grensesnittet mellom NAV- kontorene og forvaltningsenhetene, siden de er basert på ulike organisasjonsmessige prinsipper. Forvaltningsenhetene er regelstyrt, mens kontorene er formålsstyrt. Forvaltningsenhetene har en verdikjedetankegang. Søknaden går inn, behandles og det fattes vedtak, mens det i NAV- kontorene følges en verdiverkstedstankegang knyttet til brukeroppfølging, der det skal snakkes sammen med brukerne og bli foreslått et helhetlig behandlingssystem. Når de to enhetene med ulike organisasjonsprinsipper og dermed ulike behov møtes, oppstår det utfordringer. 5. Avslutning Vårt prosjekt har vært å søke å finne svar om på hvilken måte er det foretatt endringer for å gjøre NAV Forvaltning i Arbeids- og velferdsetaten mer effektiv. Vi ser at etter at Riksrevisjonen offentliggjorde sin rapport, skjedde det store endringer i NAV og organiseringen av etaten. Endringene som er blitt innført, er et resultat av et lengre planleggingsarbeid. De endringene som er foretatt har som formål å møte den kritikken og de utfordringene organisasjonen møtte. Tiltakene iverksatt under endringsarbeidet, som blant annet består av endring i organisering, teknologi og arbeidsfordeling, ser vi har hatt som mål å fremme effektivitet, forbedre utnyttelsen av ressursene og på denne måten sikre en bedre måloppnåelse. Endringene i styringsforholdet i ytelseslinjen i NAV, som førte til en sentralisering av NAV Forvaltning, muliggjør en tettere oppfølging av forvaltningsenhetene. Vi ser at dette har ført til en mer oversiktlig situasjon for ledelsen. Denne sentraliseringen har bedret produksjonsstyringen og forenklet muligheten til å ta raskere grep dersom det skulle oppstå behov for det. Likevel som et resultat av endringene har man avdekket utfordringer i forbindelse med grensesnittet mellom Nav Forvaltning og Nav kontorene. Arbeid med dette forholdet bør, etter vår mening vies oppmerksomhet i årene som kommer, for å sikre ivaretakelse av hensynet til effektivitet og brukernes rettssikkerhet. Videre vil graden av byråkrati øke under en slik sentralisering, ettersom styringsansvaret ligger på sentralt nivå, og ikke delegeres nedover. 39

40 På dette tidspunktet lar det seg ikke analysere om tiltakene for effektivisering har vært vellykkede og resultert i forbedrede tall for etaten. Vi mener imidlertid at dersom tiltakene kan gjennomføres på den måten de er ment å virke, vil de kunne gi effektiviseringsgevinster for NAV. Det må tas hensyn til at tiltakene har et langtidsperspektiv og gradvis vil tilpasse seg organisasjonen. På et senere tidspunkt vil det trolig være mulig å få et bedre bilde av virkningene av endringene. Det vil da være lettere å sammenligne med foregående år, for å undersøke om endringene har ført til en forbedring av måloppnåelsen. Endringer i omgivelsene og høye forventninger til Arbeids- og velferdspolitikken, gjør at Ytelsesforvaltningen vil møte krevende utfordringer i årene som kommer. I fremtiden kan det tenkes at etaten også vil være preget av endringer, ettersom det i politikken til stadighet er uenigheter om hvordan Arbeids- og velferdsetaten og dens enheter skal styres og organiseres. Ved en senere anledning kunne det ha vært interessant å gjøre en undersøkelse som også tok for seg tall for produksjon, restanser, klager, omgjøringer og saksbehandlingstider. Da ville vi trolig kunne forstå effektivitetssituasjonen i NAV Forvaltning med mer klarhet. 40

41 6. Litteraturliste Alm Andreassen, Tone Brukermedvirkning i NAV. Oslo: Gyldendal Akademisk Alm Andreassen Tone «Betingelser og beskrankninger for effektivisering». Nordiske Organisasjonsstudier 3: Alm Andreassen, Tone, S. Legard og A. Lie Forvaltningsenheter i NAV. Etableringsprosess og konsekvenser for oppgaveløsningen. Dokumentasjonsrapport. AFI-notat 5. Oslo: Arbeidsforskningsinstituttet. Arbeids- og velferdsdirektoratet Fremtidig organisering av ytelser. Upublisert manuskript. Arbeids- og velferdsdirektoratet Årsrapport ment/414343?_ts=14d0a377078&download=true ( ) Christensen, Tom, Per Lægreid, Paul G. Roness, og Kjell Arne Røvik Organisasjonsteori for offentlig sektor. Instrument, kultur og myte. 2.utgave Oslo: Universitetsforlaget. Ekspertgruppe Et NAV med muligheter. Bedre brukermøter, større handlingsrom og tettere på arbeidsmarkedet. pport-ekspertgruppen-nav_ pdf. ( ) Fimreite, Anne L. Og Per Lægreid Samordning- flernivåsstyringens store utfordring. ( ) Hood, Christopher The art of the state. Culture, Rhetoric and Public Management. London: Clarendon Press. Sitert i Johnsen, Åge Resultatstyring i offentlig sektor. Konkurranse uten marked. Bergen: Fagbokforlaget. 41

42 Jacobsen, D. I, og Jan Thorsvik Hvordan organisasjoner fungerer. Bergen: Fagbokforlaget. Johannessen, Asbjørn, Per Arne Tufte og Line Kristoffersen Introduksjon til samfunnsvitenskapelig metode. Oslo: Abstrakt forlag. Johnsen, Åge Resultatstyring i offentlig sektor. Konkurranse uten marked. Bergen: Fagbokforlaget. Mintzberg, Henry The Structuring of Organizations. Englewood Cliffs. NJ: Prentice Hall NAV Organisering av NAV. V cms ( ) NOU 2004:13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning Om samordning av Aetats, trygdeetatens og sosialtjenestens oppgaver. Arbeids- og sosialdepartamentet. Prop. 111 S ( ). Statsbudsjettet. Finansdepartamentet Prop. 1 S ( ). For budsjettåret Arbeids- og sosialdepartamentet. St. prp 51 ( ). Redegjørelse om situasjonen i arbeids- og velferdsforvaltningen og forslag om tilførsel av ressurser til Arbeids- og velferdsetaten. Arbeids- og sosialdepartamentet. Riksrevisjonen Rikrevisjonens undersøkelse om effektiv ressursutnyttelse i NAV. Dokument 3:10 ( ). Riksrevisjonen Revisjonstyper. ngsrevisjon.aspx ( ). Senter for statlig økonomistyring Veileder. Resultatmåling. Mål og resultatstyring i staten. Senter for statlig økonomistyring St meld. nr. 14 ( ). Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. Arbeidsog sosialdepartamentet. 42

43 St.prp. nr. 51 ( ). Redegjørelse om situasjonen i arbeids- og velferdsforvaltningen og forslag om tilførsel av ressurser til Arbeids- og velferdsetaten. Arbeids- og sosialdepartamentet. Thompson, James D Organizations in Action. New York: McGraw-Hill. Sitert i Alm Andreassen Tone Betingelser og beskrankninger for effektivisering. Nordiske Organisasjonsstudier 3: Villads Troye, Sigurd Markedsføring: Styring av kvalitet. Oslo: Universitetsforlaget 43

44 Vedlegg 1. Intervjuguide for Nav Forvaltning 1. Hvordan organiseres arbeidet i forvaltningsenheter og hvordan ser bemanningssituasjonen ut? Er de organisert på samme eller organiserer hvert fylke seg på ulik måte? - I riksrevisjonens rapport ble det bemerket at det var store bemanningsvariasjoner i fylkene, har det blitt iverksatt noen tiltak for å redusere variasjonene? 2. Utvikling av forvaltningsenhetene, hvordan har denne endret seg? Hva har endringene ført til? 3. Har du innblikk i utviklingen i saksproduksjonen etter Riksrevisjonens rapport? 4. Hvordan oppleves forholdet mellom forvaltningsenhet og nav kontorene samarbeid på tvers? 5. Hvordan er NAV forvaltningsdirektørenes oppfølging av forvaltningsenhetene oppfølging fra Arbeids- og velferdsdirektoratet mht utviklingen og resultatene, har det skjedd noen endringer siden 2013 med tanke på styringstiltak? - Det ble opprettet en styringsdialog som tiltak for å bedre styringen, hvordan fungerer dette for dere? - Har det blitt utviklet systemløsninger for bedre produksjonsstyring, eventuelle utfordringer i tilknytning til disse? (IKT-modernisering) 6. Hvordan fungerer forvaltningsenhetene i dag med tanke på restanser, saksbehandlingstid, og kvaliteten på saksbehandlingen mht rettsikkerheten og likebehandlingen - I hvilken grad når dere de målene dere har sett bedre nå enn før? - Har det blitt opprettet noen systemer for kontroll av kvaliteten - For å heve kompetansenivået i forvaltningsenheten, har det blitt iverksatt kursing eller lignende for de ansatte i forvaltningsenhetene? 7. Har den nye organiseringen av Forvaltningsenhetene skapt en mer helhetlig organisering på tvers av fylkene? 8. Hvordan ser du for seg den videre utviklingen, har dere utarbeidet nye forslag for fremtiden? 44

45 Vedlegg 2. Organisasjonskart i ytelseslinjen 45

46 Vedlegg 3. Korrespondanse med Arbeids- og velferdsdirektoratet Hei Eman! Henvendelsen vi har fått fra dere er ganske omfattende, og involverer flere deler av NAV, så derfor har det tatt en del tid å avklare. Jeg venter fremdeles på avklaring på om dere kan få innsyn i de organinterne dokumentene fra Delta-prosjektet. For resultattallene dere etterspør, så må vi dessverre gi denne tilbakemeldingen: Vi har sett nærmere på bestillingen og hva vi har ferdig tilrettelagt for denne type uttrekk. Som vi forstår er dere ute etter total produksjonstall for den enkelte produserende enhet. Vi har per i dag ingen rapporter som direkte kan gi tall på det dere etterspør. Samtidig som historiske produksjonstall krever en del dokumentasjon. Vi har dessverre ikke kapasitet til å fremskaffe tall som gir noe mening i forhold til problemstillingen dere ønsker å belyse. Jeg vet ikke hva dere sitter med av opplysninger fra før, men det kan se ut til at det blir vanskelig å svare på problemstillingen dere har skissert. En viss oversikt over utviklingstiltak kan det vel være mulig å få laget, men det gir kanskje ingen mening om dere ikke får resultater/produksjonstall? Med vennlig hilsen Magnus Wright Jacobsen Kommunikasjonsrådgiver // Kommunikasjonsstaben // Mediaseksjonen NAV // Arbeids- og velferdsdirektoratet 46

47 Vedlegg 4. Utviklingen i saksbehandlingstid etter 2013 Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet 47