Møteinnkalling - Kontrollutvalget i Skaun kommune

Transkript

1 Møteinnkalling - Kontrollutvalget i Skaun kommune Arkivsak: Møtedato/tid: Kl 09:00 Møtested: Skaun rådhus, formannskapssalen Møtedeltakere: Roy Michelsen Arne Morten Johnsen Georg Heggelund Oddrun Husby Bente Monica Lauten Forfall: Andre møtende: Jan-Yngvar Kiel, rådmann Knut Nygård, enhetsleder økonomi og personal. Gard S.G. Lyng, Revisjon Midt-Norge IKS (RMN) Torbjørn Brandt, Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS (konsek) Kopi: Ordfører, rådmann, RMN Møtet avvikles for åpne dører, i tråd med kommuneloven 31. Eventuelle forfall, eller spørsmål om habilitet, meldes til Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS v/ Torbjørn Brandt på telefon , eller e-post: torbjorn.brandt@konsek.no Varamedlemmer møter etter nærmere innkalling. Trondheim, Roy Michelsen (sign.) Leder av kontrollutvalget Torbjørn Brandt Førstekonsulent, Konsek

2 Sakliste Saksnr. Sakstittel 07/16 Godkjenning av møteprotokoll fra møte /16 Referatsak 09/16 Aktuelle saker fra utvalgene 10/16 Orientering om bomvegselskapet E39 11/16 Forvaltningsrevisjon - kommunale tjenester i NAV 12/16 Kontrollutvalgets uttalelse til årsregnskap og årsberetning /16 Årsmelding kontrollutvalget /16 Forslag til enhetsbesøk i /16 Eventuelt

3 Godkjenning av møteprotokoll fra møte Behandles i utvalg Møtedato Saknr Kontrollutvalget i Skaun kommune /16 Saksbehandler Torbjørn Brandt Arkivkode FE - 033, TI - &17 Arkivsaknr 16/35-4 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Protokollen godkjennes Saksutredning Godkjenning av møteprotokoll. Protokollen er tidligere distribuert til utvalget.

4 Referatsak Behandles i utvalg Møtedato Saknr Kontrollutvalget i Skaun kommune /16 Saksbehandler Torbjørn Brandt Arkivkode FE - 033, TI - &17 Arkivsaknr 16/35-1 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Referatsakene tas til orientering. Vedlegg Kemnerkontorets årsrapport for 2015 Skattetatens kontrollrapport for 2015 (skatteoppkreverfunksjonen) kommunestyrets overordnede tilsynsansvar (sammendrag) Kommunestyrets overordnede tilsynsansvar (presentasjon) Kommunestyrets overordnede tilsynsansvar (full rapport) Sivilombudsmannen - undersøkelse av offentlig ansattes ytringsfrihet einfo - Talerett i kommunale organer Saksutredning Følgende referatsaker vil bli presentert i møtet: 1. Kemners årsrapport for Skatteetatens kontrollrapport for 2015 (skatteoppkreverfunksjonen). 3. Kommunestyrets overordnede tilsynsansvar (sammendrag.) 4. Kommunestyrets overordnede tilsynsansvar (presentasjon.) 5. Kommunestyrets overordnede tilsynsansvar (rapport) 6. Sivilombudsmannen undersøkelse av offentlig anstattes ytringsfrihet. 7. Talerett i kommunale organer.

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

27 Kommunestyrets overordnede tilsynsansvar KS FoU-prosjekt nr november 2015

28 2. Sammendrag Sammendrag (norsk) Denne rapporten er utført på oppdrag av KS, og gir en beskrivelse av hvordan kommunestyret utøver sitt overordnede tilsynsansvar i praksis. I tillegg gir den tilrådinger til hvordan egenkontrollen i kommunene kan styrkes, hvordan de kan benytte resultater fra kommunal egenkontroll og statlig tilsyn til læring og kontinuerlig forbedring, og hvordan statlig tilsyn kan reduseres gitt en styrket egenkontroll. Det er tidligere gjennomført studier av den kommunale egenkontrollen. Disse har i hovedsak hatt fokus på kontrollutvalget eller administrasjonssjefens internkontroll. I dette prosjektet har det vært en målsetning å sette kommunestyreperspektivet i fokus. Vi vil påpeke at kommunestyrets utøvelse av tilsynsansvar skjer i et nært samspill med kontrollutvalg og den administrative ledelsen i kommunen. Oppdraget er utført som en kvalitativ undersøkelse med fokusgruppeintervjuer av til sammen 82 politiske og administrative nøkkelpersoner i ni kommuner fordelt på tre fylker. I tillegg har man intervjuet representanter for fylkesmannen. Videre er det gjort dokumentstudier av litteratur med historikk og bakgrunn for problemstillingene, sentrale styringsdokumenter og dokumentasjon vedrørende egenkontroll i casekommunene. Hva er kommunestyrets tilsynsansvar? Kommunestyret har et overordnet tilsynsansvar for all kommunal virksomhet. Tilsynsaktiviteten går under samlebegrepet egenkontroll, og foregår i praksis via to styringslinjer kontrollutvalget og administrasjonsjefen. Kommunestyret velger kontrollutvalget som på kommunestyrets vegne skal føre tilsyn med forvaltningen. Tilsynet skjer eksempelvis gjennom regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon eller selskapskontroll. Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Han/hun skal videre sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Nå-situasjonen: Hvordan utøver kommunestyret sitt tilsynsansvar i praksis? Kommunestyret utøver formelt sitt tilsynsansvar gjennom behandling av saker fra de to styringslinjene kontrollutvalg og administrasjon. I praksis er det også andre elementer som påvirker omfanget av og kvaliteten på hvordan ansvaret utøves. For å beskrive nå-situasjonen har vi brukt COSO-rammeverket for god virksomhetsstyring og internkontroll, samt læring og kontinuerlig forbedring som et ekstra element. Fokusgruppeintervjuer i ni casekommuner har vist oss at mange kommunestyrer bør øke bevisstheten rundt tilsynsansvaret. Kommunestyrene er relativt passive kravsstillere overfor de to styringslinjene. Tilsynsansvaret settes sjelden tydelig eller systematisk på dagsorden. Man følger formelle regler for organisering av kontrollutvalg, men legger i varierende grad vekt på kompetanse, erfaring og personlige egenskaper hos kontrollutvalgsmedlemmene når disse velges. Det kommuniseres tydelig at opplæringen av kommunestyremedlemmene ikke er god nok, og bør repeteres gjennom valgperioden. Opplæringen av kontrollutvalgsmedlemmer varierer fra kommune til kommune. Kommunestyret er sjelden aktivt deltakende i arbeid med risikovurdering, verken opp mot kontrollutvalg eller administrasjonen. Kontrollutvalgene jobber relativt systematisk med risikoprosessen i forbindelse med overordnet analyse og utarbeidelse av planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Når det gjelder administrasjonssjefens internkontroll er kommunestyret primært involvert i forbindelse med behandling av tertial- og årsregnskapsrapportering eller i forbindelse med orienteringer om spesifikke saker. PwC Side 5 av 64

29 De færreste av kommunestyrene ser ut til å ha helhetlig oversikt over kontroll- og tilsynsaktivitet i kommunene. Det er i liten grad debatt rundt forvaltningsrevisjoner, selskapskontroller og regnskapsrapportering. Et unntak er Trondheim, som har stor kontrollaktivitet og som bruker mye tid på behandling av sakene i kommunestyret. De fleste casekommunene fremstår for å ha et potensial for å styrke system for eierstyring, m.a. forankre eierstrategi og eiermeldinger i kommunestyret. Kommunerepresentantene uttrykker at de generelt sett opplever at det er god dialog mellom kommunestyre, admininstrasjon og kontrollutvalg. Noen kommuner har etablert uformelle møteplasser mellom ordfører, administrasjonssjef og kontrollutvalgsleder. Dette virker for å være tiltak som har fungert positivt. En tilbakemelding fra flere av kommunestyrerepresentanter er at revisjons- og tilsynsrapporter burde presenteres på en mer folkelig måte, og uten bruk av kompliserte fagterminologier. Rapportering på egenkontrollaktiviteter er mest vanlig gjennom tertialrapportering fra administrasjonen. Det varierer i hvilken grad kontrollutvalgets aktiviteter og statlige tilsyn er inkludert i dette. Flere kommuner gir uttrykk for at de ønsker seg bedre system for å sikre god og rettidig informasjon om vedtaksoppfølging. Forvaltningsrevisjoner ser i varierende grad ut til å ha god læringseffekt. Læringseffekten av statlige tilsyn ser ut for å m.a. henge sammen med metodikk og fokus på læring og veiledning hos den enkelte fylkesmannsavdeling. Kommunestyret og administrative ledere er i varierende grad bevisst på å kommunisere positivt rundt kontroll og tilsyn og å bygge en kultur for læring og kontinuerlig forbering. Hvordan styrke egenkontrollen? Vår overordnede tilråding til kommunestyrene er å utarbeide et «årshjul» med aktiviteter som bør følges opp via tilsynsrollen gjennom hele valgperioden, se figuren under. Ordfører og kontrollutvalgsleder bør ta et spesifikt ansvar for at sakene settes på dagsorden i kommunestyret gjennom valgperioden. Som en del av denne tilrådingen anbefaler vi at man i forbindelse med utredning om ny kommunelov gjør en begrepsavklaring i loven vedrørende innholdet i kommunestyrets tilsynsansvar både det som går på å føre tilsyn med egenkontrollen (administrasjonen og kontrollutvalget), og det som går på å følge opp aktiviteter etter statlig tilsyn. I ny kommunelov bør man preisere kommunestyrets ansvar og plikter på dette område. KS har utformet «Anbefalinger om eierskap, ledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak». Vi tilrår at kommuner som ikke har satt eierstyring tilstrekkelig på dagsorden starter med å sette seg inn i og følge opp disse anbefalingene. Vi slutter oss til NIBR sine anbefalinger om at det bør utredes hvorvidt forankring av eierskapspolitikken i kommuneplanens samfunnsdel kan være et nyttig grep for å sikre at den blir gjenstand for en bred og helhetlig politisk prosess og behandling. Vi støtter også ideen om at det kan være nyttig å innføre regler om kommuners eierstyring, for eksempel i form av et lovkrav til eiermelding. Vi foreslår videre at Kommunelovutvalget sier noe konkret om at det statlige tilsynet via fylkesmannen skal koordinere sin aktivitet med egenkontrollen i kommunene det vil si både interkontrollaktiveteter i administrasjonen og aktiviteter utført via kontrollutvalget. PwC Side 6 av 64

30 Når det gjelder tilsynsrollen til kommunestyret vil vi spesielt fremheve følgende: - Kommunestyret bør ta aktivt grep og være tydelige premissgivere for kontrollutvalget og administrasjonen. De bør sørge for løpende opplæring innen tema kontroll og tilsyn i styreperioden, ikke kun i folkevalgtopplæringen - Kommunestyret bør evaluere sekretariats- og revisjonsordningene med tanke på om samarbeidspartnerne tilfredsstiller nødvendige kompetansekrav - Kommunestyret bør sørge for en mer helhetlig risikostyring koblet mot prioriterte mål i kommunen - Kommunestyret bør mer systematisk følge opp hvilke kontroll- og tilsynsaktiviteter som foregår gjennom samarbeid med administrasjon og kontrollutvalg - Kommunestyret bør påse at KS anbefalinger om eierskap, ledelse og kontroll av kommunalt eide selskaper følges opp. Fokus bør være på utarbeidelse av eierstrategier og eiermeldinger - Kommunestyre, administrasjon og kontrollutvalg bør sammen sørge for å skape gode kommunikasjonsarenaer der tema tilsyn og kontroll kan diskuteres mer i dybden. De bør vurdere å sette av mer tid til behandling av kontroll- og tilsynssaker i kommunestyremøtene Hvordan bruke resultater fra egenkontroll og statlig tilsyn til læring og kontinuerlig forbedring? Vi har følgende anbefalinger til hvordan man i større grad kan lykkes med å bruke resultater fra egenkontroll og statlig tilsyn til læring og kontinuerlig forbedring: - Kommunestyret bør sørge for at man bruker revisjonsmiljø som har relevant erfaring, kompetanse og pedagogiske evner i i forbindelse med forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller - Kommunestyret bør være en pådriver for en lærende og endringsvillig organisasjonskultur, og legge til rette for kunnskapsdeling i og mellom kommuner - Kommunestyret bør utfordre revisjons- og tilsynsmiljø på å styrke den læringsbaserte tilnærmingen, og følge opp, rapportere og evaluere resultat av forbedringsarbeid mer systematisk PwC Side 7 av 64

31 Hvordan kan en styrket egenkontroll i praksis redusere statlig tilsyn? Våre tilrådinger til hvordan man i praksis kan redusere det statlige tilsynet forutsetter at kommunene først har etablert en betryggende egenkontroll. Vi har følgende anbefalinger på dette område: - Myndighetene bør sørge for å etablere forhåndsdefinerte kriterier for kvalitetsvurdering av kommunal egenkontroll. Kommuner som gjennom et slikt system får «bekreftet» god egenkontroll, bør få redusert omfanget av statlige tilsyn etter gitte forutsetninger - Det bør legges færre føringer på hvordan fylkesmannsembetet skal utøve sin tilsynsmyndighet 1, slik at fylkesmannsembetet kan tilpasse tilsynet til egenkontroll-nivået i kommunen og bruke mer tid på veiledende dialog. Det bør etableres eller videreutvikles faglige fora som støtter behovet for mer kompetanse på forvaltningsområdet hos kommunalt ansatte. - Tilsynsmyndigheten ved Fylkesmannen og kommunene bør kommunisere oftere og tydeligere med hverandre for å målrette og koordinere kontroll- og tilsynsaktivitet. Vår undersøkelse har vist at det er variasjoner i hvordan ulike avdelinger hos fylkesmannen oppfattes med tanke på hvordan de opptrer, og i hvilken grad tilsyn oppleves som relevante og lærerike. Fylkesmannen bør utfordres på å implementere beste praksis på tvers av fylker og sektorer. Fullstendig rapport finnes her. 1 Les: Omfanget av landsdekkende tilsyn PwC Side 8 av 64

32 «Kommunestyrets overordnede tilsynsansvar» - Presentasjon KS FoU-prosjekt

33 Kort om hovedproblemstillingene Hovedproblemstillinger og metode Problemstillinger: 1. Hvordan utøver kommunestyret i praksis sitt tilsynsansvar (kartlegging av NÅsituasjonen)? 2. Hvordan kan egenkontrollen i kommunene styrkes sett fra kommunestyrets ståsted? 3. Hvordan kan man benytte resultater fra kommunal egenkontroll og statlige tilsyn til læring, forbedring og utvikling av egen virksomhet? 4. Hvordan kan en styrket kommunal egenkontroll i praksis redusere statlig tilsyn og kontroll? Metode: - Fokusgruppeintervju i ni kommuner politisk og administrativt nivå - Dokumentstudier PwC

34 Hvordan utøver kommunestyret i praksis sitt overordnede tilsynsansvar Rammeverk for å beskrive NÅ-situasjon Kommunestyret er en relativt passiv premissgiver for kontrollmiljøet Fragmentert risikostyring i mange kommuner De færreste kommunestyrer har tilstrekkelig oversikt over helheten i kontroll- og tilsynsaktiviteten Informasjonsflyt og arenaer for dialog på tvers varierer Potensial for å forbedre system for rapportering rundt vedtaksoppfølging Kommunene har potensial for bedre læringseffekt av egenkontroll og tilsyn Vedlegg 1: nærmere beskrivelse av rammeverket Vedlegg 2: nærmere beskrivelse av NÅ-situasjonen for hvordan kommunen utøver sitt overordnede tilsynsansvar i praksis PwC

35 Hvordan styrke egenkontrollen Ta aktivt grep om kontroll- og tilsynsansvaret Sørg for helhetlig risikostyring Følg systematisk opp kontroll- og tilsynsaktiviteter Skap gode samhandlingsarenaer Ta i bruk Kommunestyrets «årshjul» for kontroll- og tilsynsansvar gjennom valgperioden PwC Vedlegg 3: Mer utfyllende om våre forbedringsforslag

36 Hvordan bruke resultater fra egenkontroll og statlig tilsyn til læring og kontinuerlig forbedring 1. Bruk revisjonsmiljø som har relevant erfaring, kompetanse og som fremstiller budskapet på en lettfattelig og forståelig måte 2. Utvikle en lærende og endringsvillig organisasjonskultur 3. Legg til rette for kunnskapsdeling i og mellom kommuner 4. Utfordre revisjons- og tilsynsmiljø på å styrke den læringsbaserte tilnærmingen 5. Følg opp, rapporter og evaluer resultat av forbedringsarbeid PwC

37 Hvordan styrket egenkontroll i praksis kan redusere statlig tilsyn 1. Sørg for å etablere forhåndsdefinerte kriterier for kvalitetsvurdering av kommunal egenkontroll 2. Kommuner som får «bekreftet» god egenkontroll, bør få redusert omfanget av statlige tilsyn 3. Staten bør legge færre føringer på hvordan fylkesmannsembetet skal utøve sin tilsynsmyndighet 4. Tilsynsmyndigheten og kommunene må kommunisere oftere og tydeligere med hverandre 5. Etabler faglige fora som støtter oppunder behovet for mer kompetanse på forvaltningsområdet 6. Fylkesmannen bør utfordres på å implementere beste praksis på tvers av fylker og sektorer PwC

38 PwC The Distinctive Firm 2015 PwC. Med enerett. I denne sammenheng refererer "PwC" seg til PricewaterhouseCoopers AS, Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers AS, PricewaterhouseCoopers Accounting AS, PricewaterhouseCoopers Skatterådgivere AS og PricewaterhouseCoopers Services AS som alle er separate juridiske enheter og uavhengige medlemsfirmaer i PricewaterhouseCoopers International Limited.

39 VEDLEGG 1, 2, 3 PwC

40 Vedlegg 1: Utfyllende om rammeverk for å beskrive NÅ-situasjonen Rammeverk for å beskrive nå-situasjonen Kommunens kontrollmiljø omfatter alt fra forhold som holdninger, atferd, verdier og kompetanse til hvordan ledelsen fordeler ansvar og myndighet, organiserer arbeidet og utvikler virksomhetens menneskelige ressurser Risikovurdering handler om å unngå problemer før de oppstår og å fange opp muligheter for forbedringer og positiv utvikling Kontrollaktiviteter utføres internt ved administrasjonens internkontroll og rapportering eller eksternt ved at forvaltningsrevisor, regnskapsrevisor eller fylkesmann sjekker om aktivitetene i virksomheten gjennomføres på en måte som er i tråd med regulatoriske forhold, samfunnets interesser og/eller forventninger Informasjon og kommunikasjon Ledelsen må vurdere hvilken informasjon som er relevant for å kunne styre virksomheten, og denne informasjon må deretter kommuniseres til dem som trenger den COSO-rammeverket for god internkontroll og virksomhetsstyring Oppfølging og rapportering Risikostyring og kontrollaktiviteter må følges opp og endres etter behov og gjennomføres løpende gjennom ledelsesaktiviteter Læring og kontinuerlig forbedring som tilleggskomponent til COSO-rammeverket handler om å etablere en kultur og strukur for kontinuerlig forbedring i kommuen. Med dette menes en holdning hos alle ansatte der man lærer av svakheter og utvikler styrker. Det handler også om å etablere en åpenhetskultur der man varsler om avvik og kommer opp med forbedringsforslag PwC

41 Vedlegg 2: Kommunestyrets utøvelse av tilsynsansvaret i praksis Kontrollmiljø Risikostyring Kontroll- og tilsynsaktivitet Kommunestyret er en relativt passiv premissgiver for kontrollmiljøet Informasjon og kommunikasjon Oppfølging og rapportering Læring og kontinuerlig forbedring Følger formelle regler for organisering av kontrollutvalg Legger ikke bevisst vekt på kompetanse, erfaring og personlige egenskaper hos kontrollutvalgsmedlemmer Mangelfull opplæring av kommunestyremedlemmer Variert opplæringsopplegg for kontrollutvalgsmedlemmer I liten grad kultur for å utfordre IKS-ordninger for revisjon og sekretariat Kontrollutvalgsbudsjettet er et ikke-debattert tema Tilsynsansvaret settes ikke tydelig eller systematisk på dagsorden Tillitsforholdet mellom folkevalgte, administrasjon og kontrollutvalg varierer PwC

42 Vedlegg 2: Kommunestyrets utøvelse av tilsynsansvaret i praksis Kontrollmiljø Risikostyring Kontroll- og tilsynsaktivitet Fragmentert risikostyring i mange kommuner Informasjon og kommunikasjon Oppfølging og rapportering Læring og kontinuerlig forbedring Begrepet risikovurdering/risikostyring er lite kjent Kontrollutvalgsnivå jobber systematisk med risikoprosessen Kommunestyret er sjelden involvert i dette arbeidet Omfanget av konkret rapportering til kommunestyret rundt risikostyring er begrenset PwC

43 Vedlegg 2: Kommunestyrets utøvelse av tilsynsansvaret i praksis Kontrollmiljø Risikostyring Kontroll- og tilsynsaktivitet De færreste kommunestyrer har tilstrekkelig oversikt over helheten i kontroll- og tilsynsaktiviteten Informasjon og kommunikasjon Oppfølging og rapportering Læring og kontinuerlig forbedring Liten grad av debatt rundt planverk for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll Liten grad av debatt rundt forvaltningsrevisjons- og selskapskontrollprosjekt, med unntak av forhold som får negativ medieomtale Som oftest gjennomføres færre revisjonsprosjekt enn planlagt Flere kommuner har potensial for å forbedre sine ordninger for eierstyring De færreste kommunestyrer har et aktivt forhold til statlige tilsyn PwC

44 Vedlegg 2: Kommunestyrets utøvelse av tilsynsansvaret i praksis Kontrollmiljø Risikostyring Kontroll- og tilsynsaktivitet Informasjonsflyt og arenaer for dialog på tvers varierer Informasjon og kommunikasjon Oppfølging og rapportering Læring og kontinuerlig forbedring Generelt sett god dialog mellom kommunestyre, administrasjon og kontrollutvalg sier de selv Ordfører møter sjelden i kontrollutvalget Kontrollutvalgsleder bruker ikke i stor nok grad taleretten i kommunestyremøter til å øke bevisstheten rundt tilsynsansvaret Noen kommuner har etablert uformelle møtepunkt mellom ordfører, rådmann og kontrollutvalgsleder Revisjons- og tilsynsrapporter oppleves av de folkevalgte som komplisert skrevet og for omfattende PwC

45 Vedlegg 2: Kommunestyrets utøvelse av tilsynsansvaret i praksis Potensial for å forbedre system for rapportering rundt vedtaksoppfølging Kontrollmiljø Informasjon og kommunikasjon Risikostyring Oppfølging og rapportering Kontroll- og tilsynsaktivitet Læring og kontinuerlig forbedring Rapportering på egenkontrollaktiviteter er mest vanlig gjennom tertialrapportering fra administrasjonen men det varierer i hvilken grad kontrollutvalgets aktiviteter og statlige tilsyn er inkludert her Vedtaksoppfølgingssystemet varierer mellom kommunene Flere kommuner ønsker tips om digitale system for god vedtaksoppfølging PwC

46 Vedlegg 2: Kommunestyrets utøvelse av tilsynsansvaret i praksis Kommunene har potensial for bedre læringseffekt av egenkontroll og tilsyn Kontrollmiljø Informasjon og kommunikasjon Kommunestyremedlemmer er i varierende grad bevisst på å kommunisere positivt rundt kontroll- og tilsyn Forvaltningsrevisjon har i varierende grad læringseffekt for administrasjonen - avhengig av revisors fagkompetanse Risikostyring Oppfølging og rapportering Kontroll- og tilsynsaktivitet Læring og kontinuerlig forbedring Statlig tilsyn har i varierende grad læringseffekt for administrasjonen avhengig av metodikk kultur hos den enkelte fylkesmann og den enkelte fylkesmannsavdeling PwC

47 Vedlegg 3: Tilrådinger Hvordan styrke egenkontrollen Ta aktivt grep om kontroll- og tilsynsansvaret 1. Kommunestyret bør jevnlig repetere og utvikle etikkreglementet for kommunen 2. Kontrollutvalget bør bestå av flere enn minimumskravet om tre medlemmer 3. Mer enn ett kommunestyremedlem bør sitte i kontrollutvalget 4. De som skal velge medlemmer til kontrollutvalget må sette seg inn i funksjonen til utvalget og være bevisst at medlemmene må oppfylle krav til habilitet, erfaring, kompetanse og personlige egenskaper 5. Kommunestyret bør få forsterket opplæring om tema egenkontroll og tilsynsansvarg 6. Kommunestyret bør sørge for at kontrollutvalgsmedlemmene får nødvendig opplæring i henhold til anbefalingene i Kontrollutvalgshåndboken 7. Kommunestyret bør evaluere sekretariats- og revisjonsordningene 8. Kommunestyret bør sørge for et forsvarlig budsjett til kontrollutvalget PwC

48 Vedlegg 3: Tilrådinger Hvordan styrke egenkontrollen Sørg for helhetlig risikostyring 1. Utfordre rådmannen på å gi kommunestyret en grundigere innføring i hvordan kommunen jobber med virksomhetsstyring / helhetlig risikostyring 2. Kommunestyret og de politiske utvalgene bør i større grad involveres i arbeid med overordnet analyse og planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Gode avklaringer rundt roller og ansvarsforhold må være en viktig del av dette arbeidet 3. Kommunestyret bør sørge for å videreutvikle (digitale) kvalitetssystemer og innføre kompetansekrav og videreutdanningstilbud for kommunale tjenesteytere med profesjonsutdanning PwC

49 Vedlegg 3: Tilrådinger Hvordan styrke egenkontrollen Følg systematisk opp kontroll- og tilsynsaktiviteter 1. Legg opp til orientering fra forvaltningsrevisor, kontrollutvalgsleder eller sekretær i forbindelse med behandling av resultat fra forvaltningsrevisjon og selskapskontroll 2. Legg opp til orientering om internkontroll på økonomiområde i forbindelse med behandling av årsregnskapet 3. Følg opp KS anbefalinger om eierskap, ledelse og kontroll av kommunalt eide selskaper, med hovedfokus på opplæring av folkevalgte og utarbeidelse av eiermelding og selskapsstrategier 4. Legg til rette for mer systematisk orientering i kommunestyret eller formannskapet fra daglig leder eller styreleder i kommunalt eide selskaper 5. Bruk tertialrapportering og årsrapportering som et virkemiddel for å informere tydelig og tilstrekkelig om status på egenkontroll og statlig tilsyn, samt gjør en egenvurdering av hvordan internkontrollen fungerer 6. Vurder å etablere internrevisjons- og/eller kvalitetsledelsesfunksjon PwC

50 Vedlegg 3: Tilrådinger Hvordan styrke egenkontrollen Skap gode samhandlingsarenaer 1. Innføre gode samhandlingsarenaer mellom ordfører, utvalgsledere, kontrollutvalgsleder/sekretariat, revisjonsmiljø og administrativ ledelse i kommunen 2. Sørg for gode avklaringer rundt roller og ansvarsforhold mellom de ulike aktørene i egenkontrollen, m.a. for å sikre uavhengighet mellom den som kontrollerer og den som blir kontrollert 3. Sett av tid til - og sørg for kvalitet - i behandling av kontroll- og tilsynssaker i kommunestyremøte PwC

51 Kommunestyrets overordnede tilsynsansvar KS FoU-prosjekt nr november 2015

52 Innhold 1. Forord Sammendrag Innledning Bakgrunn og formål Problemstillinger Leseveiledning Data og metode Dokumentstudier Intervju Valg av casekommuner Rammeverk for å beskrive kommunestyrets utøvelse av tilsynsansvaret Kort om kontroll og tilsyn i kommuner Kommunal egenkontroll Statlig tilsyn Kommunestyrets utøvelse av tilsynsansvaret i praksis Kontrollmiljø Risikostyring Kontroll- og tilsynsaktivitet Informasjon og kommunikasjon Oppfølging og rapportering Læring og kontinuerlig forbedring Kommunenes forslag til tiltak Hvordan styrke egenkontrollen Hvordan bruke resultater fra egenkontroll og statlig tilsyn til læring, forbedring og utvikling Hvordan styrket egenkontroll i praksis kan redusere statlig tilsyn PwC sine tilrådinger Hvordan styrke egenkontrollen Hvordan bruke resultater fra egenkontroll og statlig tilsyn til læring, forbedring og utvikling Hvordan styrket egenkontroll i praksis kan redusere statlig tilsyn Litteraturliste PwC Side 2 av 64

53 Liste over figurer Figur 1: Målgruppe og metode Figur 2: Prinsippskisse over kommunestyrets tilsynsansvar via de to styringslinjene Figur 3: Skisse til kommunestyrets "årshjul" for kontroll- og tilsynsansvar gjennom valgperioden Liste over tabeller Tabell 1: Oversikt over roller representert i fokusgruppeintervjuer Tabell 2: Oversikt over utvalgte kommuner for dybdeundersøkelse Tabell 3: Sammensetning av kontrollutvalget per Tabell 4: Antall møter i kontrollutvalgene jf. kontrollutvalgenes årsmeldinger Tabell 5: Revisjons- og kontrollutvalgssekretariatsordninger (IKS = Interkommunalt selskap) Tabell 6: Oversikt over forvaltningsrevisjon og selskapskontroll utført i valgperioden Tabell 7: Oversikt over antall statlige tilsyn per kommune og sektor PwC Side 3 av 64

54 1. Forord KS søkte vinteren 2015 etter ekstern bistand for gjennomføring av et FoU-prosjekt om kommunestyrets tilsynsansvar. PricewaterhouseCoopers AS (PwC) ble tildelt oppdraget i mars, og prosjektet ble berammet til perioden 18. mars 1. oktober Arbeidet ble sluttført i november fordi det ble besluttet å gjennomføre en høringsrunde på rapporten med NKRF og FKT etter at utkast til rapport ble lagt fram. Bakgrunnen for oppdraget var et ønske fra KS om å gjennomføre en undersøkelse med fokus på hvordan kommunestyret kan styrke utøvelsen av sitt overordnede tilsynsansvar, og hvordan styrket egenkontroll i praksis kan redusere behovet for statlig kontroll/tilsynsvirksomhet. Undersøkelsen skulle ta et kommunestyreperspektiv, som en forlengelse av tidligere studier der fokuset har vært på kontrollutvalget og administrasjonens internkontroll. KS har vært oppdragsgiver og premissleverandør i dette FoU-prosjektet, og rådmannsutvalget i Telemark har fungert som referansegruppe. Konkurransegrunnlaget og avklaringer gjort i forbindelse med godkjenning av prosjektplan har lagt føringene for prosjektets innhold. Utvikling av undersøkelsesdesign og utvalg av casekommuner er gjort i samarbeid med KS. Hovedresultatet av FoU-prosjektet er presentert i sammendraget på neste side. Kartleggingen og analysene ble gjennomført i den planlagte prosjektperioden, med framlegg for KS 25. september PwC skal også presentere rapporten i avtalte fora etter avslutningen av prosjektet. Fra PwC sin side har kjerneteamet i prosjektet besått av partner og prosjektleder Ingvill Flo, senior manager Hilde Langtangen og senior manager Geir Are Nyeng. I tillegg har en intern fagressursgruppe bistått med intern kvalitetssikring. Med vennlig hilsen Ingvill Flo Partner og prosjektleder PwC PwC Side 4 av 64

55 2. Sammendrag Sammendrag (norsk) Denne rapporten er utført på oppdrag av KS, og gir en beskrivelse av hvordan kommunestyret utøver sitt overordnede tilsynsansvar i praksis. I tillegg gir den tilrådinger til hvordan egenkontrollen i kommunene kan styrkes, hvordan de kan benytte resultater fra kommunal egenkontroll og statlig tilsyn til læring og kontinuerlig forbedring, og hvordan statlig tilsyn kan reduseres gitt en styrket egenkontroll. Det er tidligere gjennomført studier av den kommunale egenkontrollen. Disse har i hovedsak hatt fokus på kontrollutvalget eller administrasjonssjefens internkontroll. I dette prosjektet har det vært en målsetning å sette kommunestyreperspektivet i fokus. Vi vil påpeke at kommunestyrets utøvelse av tilsynsansvar skjer i et nært samspill med kontrollutvalg og den administrative ledelsen i kommunen. Oppdraget er utført som en kvalitativ undersøkelse med fokusgruppeintervjuer av til sammen 82 politiske og administrative nøkkelpersoner i ni kommuner fordelt på tre fylker. I tillegg har man intervjuet representanter for fylkesmannen. Videre er det gjort dokumentstudier av litteratur med historikk og bakgrunn for problemstillingene, sentrale styringsdokumenter og dokumentasjon vedrørende egenkontroll i casekommunene. Hva er kommunestyrets tilsynsansvar? Kommunestyret har et overordnet tilsynsansvar for all kommunal virksomhet. Tilsynsaktiviteten går under samlebegrepet egenkontroll, og foregår i praksis via to styringslinjer kontrollutvalget og administrasjonsjefen. Kommunestyret velger kontrollutvalget som på kommunestyrets vegne skal føre tilsyn med forvaltningen. Tilsynet skjer eksempelvis gjennom regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon eller selskapskontroll. Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Han/hun skal videre sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Nå-situasjonen: Hvordan utøver kommunestyret sitt tilsynsansvar i praksis? Kommunestyret utøver formelt sitt tilsynsansvar gjennom behandling av saker fra de to styringslinjene kontrollutvalg og administrasjon. I praksis er det også andre elementer som påvirker omfanget av og kvaliteten på hvordan ansvaret utøves. For å beskrive nå-situasjonen har vi brukt COSO-rammeverket for god virksomhetsstyring og internkontroll, samt læring og kontinuerlig forbedring som et ekstra element. Fokusgruppeintervjuer i ni casekommuner har vist oss at mange kommunestyrer bør øke bevisstheten rundt tilsynsansvaret. Kommunestyrene er relativt passive kravsstillere overfor de to styringslinjene. Tilsynsansvaret settes sjelden tydelig eller systematisk på dagsorden. Man følger formelle regler for organisering av kontrollutvalg, men legger i varierende grad vekt på kompetanse, erfaring og personlige egenskaper hos kontrollutvalgsmedlemmene når disse velges. Det kommuniseres tydelig at opplæringen av kommunestyremedlemmene ikke er god nok, og bør repeteres gjennom valgperioden. Opplæringen av kontrollutvalgsmedlemmer varierer fra kommune til kommune. Kommunestyret er sjelden aktivt deltakende i arbeid med risikovurdering, verken opp mot kontrollutvalg eller administrasjonen. Kontrollutvalgene jobber relativt systematisk med risikoprosessen i forbindelse med overordnet analyse og utarbeidelse av planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Når det gjelder administrasjonssjefens internkontroll er kommunestyret primært involvert i forbindelse med behandling av tertial- og årsregnskapsrapportering eller i forbindelse med orienteringer om spesifikke saker. PwC Side 5 av 64

56 De færreste av kommunestyrene ser ut til å ha helhetlig oversikt over kontroll- og tilsynsaktivitet i kommunene. Det er i liten grad debatt rundt forvaltningsrevisjoner, selskapskontroller og regnskapsrapportering. Et unntak er Trondheim, som har stor kontrollaktivitet og som bruker mye tid på behandling av sakene i kommunestyret. De fleste casekommunene fremstår for å ha et potensial for å styrke system for eierstyring, m.a. forankre eierstrategi og eiermeldinger i kommunestyret. Kommunerepresentantene uttrykker at de generelt sett opplever at det er god dialog mellom kommunestyre, admininstrasjon og kontrollutvalg. Noen kommuner har etablert uformelle møteplasser mellom ordfører, administrasjonssjef og kontrollutvalgsleder. Dette virker for å være tiltak som har fungert positivt. En tilbakemelding fra flere av kommunestyrerepresentanter er at revisjons- og tilsynsrapporter burde presenteres på en mer folkelig måte, og uten bruk av kompliserte fagterminologier. Rapportering på egenkontrollaktiviteter er mest vanlig gjennom tertialrapportering fra administrasjonen. Det varierer i hvilken grad kontrollutvalgets aktiviteter og statlige tilsyn er inkludert i dette. Flere kommuner gir uttrykk for at de ønsker seg bedre system for å sikre god og rettidig informasjon om vedtaksoppfølging. Forvaltningsrevisjoner ser i varierende grad ut til å ha god læringseffekt. Læringseffekten av statlige tilsyn ser ut for å m.a. henge sammen med metodikk og fokus på læring og veiledning hos den enkelte fylkesmannsavdeling. Kommunestyret og administrative ledere er i varierende grad bevisst på å kommunisere positivt rundt kontroll og tilsyn og å bygge en kultur for læring og kontinuerlig forbering. Hvordan styrke egenkontrollen? Vår overordnede tilråding til kommunestyrene er å utarbeide et «årshjul» med aktiviteter som bør følges opp via tilsynsrollen gjennom hele valgperioden, se figuren under. Ordfører og kontrollutvalgsleder bør ta et spesifikt ansvar for at sakene settes på dagsorden i kommunestyret gjennom valgperioden. Som en del av denne tilrådingen anbefaler vi at man i forbindelse med utredning om ny kommunelov gjør en begrepsavklaring i loven vedrørende innholdet i kommunestyrets tilsynsansvar både det som går på å føre tilsyn med egenkontrollen (administrasjonen og kontrollutvalget), og det som går på å følge opp aktiviteter etter statlig tilsyn. I ny kommunelov bør man preisere kommunestyrets ansvar og plikter på dette område. KS har utformet «Anbefalinger om eierskap, ledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak». Vi tilrår at kommuner som ikke har satt eierstyring tilstrekkelig på dagsorden starter med å sette seg inn i og følge opp disse anbefalingene. Vi slutter oss til NIBR sine anbefalinger om at det bør utredes hvorvidt forankring av eierskapspolitikken i kommuneplanens samfunnsdel kan være et nyttig grep for å sikre at den blir gjenstand for en bred og helhetlig politisk prosess og behandling. Vi støtter også ideen om at det kan være nyttig å innføre regler om kommuners eierstyring, for eksempel i form av et lovkrav til eiermelding. Vi foreslår videre at Kommunelovutvalget sier noe konkret om at det statlige tilsynet via fylkesmannen skal koordinere sin aktivitet med egenkontrollen i kommunene det vil si både interkontrollaktiveteter i administrasjonen og aktiviteter utført via kontrollutvalget. PwC Side 6 av 64

57 Når det gjelder tilsynsrollen til kommunestyret vil vi spesielt fremheve følgende: - Kommunestyret bør ta aktivt grep og være tydelige premissgivere for kontrollutvalget og administrasjonen. De bør sørge for løpende opplæring innen tema kontroll og tilsyn i styreperioden, ikke kun i folkevalgtopplæringen - Kommunestyret bør evaluere sekretariats- og revisjonsordningene med tanke på om samarbeidspartnerne tilfredsstiller nødvendige kompetansekrav - Kommunestyret bør sørge for en mer helhetlig risikostyring koblet mot prioriterte mål i kommunen - Kommunestyret bør mer systematisk følge opp hvilke kontroll- og tilsynsaktiviteter som foregår gjennom samarbeid med administrasjon og kontrollutvalg - Kommunestyret bør påse at KS anbefalinger om eierskap, ledelse og kontroll av kommunalt eide selskaper følges opp. Fokus bør være på utarbeidelse av eierstrategier og eiermeldinger - Kommunestyre, administrasjon og kontrollutvalg bør sammen sørge for å skape gode kommunikasjonsarenaer der tema tilsyn og kontroll kan diskuteres mer i dybden. De bør vurdere å sette av mer tid til behandling av kontroll- og tilsynssaker i kommunestyremøtene Hvordan bruke resultater fra egenkontroll og statlig tilsyn til læring og kontinuerlig forbedring? Vi har følgende anbefalinger til hvordan man i større grad kan lykkes med å bruke resultater fra egenkontroll og statlig tilsyn til læring og kontinuerlig forbedring: - Kommunestyret bør sørge for at man bruker revisjonsmiljø som har relevant erfaring, kompetanse og pedagogiske evner i i forbindelse med forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller - Kommunestyret bør være en pådriver for en lærende og endringsvillig organisasjonskultur, og legge til rette for kunnskapsdeling i og mellom kommuner - Kommunestyret bør utfordre revisjons- og tilsynsmiljø på å styrke den læringsbaserte tilnærmingen, og følge opp, rapportere og evaluere resultat av forbedringsarbeid mer systematisk PwC Side 7 av 64

58 Hvordan kan en styrket egenkontroll i praksis redusere statlig tilsyn? Våre tilrådinger til hvordan man i praksis kan redusere det statlige tilsynet forutsetter at kommunene først har etablert en betryggende egenkontroll. Vi har følgende anbefalinger på dette område: - Myndighetene bør sørge for å etablere forhåndsdefinerte kriterier for kvalitetsvurdering av kommunal egenkontroll. Kommuner som gjennom et slikt system får «bekreftet» god egenkontroll, bør få redusert omfanget av statlige tilsyn etter gitte forutsetninger - Det bør legges færre føringer på hvordan fylkesmannsembetet skal utøve sin tilsynsmyndighet 1, slik at fylkesmannsembetet kan tilpasse tilsynet til egenkontroll-nivået i kommunen og bruke mer tid på veiledende dialog. Det bør etableres eller videreutvikles faglige fora som støtter behovet for mer kompetanse på forvaltningsområdet hos kommunalt ansatte. - Tilsynsmyndigheten ved Fylkesmannen og kommunene bør kommunisere oftere og tydeligere med hverandre for å målrette og koordinere kontroll- og tilsynsaktivitet. Vår undersøkelse har vist at det er variasjoner i hvordan ulike avdelinger hos fylkesmannen oppfattes med tanke på hvordan de opptrer, og i hvilken grad tilsyn oppleves som relevante og lærerike. Fylkesmannen bør utfordres på å implementere beste praksis på tvers av fylker og sektorer. 1 Les: Omfanget av landsdekkende tilsyn PwC Side 8 av 64

59 Summary (english) This report was commissioned by KS (The Norwegian Association of Local and Regional Authorities), and gives a description of how the municipal council exercises its overall supervisory responsibility in practice. In addition, it provides recommendations on how the internal control in the municipalities can be strengthened, how to apply the results of municipal internal control and government supervision for learning and continuous improvement, and finally, how state supervision can be reduced given a strengthened internal control. It has previously been conducted several studies of the municipalities internal control. These studies have mainly focused on the Control Committee or chief officer's internal control. In this project, one aim has been to put the municipal council's perspective in focus. We would like to point out that the municipal council's exercise of supervisory responsibilities occurs in close cooperation with the Control Committee and municipal government. The assignment is carried out as a qualitative research with focus group interviews with 82 political and administrative key persons from nine municipalities in three different counties. In addition, interviews have been conducted with representatives of the county. Furthermore, a document study of literature with history and background of the issues, key policy documents and documentation regarding internal control in the case municipalities has been performed. What is the municipal council's supervisory responsibilities? The municipal council has the overall supervisory responsibility for all municipal activities. The supervisory activity, collectively called internal control, has two control lines - the Control Committee and the chief officer. The municipal council elects the Control Committee to supervise the local government administration on behalf of the municipal council. The supervision can be conducted through financial audit, performance audit or corporate control. The chief officer shall ensure that the matters submitted for elected political bodies have been sufficiently treated, and that decisions are properly implemented in accordance with the decision. He/she shall also ensure that public administration is conducted in accordance with laws, regulations and overall instructions, and that it is subject to adequate control. Current situation: How does the municipal council conduct its supervisory responsibilities in practice? The municipal council formally conducts its supervisory responsibilities through the work of the two control lines the Control Committee and the municipal government. In practice, there are also other elements that affect the range and quality of how responsibility is exercised. To describe the present situation, we have used the COSO framework for corporate governance and internal control, as well as learning and continuous improvement as an additional element. Focus Group Interviews in nine municipalities have shown us that many municipal councils should raise their awareness of supervisory responsibilities. The municipal councils have relatively small demands to the two control lines. The supervisory responsibility is rarely a clear or systematic topic on the agenda. The formal rules of how to organise the Control Committee are followed. However, skills, experience and personal attributes of the elected Control Committee members are to a varying degree emphasized. It has been clearly communicated that the training of municipal councillors is not good enough, and that it should be repeated throughout the election period. The training of the Control Committee members vary from municipality to municipality. The municipal council rarely takes an active part in work related to risk assessment, neither towards the Control Committee nor the municipal government. The control committees are working relatively systematic on the risk process connected to overall analysis and preparation of plans for performance audits and corporate control. When it comes to the chief officer s internal control, the municipal council is primarily involved regarding the treatment of interim four-month and annual reporting or with briefings on specific issues. Few municipal councils seem to have a comprehensive overview of the control and supervisory activity in the municipality. There is little debate around performance audits, corporate controls and accounting reporting. An exception is Trondheim, which has great control activity and who spends substantial time on PwC Side 9 av 64

60 processing the cases in the municipal council. Most of the municipalities included in our study appear to have a potential for enhancing a system for corporate governance, by anchoring ownership strategies and ownership statements in the municipal council. Municipal councillors expressed that there in general is a good dialogue between the municipal council, the municipal government and the Control Committee. Some municipalities have established informal meeting places between the Mayor, the chief officer and the leader of the Control Committee. This seems to have a positive effect. A response from several municipal councillors is that audit reports and supervision reports should be presented in a more popular manner, without the use of complicated terminology. Reports on internal control activities are normally communicated through interim reports from the municipal government. The activities and governmental supervision of the Control Committee are included in varying ways in these reports. Several municipalities have stated that they want a better system to ensure proper and timely information on the follow-up on decisions. The learning effect of performance audits seems to vary from municipality to municipality. The learning effect of government supervision seems to be related to methodology and focus on learning and guidance from each county department. The municipal council and administrative managers are in varying degree aware of communicating positively around inspection and supervision to build a culture of learning and continuous improvement. How to strengthen internal control? Our primary recommendation to the municipal councils is to prepare an "annual cycle" of activities that should be followed up through the supervisory role (see figure below). The Mayor and the leader of the Control Committee should take a particular responsibility to ensure that the matters are addressed in the municipal council throughout the election period. As a part of this recommendation we suggest that the Municipal Law Committee makes a conceptual clarification in the law regarding the content of the municipal council's supervisory responsibilities. This should be related to supervising internal control (municipal government and Control Committee) and to follow up activities from state supervisions. In the new local government legislation, the municipal council s responsibilities and obligations in this area should be highlighted. KS has formulated "Recommendations on ownership, management and control of municipal / countyowned companies and enterprises." We recommend that municipalities that have not set adequate corporate governance on the agenda start to familiarise themselves and follow up on these recommendations. We join NIBR s recommendation that it should be investigated whether anchoring of ownership policy can be a useful way of ensuring that it becomes the subject of a broad and coherent political process and treatment. We also support the idea that it might be useful to introduce rules on municipalities' corporate governance, for example in the form of a statutory minimum ownership statement. We propose that the Municipal Law Committee highlights that the state supervision performed by the County should coordinate its activities with the municipalities own internal control - regarding both internal control activities in the municipal government and activities performed by the Control Committee. PwC Side 10 av 64

61 Regarding the role of supervision in the municipal council, we would particularly like to highlight the following: - The municipal council should take active steps and be a clear role model for the Control Committee and administration. They should ensure continuous training in control and supervision in the election period, not only in the training of the elected representatives - The municipal council should evaluate the secretariat and audit systems, and consider if the partners meet necessary qualifications - The municipal council should provide for a more comprehensive risk management of priority objectives in the municipality - The municipal council should have a more systematic follow-up on which control and supervision activities that take place through collaboration with management and the Control Committee - The municipal council should ensure that KS 'recommendations on ownership, management and control of municipally-owned companies are followed. The focus should be on preparing ownership strategies and ownership statements - The municipal council, the municipal government and the Control Committee should create good communication venues together - where supervision and control can be discussed on a deeper level. They should consider spending more time on processing control and supervisory topics in municipal council meetings PwC Side 11 av 64

62 How to use the results of internal control and state supervision for learning and continuous improvement? We have the following recommendations on how to successfully use the results of internal control and state supervision for learning and continuous improvement: - The municipal council should make use of auditing communities with relevant experience, expertise and pedagogical skills on performance audits and corporate controls - The municipal council should be pushing for a learning and willing to change organisational culture, and facilitate the sharing of knowledge within, and between, municipalities - The municipal council should challenge auditing and supervisory communities to strengthen the learningbased approach, and monitor, report and evaluate the results of improvement efforts more systematically How can a strengthened internal control in practice reduce state supervision? Our recommendations as to how you can reduce the state supervision requires that municipalities have established an adequate internal control. We have the following recommendations for this area: - The authorities should make sure to establish predefined criteria for quality assessment of municipal internal control. Municipalities that through such a system will have a "confirmed" high quality internal control, should have reduced extent of state supervision under certain conditions - There should be fewer constraints on how the County Governor's office should exercise its supervisory authority, so that they can customise the audit of internal control level of the municipality and spend more time guiding dialogue. Academic forums that support the need for more expertise in the administrative district of municipal employees should be established or further developed - The supervisory authority by the County and the municipalities should communicate more often and more clearly with one another to target and coordinate the control and supervision activities. Our study has shown that different departments in the county is perceived differently in terms of how they act, and to what extent supervision is perceived as relevant and instructive. The county governor should be challenged to implement best practices across regions and sectors. PwC Side 12 av 64

63 3. Innledning 3.1. Bakgrunn og formål Bakgrunnen for dette oppdraget var et ønske fra KS om å gjennomføre en undersøkelse med fokus på hvordan kommunestyret kan styrke utøvelsen av sitt overordnede tilsynsansvar, og hvordan styrket egenkontroll i praksis kan redusere behovet for statlig kontroll/tilsynsvirksomhet. Både flertallet i Stortinget og KS Landsting stiller seg bak og er enige i at det foreligger et behov for å redusere den statlige kontrollen med kommunene, og at dette bør skje gjennom å styrke kommunal egenkontroll 2. Formålet med undersøkelsen har vært å skape et grunnlag for å kunne ta beslutninger rundt hvordan en slik endring skal skje. Et premiss for undersøkelsen var at den skulle ta et kommunestyreperspektiv, som en forlengelse av tidligere studier der fokuset har vært på kontrollutvalget og administrasjonens internkontroll Problemstillinger Prosjektet har jobbet med fire hovedproblemstillinger: 1. Hvordan utøver kommunestyret i praksis sitt overordnede tilsynsansvar (kartlegging av nåsituasjonen)? 2. Hvordan kan egenkontrollen i kommunene styrkes sett fra kommunestyrets ståsted? 3. Hvordan kan man benytte resultater fra kommunal egenkontroll og statlige tilsyn til læring, forbedring og utvikling av egen virksomhet? 4. Hvordan kan en styrket kommunal egenkontroll i praksis redusere statlig tilsyn og kontroll? Undersøkelsen skal fungere som beslutningsgrunnlag for hvordan videre utvikling og endring i den kommunale egenkontrollen kan skje. I etableringen av prosjektet ble det også definert at undersøkelsen skal ha et fokus på sektorene skole, helse/omsorg og barnevern når det gjelder de delene som omhandler statlig tilsyn. I faktabeskrivelsene om statlig tilsyn er det fokusert på tilsyn utført av fylkesmannsembetet Leseveiledning Rapporten er i all hovedsak bygget opp rundt de fire problemstillingene nevnt ovenfor. Etter forord, sammendrag og innledning kommer et kapittel som beskriver metodisk tilnærming og valg av casekommuner. Deretter ligger et kapittel som gir en kort introduksjon til hva som ligger i kommunestyrets tilsynsansvar og statlige tilsyn. Kapittel 6 beskriver nå-situasjonen for hvordan kommunestyret utøver sitt tilsynansvar i praksis. De tre resterende problemstillingene for undersøkelsen behandles i to kapitler ett der kommunenes egne forslag til tiltak blir presentert (kapittel 7), og ett der PwC kommer med tilrådinger innenfor hver av problemstillingene (kapittel 8). Til slutt i rapporten ligger litteraturlista. 2 Jf. prosjektets konkurransegrunnlag. PwC Side 13 av 64

64 4. Data og metode Undersøkelsen er gjennomført som en kvalitativ studie med en kombinasjon av dokumentstudier og intervju som metode. Intervjuene har vært både med fokusgrupper og enkeltpersoner. Helheten i den metodiske tilnærmingen framgår av figuren nedenfor. Figur 1: Målgruppe og metode Som figuren viser er det i tråd med oppdragets formål kommunestyret som er hovedmålgruppe for undersøkelsen. Delmålgruppen består av representanter for de to styringslinjene i tillegg til representanter for statlig tilsyn Dokumentstudier I forbindelse med oppdraget er det gjort dokumentstudier på to nivåer. 1. Aktuell litteratur som gir informasjon om historikk og bakgrunn for problemstillingene 2. Sentrale styringsdokumenter for og dokumentasjon på kommunal egenkontroll i casekommunene Den ene delen har omfattet en gjennomgang av relevante lover og forskrifter, forskningsrapporter og evalueringer. I tillegg er dokumentasjon som for eksempel Kontrollutvalgsboken, «85 tilrådinger for styrket egenkontroll i kommunene», og idéheftet «Rådmannens internkontroll» gjennomgått. Kriteriene for utvalget av dokumenter har vært at de skal være knyttet til tema som gir innsikt i historikk og bakgrunn for problemstillingene i tillegg til oppdatert kunnskap på feltet. Den andre delen har bestått av en gjennomgang av sentral dokumentasjon for valgperioden knyttet til casekommunene. Relevante dokumenter har vært kommunens årsmeldinger, sakslister til kommunestyret, årsmeldinger fra kontrollutvalget, overordnet analyse og forvaltningsrevisjons- og selskapskontrollplaner, regnskapsrevisjonsplaner, forvaltningsrevisjons- og selskapskontrollrapporter, revisorberetninger og nummererte brev, og rapporter fra statlige tilsyn. I tillegg er det gjort en PwC Side 14 av 64

65 gjennomgang av saksframlegg, vedtak og oppfølgingsarbeid relatert til kontroll- og tilsynsaktivitet for å få et innblikk i hvordan sakene er behandlet og fulgt opp over tid. Disse dokumentstudiene ligger, i samspill med informasjonene fra fokusgruppeintervjuene, til grunn for informasjonen i kapittel 6. Vi understreker at observasjoene er basert på studier av ni casekommuner, og således ikke kan generaliseres til alle kommunene i Norge. En fullstendig liste over litteratur som er brukt i tilknytning til prosjektet ligger som vedlegg Intervju En viktig del av datainnsamlingen i prosjektet har foregått ved hjelp av intervju. Hovedtyngden av informasjonen kommer fra fokusgruppeintervjuer. I tillegg har vi gjort noen enkeltintervjuer per telefon. Ved å bruke fokusgruppeintervju som hovedmetode har vi lagt vekt på at det er den samlede informasjonen fra gruppa som skal komme fram. I et slikt intervju er det mindre fokus på hvem som sier hva, enn i et entil-en intervju. Fordelen med å bruke fokusgruppe er at man effektivt kan få informasjon og innspill fra flere personer. I tillegg kan deltagerne respondere på hverandres utsagn. Fokusgruppeintervjuet bærer i større grad preg av å være en samtale enn et ordinært intervju. Fokusgruppeintervjuer ble gjennomført i ni casekommuner, og i to grupper per kommune. Den ene gruppa kalte vi «politisk nivå», mens den andre gruppa var «administrativt nivå». Hvert gruppeintervju varte mellom to og tre timer. Deltagerne i de ulike gruppene varierte noe fra kommune til kommune avhengig av både organisering og hvem som hadde anledning til å stille. Utgangspunktet var at vi ønsket å få med følgende representanter: Tabell 1: Oversikt over roller representert i fokusgruppeintervjuer Politisk nivå - Ordfører eller varaordfører - Kommunestyrets medlem i kontrollutvalget og inntil to andre kommunestyremedlemmer - Leder for kontrollutvalget og/eller kontrollutvalgssekretariat - Leder(e) for hovedutvalg som har vært omfattet av forvaltningsrevisjon og/eller har vært omfattet av statlig tilsyn 3 Administrativt nivå - Administrasjonssjef eller assisterende administrasjonssjef - Kommunalsjef/sektorsjef(er) og evt. enhetsleder(e) som har vært omfattet av forvaltningsrevisjon og/eller har vært omfattet av statlig tilsyn 4 Totalt var det 40 representanter fra politisk nivå som deltok i fokusgruppeintervjuet, mens det var 42 representanter fra administrativt nivå som stilte opp. Av disse totalt 82 informantene var det fire som ble intervjuet per telefon fordi de var forhindret fra å møte i fokusgruppeintervjuet. Det ble også gjennomført intervju med totalt åtte representanter for tilsynsvirksomheten hos fylkesmannen i tre fylker. I ett fylke ble det gjennomført gruppeintervju, mens i de to andre ble det gjennomført telefonintervju. Informantene fra fylkesmannen representerte sektorene helse/velferd, barnevern og skole. Formålet med intervjuene var i hovedsak å få tilsynsmyndighetens forslag til hvordan kommunestyret kan styrkes som tilsynsorgan, og hvordan en kan redusere statlig styring og kontroll i praksis, gitt en styrket egenkontroll. I forkant av intervjuene ble det utarbeidet en intervjuguide som var inndelt tematisk etter de fire problemstillingene i undersøkelsen. Det ble utarbeidet en tilpasset versjon for fylkesmannen. 3 For statlig tilsyn avgrenser prosjektet seg til å se på sektorene helse/velferd, barnevern og skole. 4 Som over. PwC Side 15 av 64

66 Informasjonen fra intervjuene, både fokusgruppeintervjuene og enkeltintervjuene, er benyttet i analysen. Vurderinger og informasjon fra enkeltpersoner, kommuner og fylkesmannsembeter er anonymisert, med unntak av rene faktaframstillinger. I den grad vi benytter sitater, er disse ikke knyttet til spesifikke kommuner, men til hvilken rolle vedkommende representerer. I forbindelse med intervjuene har det vært behov for å klargjøre begreper for å sikre at de som ble intervjuet forstod problemstillingene. Vårt inntrykk er at politikerne i mindre grad enn administrasjonen hadde en klar forståelse av sentrale begreper relatert til kommunens egenkontroll. Uklar forståelse av begreper kan ha påvirket resultatene. Vi har ikke intervjuet kommunerevisorer i casekommunene, selv om dette er aktører som trolig ville hatt relevante innspill og synspunkter på temaet. Vi har i stedet valgt å presentere rapportutkast for FKT og NKRF. Deres innspill og kommentarer til faktiske forhold har blitt tatt hensyn til i rapporten basert på gjennomgangen i møte den 15. oktober og brev fra NKRF, datert 20. oktober, og brev fra FKT, datert 26. oktober Valg av casekommuner I arbeidet med å finne casekommuner ble det i samarbeid med KS laget en liste med utvalgskriterier: - Fokus på kommuner der tilsynsansvaret og arbeidet med internkontroll er kommunisert og prioritert - Få med kommuner som er eller har vært med i KS sine effektiviseringsnettverk med tema internkontroll - Variasjon i størrelse på kommunene i antall innbyggere 5 - Få med kommuner som har hatt relevante tilsyn med tanke på sektorperspektiv skole, helse/omsorg og barnevern Basert på disse kriteriene, samt rammene for oppdraget, ble det valgt ut ni kommuner tre kommuner fra tre forskjellige fylker. Oversikten nedenfor viser utvalget. Kommuner i kursiv har tatt del i KS effektiviseringsnettverk med tema internkontroll. Tabell 2: Oversikt over utvalgte kommuner for dybdeundersøkelse Fylke Små kommuner ( innb.) Mellomstore kommuner ( innb.) Oppland Vågå Gausdal Gjøvik Telemark Siljan Bø Porsgrunn Sør-Trøndelag Røros Midtre Gauldal Trondheim Store kommuner ( innb. og mer) 5 Basert på Statistisk Sentralbyrå sin inndeling av kommuner i små, mellomstore og store kommuner. PwC Side 16 av 64

67 4.4. Rammeverk for å beskrive kommunestyrets utøvelse av tilsynsansvaret For å beskrive nå-situasjonen for hvordan kommunestyret utøver sitt tilsynsansvar i dag har vi valgt å benytte COSOrammeverket for god internkontroll og virksomhetsstyring 6. Rammeverket har sin opprinnelse i regnskap og revisjon, med grunnleggende fokus på målrettet og kostnadseffektiv drift, pålitelig ekstern regnskapsrapportering og overholdelse av lover og regler 7. De fem hovedelementene i COSO omtales gjerne som 1) kontrollmiljø, 2) risikovurdering, 3) kontrollaktiviteter, 4) informasjon og kommunikasjon og 5) overvåking (i rapporten omtalt som oppfølging / rapportering). Andre rammeverk for virksomhetssstyring utbredt i kommuner er eksempelvis kvalitetsstyringssystemet ISO 9001 og målstyringssystemet BMS («balansert målstyring»). Disse rammeverkene har mer fokus på kvalitetsledelse og resultatstyring enn kontroll. Med bakgrunn i at temaet for denne rapporten er kontroll- og tilsynsansvar, med kommunestyrets perspektiv som utgangspunkt, mener vi at COSO-rammeverket gir de beste komponentene for å beskrive hovedproblemstillingene i prosjektet. Rammeverket er også godt kjent innen fagmiljø som jobber med temaer knyttet til kommunal egenkontroll. Læring og forbedring er inkludert som en egen problemstilling. Vi har derfor hentet inspirasjon fra kvalitetssystemet ISO 9001, ved å legge inn «læring og kontinuerlig forbedring» som et sjette element i rammeverket som benyttes i rapporten. Det totale rammeverket som er benyttet i forbindelse med undersøkelsen består da av følgende komponenter: - Kommunens kontrollmiljø utgjør en viktig del av grunnlaget for effektiv egenkontroll. Dette omfatter alt fra forhold som holdninger, atferd, verdier og kompetanse til hvordan ledelsen fordeler ansvar og myndighet, organiserer arbeidet og utvikler virksomhetens menneskelige ressurser. - Risikovurdering handler om å unngå problemer før de oppstår og å fange opp muligheter for forbedringer og positiv utvikling. Sett fra kommunestyrets ståsted, handler ikke risikovurdering om å fjerne risiko, men om å ta riktige valg ut fra kommunestyrets toleranse for risiko. - Kontrollaktiviteter utføres internt ved administrasjonens internkontroll og rapportering eller eksternt ved at forvaltningsrevisor, regnskapsrevisor eller fylkesmann sjekker om aktivitetene i virksomheten gjennomføres på en måte som er i tråd med regulatoriske forhold, samfunnets interesser og/eller forventninger. - Informasjon og kommunikasjon Alle virksomheter er avhengig av relevant, pålitelig, rettidig og tilstrekkelig informasjon, enten den er intern eller ekstern, økonomisk eller ikke økonomisk. Ledelsen må vurdere hvilken informasjon som er relevant for å kunne styre virksomheten, og denne informasjon må deretter kommuniseres til dem som trenger den. - Oppfølging og rapportering risikostyring og kontrollaktiviteter må følges opp og endres etter behov. Oppfølging utføres gjennom løpende ledelsesoppfølging og ledelsesaktiviteter. 6 og KS (2012), side 20f 7 PwC (2009), side 24 PwC Side 17 av 64

68 - Kontinuerlig forbedring handler om å etablere en kultur og strukur for kontinuerlig forbedring i kommuen. Med dette menes en holdning hos alle ansatte der man lærer av svakheter og utvikler styrker. Det handler også om å etablere en åpenhetskultur der man varsler om avvik og kommer opp med forbedringsforslag. 5. Kort om kontroll og tilsyn i kommuner 5.1. Kommunal egenkontroll Kommunestyret har et overordnet kontroll- og tilsynsansvar for all kommunal virksomhet. I dette ligger det at kommunestyret er et tilsynsorgan, i tillegg til å være det øverste ansvarlige forvaltningsorganet i kommunen. Ansvaret er regulert gjennom Kommunelovens 76 som sier følgende: «Kommunestyret ( ) har det øverste tilsyn med den kommunale ( ) forvaltning, og kan forlange enhver sak lagt fram for seg til orientering eller avgjørelse. Det kan omgjøre vedtak av andre folkevalgte organer eller administrasjonen i samme utstrekning som disse kunne omgjøre vedtaket selv. Kommunestyret ( ) skal påse at de kommunale ( ) regnskaper revideres på betryggende måte.» I dette ligger det at kommunestyret mellom annet kan kreve alle saker fremlagt til seg for orientering eller beslutning. Kommunestyret kan også gjøre om beslutninger som er tatt av andre folkevalgte organer eller administrasjonen, i samme grad som disse instansene kan gjøre om vedtaket selv. Videre har kommunestyret et ansvar for å organisere den kommunale virksomheten på en slik måte at kommunen når de målsetningene som er satt, og slik at manuelle og prosessuelle feil kan forebygges og unngås. Tilsynsansvaret gir også kommunestyret en plikt til å skaffe informasjon om måloppnåelse innenfor gjeldende prosedyrekrav, og en plikt til å gripe inn og gjøre nødvendige endringer ved behov. Kommunestyret står over både kontrollutvalget og administrasjonssjefen. Kommunestyret har således et overordnet ansvar for både den folkevalgte kontrollen og revisjonen som kontrollutvalget står for, og den administrative kontrollen til administrasjonssjefen 8. I prinsippet utøver kommunestyret sitt tilsynsansvar via to styringslinjer den administrative kontrollen gjennom administrasjonssjefen, og den folkevalgte kontrollen gjennom kontrollutvalget. Figuren 9 nedenfor viser dette. 8 KRD (2009), side 28ff. 9 Kilde: Kontrollutvalgshåndboken (2011), kapittel 2, oppdatert med hensyn til endringer i figuren som vil bli innarbeidet i neste versjon PwC Side 18 av 64

69 Figur 2: Prinsippskisse som viser hvordan kommunestyrets utøver sitt overordnede tilsynsansvar via de to styringslinjene Sekretariat for kontrollutvalget Den administrative styringslinjen går fra kommunestyret til administrasjonssjefen. Dette er grunnmuren i kommunens internkontroll, og er lovfestet i kommunelovens 22. Administrasjonssjefen har selvstendig faglig ansvar for å sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende intern kontroll (den interne styringslinjen). I praksis vil internkontroll i kommunene bestå av «formaliseringer, dokumenter, rutiner ( ) som utarbeides, vedlikeholdes, kontrolleres og følges opp, for å sikre at kommunen har den ønskede utvikling, at lover og regler overholdes, at det er kvalitet og effektivitet i tjenestene, og at omdømme og legitimitet ikke svekkes». Den folkevalgte styringslinjen, som er lovvestet i kommunelovens 23, representerer en uavhengig og ekstern kontroll gjennom kontrollutvalget, som følger opp det løpende tilsynet med den kommunale forvaltningen på kommunestyrets vegne. Denne styringslinjen retter seg primært mot administrasjonssjefen og den kommunale virksomheten, men også mot politiske utvalg under kommunestyret, mot kommunale foretak, heleide kommunale aksjeselskap, interkommunale selskap og andre selskap der kommunen har eierinteresser. I hovedsak bygger kontrollutvalget sitt tilsyn på de kontrollaktiviteter som blir utført og rapportert av revisor, samt at noen av tilsynsoppgavene også kan utføres av kontrollutvalgets eget sekretariat. Kontrollutvalgets lovpålagte oppgaver er å påse at kommunens årsregnskap og kommunale foretaks årsregnskap blir revidert på en betryggende måte (regnskapsrevisjon 10 ), at kommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon 11, og at det gjennomføres kontroll med forvaltningen av interesser i selskaper (selskapskontroll / eierskapskontroll) 12. Verken kontrollutvalget eller revisor kan erstatte den interne kontrollen. Det vises i denne sammenheng til at mye av revisjonsarbeidet går ut på revidere om fornuftig intern kontroll er etablert og fungerer. Begge de to styringslinjene inngår i kommunestyrets totalansvar for den kommunale virksomheten. Både den administrative og den folkevalgte styringslinjen har vært gjenstand for økt oppmerksomhet de siste årene. For mer detaljert bakgrunnsinformasjon om innholdet i og utviklingen av den kommunale egenkontrollen, viser vi til eksisterende litteratur på området, for eksempel Kontrollutvalgsboken og KSheftet «Rådmannens internkontroll». I evalueringsrapporten om kontrollutvalg fra 2014 ligger det også et 10 Kontrollutvalgsforskriften 6 11 Ibid Ibid. 13 PwC Side 19 av 64

70 oversiktlig kapittel om utviklingen i den kommunale egenkontrollen, basert på forskningsprosjekter, utredninger, evalueringer og artikler om temaet 13. Se for øvrig litteraturliste bakerst i rapporten. Rapporten har flest tiltak rettet mot kontrollutvalget og revisjonen, og relativt få rettet mot kommunens internkontroll. Dette må ses i sammenheng med at kontrollutvalget og revisjonen er Kommunestyrets forlengede arm når det gjelder utøvelse av det overordnede tilsynsansvaret, og at kommunestyret har en mer direkte påvirkningsmulighet på denne styringslinjen Statlig tilsyn Det følger av Kommunelovens 60 b at fylkesmannen kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov der departementet er gitt myndighet til å føre tilsyn. Det statlige tilsynet er altså begrenset til å gjelde etterlevelse av lovkrav, og omtales ofte som en lovlighetskontroll. Dette til forskjell fra den kommunale egenkontrollen som omfatter en helhetlig kontroll av den kommunale virksomheten også områder som ikke er lovregulert, se forrige kapittel. Veiledning faller formelt sett utenfor tilsynsbegrepet. Det er likevel slik at statlig tilsyn kan og bør medvirke til læring og kvalitetsforbedring i kommunene. I relasjonen mellom staten og kommunene har det mye å si hvilke ord fylkesmannen og andre tilsynsetater benytter når resultat fra tilsynet blir kommunisert til kommunen og omverden. Det gir bedre grobunn for læring hos en kommune som opplever å få hjelp til å forbedre seg, enn hos en kommune som opplever at han må forsvare seg 14. Læring og kvalitetsforbedring kan skje gjennom ulike måter å innrette tilsynet på for eksempel gjennom veiledningsaktiviteter i forkant eller etterkant av tilsyn. Størstedelen av de statlige tilsynene utføres av fylkesmannsembetet i de enkelte fylker. Bakgrunnen for tilsynsaktiviteten ligger i oppdragsbrevet som fylkesmannen får fra staten hvert år. Tilsyn som utføres kan enten være egeninitiert, eller koordinert av departement eller direktorat som landsomfattende tilsyn. Etter kommuneloven plikter fylkesmannen å samordne den statlige tilsynsaktiviteten ute i kommunene 15. Andre tilsynsorgan skal derfor holde fylkesmannen orientert om planlagte tilsyn og pålegg om tiltak. Det er en utfordring for det samlede kontrollarbeidet dersom de statlige føringene blir for mange eller for detaljerte. Departementets syn er at statlig styring som bygger på at kommunene har ansvar for å kontrollere egen virksomhet, gir god effektivitet og det beste grunnlaget for et levende lokaldemokrati og lokalt tilpasset oppgaveløsning. Dette stiller store krav til kommunene, men bør også få konsekvenser for hvordan den statlige styringen innrettes, for eksempel når det gjelder innretning av statlig tilsyn og utforming av lover og forskrifter 16. Det statlige tilsynet har endret seg mye over tid, både når det gjelder tilsynspraksis og regulering 17. Siden ny kommunelov kom i 1992 har det skjedd mye. Statlig tilsyn er som nevnt begrenset til lovlighetskontroll 18. Veiledning fra fylkemannen til kommunene, som er et pedagogisk virkemiddel til skille fra et juridisk, skal ikke utføres som en del av selve tilsynet. For mer detaljert bakgrunnsinformasjon om innholdet i og utviklingen av det statlige tilsynet, viser vi til eksisterende litteratur på området, for eksempel «Veileder om statlig styring for kommuner og fylkeskommuner» og Stortingsmeldingen «Stat og kommune styring og samspel». Se for øvrig litteraturliste bakerst i rapporten for ulike forskningsrapporter og evalueringer knyttet til samspillet mellom kommuner og statlig tilsyn. 13 Deloitte (2014) side 32ff. 14 KRD (2012), side 88, Kommuneloven kapittel 10A, 60e 16 KRD (2012), side Askim, J. (2013), side 42ff 18 Kommuneloven 60b PwC Side 20 av 64

71 6. Kommunestyrets utøvelse av tilsynsansvaret i praksis Kommunestyret utøver formelt sitt tilsynsansvar gjennom behandling av saker fra de to styringslinjene kontrollutvalg og administrasjon. I praksis er det imidlertid mange elementer utover dette som påvirker omfanget av og kvaliteten på utøvelsen av ansvaret. For å beskrive helheten i nå-situasjonen for kommunestyrets utøvelse av tilsynsansvaret har vi derfor valgt å basere framstillingen på de fem hovedkomponentene i COSO-rammeverket for god internkontroll og virksomhetsstyring 19. I tillegg har vi tatt med læring og forbedring som et sjette element. Rammeverket for å beskrive kommunestyrets utøvelse av sitt tilsynsansvar er derfor som følger: - Kontrollmiljø - Risikostyring - Kontroll- og tilsynsaktivitet - Informasjon og kommunikasjon - Oppfølging og rapportering - Læring og kontinuerlig forbedring Fokusgruppeintervjuer i ni casekommuner har vist oss at flere kommunestyrer trolig bør øke bevissthet rundt tilsynsansvaret. Mange er relativt passive premissgivere for det kontrollmiljøet som skal ivareta ansvaret på deres vegne. De har også dels fragmenterte oppfatninger om risikostyring, og mange er ikke kjent med begrepsbruken. Flere kommuner er likevel flinke på dette. Selv om de ikke bruker begreper som risikostyring så jobber de implisitt med det likevel. De færreste av kommunestyrene ser ut til å ha tilstrekkelig oversikt over helheten i det som foregår av kontroll- og tilsynsaktivitet. Det varierer mellom kommunene hvor god informasjonsflyten er på området, og hva slags arenaer de har for kommunikasjon på tvers mellom aktørene (kommunestyre, admininstrasjon, kontrollutvalg, revisjon). Enkelte kommuner opplever at administrasjonen ikke har gode nok rutiner for rapportering på internkontroll og vedtaksoppfølging til kommunestyret Kontrollmiljø Kommunens kontrollmiljø utgjør en svært viktig del av grunnlaget for effektiv egenkontroll. Dette omfatter alt fra forhold som holdninger, atferd, verdier og kompetanse til hvordan ledelsen fordeler ansvar og myndighet, organiserer arbeidet og utvikler virksomhetens menneskelige ressurser. Kontrollmiljøet består av både det formelle og det uformelle i virksomheten. Det formelle kontrollmiljøet i kommunen omfatter formaliserte og dokumenterte krav som alle ansatte forventes å etterleve. Eksempler er lover og forskrifter, etiske retningslinjer, organisering og fullmaktsstrukturer, kompetansekrav, policyer og prosedyrer som kommunens ansatte må forholde seg til. Det uformelle kontrollmiljøet dreier seg om holdninger, integritet, etiske verdier og normer som preger virksomheten, og som blant annet vil påvirkes av hvordan ordfører, kontrollutvalgsleder og ledende politikere setter tilsynsrollen på dagsorden i kommunestyret og i sine respektive organer. Gjennom dette er organisering av kontrollutvalg, erfaring og kompetanse til kontrollutvalgets og kommunestyrets medlemmer viktige komponenter i kommunens samlede kontrollmiljø. Andre ting av betydning er hvordan administrasjonens internkontroll er organisert, hvilke ordninger man har for kontrollutvalgssekretariat, regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon, og hvilken kultur man har i kommunen for å sette tilsyn og kontroll på dagsorden i de ulike organer samt samhandlingen mellom de folkevalgte og administrasjonen og KS (2012), side 20f PwC Side 21 av 64

72 Kontrollutvalget organisering Kontrollutvalget skal velges i konstituerende kommunestyremøte etter et valg. Bestemmelsen ble først vedtatt i 2013, og gjaldt således ikke ved konstitueringen etter valget i Praksisen ble likevel fulgt av alle de ni kommunene som er en del av denne undersøkelsen, med unntak av én mellomstor kommune. I denne kommunen ble valg av kontrollutvalg gjort i møtet etter det konstituerende kommunestyremøtet i Regelverket 20 sier videre at kontrollutvalget skal ha minimum tre medlemmer, og at minst ett kontrollutvalgsmedlem skal sitte i kommunestyret. Alle casekommunene følger disse reglene, men praksisen på medlemsantallet varierer. De fleste opererer med fem kontrollutvalgsmedlemmer, som også vises i tabellen nedenfor. Èn liten kommune gikk av økonomiske årsaker ned fra fem til tre medlemmer i inneværende valgperiode, men vurderer å øke opp igjen til fem kommende periode. Det å være «bare» tre medlemmer har for dem opplevdes som utfordrende med tanke på å få utvalget til å fungere. Én mellomstor kommune med tre medlemmer vurderer også å øke til fem medlemmer. Ingen av casekommuner har flere enn det ene lovpålagte kommunestyremedlemmet sittende i kontrollutvalget. Unntaket er Trondheim, som har tatt et bevisst valg om at det kun er aktive bystyremedlemmer som sitter i kontrollutvalget. En mellomstor kommune jobber også med en ny organisering for kommende valgperiode der de legger opp til å ha med to kommunestyremedlemmer. Ett av argumentene er at man tror det vil styrke kontrollutvalget, og derigjennom kommunestyret som tilsynsorgan. De mener at hvis flere kontrollutvalgsmedlemmer er faste medlemmer i kommunestyret, vil også flere i kontrollutvalget være bedre orientert om diverse forhold som behandles på politisk nivå i kommunen. I én kommune er det ingen av kontrollutvalgsmedlemmene som sitter i kommunestyret. Her er det kun et varamedlem til kommunestyret som sitter i kontrollutvalget. I denne kommunen deltar også alle varamedlemmer til kontrollutvalget fast i alle møter. I alle casekommunene er det opposisjonen som sitter med lederen av kontrollutvalget. Dette er i tråd med anbefalingene i «Kontrollutvalgsboken». I én kommune har man tatt et bevisst valg om at bare opposisjonen sitter i kontrollutvalget, noe de opplever at fungerer fint. Tabell 3: Sammensetning av kontrollutvalget per Kommune Oppland: Antall medlemmer i kontrollutvalget totalt Antall kontrollutvalgsmedl. i kommunestyret Forholdet mellom posisjon og opposisjon Gjøvik 5 1 Opposisjon har KU-leder Gausdal 5 1 Opposisjon har KU-leder Vågå 3 1 Opposisjon har KU-leder Sør-Trøndelag: Trondheim 5 5 Opposisjon har KU-leder M-Gauldal 5 1 Opposisjon har KU-leder Røros 5 1 Opposisjon har KU-leder Telemark: Porsgrunn 5 1 Opposisjon har KU-leder Bø 3 1 Opposisjon har KU-leder Siljan 3 1 Opposisjon har KU-leder 20 Kommunelovens 77 PwC Side 22 av 64

73 Antall møter i kontrollutvalget gjennom året varierer fra kommune til kommune, og gjennom perioden ( ). Tabellen nedenfor viser møtefrekvensen i kontrollutvalgene i casekommunene. Tabell 4: Antall møter i kontrollutvalgene jf. kontrollutvalgenes årsmeldinger Kommune Oppland Gjøvik Gausdal Vågå Sør-Trøndelag Trondheim M-Gauldal Røros Telemark Porsgrunn Bø Siljan Kontrollutvalget habilitet, erfaring og kompetanse Ved valg av medlemmer til KU er det anbefalt at man ser hen til kriterier som habilitet, erfaring og kompetanse 21. Alle casekommunene forholder seg til de formelle habilitetskravene. Én kommune sier at de hadde utfordringer med habilitet i starten av inneværende valgperiode, men at dette har løst seg etter hvert. Når det gjelder erfaring og kompetanse er det varierende hvordan dette hensyntas. De fleste kommunene viser til at det er krevende å finne egnede personer til utvalget. Noen mener likevel at de i stor grad legger vekt på å få inn erfarne og kompetente medlemmer. Dette er gjerne kommuner som har hatt utfordringer med kontrollutvalgene sine i tidligere perioder. De hadde derfor mer fokus på erfaring og kompetanse ved valg av medlemmer i inneværende periode, og opplever at det har bidratt til å få et bedre fungerende kontrollutvalg. Flertallet av casekommunene vedgår at valget i stor grad blir en del av «den politiske kabalen» som man skal få til å gå opp etter et kommunestyrevalg. «Valg av personer til kontrollutvalget er det viktigste valget kommunestyret tar. Alle kommuner kommer før eller siden opp i en vanskelig situasjon, og da er det viktig å ha flinke, erfarne folk her.» Sitat fra en tidligere ordfører, nå kontrollutvalgsmedlem I de fleste kommunene er det vanlig at noen av medlemmene i kontrollutvalgene er erfarne, tidligere kommunepolitikere gjerne pensjonister 22. I flere av kommunene sitter for eksempel tidligere ordførere i kontrollutvalget. Det er vist til at deres erfaring og kjennskap til samspillet mellom det politiske og administrative miljøet er en styrke. 21 KRD (2011), side Rapporten «Evaluering: Kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretariat» (Deloitte, 2014) underbygger tilbakemeldingene fra våre informanter på dette punktet i sin konklusjon, side 5. PwC Side 23 av 64

74 Flere kommuner uttrykker samtidig at det også er valgt inn personer i kontrollutvalgene som ikke har relevant erfaring eller kompetanse. Det er vist til flere tilfeller der kontrollutvalgsmedlemmer på grunn av manglende kompetanse (eller vilje) ikke forstår rollen sin. Noen viser til utfordringer forbundet med at kontrollutvalget blir en arena for partipolitikk for enkelte kommunestyremedlemmer, på tross av at utvalget per definisjon skal være partipolitisk uavhengig. I Trondheim, der alle kontrollutvalgsmedlemmene er sittende medlemmer i bystyret, mener man at kontrollutvalget sannsynligvis er noe mer politisk i sitt virke, men ikke nødvendigvis partipolitisk. Også her tilstreber man enstemmighet bak alle vedtak for å skape bredde og vise at man uavhengig av politisk tilhørighet står bak eventuell kritikk som måtte oppstå. Det er en utbredt holdning at vervet som kontrollutvalgsmedlem ikke er noe den «jevne kommunestyremedlem» har øverst på prioriteringslista. Samtidig uttrykker både politikere og administrasjon i de fleste kommunene at statusen til kontrollutvalget har steget i den siste valgperioden sammenlignet med tidligere. En slik utvikling underbygges også av annen litteratur Opplæring Opplæring er et sentralt punkt som påvirker kvaliteten på egenkontrollfunksjonen i kommunen. Opplæringen av de folkevalgte når det gjelder tilsyn og kontroll er viktig for at de skal kunne utøve tilsynsansvaret på en god måte. Det samme er den mer spesifikke opplæringen av kontrollutvalgsmedlemmene. De fleste kommunene bruker KS sin folkevalgtopplæring, mens et par kommuner gjennomfører opplæring i egen regi. Kommunestyrets tilsynsansvar har ikke vært et stort tema i opplæringen hos noen. Det er flere som ikke husker temaet fra folkevalgtopplæringen. Dette gjelder spesielt de politikerne som var nye i kommunestyret ved forrige valg. Spennet i temaer man skal gjennom i folkevalgtopplæringen er bredt og informasjonsmengden betegnes som «enorm». Opplæring av kontrollutvalgsmedlemmer foregår på forskjellige måter i casekommunene. Mange steder holdes det kurs i regi av kontrollutvalgssekretariatet, som er felles for flere kommuner i en region. Revisjonsselskapene og/eller sekretariatet er gjerne bidragsyter. I noen kommuner er det også vanlig med opplæring av kontrollutvalget utover i valgperioden. I to av fylkene gjennomfører de interkommunale sekretariatsselskapene to samlinger i året for sine kontrollutvalg. Eksempel på tema er innkjøp, anbud, og generell håndtering av saker i kontrollutvalget. Selv om et er anbefalt i Kontrollutvalgsboken at alle i kontrollutvalget bør delta i folkevalgtopplæringen etter et valg 24, er det ingen av casekommunene som gjennomfører dette. Kun kommunestyremedlemmet i kontrollutvalget deltar. I Trondheim, der alle kontrollutvalgsmedlemmene sitter i bystyret, er dette selvsagt annerledes. Det er vanlig for alle kontrollutvalgene å delta på den årlige kontrollutvalgskonferansen på Gardermoen som gjennomføres i regi av Norsk Kommunerevisorforbund (NKRF). Enkelte deltar med alle kontrollutvalgsmedlemmene, mens andre kun sender utvalgslederen. To av kommunene kom med eksempler på (opp)læringsarenaer de har etablert eller testet ut som kan være nyttig å vite om for andre. Det ene eksempelet er Midtre Gauldal som har et opplegg med at kontrollutvalgsmedlemmene får tilsendt diverse interessante referatsaker fra andre kontrollutvalg i sin region. Dette mener de gir medlemmene god læring. Det andre eksempelet er Gausdal, der kontrollutvalgslederen i inneværende valgperiode holdt en liten opplæringsbolk for kommunestyret i år to etter kommunevalget. Tema for foredraget var kontrollutvalget generelt, om roller og oppdrag og om kommunestyrets ansvar. Dette ble oppfattet som nyttig, spesielt med tanke på at temaet ikke har noen stor plass i den generelle opplæringen som foregår rett etter valget. Også fra administrativt hold påpekes det i flere kommuner at man har utfordringer med både politikere generelt og kontrollutvalgsmedlemmer spesielt, som ikke har fått opplæring nok til å forstå rollen sin. Dette 23 Ibid. 24 KRD (2011), side 65 PwC Side 24 av 64

75 fører til at de, slik administrasjonen ser det, trår over grensen og «agerer som administrasjon» på detaljnivå. Det er for eksempel flere historier om kontrollutvalg som ønsker svært hyppige orienteringer fra administrasjonen, noe som oppleves krevende på grunn av tidsbruken dette medfører. Det blir sett på som positivt at kontrollutvalget går inn for oppgavene sine, samtidig som flere tidvis opplever at kontrollutvalget «overpresterer» ved å skulle være svært detaljert orientert «til enhver tid». På denne måten mister de, i følge administrasjonen, det overordnede styringsperspektivet. I kommuner der det er tydelig at man har et godt tillitsforhold mellom politikere og administrasjon, har ikke dette kommet opp som en problemstilling Sekretariat og revisjonsordninger Den mest vanlige måten å organisere sekretariatsfunksjonen på blant de ni casekommunene, er gjennom et interkommunalt selskap (IKS) 25. Én kommune bruker et enkeltmannsforetak som kontrollutvalgssekretær. For revisjonsfunksjonen er det også IKS-organisering som gjelder. Alle casekommunene, med unntak av én, bruker IKS-revisor til både regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Tabellen nedenfor viser dette. Tabell 5: Revisjons- og kontrollutvalgssekretariatsordninger (IKS = Interkommunalt selskap) Kommune Regnskapsrevisjon Forvaltningsrevisjon og selskapskontroll Oppland: Kontrollutvalgssekretariat Gjøvik IKS IKS Enkeltmannsforetak Gausdal IKS IKS IKS Vågå IKS IKS IKS Sør-Trøndelag: Trondheim Egen revisjon, underlagt bystyret Egen revisjon, underlagt bystyret Kommunalt, uavhengig M-Gauldal IKS IKS IKS Røros IKS IKS IKS Telemark: Porsgrunn IKS IKS IKS Bø IKS IKS IKS Siljan IKS IKS IKS Casekommunene i Telemark har alle samme kontrollutvalgssekretariat Agder og Telemark Kontrollutvalgssekretariat IKS (Temark). De bruker også samme selskap for revisjon Telemark Kommunerevisjon IKS. Casekommunene i Oppland har noe ulike løsninger for revisjon og sekretariat. Både Gjøvik og Gausdal bruker Innlandet Revisjon IKS til regnskaps- og forvaltningsrevisjon, mens de har ulik leverandør av sekretariatstjenesten. Gjøvik bruker enkeltmannsforetaket Kontrollutvalgstjenester, mens Gausdal bruker Kontrollutvalgssekretariatet Innlandet. Vågå bruker henholdsvis «sine» selskaper Nord-Gudbrandsdal Kommunerevisjon IKS og Sekretariat for Kontrollutvalga i Nord-Gudbrandsdalen (SKNG). Casekommunene i Sør-Trøndelag benytter seg av IKS-løsningen for både revisjon og sekretariat, med unntak av Trondheim. Trondheim har et eget kommunalt sekretariat som består av to sekretærer. 25 Deloitte (2014, side 8) konkluderer i sin evaluering av kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretariat at åtte av ti kontrollutvalg bruker interkommunale selskap eller samarbeid for sekretariatsløsninger. PwC Side 25 av 64

76 Sekretariatet er uavhengig av bystyresekretariatet, revisjonen og administrasjonssjefen. Dette sekretaritatet deler for tiden lokaler med KomSek Trøndelag IKS. Kommunene er i varierende grad fornøyd med revisjonsordningene sine. I tre casekommuner har det å sette ut forvaltningsrevisjon på anbud vært et tema uten at det har blitt gjennomført. Det er gjerne administrasjonen som har hatt ønske om å skifte ut revisor. Vi gjør oppmerksom på at administrasjonen ikke har forslagsrett på dette området, da det er kontrollutvalget som er innstillingsorgan overfor kommunestyret. Bakgrunnen har vært misnøye med revisors spisskompetanse på fagområder som har vært gjenstand for forvaltningsrevisjon. Det har også vært misnøye med kompetansenivå på regnskapsrevisjonen. For de gjeldende kommunene har forslaget om å konkurranseutsette revisjonstjenestene stoppet opp på politisk nivå. For resterende kommuner i undersøkelsen har det ikke vært noe tema å sette ut revisjonen på anbud. Èn kommune melder at de også har gjort en grundig evaluering av det eksisterende tilbudet, og konkludert med at de er fornøyd. Èn kommune opplyser at de er fornøyd med revisor når det gjelder kjernefagene økonomi og forvaltning, men ser et forbedringspotensial for i større grad å kunne benytte revisor som diskusjonspartner på strategisk viktige områder for kommunen. En annen kommune understreker fra politisk og administrativt hold at de opplever å ha en svært dyktig og kompetent revisjon, som utformer gode rapporter som kommunestyret har nytte av i sine debatter. Vi gjør oppmerksom på at vi for de aktuelle kommunene ikke har gjennomført intervju av revisjonsselskapet, og at deres synspunkt ville vært relevant i denne sammenheng. De fleste kontrollutvalgsmedlemmene opplyser at de er fornøyd med sekretariatet sitt. Administrasjonen i enkelte kommuner har vært kritiske til sekretariatet og måten de har utøvd rollen sin på. Evalueringen av kontrollutvalg fra 2014 viser også til at det er stor variasjon i hva slags type oppgaver sekretariatene utfører for ulike kommuner, og at det er behov for tydeligere nasjonale føringer for hva et sekretariat faktisk kan og ikke kan utføre på vegne av kontrollutvalget Budsjett Ett av elementene som kommunestyret kan være med å påvirke når det gjelder egenkontrollfunksjonen, er størrelsen på budsjettet til kontrollutvalget. Budsjettet dekker møteutgifter, kostnader ved sekretariat, og kostnader til revisjon. Budsjettframlegget går ikke via administrasjonen, men direkte fra kontrollutvalget til formannskapet, som innarbeider det i budsjettet som går til kommunestyret. Politikere og administrasjon i alle casekommunene uttrykker stort sett enighet om at kontrollutvalgets budsjett har et tilfredsstillende nivå. Noen kontrollutvalgsledere har påpekt at man kunne ha utøvd mer og bedre kontroll med økt budsjett, men at nivået er på et greit nivå sett i lys av den samlede økonomien i kommunen. Ingen har uttrykt behov for å utfordre dette fra kontrollutvalgets side. Det finnes derimot eksempler på at kontrollutvalg i enkelte kommuner har fått tilført ekstra midler gjennom året på grunn av situasjoner som har oppstått og som har ført til behov for økt aktivitet. Ett område som flertallet av kommunene har uttrykt ønske om å få økte midler til, er kurs- og opplæringsvirksomhet. Det er gjennomgående at man ønsker seg mer og bredere opplæring både av kontrollutvalgsmedlemmene spesielt, og av kommunestyremedlemmene generelt. Alt i alt er ikke kontrollutvalgsbudsjettet noe stort tema i noen av casekommunene Kultur og samhandling Kultur er et vidt begrep. I denne sammenheng har vi undersøkt om det er kultur i kommunene for å sette egenkontroll og tilsynsansvar på dagsorden i kommunestyret. Vi har også sett på hvorvidt samhandlingen mellom det politiske og det administrative miljøet fungerer i slike saker. 26 Deloitte (2014), side 9 PwC Side 26 av 64

77 Ingen av ordførerne setter kontroll- og tilsynsansvar spesifikt på dagsorden utover de sakene som kommer opp på initiativ fra kontrollutvalget eller administrasjonen. I én kommune er imidlertid møteprotokollen til kontrolllutvalget oppe som vedtakssak i hvert kommunestyremøte, og i en annen kommune har de bevisst vært konsekvente på å ha egenkontrollsaker først på dagsorden. I noen kommuner igjen er det kultur for å ha kontrollutvalgets møteprotokoll kun som referatsak, eller som en orienteringssak sist på sakskartet. Flere viser til at kontroll og tilsyn er jevnlig på dagsorden i form av tertialrapportering og årsrapportering. Rapporter fra forvaltningsrevisjon og selskapskontroll kommer også på sakskartet. I kommuner med utvalgsmodellen er revisjons- og tilsynsrapporter i større grad behandlet i de enkelte fagutvalg, og det brukes mindre tid på behandling av disse sakene i kommunestyret. I kontroll- og tilsynsssaker som får mediedekning er politikerne mer engasjerte enn i saker som ikke har mediedekning. I kommuner som målbevisst har bygget opp et styringssystem over tid, er det vist til at et velutviklet årshjul for internkontroll bidrar til å fange opp spesielle bekymringer og risikoforhold. Her uttrykker administrasjonssjef og ordfører fra hver sin kant at de har løpende kontakt og god samhandling. Kontroll- og tilsynsrapporter går ofte gjennom i tråd med forslag fra kontrollutvalg eller administrasjon uten debatt. Noen mener dette kan skyldes at sakene kommer på slutten av lange møter. Andre sier at kommunestyret stoler på administrasjonen og kontrollutvalget, og at det ikke er nødvendig å bruke tid på diskusjon om sakene. Ett unntak er Trondheim kommune som viser til at egenkontrollsaker skal debatteres på lik linje med alle andre saker, og at man er bevisst dette i gjennomføringen av møtene. Det er ofte slik at kontrollutvalgslederne ikke bruker taleretten sin i kommunestyrene i særlig stor grad. Som regel tar kontrollutvalgsleder ordet i forbindelse med at resultat fra revisjonsprosjekter og årsmelding fra kontrollutvalget presenteres. Personlighet og egenskaper hos den som er kontrollutvalgsleder innvirker på dette. Flere kontrollutvalg har ledere som i større eller mindre grad oppfattes som «usynlige». I én større kommune opplyser de at administrasjonssjef og flere tjenesteledere deltar i alle kommunestyremøter. Dette er omtalt som en arbeidsform som styrker kommunestyrets tilsynsrolle ved at det åpnes opp for direkte kommunikasjon mellom politikere og admnistrasjon. Styrken ligger i at politikerne kan stille spørsmål og få informasjon direkte fra administrasjonen underveis i saksbehandlingen, samt at tjenestelederne kan ta i mot politikernes tilbakemeldinger. Denne dialogformen oppfattes som et fundament for tillit mellom administrasjonen og det politiske miljøet, og bidrar til godt klima. I vanskelige saker er samhandling og et sterkt tillitsforhold mellom politikere og administrasjon grunnleggende for å komme seg gjennom sakene på en profesjonell og god måte. Gjennom fokusgruppeintervjuene, der politikere og administrasjon fikk snakke fritt i hver sine intervjubolker, kom det relativt tydelig fram hvorvidt dette tillitsforholdet var mer eller mindre til stede i de ulike kommunene. Et kjennetegn på de casekommunene som hadde et tydelig tillitsforhold, var den åpenbart positive og profesjonelle holdningen politikere og administrasjon hadde til hverandre. I disse kommunene er det god takhøyde og man har fokus på sak, ikke person. I kommuner der man var mer kritiske til hverandre, var dette gjenkjennbart i form av kommunikasjonsform og ordbruk i intervjusituasjon. Mye ble sagt mellom linjene, og i noen tilfeller uttalt direkte fra intervjudeltagerne. I forbindelse med intervjuene har man også fått eksempler fra tidligere valgperioder der kommunikasjon og samhandling mellom kontrollutvalg og administrasjon ikke har vært god. I en kommune hadde man en sak som var såpass tøff at kun administrasjonssjefen møtte i kontrollutvalget, fordi ingen andre «orket». I en annen kommune opplevde administrasjonen deltagelse i kontrollutvalget som «revolveravhør» og «personforfølgelse» fremfor orientering og klargjøring rundt saksforhold. Disse kommunene har gjort tydeligere rolleavklaringer mellom ordfører, kontrollutvalg og administrasjon i inneværede periode, noe som har ført til klare forbedringer. PwC Side 27 av 64

78 6.2. Risikostyring Helhetlig risikostyring handler om å unngå problemer før de oppstår og å fange opp muligheter for forbedringer og positiv utvikling. Sett fra kommunestyrets ståsted, handler ikke risikostyring om å fjerne risiko, men om å ta riktige valg ut fra kommunestyrets toleranse for risiko. Utfordringen ligger i å løfte kommunens gjerne fragmenterte risikostyring opp på et overordnet og strategisk nivå, slik at kommunestyret kan fatte gode beslutninger med hensyn til risikobildet i kommunen. Som kommunestyremedlem kan man ikke sitte med detaljkunnskapene innenfor de ulike tjeneste- og utviklingsområdene. Helhetlig og integrert risikostyring må defor relateres til kommunens overordnede målsetninger innen de ulike tjeneste- og utviklingsområdene. Sett fra kommunestyremedlemmets perspektiv handler dette derfor om å forstå hvilke risikoer som kan true at kommunen når sine overordnede målsetninger innen viktige områder. Begrepet risikostyring er i liten grad kjent for kommunestyremedlemmene som har deltatt i fokusgruppeintervjuene. Heller ikke administrasjonen benytter begrepet risikostyring konsistent etter fagterminologien, men viser gjennom eksempler at man i større eller mindre grad jobber med en risikobasert tilnærming i kommunene. Det fremstår likevel som om de færreste kommunene jobber helhetlig og systematisk på dette området. Gausdal kommune er et eksempel på en kommune som over tid har jobbet målrettet og systematisk med dette, og som kan vise til gode og gjennomarbeidede styringsdokument. Styringsdokumentene og eksemplene som administrasjonen trekker fram, er også godt kjent på politikernivå i kommunen. Kommunen har også en person i stillingen «kvalitetsrådgiver». I Bø kommune viste man til et eksempel der administrasjon og utvalgsledere i samarbeid gjennomførte SWOT-analyse innen virksomhetsområdene helse/velferd og skole. Utvalgslederne opplyste at det gav verdifull informasjon å jobbe tett med virksomhetslederne i kommunen på denne måten, og at dette var en praksis de ville videreføre. På kontrollutvalgsnivå jobbes det relativt systematisk med risikoprosessen i forbindelse med utarbeidelse av overordnet analyse og plan for forvaltningsrevisjon, mens kommunestyret i varierende grad har vært involvert i arbeidet. Det vanlige er at kommunestyret mottar dokumentet til behandling i kommunestyremøtet, og at analyse og plan tas til orientering uten større diskusjoner. Kun i én kommune var både ordfører, administrasjonssjef, utvalgsledere og gruppeledere involvert da kontrollutvalget jobbet med den overordnede analysen. Generelt er inntrykket at arbeid med overordnet analyse og planer for forvaltningsrevisjon burde vært bedre integrert med det øvrige kontroll- og tilsynsarbeidet i kommunen. Informasjonen er i det vesentlige offentlig tilgjengelig. Når det gjelder administrasjonen sitt arbeid med risikostyring og internkontroll er det også her varierende blant casekommunene hvorvidt kommunestyret har vært involvert. Det er vanlig å behandle denne type saker i formannskapet fremfor i kommunestyret. I noen kommuner er det vanlig å bruke de faglige hovedutvalgene aktivt for å spre informasjon. Det er dessuten mange kommuner der administrasjonen holder en orientering om kommunens internkontroll i kontrollutvalget og ikke i kommunestyret. Fem av casekommunene har deltatt i KS sitt effektiviseringsnettverk med tema internkontroll Røros, Gausdal, Gjøvik, Siljan og Bø. Hovedinntrykket etter dokumentgjennomgang og fokusgruppeintervjuer med disse kommunene er at de i stor grad har gode rutiner for risikostyring, uten at de nødvendigvis omtaler det som dette. Omfanget av konkret rapportering til kommunestyret rundt risikostyring er imidlertid begrenset hos de fleste. En viss rapportering foregår i form av tertialrapporter og årsrapporter, men det er varierende hvor velutviklet presentasjonen av arbeidet med risikostyring og internkontroll er i disse dokumentene. Kommunene som har vært med i KS sitt effektiviseringsnettverk for internkontroll skiller seg heller ikke spesielt ut i å involvere kommunestyret i større grad enn andre kommuner. De som har deltatt i nettverket antyder at det var interessant og nyttig å være med, men at de i større grad kunne vært flinke til å sette lærdommen ut i livet i etterkant. PwC Side 28 av 64

79 Kommunenes arbeid med ROS-analyse og beredskap er et spesifikt område som både kommunestyre og administrasjon opplyser å ha god kjennskap til Kontroll- og tilsynsaktivitet Kontroll og tilsyn utføres internt ved administrasjonens internkontroll og rapportering eller eksternt ved at forvaltningsrevisor, regnskapsrevisor eller fylkesmann sjekker om aktivitetene i virksomheten gjennomføres på en måte som er i tråd med regulatoriske forhold, samfunnets interesser og/eller forventninger. Kontroll og tilsyn handler også om aktørenes oppfølging, veiledning og læring. Vi har i det følgende laget en oversikt over kommunestyrenes kjennskap til og involvering i det konkrete kontroll- og tilsynsarbeidet i casekommunene Administrasjonens internkontroll En av de viktigste aktivitetene der kommunestyret formelt sett utfører sitt tilsynsansvar i praksis, slik de selv kommuniserer at de ser det, er gjennomgangen av og godkjenningen av administrasjonens tertial- og årsrapporter. I disse dokumentene kan det, og for årsberetningens vedkommende skal det, foreligge informasjon om kommunens internkontrollaktiviteter. Siden 2013 har kommunene vært pålagt gjennom Kommunelovens 48, punkt 5, å rapportere på internkontrollaktiviteter i årsberetningen: «I årsberetningen skal det ( ) redegjøres for tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å sikre betryggende kontroll ( ) i virksomheten.» En gjennomgang av casekommunenes årsrapporter for viser at det fra og med 2013 har skjedd en konkret og tydelig endring i årsrapporteringen for fem av kommunene på dette området. Fire av disse igjen, har deltatt i KS effektiviseringsnettverk med tema internkontroll. Resten av kommunene har ingen eksplisitt rapportering på internkontrollaktiviteter, selv om årsberetningen på generell basis inneholder informasjon om målsetninger og resultater per virksomhetsområde. I fokusgruppeintervjusituasjonen var det de færreste av både politikere og administrasjon som hadde noe forhold til denne lovparagrafen gjeldende årsberetningen. De opplevde heller ikke at det hadde skjedd noen merkbar endring i kommunestyrets utøvelse av tilsynsansvar ellers, som følge av denne lovendringen. Administrasjonen rapporterer utover tertial- og årsrapportering på aktiviteter og utfordringer dersom det dukker opp spesielle saker som kommunestyret ønsker orientering om. Ingen av kommunene har derimot administrasjonens risikostyring og internkontroll som eget tema i kommunestyremøtene. Dette har heller vært et tema i de fleste kontrollutvalgene. De kommunene som har deltatt i KS effektiviseringsnettverk for internkontroll ser ut til å ha noe større fokus på temaet enn de andre kommunene. Delegasjons- og finansreglement er også viktige elementer i kommunestyrets tilsynsansvar som ligger i skjæringspunktet opp mot administrasjonen. Dette er dokumenter som i valgperioden har vært gjenstand for behandling i alle kommunestyrene. Oppfølging av og orientering om innholdet i disse dokumentene varierer Forvaltningsrevisjon og selskapskontroll Kontrollutvalget skal i løpet av det første året etter et valg utarbeide planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll basert på den overordnede analysen 27. Revisjonsplanene skal legges fram for kommunestyret. Hele prosessen, fra overordnet analyse til revisjonsplaner, er ment å sikre at kommunestyret velger ut de mest relevante prosjektene som skal være gjenstand for kontroll i perioden. 27 Kontrollutvalgsforskriften 10 og 13 PwC Side 29 av 64

80 Alle casekommunene har utarbeidet planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll, som er vedtatt i kommunestyret innen utgangen av året etter valget. Involveringen av kommunestyret i utarbeidelsen av planen varierer i stor grad. Både den overordnede analysen og planene tas til orientering i kommunestyremøtene uten noe særlig debatt 28. Kommunene i undersøkelsen ligger på mellom én og fem forvaltningsrevisjoner, og én og fire selskapskontroller per valgperiode. Unntaket er Trondheim, som har gjennomført 36 forvaltningsrevisjoner i perioden. Trondheim opplyser selv at de ligger høyere i ressursbruk på kontroll og tilsyn enn andre byer, og at de har tverrpolitisk enighet om at dette er viktig og riktig. Tabellen nedenfor viser antallet per casekommune. Tabell 6: Oversikt over forvaltningsrevisjon og selskapskontroll utført i valgperioden Kommune Forvaltningsrevisjoner Selskapskontroller Oppland: Gjøvik 2 4 Gausdal 5 3 Vågå 3 0 Sør-Trøndelag: Trondheim 36 3 Midtre Gauldal 5 1 Røros 2 2 Telemark: Porsgrunn 4 2 Bø 4 2 Siljan 1 0 De fleste kommunestyrene i undersøkelsen er ikke direkte involvert i planlegging, gjennomføring og oppfølging av forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Dette er i tråd med tidligere studier 29. Når det gjennomføres prosjekter, følger de fleste den praksisen at en ferdig rapport blir lagt fram for kommunestyret etter behandling i kontrollutvalget. Unntaksvis er det forvaltningsrevisjonsrapporter som ikke går til kommunestyret. Vedtakene inneholder oftest formuleringer om at rapporten tas til orientering og at administrasjonen skal følge opp avvik og anbefalinger innen gitte frister og rapportere tilbake til enten kommunestyret eller kontrollutvalget. Utover dette er det liten debatt rundt kontrollutvalgssakene i kommunestyret. Et unntak er Trondheim kommune som er tydelig på at det er like stor debatt i kommunestyret rundt kontroll- og tilsynssaker som for andre politiske saker. Ikke alle planlagte revisjonsprosjekter gjennomføres. Noen kommuner gjennomfører foranalyser på planlagte temaer, og konkluderer ofte med at de får tilfredsstillende tilbakemeldinger via disse analysene. I andre tilfeller er ett forvaltningsrevisjonsprosjekt mer tid- og ressurskrevende enn planlagt og man utsetter eller skrinlegger derfor andre temaer. Ofte har man også lagt opp til flere prosjekter i planen enn det er økonomi til, samt at det dukker opp «ad- hoc» problemstillinger som kontrollutvalget prioriterer. Administrasjonen i én kommune viste til at forvaltningsrevisjonsplanen ikke følges fordi kontrollutvalget opptrer for mye «ad hoc». Det ble blant annet vist til et eksempel der kontrollutvalget gjennomførte 28 Dette framgår også av evalueringen av kontrollutvalg (Deloitte, 2014, side 61ff), der 180 kommuner var med i spørreundersøkelse. 29 Ibid. PwC Side 30 av 64

81 granskning innen et sektorområde basert på kun én henvendelse om en sak. Saken kom opp selv om tjenesteområdet nettopp hadde vært gjenstand for et statlig tilsyn som ikke hadde avdekket avvik. Administrasjonen i en annen kommune viste til at kontrollutvalget har en temaliste for orienteringer som er svært omfattende, og som krever mye ressurser fra administrasjonen utover de planlagte revisjonene. De mener at bedre fagkunnskap og koordinering med administrasjonen kunne forebygget unødig ressursbruk til kontrollarbeid på områder der det allerede er etablert betryggende kontroll Regnskapsrevisjon Regnskapsrevisjon er en sentral del av den kommunale egenkontrollen, og det er kontrollutvalget som på kommunestyrets vegne skal påse at kommunen blir revidert på en betryggende måte. God dialog mellom revisor og kontrolllutvalg er viktig for at denne delen av egenkontrollen skal fungerer tilfredsstillende. En gjennomgang av revisjonsberetningene for regnskapsårene i våre casekommuner viser at de fleste stort sett har ren revisjonsberetning. Noen av kommunene har enkelte år fått nummererte brev og/eller revisjonsberetning med presisering eller forbehold. Et nummerert brev er et brev som tar opp vesentlige feil og mangler ved regnskapet og/eller internkontrollen. Brevet skal etter revisjonsforskriften og bestemmelsen om revisors plikter, sendes til kontrollutvalget med kopi til administrasjonssjefen. Når det gjelder kommunikasjon med revisor, foregår denne stort sett skriftlig i form av utarbeidelse av overordnet analyse, revisjonsplaner, og rapport til kontrollutvalget om årsregnskapet. Revisor møter også i kontrollutvalget i forbindelse med at de behandler sin uttale til årsregnskapet og er som regel til stede i kommunestyret i forbindelse med fremleggelse av årsregnskapet. Revisor er også til stede i kontrollutvalget underveis gjennom året og orienterer om den løpende revisjonen. Revisor har i liten eller ingen grad orientert om årsregnskapen for kommunestyret, men har i flere tilfeller orientert formannskapet Andre kanaler for tilsyn og kontroll via kontrollutvalget Forvaltningsrevisjon og selskapskontroll er de mest vanlige formene for kontroll og tilsyn som kontrollutvalget utfører. I tillegg kan kontrollutvalget velge å føre tilsyn og kontroll gjennom andre kanaler, for eksempel: - Orienteringer fra administrasjonen - Etatsbesøk - Selskapsbesøk - Høringer - Granskninger - Ta opp saker på anmodning fra kommunestyret - Ta opp saker etter henvendelse fra innbyggere - Ta opp saker på eget initiativ Disse kanalene er godt egnet for å skape godt samspill mellom kommunestyre, kontrollutvalg, utvalgsledere og administrasjon. De fleste kontrollutvalgene i våre casekommuner ber i større eller mindre grad om orienteringer fra administrasjonen. I én kommune er det stort sett administrasjonssjefen som stiller, mens i andre kommuner er det kommunalsjefer, enhetsledere, avdelingsledere og andre som orienterer. Dette kan være generelle orienteringer fra sektorområdene, eller mer spesifikke orienteringer fra utvalgte enheter. I én mellomstor kommune har kontrollutvalget faste temaorienteringer i hvert møte to temaer per møte, og to timer orientering per tema. I denne kommunen opplever administrasjonen at tidsbruken på orienteringer i kontrollutvalget er unødig stor. Kontrollutvalget kan velge å gjøre besøk ute i virksomhetene såkalt etatsbesøk. I én kommune har man i siste valgperiode bevisst valgt å gjøre en del etatsbesøk framfor å gjennomføre revisjoner. Her skal kontrollutvalget lage en sluttrapport til kommunestyret om besøkene. Rapporten blir utarbeidet ved hjelp PwC Side 31 av 64

82 av kontrollutvalgssekretariatet. Ellers ser ikke etatsbesøk ut til å være en utbredt metode i kontrollutvalgene i våre casekommuner. Bedrifter som kommunen har eierandel i kan også bli bedt om å orientere i kontrollutvalget. En annen måte å holde seg orientert om bedrifter kommunen eier, er å gjennomføre selskapsbesøk. Dette har ingen av kontrollutvalgene i våre casekommuner benyttet i noen grad. Høringer er også et virkemiddel kontrollutvalget kan bruke. I evalueringen av kontrollutvalg fra 2014 sies det om høringer at de, i kontrollutvalgssammenheng, «i praksis blir brukt om aktiviteter som strekker seg fra orienteringer / redegjørelser fra administrasjonen til granskninger av begivenheter hvor det er mistanke om straffbare handlinger» 30. Av de ni casekommunene i denne undersøkelsen har to kommuner gjennomført det de selv har definert som høringer. I den ene kommunen var dette gjort med en litt «annerledes» vri. Her gjaldt det skoleområdet i en sak om mobbing, etter et statlig tilsyn på elevenes psykososiale miljø. I dette tilfellet innkalte kontrollutvalget både kommunalsjefer, rektorer, lærere, elever og foreldre til en «informasjonsrunde» for å «lytte og lære» om temaet. Dette gav nyttig informasjon til medlemmene av kontrollutvalgene slik de så det, men medførte stor ressursbruk for involverte parter. Ingen av kontrollutvalgene i våre casekommuner gjennomførte granskninger i inneværende valgperiode. I noen kommuner har kommunestyret ved flere anledninger i gjeldende valgperiode anmodet kontrollutvalget om å se på saker. Som oftest har dette vært vanskelige og tunge saker med oppslag i media, eller saker med bakgrunn i reformer og nytt lovverk på ulike områder. Noen av tilfellene har også vært knyttet til personalrelaterte saker. Flere opplever det som utfordrende når kontrollutvalget ber om taushetsbelagte opplysninger. Kontrollutvalget i mange av casekommunene får jevnlig henvendelser fra innbyggere generelt, om saker det er ønskelig at de skal se nærmere på. Dette kan være saker som har hatt oppslag i media, eller enkeltpersoner som mener at familie eller bekjente opplever å ha blitt urettferdig eller feil behandlet av kommunen. Mange av kontrollutvalgene i denne undersøkelsen sier at de i større eller mindre grad benytter seg av retten til å initiere egne saker. Også her er medieoppslag hovedårsaken til å ta initiativ. Kontrollutvalgsleder i én kommune sier at medlemmene i kontrollutvalget har fordelt utvalgte medier mellom seg, slik at man klarer å følge med på totalbildet og melde inn saker som kan være verdt å se nærmere på Eierstrategier og -meldinger For at kontrollutvalget skal kunne utføre eierskapskontroll, er det en forutsetning at kommunen har tydeliggjort sine strategier og målsetninger for de ulike eierskapene gjennom eierskapsstrategi for det enkelte selskap 31. Seks av de ni casekommunene i undersøkelsen har utarbeidet eierskapsstrategi og etablert rutiner for å følge den opp. I det vesentlige er det kontrollutvalget eller administrasjonen, og ikke kommunestyret, som har tatt ansvaret for å sette temaet på dagsorden. Én liten kommune har vedtatt politisk at det ikke er behov for å etablere eierskapsstrategi, da kommunen i praksis ikke har noen større eierskap å forvalte. I én mellomstor kommune har politisk uenighet ført til at man ikke har fått utarbeidet eierskapsstrategi, mens én stor kommune er i sluttfasen med å innføre eiermelding etter først å ha etablert eierskapsprinsipper. 30 Deloitte (2014, side 8) sier om høringer at de, ( ) anslår at maksimalt fem prosent av kontrollutvalgene har gjennomført høringer». Kommunelovutvalget, som skal levere sin utredning og forslag til ny kommunelov innen utgangen av 2015, har som en del av sitt mandat at de skal vurdere om det bør fastsettes regler for høring i regi av kontrollutvalget. 31 KRD (2011), side 109 PwC Side 32 av 64

83 Orienteringer om det kommunale eierskapet skjer relativt hyppig via formannskapet. Praksisen med behandlingen av eierskapsstrategi og -meldinger i kommunestyret er relativt ny, men i ferd med å bli implementert Statlig tilsyn Kommunestyrene som er omfattet av denne undersøkelsen er sjelden involvert i forbindelse med statlig tilsyn. Det finnes eksempler på at rapportene har vært oppe som sak i kommunestyret, men da fordi det er snakk om lukking av avvik som krever økonomiske ressurser eller fordi en sak har vært omtalt i media. Flere politikere opplyser at de har oppdaget statlige tilsynsrapporter innen helse- eller skolesektoren ved en ren tilfeldighet, og at rapportene har inneholdt informasjon som de mener ville være relevant å kjenne til for å utøve politikerrollen på en god måte. I den grad resultater fra de statlige tilsynene er oppe til politisk diskusjon og behandling, så skjer dette gjennom formannskapet eller de politiske hovedutvalgene i kommunene. Dette oppleves som en relevant ordning fordi de politiske utvalgene gjerne har en mer spesifikk fagkunnskap eller -interesse enn man har i et samlet kommunestyre. I saker som innebærer medieoppslag, oppleves det som viktig å få god informasjon om sakene både på utvalgs- og kommunestyrenivå. Både kommunestyrets og administrasjonens representanter melder at det er relevant å forbedre rutinene knyttet til rapportering om statlige tilsyn til kommunestyret, blant annet fordi dette gir godt innblikk i kommunens forvaltningsområder. Tabellen nedenfor viser en oversikt over antall statlige tilsyn i sektorene helse/velferd, barnevern og skole i valgperioden Tabell 7: Oversikt over antall statlige tilsyn per kommune og sektor Kommune Helse / omsorg Barnevern Skole Oppland: Gjøvik Gausdal Vågå Sør-Trøndelag: Trondheim M-Gauldal Røros Telemark: Porsgrunn Bø Siljan Få av casekommunene mener at det er en god samordning av egenkontrollaktiviteter og statlige tilsynsaktiviteter 32. De fleste mener i tillegg at fylkesmannen ikke tar hensyn til kommunes egenkontroll ved planlegging av sine tilsyn. 32 Denne oppfatningen er hvordan flere kontrollutvalgsmedlemmer eller administrativt ansatte opplever situasjonen. Kommunestyremedlemmene selv hadde sjelden noen direkte befatning med eller oppfatning av dette. PwC Side 33 av 64

84 Likevel finnes det unntak. I kommunene i ett av våre fylker gjennomføres det årlige møter mellom Fylkesmannen og kontrollutvalgssekretariatene 33. Fylkesmannen får da en orientering om kommunens egenkontroll via kontrollutvalget, først og fremst i form av planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Dette forsøker fylkesmannen å bruke i sin planlegging av tilsyn, ved å samordne både fag, tematikk og tidsplaner. Ordningen med årlig møte mellom fylkesmann og kontrollutvalgssekretariat er det ingen av kommunene i de to andre casefylkene som har opplyst om at de praktiserer. Flere har imidlertid et ønske om at det opprettes et slikt kontaktpunkt. Når det gjelder spørsmålet om fylkesmannen gjenbruker kommunenes egenkontroller i arbeidet med planlegging og gjennomføring av statlige tilsyn, er det enighet fra både fylkesmennene og kommunene at dette gjøres i for liten grad i dag. Fylkesmannen innhenter sporadisk informasjon, men har imidlertid en intensjon om å bruke dette mer. I skolesektoren bruker fylkesmannen til en viss grad de årlige tilstandsrapportene fra skolene som bakgrunnsinformasjon. Det vanlige er likevel å bruke den generelle kunnskapen man har om virksomheten i kommunene, og ikke en vurdering av kvaliteten i egen- eller internkontrollen spesielt. Fylkesmannen har også andre oppgaver enn tilsyn, og får kjennskap til kvaliteten i egenkontrollen i kommunene gjennom dette for eksempel gjennom klagesaksbehandling Informasjon og kommunikasjon Informasjon og kommunikasjon er viktige nøkkelord for å beskrive hvorvidt kommunestyret utøver sitt tilsynsansvar på en god måte. De fleste kommunene i undersøkelsen sier at det på generell basis er en god dialog mellom kommunestyre, administrasjon og kontrollutvalg. Behandling av saker i kommunestyret er naturlig nok den mest «vanlige» metoden for informasjonsflyt og kommunikasjon mellom aktørene. Her kan både ordfører, administrasjonssjef og kontrollutvalgsleder informere og invitere til dialog og debatt. Kontrollutvalgsleder har om mulig en spesielt viktig rolle med tanke på informasjon og kommunikasjon når det gjelder kontroll- og tilsynssaker. Kontrollutvalgslederens personlige egenskaper og evne til å sette saker på dagsorden i kommunestyremøtene er slik sett en faktor som har betydning for utøvelsen av tilsynsansvaret. Som beskrevet tidligere, er det i mange kommuner slik at kontrollutvalgsleder ikke nødvendigvis bruker taleretten i kommunestyremøtet i stor grad, og at det dermed heller ikke skapes debatt rundt sakene. Ved behandling av kontroll- og tilsynssaker i kommunestyret er det viktig at resultat og handlingsplaner i forbindelse med revisjonsrapporter og tilsyn kommuniseres tydelig og forståelig. Det er en relativt samstemt tilbakemelding fra de folkevalgte at dagens revisjons- og tilsynsrapporter er omfattende og skrevet i et vanskeligere språk enn nødvendig. Kun én stor kommune sier at dette ikke er noe problem, og at rapporter, informasjon og sammendrag er gode, ryddige og forståelige. De folkevalgte sier også at dersom de får revisjonsprosjektene presentert i kommunestyret av kontrollutvalgsleder og/eller forvaltningsrevisor, er det lettere å forstå innhold og relevans i sakene enn når rapportene kun følger som saksvedlegg. I tillegg til informasjon og kommunikasjon knyttet til kommunestyremøtene, er det mulig for aktørene å informere og kommunisere på andre formelle eller uformelle arenaer. Eksempelvis kan ordfører eller administrasjonssjef stille i kontrollutvalget for å orientere, eller aktørene kan treffes til mer uformelle samtaler et par ganger i året. At ordfører stiller i kontrollutvalgets møter, hører til sjeldenhetene. De fleste møter opp når de blir innkalt, men for de fleste vil dette innebære bare én til tre ganger i løpet av valgperioden. Ordføreren i en liten kommune opplyser for øvrig at han alltid leser gjennom sakspapirene til kontrollutvalget i forkant av hvert møte, selv om han sjeldent møter selv. I en annen kommune har de innført et fast årlig møte mellom kontrollutvalgsleder, nestleder i kontrollutvalget, ordfører og administrasjonssjef. Dette møtet er av en mer 33 DBS, Mattilsynet og Helsetilsynet er også til stede i disse møtene. PwC Side 34 av 64

85 uformell karakter, og hovedformålet er å sikre at man har fokus på de samme utfordringsområdene. I én kommune kalles også andre politikere enn ordføreren inn til kontrollutvalget både utvalgsledere og gruppeledere. Administrasjonssjefen eller andre ledere i administrasjonen er ofte innkalt til kontrollutvalget for å orientere om saker. Dette gjelder alle casekommunene i denne undersøkelsen. I praksis er det slik for de fleste kommuner at administrasjonssjef eller noen fra administrasjonen er til stede i nesten hvert eneste møte i kontrollutvalget. I én kommune er det dessuten vanlig at kontrollutvalgslederen er til stede i ulike hovedutvalgsmøter og i generalforsamlinger i kommunale selskap. I denne kommunen er kontrollutvalgslederen mer aktiv enn det man har sett i mange av de andre casekommunene Oppfølging og rapportering Sett fra kommunestyrets ståsted er det viktig å få en bekreftelse på at egenkontrollen i kommunen følges opp på en betryggende måte. Informantene i flere casekommuner har også uttrykt at administrasjonen bør holde kommunestyret jevnlig orientert om hvorvidt vesentlige avvik og forbedringsforslag etter statlige tilsyn er fulgt opp, på lik linje med egenkontrollen. Når det gjelder administrasjonssjefens rapportering på internkontroll har vi tidligere omtalt lovfestet rapportering på internkontroll i årsrapporten, samt tertialrapportering. Enkelte kommuner har innarbeidet en statusoppdatering på oppfølging av statlige tilsyn i tertialrapporten. Andre eksempler på oppfølging er kommuner som gjennomfører budsjettkonferanser/-seminarer der enhetsledere rapporterer på status innen sine fagfelt, eller kommuner som har dialogmøter mellom politikere og administrative enheter, f.eks. skole og barnehage. To kommuner har ansatt egen kvalitetsrådgiver og èn kommune er i ferd med å etablere internrevisjonsfunksjon. Dette er stillinger som har et særskilt ansvar for oppfølging av internkontroll og kvalitetsarbeid i kommunene. Rapportering om resultat fra revisjonsprosjekter er omtalt tidligere i rapporten. Som nevnt er det vanlig at det fattes vedtak der administrasjonen skal følge opp avvik og forbedringsforslag innen gitte frister. Representanter fra kontrollutvalgene opplyser at sekretariatene følger opp dette. Enkelte kommuner opplever at administrasjonen ikke har gode nok rutiner for rapportering på internkontroll og vedtaksoppfølging til kommunestyret. Noen kommuner har imidlertid egne system for kontinuerlig å sikre vedtaksoppfølging, mens andre orienterer om status på vedtaksoppfølging i tertialrapporten. Noen jobber for å få opp et årshjul for internkontroll, som blant annet beskriver vedtaksoppfølgingen gjennom året og resultat av andre viktige internkontrollaktiviteter. Én liten kommune har oversikt over alle vedtakssaker i sin årsberetning. Én kommune viser også til en ordning de mener fungerer godt, som går ut på at administrasjonssjefen to ganger i året legger opp til rapportering til kommunestyret om status på alle vedtak som er gjort. Flere kommuner etterlyser tips om gode digitale system som kan hjelpe dem med å forbedre vedtaksoppfølgingen Læring og kontinuerlig forbedring Det er viktig å ha et lærings- og forbedringsperspektiv med seg i kontroll- og tilsynsarbeidet, både for de som kontrollerer og for de som blir kontrollert. Gjennom fokusgruppeintervjuene uttrykker de folkevalgte i casekommunene at de ved å signalisere en positiv holdning til kontroll- og tilsynsarbeid kan påvirke administrasjonen til å forbedre seg med utgangspunkt i resultatene fra slikt arbeid. Hvorvidt de gjør nettopp dette, varierer. Mange gav uttrykk for at nettopp det å være med som informant i dette prosjektet i seg selv bidro til en bevisstgjøring rundt temaet. Kommunestyremedlemmene sa også at de kan være mer bevisst på muligheten for å inkludere krav om «Man må være bevisst på læringsaspektet, og jobbe for å skape tillit og ikke frykt når det gjelder tilsyn og kontroll.» Sitat kommunalsjef PwC Side 35 av 64

86 forbedringstiltak i vedtaksutformingen. Når det gjelder fokus på læring og forbedring hos de som utfører kontroll og tilsyn det være seg kontrollutvalget, forvaltningsrevisor, eller statlig tilsynsfører så er tilbakemeldingen fra fokusgruppeintervjuene varierende. Som et eksempel er administrasjonen i én av casekommunene svært positiv til forvaltningsrevisjon. Grunnen til det er at de er tilfreds med arbeidsprosessen, der revisors datainnsamling foregikk gjennom intervjuer som i seg selv bidro til å bevisstgjøre de ansatte på ny kunnskap og forslag til tiltak som de kunne følge opp direkte. Læringseffekten ble dermed oppfattet som større i selve revisjonsprosessen, enn som et resultat av revisjonsrapporten med beskrivelse av observasjoner og forbedringsforslag. I en annen kommune er det vist til at forvaltningsrevisjoner har utviklet seg fra å være «en pest og en plage» til å bli et nyttig verktøy. Her mente de at dette hadde sammenheng med fagkunnskapene til revisor. I tillegg er revisors forståelse for styring og drift av kommunale virksomheter av betydning. Konkrete resultat av forvaltningsrevisjon er ofte at det utarbeides nye og forbedrede rutiner og at man får opp konkrete og tidsavgrensede handlingsplaner for gjennomføring av forbedringsforslag og lukking av avvik. Noen kommuner mener at det ikke er så mye å lære i etterkant av forvaltningsrevisjoner, fordi de som gjennomfører forvaltningsrevisjonen har for dårlig kompetanse både i det aktuelle fagområdet og innen forvaltning generelt. I stedet føler man her at det kan bli læring motsatt vei. Andre mener at det er enklere å forholde seg til nettopp forvaltningsrevisjonsrapportene med tanke på læring, fordi de ikke er så paragraffokusert som et statlig tilsyn ofte kan være. I én kommune har man etablert et opplæringsprogram for nye ledere basert på LEAN-metodikk, der læring og kontinuerlig forbedring har et sterkt fokus. Man er opptatt av å gjøre ting enklere. Som eksempel investerer man tid i at alle skal lære seg IT-systemene skikkelig, slik at rapportering skal gå raskere og ha bedre kvalitet. I hvilken grad statlige tilsynsførere har fokus på læring og forbedring varierer fra fylke til fylke og fra etat til etat hos fylkesmannen, i hvert fall slik kommunene (og i hovedsak administrasjonens representanter) opplever det. I ett fylke er det hos alle casekommuner vist til at utdanningsavdelingen er svært fokusert på læring og forbedring, mens de oppfatter at helseavdelingen ikke har fokus på dette. I et annet fylke er opplevelsen av de to avdelingene motsatt. I fylket der man samstemt sier at utdanningsdirektøren bygger en god kultur for læring og forbedring, gjennomføres det samlinger i forkant av tilsynene. Kommunene oppfordres også til å følge opp ulike aktiviteter i forkant av tilsynet, og får i tillegg etterbesøk av fylkesmannen for videre hjelp og opplæring. De fleste kommuner sier at holdningen til og kommunikasjonen rundt kontroll og tilsyn har endret seg over tid. Sammenlignet med tjue år tilbake, opplever kommunene nå en mer positiv og dialogbasert holdning fra tilsynsførerne. Flere tjenesteledere gir uttrykk for at de ser fram til tilsyn fordi de møter gode faglige diskusjonspartnere, de får innspill til forbedringstiltak og tilbakemeldinger på om arbeidet som utføres innen det aktuelle tjenesteområdet har tilfredsstillende kvalitet. Dialogen skjer i ulike fora, eksempelvis regionale fagsamlinger som fylkesmannen arrangerer i forkant av en tilsynsrekke på et spesielt tema, eller i formøter til oppstartsmøter, i avsluttende møter, eller ad hoc på forespørsel utenom selve tilsynet. Andre kommuner har hatt negative erfaringer med statlige tilsyn, blant annet med kommunikasjonen i forkant og under selve tilsynet. I disse tilfellene er opplevelsen at tilsynsførerene har en «vi skal komme og ta dere»-holdning og/eller at tilsynet er fokusert på lukking av avvik fremfor hvordan kommunene skal forbedre seg. Fokus på avvik motiverer ikke til læring, spesielt fordi man føler at ethvert avvik, uavhengig av alvorlighetsgrad, teller like mye og blåses like mye opp. Læring fra statlig tilsyn kan være utfordrende når man opplever at tilsynsfører ikke har en god nok forståelse for enkeltkommuners organisasjonsstruktur. Flere av kommuneinformantene har uttrykt dette. Motsatt mener flere av fylkesmannsrepresentantene at det er utfordrende å ivareta et læringsaspekt fordi fokus, grunnholdninger og kompetanse om internkontroll og forvaltningslovgivning ute i de kommunale virksomhetene ligger på et for lavt nivå. PwC Side 36 av 64

87 Fylkesmannen framholder at man forsøker å legge til rette for læring og forbedring gjennom utforming av tilsynsrapportene, mens kommunene selv opplever rapportene som nesten utelukkende avviksfokuserte. Kommunene etterspør at rapportene i større grad kan fremheve positive forhold, og beskrive læringsaspekter på en tydeligere måte. Slik kommunene ser det, framstår ikke rapportene balanserte med tanke på positive og negative forhold. Spesielt er det mange kommuner som nevner dette fordi de ser hvordan media tar tak i slike rapporter og «blåser opp» negative forhold uten å ta hensyn til helheten. Fylkesmannen på sin side understreker at man legger større vekt på det som går på forbedringspunkter i muntlig dialog for eksempel i sluttmøter i etterkant av tilsyn. De kommuneinformantene som har deltatt i slike møter, er positive til dette. Tilførsel av kompetanse er nevnt av mange som et svært positivt aspekt ved statlig tilsyn. Man opplever stort sett at fylkesmannen har mange dyktige fagfolk, som er til god støtte for kommunens ansatte. I våre casestudie har kommunene kommet med eksempler på hvordan statlige tilsyn har ført til læring og forbedring. Et par av disse, som kan være til inspirasjon for andre kommuner, er beskrevet nedenfor: - I én kommune har et statlig tilsyn innen skolesektoren blitt stående som et utgangspunkt for hovedsatsingsområdet for skolens forbedringsarbeid hele det neste året, fordi tilsynet bidro til å synliggjøre hva det var viktig at skolen fokuserte på framover - I én kommune har man hatt et statlig tilsyn som gjaldt systemrevisjon av rehabilitering av inneliggende pasienter i sykehjem med fokus på ledelse, organisering og styring. Tilsynet og etterarbeidet har pågått i periode på over tre år. Selv om det har tatt lang tid å lukke alle avvik, opplever man at man har vært gjennom en svært lærerik prosess. Det var et komplekst prosjekt som ble i verksatt etter tilsynet, der man både jobbet tverrfaglig og samhandlet med fylkesmannen som også kom tilbake på etterkontroll ved flere anledninger. Prosjektet gjaldt alle ansatte i pleie og omsorgssektoren, og innebar blant annet opplæring av over 200 personer. Mye av opplæringen gikk på dokumentasjonsproblematikk. PwC Side 37 av 64

88 7. Kommunenes forslag til tiltak I undersøkelsen ble informantene utfordret på å definere det de mente var de viktigste tiltakene for å utvikle kommunestyret som tilsynsorgan, for derigjennom å styrke egenkontrollen. De ble også bedt om å komme med forslag til hvordan man kan bli flinkere på å bruke resultater fra egenkontroll og tilsyn til læring og kontinuerlig forbedring av den kommunale virksomheten. Til slutt ble de også bedt om å komme med innspill til hvordan en styrket egenkontroll i praksis kan bidra til å redusere det statlige tilsynet. I det følgende presenterer vi forslagene fra kommunene slik de kom fram i intervjuene. Forslagene kan basere seg på enkeltutsagn. Inntrykket er likevel at forslagene var omforente hos deltagerne i gruppene som ble intervjuet. Forslagene har her ikke vært gjenstand for en vurdering fra vår side. En slik vurdering, og implisitt prioritering av hvilke tiltak det bør settes fokus på, framkommer av kapittelet «PwC sine tilrådinger». Innholdet gjenspeiler forslag fra både politisk og administrativt nivå. Det er slått sammen fordi det i fokusgruppeintervjuene ikke var store forskjeller eller uenigheter mellom disse to nivåene i hva som kom opp av tiltaksforslag. Representantene for fylkesmannen kom også med enkelte forslag, som er inkludert i materialet Hvordan styrke egenkontrollen Kommunene kom opp med mange forslag til hvordan man kan styrke egenkontrollen på ulike måter. Når det gjelder kontrollmiljø, og hvordan kommunestyret kan ta et mer aktivt grep om tilsynsansvaret sitt, gikk mye av diskusjonen og forslagene på organisering og sammensetning av kontrollutvalget, samt opplæring. De fleste var enige i at man burde være mer opptatt av personlige egenskaper hos de som skal sitte i kontrollutvalget. Det var også stor enighet om at opplæringen av kommunestyret i tema tilsyn og kontroll er for svak, og at denne delen av opplæringen med fordel kan forsterkes gjennom å legge den opp i flere bolker gjennom det første året etter et kommunevalg. Angående risikostyring er hovedforslaget at kommunestyret bør ta mer aktivt del i arbeidet med risikoanalyse, i tillegg til å tilegne seg mer kunnskap om hva som faktisk ligger i begrepet helhetlig risikostyring. Også for å skaffe oversikt over hva som faktisk foregår av kontroll- og tilsynsaktivitet ser man at det er behov for å gjøre tiltak som kan gi kommunestyret et samlet bilde på jevnlig basis. Forslag til forbedring av informasjon om og kommunikasjon rundt tema tilsyn og kontroll går i hovedsak på å opprette mer systematisk og jevnlig rapportering fra både kontrollutvalg og administrasjon på slike forhold. Det å opprette uformelle arenaer der aktørene kan møtes og diskutere disse temaene på tvers er også foreslått. I det følgende presenteres de detaljerte forslagene til hvordan utvikle kommunestyret som tilsynsorgan, for der igjennom å styrke egenkontrollen: Kontrollmiljø Tema Kontrollutvalget - organisering Kontrollutvalget habilitet, Tiltaksforslag Vurdere å få inn mer enn ett kommunestyremedlem i kontrollutvalget Ha fem kontrollutvalgsmedlemmer selv om minimumskravet er tre Ha fokus på kompetanse, erfaring og habilitet ved sammensetningen PwC Side 38 av 64

89 Tema erfaring og kompetanse Opplæring Sekretariat og revisjonsordninger Budsjett Internkontroll i administrasjonen Kultur og samhandling Tiltaksforslag av kontrollutvalget Sørge for at valgkomiteen har tilstrekkelig kunnskap om kontrollutvalgsfunksjonen Bedre opplæring både av kommunestyret generelt og kontrollutvalgsmedlemmene spesielt med temaene egenkontroll, statlig tilsyn, rolleforståelse, rutiner, etiske retningslinjer, arbeidsgiveransvar, og samspillet mellom politikere og administrasjon Økt bevisstgjøring gjennom folkevalgtopplæring som tilrettelegger bedre for temaet kontroll- og tilsynsansvar Opplæring om kontroll og tilsyn kan gjerne kjøres for kommunestyret i samarbeid med administrasjonen Tydeliggjøre delegasjonskulturen både på administrativt og politisk nivå som en del av folkevalgtopplæringa Opplæring om kontroll og tilsyn bør spres gjennom året Opplæringen bør bestå av en gjennomgang av kontrollutvalgsboken Alle kontrollutvalgsmedlemmer, uavhengig av om man er aktivt kommunestyremedlem eller ikke, bør få tilbud om være med på folkevalgtopplæringen Nye kommunestyremedlemmer, som i tillegg blir utvalgsledere, bør oppfordres til å skaffe seg en egen innføring i kontrollutvalgets arbeid i aktuell sektor før ens egen tid for å bli kjent med historikken Vurdere å sette forvaltningsrevisjon ut på anbud til ulike kunnskapsmiljø og spissa fagmiljø etter behov Mer målretta ressursbruk på internkontrollfunksjoner Økt ressursbruk på kontrollutvalgets oppgaver eksempelvis mer forvaltningsrevisjon / selskapskontroll og økt tilgang på flere og bedre eksterne miljøer som man kan kjøpe tjenester av for å opprettholde en nødvendig grad av uavhengig kontroll Den juridiske kompetansen i ulike ledd i kommuneorganisasjonen bør styrkes, spesielt gjelder dette kunnskap om forvaltningslovgivning på operativt ledernivå i kommunene (i følge representanter fra fylkesmannen) Utarbeide en «policy» for kommunestyrets tilsynsansvar Risikostyring Tema Overordna risikovurdering Overordna analyse for Tiltaksforslag Involvere politisk nivå i større grad i slikt arbeid, for å øke forståelsen og profesjonaliteten blant de folkevalgte på dette området Helhetlig risikostyring innenfor tjenesteområdene kunne med fordel ha vært underlagt samme metodikk som for beredskap Administrasjonen kan bidra til å gjøre kommunestyremedlemmene gode på dette området, ved å orientere bredere om dette feltet inkludert å sikre en felles begrepsbruk rundt dette med risikostyring og risikovurdering. Involvere politisk nivå i større grad under utarbeiding av analysen for PwC Side 39 av 64

90 Tema forvaltningsrevisjon Administrasjonens internkontroll Tiltaksforslag å øke forståelsen blant de folkevalgte og gi kontrollutvalget grunnlag for å utarbeide en mer treffsikker og engasjerende analyse som legger til rette for å jobbe med forbedring innenfor områder som også er politisk prioriterte Bredere kartlegging av utfordringer gjennom brukerundersøkelser Administrasjonen kan involvere kommunestyremedlemmer i utarbeidelsen av SWOT-analyser av tjenesteområdene Kontroll- og tilsynsaktivitet Tema Administrasjonens internkontroll Regnskapsrevisjon Forvaltningsrevisjon og selskapskontroll planverk Forvaltningsrevisjon og selskapskontroll gjennomføring Andre kanaler for tilsyn og kontroll via kontrollutvalget Eierstrategi og eiermeldinger Statlig tilsyn Tiltaksforslag Status internkontroll kan hos mange kommuniseres med et tydeligere budskap gjennom både tertialrapportering og årsberetning Evaluere revisjonsordning med hensyn til kvalitet og innhold Kommunestyret bør involvere seg mer i arbeidet, for eksempel gjennom å bli involvert tidligere i prosessen Fagressurser fra administrasjonen kan involveres i kontrollutvalgets utforming av mandat ved bestilling av revisjonsprosjekt dette for å sørge for mer treffsikker revisjon, og at bestilling av revisjon ikke bygger på eventuelle misforståelser rundt ulike situasjoner Formulere vedtak som inneholder tidsfrister når det gjelder å følge opp anbefalinger i revisjonsrapporter Kommunestyret bør i større grad ta opp bekymringsverdige saker i kommunestyremøtene og oversende dem til kontrollutvalget for oppfølging Kommunestyret bør involvere seg mer i arbeidet Når det har vært statlig tilsyn bør administrasjonen rapportere til kontrollutvalget og kommunestyret om dette Politikerne kan i større grad få tilbud om å delta i formøter og åpningsmøter i forbindelse med planlegging og gjennomføring av statlig tilsyn, for derigjennom å få oversikt over hva som skjer av tilsyn utover egenkontrollen Sikre at rapporter fra statlig tilsyn blir lagt fram for kommunestyret og ikke bare i hovedutvalgene gjerne i form av at representant for fylkesmannnen legger fram (spesielt i større og litt vanskelige saker) Metodikk for årlig tilstandsrapport i skolen bør overføres også til andre sektorområder PwC Side 40 av 64

91 Informasjon og kommunikasjon Tema Rutiner kommunestyremøter Dialog Forvaltningsrevisor Tiltaksforslag Lese opp og signere kontrollutvalgets møteprotokoll i slutten av hvert møte Mer spesifikk orientering fra KU-leder i kommunestyremøtene for å vitalisere kontrollfunksjonen i større grad overfor alle kommunestyremedlemmene Innføre fast årlig gjennomgang av kontrollutvalgssaker i kommunestyret ved kontrollutvalgsleder og som et minimum gå skikkelig gjennom kontrollutvalgets årsmelding Innføre dialogkonferanser og / eller budsjettseminar for politikere og administrasjon, eventuelt ha temabolker om tilsynsansvaret i tilknytning til noen kommunestyretmøter gjennom året Proaktiv administrasjon som gir godt tilrettelagt og nok informasjon til kommunestyret Etablere mer systematisk dialog mellom kontrollutvalget og hovedutvalgslederne (i kommuner med utvalgsmodellen) Utarbeide mer «folkelige» forvaltningsrevisjonsrapporter med enklere språk og mindre omfang 7.2. Hvordan bruke resultater fra egenkontroll og statlig tilsyn til læring, forbedring og utvikling Casekommunene mener at de fleste kommuner mener at de allerede har et lærings- og forbedringsfokus når det gjelder egenkontroll og tilsyn. Informantene ble også utfordret på å definere videre tiltak for å legge enda bedre til rette for økt læring og forbedring av virksomheten som følge av kontroll og tilsyn. I tillegg ble de utfordret på hvilken rolle kommunestyret generelt og kontrollutvalget spesielt kan ta i dette arbeidet. Hovedtilbakemeldingen fra langt de fleste kommunene er at det å kommunisere positiv rundt rundt kontroll- og tilsynsaktiviteter er en viktig forutsetning for å skape et godt lærings- og forbedringsklima i organisasjonen. Å snakke om kontroll og tilsyn som noe nyttig, kontra å snakke om det som noe «farlig», var for eksempel noe mange mente var viktig. Å kommunisere positivt er noe både politiske og administrative ledere kan og bør bidra til. Kvalitetsrådgiveren i en kommune var for eksempel opptatt av å kommunisere at «kontroll og tilsyn er gøy» ute i enhetene både som en del av opplæring i kvalitetssystemer, i forbindelse med forberedelser til gjennomføring av statlig tilsyn eller i andre sammenhenger. Dette for å understreke en positiv holdning, og at kontroll og tilsyn er noen man lærer av og som gir muligheter for å gjøre en bedre jobb på sikt. Når det gjelder hvilken rolle kommunestyret kan ta, så er de fleste enige i at kommunestyret bør vie noe mer oppmerksomhet til resultatene og følgene av revisjons- og tilsynsrapporter. Det å stille kritiske spørsmål, sørge for å tilegne seg oppdatert kunnskap om ulike temaer, og være pådrivere for god vedtaksutforming og bestilling av revisjonsprosjekter er eksempler på dette. Enkelte kommunestyrer føler at de allerede har bra oversikt, og at slike rapporter med fordel kan tas i hovedutvalg og komiteer. I de kommunene der det åpenbart er et sterkt tillitsforhold mellom politikerne og administrasjonen, er det også slik at kommunestyret ikke nødvendigvis ser behov for å dukke ned i detaljene i disse rapportene. PwC Side 41 av 64

92 I det følgende presenteres de detaljerte forslagene til hvordan bruke resultater fra egenkontroll og statlig tilsyn til læring, forbedring og utvikling: Tema Vedtaksoppfølging Rapportering Dialog Evaluering Tiltaksforslag Opprette (eller videreutvikle) vedtakskalender, for å forbedre oppfølgingen av status og frist for alle vedtak som kommuniseres til kommunestyret (ikke alle kommuner som oppgir at de har gode nok ordninger her) Innføre digitalt (kvalitets)system for oppfølging av vedtak for å sikre gjennomføring av forbedringstiltak i henhold til planer Gjøre kommunestyret mindre vedtaksorientet, og mer fokusert på kvalitet og oppfølging Internkontroll bør inn som et fast punkt i tertialrapporteringen Administrasjonen bør informere kommunestyret systematisk om statlige tilsyn Tilsynsrapportene kan være mer tydelige på positive forhold, slik at en selv og andre kommuner kan lære mer om hva som er god praksis og ikke bare hva som er avvik Metodikk for årlig tilstandsrapport i skolen bør overføres også til andre sektorområder Systematisk erfaringsoverføring mellom gammelt og nytt kontrollutvalg etter valg Ha fokus på læringsaspektet ved behandling av kontroll- og tilsynssaker i kommunestyretmøter Videreutvikle kommunikasjonen med fylkesmannens tilsynsrepresentanter for å sikre at alle aktører har det samme læringsog forbedringsperspektivet, og at alle avdelinger hos alle fylkesmenn følger den samme linja angående dette Videreutvikle samarbeidsaksen KS enkeltkommuner - fylkesmann Bruke eksempler på tilsynsrapporter mer direkte på konferanser som omhandler tilsyn og kontroll Etablere en systematisk arena for å dele tilsynsresultater med nabokommuner Mer bruk av systematisk oppfølgingskontroll / etterkontroll Gjennomføre erfaringsmøter mellom kontrollutvalg i regionen Videreutvikle allerede eksisterende møteplasser der fylkesmann og kommuner i fellesskap utveksler erfaringer rundt ulike sider av tilsynet eller opprette nye for de sektorer og/eller fylkesmenn som ikke har slike Videreutvikle skolesektorens tilsynsmodell med bred veiledningsrunde i forkant av tilsyn, og tilbud om veiledning i etterkant (gjelder statlig tilsyn) Videreutvikle skolesektorens egenevalueringsskjema, som gir kommunene en mulighet til å være godt forberedt til (statlig) tilsyn og en mulighet til å utbedre svake områder allerede før tilsynet utføres. PwC Side 42 av 64

93 7.3. Hvordan styrket egenkontroll i praksis kan redusere statlig tilsyn Den siste hovedproblemstillingen som informantene i undersøkelsen ble bedt om å komme med konkrete forslag til, var hvordan en styrket egenkontroll i praksis kan redusere statlig tilsyn. Dette viste seg å være noe utfordrende, da det var en utbredt holdning blant mange av informantene at mengden statlig tilsyn ikke nødvendigvis er for stor 34. Utfordringen ligger, i følge svært mange, i større grad på forhold som gjelder samordning og koordinering mellom ulike statlige tilsyn og mellom statlig tilsyn og kontrollutvalgets forvaltningsrevisjon. Et par kommuner mente at en bedre internkontroll burde kunne redusere behovet for statlig tilsyn. De fleste var imidlertid opptatt av å beholde statlig tilsyn begrunnet i behovet for å bli kontrollert av en uavhengig instans. Mange var også opptatt av å beholde den kompetansen man tilføres gjennom kontakten med fylkesmannen og representantene for det statlige tilsynet. Flere var også opptatt av det teoretiske aspektet om at et uavhengig, statlig tilsyn skal gi en lik evaluering av kommunene. «Vi er folkevalgte uten spesialistkompetanse. Da trengs en uavhengig rapport som sier noe om hvorvidt forholdene ute i tjenestene holder mål.» Sitat fra et erfarent Innenfor de sektorene man har fokusert på i undersøkelsen kommunestyremdlem helse/velferd, skole og barnevern er det heller ikke et flertall av i en mindre kommune informantene som opplever at mengden tilsyn er for stor. Eventuelle frustrasjoner går mer på samordning og fleksibilitet i tidspunkter for gjennomføring av tilsyn. Et annet ankepunkt er at de opplever å møte tilsynsrepresentanter med negative holdninger. Dette bidrar til å skape dårlig samarbeidsklima i tilsynssituasjonen. Tilsynsmodellen innenfor utdanning framheves spesifikt av flere kommuner som et eksempel der man har gått gjennom en positiv moderniseringsprosess. I stedet for fokus på avvik, mener mange kommuner at man her har kommet opp med en modell som i stedet har blikket rettet mot forbedring. I denne situasjonen ser ikke kommunene behov for at det statlige tilsynet innen skole skal reduseres tvert om synes de det er god hjelp i tilsynene. Med dette som bakgrunn, har informantene likevel kommet opp med noen forslag til hvordan en styrket egenkontroll kan redusere statlig tilsyn i praksis. Hovedforslaget handler om samordning, og at det må opprettes en jevnlig (årlig) felles møteplass mellom kontrollutvalg, kommuneadministrasjon og alle aktuelle avdelinger hos fylkesmannen slik at man kan koordinere det som finnes av planer om kontroll og tilsyn. I tillegg vil man i et slik møte kunne dele informasjon om risikoanalyser og gjøre vurderinger av egenkontrollarbeidet i kommunen. Flere kommuner kom også med forslag om at kommunene kan samarbeide regionvis om å kontrollere hverandre på ulike fagfelter etter gitte krav og metoder, for på den måten å redusere behovet for statlige tilsynet. Ingen av informantene mente at det statlige tilsynet skulle bortfalle helt som en følge av god egenkontroll i egen kommune. De fleste var likevel av den oppfatning at omfang og innhold bør tilpasses nivået på kommunens egenkontroll. Et element som har vært trukket fram av mange, er den omfattende rapporteringen til staten som skjer også utenom tilsynene. Dette oppleves av kommunene som en nesten større byrde enn tilsynene. Tilbakemeldingen fra fylkesmannsrepresentantene når det gjelder realismen i at en styrket egenkontroll kan bidra til å redusere statlig tilsyn, er relativt ensartet. En gjennomført egenkontroll er ikke nødvendigvis tilfredsstillende for staten da må også innholdet i egenkontrollen undersøkes, sier flere. En styrket egenkontroll vil likevel kunne være en styrke for kommunen, selv om det ikke reduserer omfanget av statlige tilsyn. Statlig tilsyn anses som viktig i et demokratisk perspektiv, for å ivareta det nasjonale demokratiet, samt for å ivareta likebehandling og rettssikkerhet. Tilsyn er også en viktig kilde til kunnskap 34 Det var primært informanter fra administrativt nivå i kommunene som hadde en mening om dette. Informanter fra politisk nivå hadde i mindre grad meninger om dette. PwC Side 43 av 64

94 om hva som skjer i kommunene. Dette er en viktig informasjon for staten som lovgiver og sektoransvarlig, mener de. I det følgende presenteres de detaljerte forslagene til hvordan bruke resultater fra egenkontroll og statlig tilsyn til læring, forbedring og utvikling: Tema Samordning Tiltaksforslag Kommunen ved kontrollutvalget bør sende oversikt over planlagte forvaltningsrevisjoner til fylkesmannen Fylkesmannen bør sende en totaloversikt over planlagte tilsyn til både administrasjonssjefen og kontrollutvalget Opprette et møtepunkt mellom fylkesmann og kontrollutvalg / kontrollutvalgssekretariat Dokumentasjonen bør brukes aktivt til å styre og koordinere kontrollog tilsynsaktiviteten fra begge hold, for å skape minst mulig belastning på de som skal kontrolleres Innføre fast rapportering på internkontrollarbeid fra kommune til fylkesmann, som igjen fører til at man slipper tilsyn dersom innholdet i rapporteringen viser at kommunen tilfredsstiller fastsatte krav Etablere egnede arenaer mellom kommuner og fylkesmenn for (videre)utvikling av et tolkningsfellesskap som bidrar til å sikre felles forståelse og tolkning av lovverket Hyppighet Gitt en sterk egenkontroll, etablere «regler» på statlig nivå om at hyppigheten på tilsyn kan gå ned i slike kommuner og enkeltsektorer Færre landsomfattende tilsyn, slik at fylkesmannen får mer rom for selv å ta initativ til tilsyn basert på egen risikovurdering av kommuner og sektorer der også den kommunale egenkontrollen er med vurdert Organisering i kommunene Kommuner i samme region kan inngå samarbeid om å utføre kontroll og tilsyn hos hverandre innenfor definerte sektorer, gjerne også med fylkesmannen som fasilitator Etablere kommunestyrets internrevisjon slik man har i det private næringsliv Opprette en dialog med fylkesmannen om hvilke parametre kommunen faktisk kan kontrollere seg selv på, som i dag kontrolleres av fylkesmannen og hvilke parametre fylkesmannen bør beholde Sektorspesifikke forslag Skille mellom tilsyn på lukkede og åpne tjenester eksempelvis barnevern versus teknisk etat. I lukkede systemeter utvikler det seg oftere subsystemer som kan være destruktive for de som oppholder seg der dette trenger da i større grad ekstern kontroll. Kommuneoverlegen kan overta noe tilsyn på helseområdet Tilsynslegene ute på insititusjonene kan gjøre mer omfattende internkontrollrapportering mot at statlige tilsyn reduseres PwC Side 44 av 64

95 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar 8. PwC sine tilrådinger 8.1. Hvordan styrke egenkontrollen Kapittel 6 gav en beskrivelse av hvordan kommunestyret utøver sitt tilsynsansvar i praksis i dag både gjennom selve kommunestyrets behandling av saker, kontrollutvalgets sammensetning og oppgaver, og administrasjonens egenkontroll. I kapittel 7 og i vedlegg har vi samlet de forslagene som informantene i prosjektet selv har kommet med, angående hvordan egenkontrollen kan styrkes. Med bakgrunn i dette har vi laget et sett med tilrådinger, som i all hovedsak er ment å ha et kommunestyreperspektiv, slik det er lagt til grunn i mandatet for undersøkelsen. Det finnes allerede mange gode tiltaksforslag i tidligere studier innenfor temaet egenkontroll, som har munnet ut i eksempelvis «85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane», Kontrollutvalgshåndboken, KRD-rapporten «Internkontroll i norske kommuner», og KS-heftet «Rådmannnes internkontroll hvordan få orden i eget hus». Her ligger det mye god informasjon om hvordan både kontrollutvalget og administrasjonen kan og bør utøve sin del av egenkontrollen. Fylkesmannen i Oppland har også gjennomført et prosjekt der man har utformet anbefalinger om hvordan kommunene kan styrke sin egenkontroll, med fokus på administrasjonens internkontroll og forvaltningsrevisjoner bestilt av kontrollutvalget 35. Mange av forslagene for å forbedre egenkontrollen som har kommet fra informantene i vår undersøkelse samsvarer med mye av innholdet i disse publikasjonene. I vårt tilrådingskapittel har vi forsøkt ikke å gjenta forbedringsforslag som finnes i eksisterende publikasjoner. Vi har i stedet valgt å holde fokus på kommunestyreperspektivet, jamfør mandatet for prosjektet. I flere av tilrådingene bygger vi likevel på tidligere anbefalinger som retter seg mot forhold knyttet til kontrollutvalget og administrasjonssjefen. Dette er gjort for å fange opp tiltak som går på vekselvirkningene mellom de aktørene som i praksis utgjør totaliteten i kommunestyrets tilsynsansvar. Vi mener at en styrket egenkontroll best kan oppnås om man evner å sette inn tiltak både mot de folkevalgte, mot kontrollutvalget og mot administrasjonen. Våre tilrådinger til en styrket egenkontroll er sortert i delkapitler innenfor de samme hovedkategoriene som i kapittel 6. Unntatt er våre tilrådinger for kategoriene «oppfølging og rapportering» og «læring og kontinuerlig forbedring», som er lagt under delkapittel 8.2 om tilrådinger til hvordan man kan bruke resultater fra egenkontroll og tilsyn til læring og kontinuerlig forbedring. Vår overordnede tilråding til kommunestyrene når det gjelder problemstillingen «Hvordan styrke egenkontrollen», er å utarbeide et «årshjul» for hvordan de kan utøve kontroll- og tilsynsrollen gjennom hele valgperioden. I figuren under har vi laget et forslag til hvordan dette kan se ut. Som en del av denne tilrådingen vil vi anbefale at Kommunelovutvalget, som skal utarbeide sin utredning om ny kommunelov, vurderer å gjøre en begrepsavklaring i kommuneloven som sier noe mer konkret om det faktiske innholdet i kommunestyrets tilsynsansvar både det som går på å føre tilsyn med egenkontrollen (administrasjonen og kontrollutvalget), og det som går på å følge opp tilsynsaktiviteter fra statlig hold. Med en slik begrepsavklaring i loven, vil det også være enklere å gjennomføre bestemte aktiviteter i et slikt «årshjul». I ny kommunelov bør man også preisere kommunestyrets ansvar og plikter på dette område. Betydningen av et godt samspill mellom ordfører, kontrollutvalgsleder, administrasjon og sekretariat er framhevet i flere sammenhenger. Ordfører og kontrollutvalgsleder bør koordinere aktivitetene i årshjulet med administrasjonssjefen, og påse at de blir inkludert og får en tydligere plass i kommunestyrets arbeid. Årshjulet kan også inngå som en obligatorisk del av folkevalgtopplæringen, og tas fram som en påminnelse 35 Fylkesmannen i Oppland (2014), «Prosjekt egenkontroll Godt nok. En god nok egenkontroll i kommunene gir mindre behov for statlige tilsyn.» PwC Side 45 av 64

96 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar ved ulike anledninger gjennom året. En viktig tilrådning går på å etablere gode samhandlingsarenaer mellom aktørene i egenkontrollen og tilsynsarbeidet. Det må likevel understrekes at ansvaret til den enkelte aktør ikke må pulveriseres, og at de ulike rollene ikke må blandes sammen. Spesielt er det viktig å få fram at administrasjonssjefens ansvar for internkontroll ikke kan ivaretas av andre. Kontroll og tilsynsarbeid utført av kontrollutvalg, revisor og/eller statlige tilsynsaktører bør være viktige bidrag til læring og utvikling i kommunene. Figur 3: Skisse til kommunestyrets "årshjul" for kontroll- og tilsynsansvar gjennom valgperioden Årshjulet tar for seg alle fire årene i en valgperiode. De aktivitetene som foregår jevnlig hvert eneste år er listet opp per tertial i midten av figuren. Utenfor figuren har vi lagt inn noen aktiviteter som kommer i året for kommunevalg eller i året rett etter et kommunevalg Ta aktivt grep om kontroll- og tilsynsansvaret Våre tilrådinger for å styrke egenkontrollen gjennom et forbedret kontrollmiljø, er knyttet opp mot tema som omtalt i kapittel 6.1. Vi har i dette kapittelet beskrevet hvordan kommunestyret kan legge til rette for et kontrollmiljø i den kommunale virksomheten med høy etisk standard. 36 Kommunestyret bør fokusere på etikkreglement for kommunen: Egenkontrollen i en kommune påvirkes av de kommunale ledernes etiske standarder og deres holdninger til kontroll- og tilsynsansvaret. Etikkreglementet er et overordnet styringsdokument for kommunen, og tar opp viktige punkter med hensyn til hvordan man bør opptre som folkevalgt, leder eller medarbeider i kommunen. Etikkreglementet bør årlig behandles i kommunestyret, enten som orienterings- eller vedtakssak. Vi anbefaler å innarbeide praktiske 36 Både ordfører, utvalgsledere og administrative ledere i kommunen bør ha et bevisst forhold til hvordan de kommuniserer om tema egenkontroll, og hvilke møteplasser de etablerer for å sette tema på dagsorden. Dette kan ses på som en del av kontrollmiljøet, men vi har valgt å behandle dette i kapittel under tema samhandling da dette er relatert til tema kommunikasjon og informasjon, jfr. omtale av rammeverk i kapittel 4. PwC Side 46 av 64

97 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar eksempler som viser hvordan reglementet skal etterleves i praksis, gjerne relatert til rollen som folkevalgt. Et slikt etikkreglement kan også ligge til grunn for utvikling av en positiv organisasjonskultur i kommunen, både politisk og administrativt. Kommunestyret bør vedta at kontrollutvalget skal bestå av flere enn minimumskravet om tre medlemmer: Kommuneloven sier at kontrollutvalget skal ha minimum tre medlemmer. Et flertall av våre casekommuner har allerede fem medlemmer, og et par kommuner vurderer å øke fra tre til fem. Dette er en utvikling vi slutter oss til. En slik anbefaling er også framført i en evaluering av kontrollutvalg fra Kontrollutvalget vil med fem medlemmer være et mindre sårbart organ der man får en bedre debatt og bredere kompetanse. Vurder om mer en ett kommunestyremedlem bør sitte i kontrollutvalget: I undersøkelsen er det flere som har tatt til orde for at det med fordel kunne vært flere enn ett kommunestyremedlem i kontrollutvalget. Bakgrunnen er at det er vanskelig for de «eksterne» medlemmene i kontrollutvalget å være tilstrekkelig orientert om kommunens virksomhet. God kjennskap til samspillet mellom folkevalgte, administrasjon og den kommunale forvaltningen generelt er en viktig forutsetning for å gjøre en god jobb i kontrollutvalget. Deltagelse i kommunestyret, vil trolig styrke denne forståelsen og gjøre kontrollutvalgsmedlemmet bedre rustet for kontrollutvalgsrollen. Det er imildertid pekt på det prinsipielt uheldige i kombinasjonen av verv i både kommunestyret og i kontrollutvalget. Argumentasjonen har vært at kommunestyret er øverste beslutningsorgan i kommunen, og at kontrollutvalget bør være uavhengig av beslutningsprosessen i kommunen. De som skal velge medlemmer til kontrollutvalget må sette seg inn i funksjonen til utvalget og være bevisst at medlemmene må oppfylle krav til habilitet, erfaring, kompetanse og personlige egenskaper: Beskrivelsen av nå-situasjonen i kapittel 6 viser at flere av kontrollutvalgene i våre casekommuner har medlemmer med lang erfaring og forståelse både for det kommunale styringssystemet, arbeidsdelingen mellom politikere og administrasjon, og egen rolle i dette samspillet. Informantenes tilbakemeldinger tyder likevel på at man ikke tar hensyn til erfaring og kompetanse i like stor grad som anbefalt 38. Undersøkelsen indikerer at personlige egenskaper ved både kontrollutvalgsmedlemmer generelt, og kontrollutvalgsleder spesielt, er vel så viktig som erfaring og kompetanse. Flere kommuner har eksempler på hendelser der mangel på de rette personlige egenskapene hos en eller flere i kontrollutvalget har hatt negative konsekvenser for den praktiske utøvelsen av kommunestyrets tilsynsansvar. Slike hendelser kan for eksempel være at kontrollutvalgsleder ikke er sterk nok til å ta profesjonelt grep i vanskelige situasjoner eller ikke evner å avvise saker til kontrollutvalget. Det finnes også eksempler på at kontrollutvalgmedlemmer ikke evner å skape gode relasjoner til samarbeidende aktører, og at kommunikasjon og aktivitet foregår på en måte som er utydelig, uryddig og irrelevant. En bevisstgjøring overfor de personene som foreslår medlemmer til kontrollutvalget, er derfor å anbefale. Opplæringen som kommunestyret får om egenkontroll og tilsynsansvar bør forsterkes og spres utover i valgperioden: En av de tydeligste tilbakemeldingene, er at temaet kontroll og tilsynsansvar er noe som de fleste kommunestyremedlemmer ikke får med seg i forbindelse med folkevalgtopplæringen. Spesielt for de som er nye i politikken, er dette et område som forsvinner i en enorm mengde informasjon. For å forbedre og forsterke opplæringen foreslår vi følgende tiltak: - Fastsette et årlig temamøte for kommunestyret som handler om kontroll- og tilsynsansvar. Disse temamøtene er også illustrert i «årshjulet» ovenfor. Det første temamøtet bør vie spesiell 37 Deloitte (2014) 38 Kontrollutvalgshåndboken side 19 PwC Side 47 av 64

98 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar oppmerksomhet mot kontrollutvalget sin rolle som kommunestyret sitt kontrollorgan. Vi har gjennom undersøkelsen sett at det er viktig å øke kommunestyremedlemmene sin forståelse for kontrollutvalgets oppgaver og hvordan samspillet mellom kontrollutvalget og kommunestyret bør fungere. I påfølgende temamøter gjennom året kan det være relevant å vise eksempler fra foregangskommuner, og å diskutere hvordan kommunestyret bør involveres i forbindelse med forvaltningsrevisjon, selskapskontroll, eierstyring og/eller statlige tilsyn. - Fastsette temamøter for politiske hovedutvalg per sektornivå, der man går gjennom ulike sider ved egenkontrollen i kommunen. Her bør man spesifikt gå gjennom hvordan administrasjonens internkontroll fungerer innenfor aktuell sektor og hvilke planer som foreligger for forvaltningsrevisjon innen det aktuelle tjenesteområde. - God forberedelse og gjennomføring av møtene, m.a. gjennom nær samhandling, veiledning og oppfølging fra profesjonelle sekretariat. - Bruk av revisjons- og sekretariatsmiljø som diskusjonspartner og bidragsyter i forbindelse med møter i kontrollutvalget og kommunestyret. Tidlig involvering i valgperioden er viktig. Kommunestyret bør sørge for at kontrollutvalgsmedlemmene får nødvendig opplæring i henhold til anbefalingene i Kontrollutvalgshåndboken: Som nevnt i kapittel 6, er opplæringen av kontrollutvalgsmedlemmene varierende fra kommune til kommune. Dette gjelder både rolleforståelse og oppfatning av hva som faktisk er (og ikke er) kontrollutvalgets oppgaver. Kontrollutvalgshåndboken foreslår noen opplæringstema det er relevant at medlemmene får ut i fra en individuell vurdering av erfaring og kompetanse. Disse temaene er kommunal virksomhet, regnskap og revisjon, offentlighetsloven, offentlige anskaffelser, etikk, virksomhetsstyring og internkontroll 39. Vi vil i tillegg foreslå følgende tema: Rolleforståelse for kontrollutvalgsmedlemmer Samspillet mellom politikere og administrasjon Informasjon om hvordan statlige tilsyn fungerer Læring og kontinuerlig forbedring som en del av kontroll- og tilsynsarbeidet, og hvordan kontrollutvalget bør opptre og kommunisere for å øve en positiv innflytelse på dette Casekommunene beskriver også utfordringer forbundet med at «hele» kontrollutvalget ikke er tilstrekkelig oppdatert på status i den kommunale virksomheten. Av dette følger at alle i kontrollutvalget bør delta i folkevalgtopplæringen, slik Kontrollutvalgshåndboken også foreslår. Kommunestyret bør evaluere sekretariats- og revisjonsordningene: Undersøkelsen har vist at de fleste av våre casekommuner benytter seg av interkommunale selskaper for kontrollutvalgssekretariat, regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. På politisk nivå er tilbakemeldingen at de jevnt over er fornøyd med sekretariats- og revisjonsordningene, mens administrasjonens representanter i større grad har vært kritiske til fagkompetansen hos revisor. Kommunene bruker vesentlige ressurser på kontroll- og tilsynsarbeid, og bør være bevisst hvordan de kan få en størst mulig nytteverdi av disse tjenestene. Vår tilrådning er derfor at revisjonsordningene i kommunene bør evalueres med hensyn til pris, effektivitet og kvalitet i tjenesteutførelsen. En slik evaluering kan også inneholde en drøftelse rundt alternative revisjonsordninger, for eksempel om det er hensiktsmessig at både regnskapsrevisor og forvaltningsrevisor er representert ved det samme selskapet. Vi vil likevel påpeke at den dominerende ordningen i norske kommuner er IKS-løsninger for 39 Kontrollutvalgshåndboken side 65 PwC Side 48 av 64

99 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar disse oppgavene. Hyppige vurderinger av deltagelse i et interkommunalt samarbeid kan være uheldig sett fra et eierperspektiv. Kommunestyret må sørge for et forsvarlig budsjett til kontrollutvalget basert på resultat fra den overordnede analysen og årlig rullering av forvaltningsrevisjonsplanen: Vi tilrår at man setter fokus på gode avklaringer mellom kontrollutvalg og administrasjon i forbindelse med utarbeidelse og årlig rullering av plan for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Man må avstemme behovet opp mot egenkontroll i kommunen som helhet og på sektornivå. Det er vanskelig å gi en samlet vurdering av kommunens interne kontroll bl.a. fordi en kommune er en kompleks og forskjelligartet virksomhet med ulike risikofaktorer innen de ulike tjenesteområdene. Forvaltningsrevisjoner er et nyttig verktøy for å kontrollere enkeltområder av den kommunale forvaltningen, og bør av denne grunn ikke reduseres til et minimum. Budsjettet må ta hensyn til dette, samt forskriftskrav om at det skal gjennomføres årlig forvaltningsrevisjon 40. Utarbeidelsen av budsjettet må ta høyde for realisme med dette som bakgrunn. Ordfører og/eller utvalgsledere kan med fordel involveres før budsjettinnstillinger legges fram Skaff deg kjennskap til risikobildet i kommunen Våre tilrådinger for å styrke egenkontrollen gjennom forbedret risikostyring, er knyttet opp mot tema som omtalt i kapittel 6.2. Vi har i det følgende beskrevet hvordan kommunestyret kan ta grep for å videreutvikle risikostyringen i kommunen til å bli mer helhetlig og systematisk. Kommunestyret bør utfordre administrasjonssjefen på å gi dem en grundigere innføring i hvordan kommunen jobber med virksomhetsstyring/helhetlig risikostyring: I undersøkelsen framkommer det at mange, både folkevalgte og tjenesteledere, ikke er kjent med begrepene virksomhetsstyring og/eller risikostyring. Flere gir uttrykk for at de mangler en oversikt over vesentlige risikoforhold i kommunen. Unntaket er ROS-analyser og beredskapsplaner, som de fleste gir uttrykk for å kjenne godt. Etter vår vurdering bør derfor administrasjonen orientere om risikostyring i kommunen i et mer helhetlig og systematisk perspektiv enn det som gjøres i casekommunene i dag. Som et eksempel kan representanter fra politiske utvalg involveres i forbindelse med at kommunalsjefer gjør SWOT-analyse av sine tjenesteområder. Dette er en praksis man har god erfaring med i Bø kommune. Begrunnelsen er at man både får innsikt i tjenesteområder og forståelse for «hvor skoen trykker». På den måten blir de folkevalgte i stand til å stille relevante spørsmål og utøve tilsynsrollen på en god måte. Tilsvarende fremgangsmåte kan benyttes i forbindelse med en helhetlig risikovurdering på kommunestyrenivå. Arbeidet bør ledes av personer med god forståelse for tematikken og kommunal sektor. Dette blir også mer aktuelt med stadig større grad av oppgaveoverføring til kommuner, større grad av interkommunalt samarbeid og eksterne leverandører av viktige kommunale ytelser. Kommunestyret og de politiske utvalgene bør i større grad involveres i arbeid med overordnet analyse og planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll: Den overordnede analysen er et viktig styringsdokument i kontroll- og tilsynsarbeidet. Analysen skal være førende for utarbeidelse av forvaltningsrevisjonsplan og plan for selskapskontroll. I flere casekommuner viser undersøkelsen at den overordnede analysen ikke er godt kjent hos kommunestyremedlemmene. Ordfører har gjerne bidratt i prosessen, mens de øvrige kommunestyremedlemmene har vært involvert i liten grad utover å gjøre vedtak i saken. Undersøkelsen viser at forvaltningsrevisjonsplan og plan for selskapskontroll i varierende grad følges opp og at det gjøres flere endringer underveis i planperioden, ofte uten debatt i kommunestyret. Å rullere 40 Forskrift om kontrollutvalg for kommuner og fylkeskommuner 9 PwC Side 49 av 64

100 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar planene ligger i praksis hos kontrollutvalget. Vi vil påstå at det ville vært positivt for egenkontrollen om kommunestyret var mer aktive på dette området. Vi viser også til en Riksrevisjonsrapport der det framkommer at kommunene i liten grad er flinke til å utnytte de mulighetene for kontroll med kvalitet i tjenesteområdene som ligger i forvaltningsrevisjon 41. Vår oppfatning er at egenkontrollen vil styrkes dersom kommunestyret og utvalgene får en dypere forståelse for risikobildet (for eksempel i temaøkter), planene og bakgrunnen for prioriterte kontroll- og tilsynsaktiviteter. Som et minimum bør ordfører, politiske utvalgsledere, tillitsvalgte, verneombud og kontrollutvalg involveres i tillegg til administrasjonssjef og kommunalsjefer. Gode avklaringer rundt rollene til de ulike bidragsyterne vil være viktig, m.a. å presisere at det er kontrollutvalget som skal utforme mandatet. De andre aktørene kan bidra med innspill som gjør kontrollutvalget i stand til å spisse og målrette arbebidet. Vi tilrår videre at ordfører eller kontrollutvalgsleder oppfordrer til mer diskusjon i forbindelse med behandling av overordnet analyse og planer for forvaltningsrevisjon i kommunestyret. Eksterne aktører som har bistått med analyse og plandokumenter bør bidra under presentasjonen. Vi viser også til følgende standpunkt fra evalueringen av kontrollutvalg der det konkluderes med at: «.kvaliteten på arbeidet med overordnet risiko- og vesentlighetsanalyse er avgjørende for at en velger de rette forvaltningsrevisjons- og selskapskontrollprosjektene, og dermed retter oppmerksomheten mot de områder i kommunen hvor det er størst behov for kontroll og forbedring. Det at prosjektene oppfattes som relevante er også viktig for om rådmennene opplever at forvaltningsrevisjons- og selskapskontrollprosjektene fører til læring og forbedring i forvaltningen» 42. Kommunestyret bør påse at administrasjonen videreutvikler (digitale) kvalitetssystemer: Informasjonsmengden fra den kommunale virksomheten er stor. For at kommunestyret skal kunne fatte gode vedtak, er man avhengig av å motta relevante rapportering, inkludert beskrivelse av risikobildet innen de aktuelle områdene. Det er etter vår vurdering et vesentlig potensial for å systematisere og rapportere informasjon mer helhetlig innen de ulike tjenesteområdene. En slik rapportering bør skje via integrerte og digitale løsninger. Kommunestyret bør påse at administrasjonen tilbyr kurs eller videreutdanning i internkontroll for kommunale tjenesteytere med profesjonsutdanning: Som anbefalt i NIBR 2013:20 43 vil vi understreke viktigheten av at tjenesteytere i kommunen har tilstrekkelig kompetanse til å utøve sin profesjon, også når det gjelder lovkrav og internkontroll innenfor den enkelte tjeneste. Informantene i vår undersøkelse underbygger behovet for mer kunnskap og opplæring. Fra både kommunalt og fylkesmannshold har det kommet signaler om at kommunene i varierende grad har kompetansemangler på det juridiske området og når det gjelder internkontroll generelt. Deltagelse i nettverk som setter risikostyring og internkontroll på dagsorden vil også være å anbefale, for eksempel KS sine fagnettverk Følg opp kontroll- og tilsynsaktivitetene Våre tilrådinger for å lykkes med styrking av egenkontrollen gjennom utøvende kontroll- og tilsynsaktiviteter følger de samme underpunktene som i kapittel 6.3. For kommunestyret sin del handler dette i hovedsak om å få en bedre totaloversikt over egenkontroll som utføres. Vi har i det følgende beskrevet hvordan kommunestyret kan ta grep for å få til dette. 41 Riksrevisjonen (2013), side 7 42 Deloitte (2014), side 7 43 NIBR2013:20 side 184ff PwC Side 50 av 64

101 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar Legg opp til orientering fra forvaltningsrevisor, kontrollutvalgsleder eller sekretær i forbindelse med behandling av resultat fra forvaltningsrevisjon og selskapskontroll: I forbindelse med gjennomføring av forvaltningsrevisjoner foretas bestilling av revisjon/selskapskontroll på et gitt område. Basert på den gjennomførte revisjonen, rapporteres observasjoner og forbedringsforslag tilbake til kontrollutvalget. Med bistand fra sekretariatet utarbeides innstilling til vedtak, som sammen med rapport fra revisor sendes til kommunestyret. Basert på dette skal kommmunestyret fatte sine vedtak om hvordan forbedringsforslagene bør følges opp. I undersøkelsen fremkommer det at de folkevalgte opplever at budskapet etter en revisjon er lite tilgjengelig, og at det benyttes fagterminologier som er vanskelig å forstå. For å skape debatt og innsikt hos de folkevalgte, bør man legge opp til at de som har utført revisjonen presenterer resultat og forbedringsforslag muntlig for de folkevalgte. Det bør brukes et språk som er lett å forstå og de folkevalgte bør oppfordres til å komme med spørsmål og synspunkt. Vedtak bør utformes konkret og med angivelse av ansvarlig for oppfølging og tidsfrist. I vedtaket bør det framgå at man skal rapportere tilbake til kontrollutvalget at tiltak er gjennomført. Sekretariatet til kontrollutvalget har en viktig rolle i å koordinere og følge opp dette arbeidet. Vi anbefaler for øvrig å følge praksis på dette område som beskrevet i kontrollutvalgshåndboken. Legg opp til orientering om internkontroll på økonomiområdet i forbindelse med behandling av årsregnskapet: I undersøkelsen fremkommer det at regnskapsrevisor i liten eller ingen grad tar ordet i kommunestyret. Det er mer vanlig at regnskapsrevisor gir orienteringer for formannskap og/eller kontrollutvalg. Økonomi- og budsjettstyring er en sentral aktivitet i alle kommuner, og de folkevalgte bør ha en helhetlig forståelse for de økonomiske nøkkeltallene for å fatte gode budsjettvedtak. Vi anbefaler derfor at administrasjonssjef, økonomisjef og/eller revisor gir en orientering til kommunestyret i forbindelse med behandling av årsregnskapet. I denne sammenheng bør man også orientere om forbedringsområder innen økonomiområdet og eventuelle merknader i nummererte brev fra revisor. Følge opp KS anbefalinger om eierskap, ledelse og kontroll av kommunalt eide selskaper, med fokus på opplæring av folkevalgte og utarbeidelse av eiermelding og selskapsstrategier: Når det gjelder kommunestyrets ansvar for kontroll og tilsyn med kommunens eierinteresser i aksjeselskaper, interkommunale selskaper og andre type selskaper viser undersøkelsen at våre casekommuner i varierende grad har satt dette på dagsorden. En NIBR-rapport fra 2015 indikerer også at det er et «betydlige politisk informasjonsunderskudd knyttet til de kommunaleide selskapene i mange kommuner» 44. De kommunene som er flinke på dette området, har utarbeidet eiermelding med oversikt over de selskapene kommunen har eierinteresser i, hvilke prinsipper for eierstyring som gjelder på et overordnet nivå, og hvilke formål, forventninger og strategier kommunen har knyttet til hvert av selskapene. Det å ha disse tingene på plass, er også en grunnleggende forutsetning for at kontrollutvalget skal kunne gjøre en god jobb med selskapskontroll. Å utøve god eierstyring er en krevende øvelse for kommunestyret, og det forutsettes at man har både kapasitet, kompetanse og bevissthet på dette området for å lykkes 45. KS har utformet «Anbefalinger om eierskap, ledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak», og vi tilrår at kommuner som ikke har satt eierstyring tilstrekkelig på dagsorden starter med å sette seg inn i og følge opp disse anbefalingene. Vi mener at de to første punktene i dette dokumentet, som går på opplæring av folkevalgte og utarbeidelse av eiermelding, er noe av det som bør prioriteres høyest. 44 Bjørnsen, H.M. et.al. (2015), side Ibid. Side 186 PwC Side 51 av 64

102 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar KS sine anbefalinger er en parallell til Norsk utvalg for eierstyring og selskapsledelse (NUES) sitt dokument «Norsk anbefaling om eierstyring og selskapsledelse». Det skiller seg imidlertid fra NUES-dokumentet ved «( ) at de ikke bare er opptatt av hvordan selskapene skal organiseres og drives, og hvordan eierstyringen skal foregå, men også hva kommunen eller fylkeskommunen bør legge vekt på i sitt arbeid med å sikre god eierstyring» 46. I dette ligger at KS-anbefalingene kommer inn på forhold som er relevante utover det som ligger i aksjeloven og lov om interkommunale selskaper. For å få innspill til hvordan man kan jobbe godt med eierstyring, tilrår vi også at kommuner ser hen til NIBR-rapporten om kommunale selskap og folkevalgt styring gjennom kommunalt eierskap som ble publisert i januar Spesielt kapittel 4 om «virkemidler for eierstyring» gir nyttige tips. For øvrig slutter vi oss til NIBR sine konkluderende anbefalinger om at det bør utredes hvorvidt forankring av eierskapspolitikken i kommuneplanens samfunnsdel kan være et nyttig grep for å sikre at den blir gjenstand for en bred og helhetlig politisk prosess og behandling 47. Vi støtter også ideen om at det kan være nyttig å innføre regler om kommuners eierstyring, for eksempel i form av et lovkrav til eiermelding, som Kommunelovutvalget har i sitt mandat at de skal vurdere. Legge til rette for mer systematisk orientering i kommunestyret eller formannskapet fra daglig leder eller styreleder i kommunalt eide selskaper: Mange kommuner har allerede en god rutine på oppfølging av sine selskaper, mens andre har et forbedringspotensial. Ett viktig punkt kan være å ha en systematisk orientering fra minimum de største og strategisk viktigste selskapene i kommunestyret, eventuelt i formannskapet. Her kan man invitere inn daglig leder eller styreleder til å orientere om status for bedriften, både med tanke på økonomi, strategi, organisasjon, drift og andre tema. Bruke tertialrapportering og årsrapportering som et virkemiddel for å informere tydelig og tilstrekkelig om status på egenkontroll og statlig tilsyn, samt gjøre en egenvurdering av hvordan internkontrollen fungerer: Som kartlagt i kapittel 6, er det flere av casekommunene som ikke følger Kommunelovens 48, punkt 5 om rapportering på internkontrollaktiviteter i årsberetningen. Kvaliteten på tertialrapportene varierer. Noen beskriver kort og konsist hva som har vært gjennomført av både egenkontrollaktiviteter og statlige tilsyn i forrige periode. Det er også eksempler på de som lister opp planlagt aktivitet for kommende periode. Noen av de andre kommunene har vesentlig mindre fokus på dette. Vi tilrår at alle kommuner sørger for å ha en tertial- og årsrapportering som inkluderer god og tilstrekkelig informasjon om egenkontroll og statlige tilsyn. For å sikre at relevant informasjon kommer med må ordfører, kontrollutvalg og administrasjon koordinere arbeidet. Dersom rapporter fra internkontroll, forvaltningsrevisjon eller statlig tilsyn fører til større endringsprosjekter kan også hovedpunktene i disse inkluderes for å gi kommunestyret en bedre helhetsforståelse. Årsberetningen bør også inneholde en egenvurdering av hvordan egenkontrollen fungerer. Vurder å etablere internrevisjons- og/eller kvalitetsledelsesfunksjon: I undersøkelsen fremkommer det at noen kommuner har, eller skal etablere en internrevisjons- og eller kvalitetsledelsesfunksjon. Formålet er å videreutvikle styringssystemene til kommunene. Sett i lys av størrelsen og kompleksiteten på de kommunale virksomhetene, er vår vurdering at dette er et fornuftig grep. Ved å tydeliggjøre ansvaret for denne funksjonen i form av egne stillinger, bidrar man også til å understøtte viktigheten av kontroll- og tilsynsarbeid i kommunen. 46 Ibid. side Ibid. side 189 PwC Side 52 av 64

103 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar Skap gode samhandlingsarenaer Sett fra kommunestyret sitt ståsted vil det å styrke egenkontrollen handle mye om å bidra til å skape gode samhandlingsarenaer og å sette av tid til kontroll- og tilsynssaker i kommunestyret. Et viktig poeng er her at kommunestyret selv bør opptre proaktivt i form av å etterspørre informasjon dersom den ikke tilflyter automatisk. Vi har i det følgende beskrevet hvordan kommunestyret i samhandling med kontrollutvalget og administrasjonsjefen kan ta grep for å få til dette. Innføre gode samhandlingsarenaer mellom ordfører, utvalgsledere, kontrollutvalgsleder, revisjonsmiljø og administrativ ledelse i kommunen: God samhandling mellom politisk ledelse og nøkkelpersoner i administrasjonsjefens internkontroll er omtalt som et suksesskriterium for å skape et godt tillitsforhold mellom politisk og administrativ ledelse. I samhandlingen må man vere bevisst på å ikke skape uklarhet om roller og ansvarsforhold, og å sikre «armlengdes avstand» mellom den som kontrollerer og den som blir kontrollert. Vi foreslår følgende samhandlingsarenaer: - Oppstartsmøte mellom ordfører, administrasjonsjef, kontrollutvalgsleder og kontrollutvalgssekretariatet (eventuelt også revisor) hver høst - Møteplasser mellom ordfører, kontrollutvalg, hovedutvalgslederne og kommunalsjefer, for eksempel i forbindelse med utarbeidelse av overordnet analyse, forvaltningsrevisjonsplan og mandat for konkrete revisjonsprosjekt. Tanken er at de som sitter tettest på tjenesteneområdene kan tilføre relevante opplysninger til bruk i forbindelse med kontrollutvalgets/sekretariatets utarbeidelse av plan/mandat. - Avklaringsmøter mellom ordfører, kontrollutvalg, sekretær og administrasjonssjef/tjenesteleder i forbindelse med gjennomføring av kontrolltiltak på spesifikke tjenesteområde. Knapphet på tid er en utfordring. Kontrollutvalgsleder og sekretær må derfor legge til rette for effektiv gjennomføring av møter, spesielt når de har eksterne deltagere. Sekretæren har en viktig rolle når det gjelder å støtte kontrollutvalgsleder i gode saksforberedelser. Kontrollutvalgslederen bør på sin side lede diskusjonene på en effektiv og strukturert måte innenfor de rammene som er satt av for møtene. Sett av tid til - og sørg for kvalitet - i behandling av kontroll- og tilsynssaker i kommunestyremøte: De fleste av våre casekommuner, med unntak av Trondheim, har ingen praksis for å sette kontroll- og tilsynssaker høyt på agendaen i kommunestyremøter. De fleste har kontrollutvalgets møteprotokoll som en av mange «referatsaker». Faren er da at innholdet drukner i en stor saksmengde. Gjøvik kommune har en ordning der kontrollutvalgets møteprotokoll er løftet fram som egen vedtakssak. For å øke kommunestyrets bevissthet rundt tilsynsansvaret, og samtidig heve egenkontrollaktivitetenes status, bør det settes av nok tid til sakene i møte. Man kan vurdere å løfte fram kontrollutvalgets møteprotokoll som egen sak på agendaen, eventuelt integrere viktige saker fra kontrollutvalget i tertialrapporteringen. Undersøkelsen har vist at flere kontrollutvalgsledere er lite synlige i rollen i kommunestyret. Kontrollutvalgslederen bør ta ordet når kontrollutvalgets saker er på dagsorden, og gi et kort resymê av saken slik at politikerne får med seg hovedbudskapet. Kontrollutvalgsleder er, sammen med ordfører, en viktig kulturbærer for å fremme interesse for tema blant resterende kommunestyremedlemmer. Det er derfor viktig at han eller hun fyller rollen på en synlig og tydelig måte. Det bør innføres en fast årlig gjennomgang av kontrollutvalgets arbeid i forbindelse med fremleggelse av årsmeldingen. PwC Side 53 av 64

104 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar Det er også viktig med en proaktiv administrasjon som løpende gir godt tilrettelagt og nok informasjon til kommunestyret. Vi viser her til vår tilrådning i kapittel som går på at administrasjonen bør orientere om risikostyring i kommunen i et mer helhetlig og systematisk perspektiv enn det som gjøres i casekommunene i dag. Kontrollutvalget bør stille krav til presentasjonsform når de bestiller revisjonsprosjekter hos forvaltningsrevisor, og sørge for at det utarbeides presise oppsummeringer av resultat og lærepunkter fra forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller. Her bør man bruke et enkelt språk og folkeliggjøre innholdet Hvordan bruke resultater fra egenkontroll og statlig tilsyn til læring, forbedring og utvikling Tidligere studier av kommunal egenkontroll og statlig tilsyn har fokusert på læring og forbedring, og vi vil innledningsvis oppsummere viktige synspunkt og anbefalinger fra dette arbeidet. - I Stortingsmelding nr 12 Stat og kommune 48 styring og samspel er det m.a. vist til at et godt innrettet statlig tilsyn kan medvirke til mer langsiktig læring og kvalitetsforbedring i den kommunale tjenesteproduksjonen, utover at kommunen retter opp eventuelle, konkrete avvik som blir påpekt gjennom tilsynet. En forutsetning er at lederskapet i den enkelte kommune viser vilje til å lære av egne og andres erfaringer. Det er pekt på at målet om å medvirke til gode tjenester for innbyggerne bør være et sentralt moment når man vurderer innretning av statlige tilsyn med kommunene. Verken staten eller kommunen tjener på at det blir lagt ned store ressurser i gjennomføring av statlig tilsyn uten at det medvirker til bedre tjenesteproduksjon på kort og lang sikt. - I «85 tilrådingar» 49 blir det vist til viktige forutsetninger for læring basert på forvaltningsrevisjon: Rapporten må skrives på en god og tilgjengelig måte, rapporten må ha god kvalitet, og de som utarbeider rapporten må ha riktig kompetanse. Det må være god samhandling underveis i arbeidet med rapporten og rapportens merknader må følges opp. Rapporten må være offentlig tilgjengelig. - I evalueringsrapporten om kontrollutvalg er det vist til at den største læringseffekten av forvaltningsrevisjonsprosjekt ligger i administrasjonen 50. Når det gjelder læringseffekten for de folkevalgte er den i størst grad knyttet til at de får bedre kjennskap til den kommunale forvaltningen. - I rapport om bedre samordning av statlig tilsyn og kommunal egenkontroll på opplæringsområdet kommer det tydelig frem at læringseffekten av tilsyn oppleves svært ulikt fra kommune til kommune 51. For eksempel hevder representanter fra enkeltkommuner at de i liten grad opplever en langsiktig læringseffekt knyttet til tilsyn. Det etterlyses mer veiledning, og flere konkrete råd fra fylkesmannen. Samtidig som representantene fra disse kommunene er negative til effektene av tilsyn, viser de til at de opplever mye større grad av læring knyttet til forvaltningsrevisjoner, og at det i forbindelse med forvaltningsrevisjoner er mer fokus på veiledning. Bildet fra fokusgruppeintervjuene i vår undersøkelse er imidlertid ikke entydig rundt dette. I kommuner hvor kontrollarbeidet er modent, og samarbeidet med fylkesmannen oppleves som godt, trekkes det frem at tilsyn oppfattes som en positiv og lærerik aktivitet selv om kommunene får avvik i tilsynene. - I NIBR-rapporten 52 Hvordan påvirker statlig tilsyn kommunene hevdes det at tilsynsutøvelsen ofte skjer på en slik måte at de (sosial) psykologiske forutsetningene for læring ikke ivaretas. Det hevdes at tilsyn er lite egnet til målrettet og gradvis læring og forbedring. Noen fremholder at avvik ofte kan lukkes ved å gjøre strategiske endringer i noen dokumenter, uten at dette gir seg utslag i varig forbedring i praksis. 48 Side KRD (2009), side 87f 50 Deloitte (2014), side Deloitte (2013), side NIBR (2013) side 10 PwC Side 54 av 64

105 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar - I samme rapport 53 gis det en anbefaling om å begrense tilsynet for å frigi kapasitet til dialogbasert veiledning. Det vises til at tilsyn ikke skal ivareta alle funksjoner, men avgrenses til lovlighetstilsyn. Dermed bør ikke selve tilsynet gjøres mer veiledende, men kommunene bør stå fritt til å søke veiledning der de vil. Tilsynsobjektene bør ikke settes i en situasjon der de gjøres medansvarlige for løsningene som velges av tilsynsobjektene eller der de undergraver det lokale selvstyret og kommunens eget ansvar ved å gi råd som oppfattes som bindende. Oppfølgingen av tilsyn bør i større grad innebære dialogbasert veiledning, noe som også etterspørres av mange kommuner. Det er videre vist til at kommunene ikke må avskjæres fra å trekke på den betydelige kompetanse som de regionale tilsynsmyndighetene sitter på, men å skille klart mellom selve tilsynet og de dialogbaserte veiledningstiltakene. Det anbefales her at tilsynets omfang begrenses for å frigjøre kapasitet til dialogbasert læring og utvikling. Det finnes også mye faglitteratur om hvordan organisasjoner evner å lære. For eksempel boka «The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization» 54, der forfatter Peter Senge fremstiller den lærende organisasjonen som fem ulike disipliner. Basert på fokusgruppeintervjuene i undersøkelsen, tidligere studier av læringsaspekter ved kontroll og tilsyn, og teori om lærende organisasjoner, har vi i delkapitlene nedenfor oppsummert våre anbefalinger til hvordan man i større grad kan lykkes med å bruke resultater fra egenkontroll og statlig tilsyn til læring, forbedring og utvikling. Politisk og administrativ ledelse, kontrollutvalget og kontroll- og tilsynsmiljø vil være kulturbærere og budbringere for at resultater fra kontroll- og tilsynsarbeid skal brukes til læring, forbedring og utvikling i kommunen. Vi har derfor primært rettet våre anbefalinger til denne målgruppen Bruk revisjonsmiljø som har relevant erfaring, kompetanse og pedagogiske evner Undersøkelsen viser at noen kommuner har hatt stor læringsverdi av forvaltningsrevisjoner, mens andre er mer kritiske. Kommunenes tilbakemeldinger tyder på en sammenheng mellom opplevd nytteverdi og revisors/tilsynsførers forståelse for kommunal forvaltning og det spesifikke tjenesteområdet, samt evne til å skape god dialog med de som blir kontrollert. Vår anbefaling er derfor at man for forvaltningsrevisjon bør vektlegge å benytte revisjonsmiljø som har den rette faglige bakgrunnen og kunnskap om kommunal drift i kombinasjon med en proaktiv og pedagogisk tilnærming til revisjons- og tilsynsarbeidet Utvikle en lærende og endringsvillig organisasjonskultur Tidlig involvering av nøkkelpersoner både politiske og administrative innen et område som er gjenstand for forvaltningsrevisjon eller statlig tilsyn, er viktig for å sikre god forståelse for kontrollarbeid og endringsforslag. I hvilken grad dette gjøres varierer fra kommune til kommune, men tilbakemeldingene er at de kommunene som lykkes med god involvering og forankring, også opplever god nytteverdi og læring. Når det gjelder tilsynsarbeid er det blant annet vist til at veiledning i forkant, underveis og i etterkant av statlig tilsyn medfører en betydelig tilleggsverdi i form av ny læring for det tjenesteområdet som blir kontrollert. Et eksempel er praktisk regelanvendelse ved ny lovgivning. For både kontrollutvalget og kommunestyret vil det være viktig å skape debatt rundt hvordan organisasjonen kan lære gjennom å implementere anbefalte utviklingstiltak og pålagt avviksretting. Vi anbefaler at læringsperspektivet innarbeides i vedtaksutformingen i kommunestyret. Man bør være konkret i beskrivelse av mål, tiltak og hvilke resultater som forventes. Ansvarlig og frist for gjennomføring bør angis. 53 NIBR (2013) side Senge (2006) PwC Side 55 av 64

106 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar Tiltaksplanen bør også omfatte en beskrivelse av hvordan eventuelle opplærings- og ressursbehov skal ivaretas. Videre gjelder det å sikre at planen blir forstått, samtidig som man må jobbe for at alle nødvendige personer tar eierskap til og slutter opp om hva som skal gjøres. At lederne stiller seg bak, og er positive til å gjennomføre forbedrings- og utviklingstiltak, er avgjørende for å skape en lærende organisasjonskultur. For at man skal lykkes med endringer, må lederne gå foran som gode eksempler og demonstrere ny og endret adferd i tråd med de vedtatte endringsforslagene. Når det gjelder kontrollutvalg, anbefaler vi at man i forbindelse med oppstart etter et kommunevalg legger mer systematisk til rette for erfaringsoverføring mellom gammelt og nytt kontrollutvalg. På den måten får også de nye medlemmene en klar forståelse for hvilke saker som har vært prioritert i forrige periode, og som behøver fortsatt oppfølging framover. Revisjons- og tilsynsmiljøet har også en viktig rolle med hensyn til å våre en pådriver for en lærende organisasjonskultur. De kan m.a. tilby veiledning og opplæring i forkant, underveis og etterkant av revisjons- og tilsynsarbeidet. Vi anbefaler at de som enda ikke har lykkes med å bidra til læring og kontinuerlig forbedring, utfordres på i større grad har fokus på dette Kunnskapsdeling i og mellom kommuner Det legges ned et betydelig arbeid i revisjons- og tilsynsarbeid, og resultatene fra dette har en klar overføringsverdi mellom kommuner. Det er i fokusgruppeintervju nevnt som et positivt eksempel at fylkesmannen gjennomfører såkalte «tilsynskonferanser» der det orienteres om bakgrunn og formål med tilsyn og resultater fra tidligere tilsyn. I forbindelse med disse konferansene har man også lagt vekt på å utveksle erfaringer rundt ulike sider av tilsynet og å fokusere på hva man kan lære av hverandre. Felles møteplasser for kontrollutvalg på tvers av kommuner og de ulike KS-nettverkene er referert til som gode læringsarenaer, hos de som har opplevd at det finnes slike arenaer. Det er også vist til at kommuner som har samarbeidet om å kontrollere hverandre har hatt gjensidig nytte av dette. Vi vil derfor anbefale at eksisterende arenaer innen tilsyn og kontroll videreutvikles, og eventuelt innføres i kommuner, fylker eller enkeltsektorer der en ikke har jobbet på denne måten tidligere. Videre er tilrettelegging for kompetanseheving og kunnskapsdeling i form av deltagelse i andre relevante faglige forum viktig Utfordre revisjons- og tilsynsmiljø på å styrke den læringsbaserte tilnærmingen Undersøkelsen viser som omtalt i kapittel 6 at læringsperspektivet blir ivaretatt i varierende grad i de ulike kontroll- og tilsynsmiljøene. Vi anbefaler derfor at læringsperspektivet innarbeides i planer og bestillinger av forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Regnskapsrevisor bør også oppfordres på å komme med forbedringsforslag for utvikling av internkontrollen på økonomiområdet. Når det gjelder tilsynsaktivitet kan fylkesmannen utfordres på at man i større grad gjennomfører veiledningsopplegg i forkant og etterkant av tilsyn, selvsagt på en slik måte at det ikke kommer i konflikt med kravet om at veiledning ikke skal være en del av selve tilsynet. Dette er en arbeidsform som får mye positiv omtale i de sektorene der den praktiseres. Utdanningsavdeling benytter for eksempel ofte et opplegg for læring eller veiledning i forkant av at man skal i gang med et landsomfattende tilsynsprosjekt. Dette kan man vurdere også i andre sektorer. Bruken av egenevalueringer, som for eksempel er benyttet innen skolesektoren i Sør-Trøndelag, omtales også positivt. I NIBR rapporten om statlig tilsyn 55 er det vist til at det er meget stor variasjon kommunene imellom når det gjelder ivaretagelse av systempålagte krav, og at kravene er for omfattende. Kommunene og statlige 55 NIBR (2013) side PwC Side 56 av 64

107 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar myndigheter har ofte ulikt fokus på forholdet mellom system og resultat. Dette medfører at opplevelsen av, og oppfatningene om statlig tilsyn varierer mye. Sett i lys av våre observasjoner, støtter vi spesielt anbefalingene om å bedre systemkompetanse i kommuner og hos tilsynsmyndigheter samt anbefalingen om å frigi kapasitet hos fylkesmannen til dialogbasert veiledning. Vi anbefaler at kommunene, eventuelt gjennom sin interesseorganisasjon, utfordrer fylkesmannen og deres tilsynsrepresentanter på å sikre at lærings- og forbedringsperspektivet ivaretas på en enhetlig måte innenfor ulike sektorer og tilsynsformer (se også kapittel 8.3.6). Det er her viktig å fokusere på at det må settes av tid til dialogbasert veiledning, jfr. også anbefalingene i NIBR-rapporten på dette område Følg opp, rapportér og evaluér resultat av forbedringsarbeid I undersøkelsen har flere informanter vist til at man må jobbe langsiktig for å skape endring og læring. Dette krever både økonomiske og menneskelige ressurser, samt prioritet innen de aktuelle tjenesteområdene. Deretter må det jobbes kontinuerlig med å følge opp og evaluere resultater for å sikre en varig og ønsket endring. Vi har følgende anbefalinger på dette område: - Bevisstgjøring av kommunestyret med hensyn til at kvalitets- og forbedringsarbeid bør ha et langsiktig perspektiv, og at dette handler om å utvikle en kultur som gjennomsyrer hele organisasjonen - Opprette (eller videreutvikle) en vedtakskalender som viser status på alle kommunale vedtak, jfr. at flere av kommunene oppgir at de ikke har gode nok ordninger for oppfølging av vedtak. Kalenderen bør inngå i kommunens styrings-/kvalitetetssystem og kunne oppdateres løpende av ledere med oppfølgingsansvar. Hver sak som rapporteres i kalenderen bør inneholde presis informasjon om saksforhold, formål, tiltak, ansvarlig, frist for gjennomføring og status per periode - Rapportér positive resultat fra forbedringstiltak basert på kontroll- og tilsynsarbeid, gi en status på hvilke avvik som er lukket, og orienter om avvik som eventuelt ikke er lukket alt dette i forbindelse med tertialrapport og internkontrollrapportering i årsrapport - Utfordre fylkesmannen på å ha en dialog med kommunen, eventuelt opp mot de folkevalgte, når det gjelder positive erfaringer fra tilsynsarbeid, jfr. at rapporteringen i dag oppleves som lite balansert når det gjelder sterke og svake sider ved kommunens internkontroll 8.3. Hvordan styrket egenkontroll i praksis kan redusere statlig tilsyn Kommunestyret har ansvar for den kommunale egenkontrollen, mens det statlige tilsynet kommer inn og kontrollerer lovligheten av den kommunale virksomheten. Det er allerede bekreftet i stortingsmeldingen «Stat og kommune styring og samspel» 57, at regjeringen legger til grunn at «aktiv bruk av folkevald eigenkontroll og administrativ internkontroll i kommunane på sikt bør kunne redusere behovet for statleg tilsyn og kontroll». - Det er vist til at et tiltak for å oppnå bedre samhandling mellom statlig tilsyn og kommunal egenkontroll er å innrette det statlige tilsynet ulikt overfor kommunene, avhengig av hvilken situasjon kommunene er i. Gjennom slik differensiering av tilsynet, vil tilsynet både bli mer effektivt ressursmessig, men også mer målrettet. Det er også anbefalt at tilsynsorganene blir mer målrettede, m.a. at de gjenbruker 56 NIBR (2013) side Kapittel 7 PwC Side 57 av 64

108 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar dokumentasjon som kommunene har skaffet fram i egen kontrollvirksomhet som grunnlag for forberedelse, prioritering og gjennomføring av statlig tilsyn. - Flertallet i komiteen pekte på behovet for å innrette tilsynene på en slik måte at de faktisk bidrar til å fremme kvalitet i kommunale tjenester. Det kan virke lite hensiktsmessig at de ulike tilsynene går etter hverandre i samme kommune på de samme tjenesteområdene, spesielt der kommunenes egne kontrollrutiner fungerer tilfredsstillende. Fylkesmannen er den statlige instansen som kjenner kommunene best og bør gis stor frihet til selv å avgjøre når og hvor det er viktig å gjennomføre tilsyn. Der kommunene har et kontrollutvalg som fungerer bra, kan for eksempel tilsynene baseres på kommunens egne kontrollutvalgsrapporter og gjennomføres der utvalget selv påpeker mangler. Det kan frigjøre kapasitet hos fylkesmannen til å gå tyngre inn i mindre veldrevne kommuner, ikke bare med tilsyn, men også med råd og veiledning, for å bidra til varige kvalitetsforbedringer. Flere andre rapporter har også undersøkt forhold knyttet til denne problematikken: - I 2011 gjorde NIBR (Norsk institutt for by- og regionforskning) en undersøkelse som blant annet tok for seg i hvilken grad statlige tilsynsmyndigheter aktivt tok i bruk den kommunale egenkontrollen i sitt tilsynsarbeid både under planlegging, utvelgelse av tilsynsobjekt, gjennomføring og dokumentasjon 58. Hovedkonklusjonen i dette arbeidet var at tilsynsmyndigheten i begrenset omfang tar i bruk informasjon fra den kommunale egenkontrollen i tilsynsarbeidet. I tillegg var det en hovedobservasjon at kommunene ligger på svært ulike modningsnivåer når det gjelder å ivareta kravet om egenkontroll. De samme observasjonene har gjort seg gjeldende i vår undersøkelse. - NIBR gjorde en annen undersøkelse i 2013, der hovedproblemstillingen var hvordan det statlige tilsynet påvirker kommunene og det lokale selvstyret 59. En av hovedkonklusjonene i denne studien er at det er et stort gap mellom statens etterspørsel etter og kommunenes tilbud av systemregulert atferd. Med dette menes det at man i kommunene har varierende tro på at etterleving av prosedyrer og rutiner gir god problemløsning, mens man fra staten sin side har store forventninger til at man faktisk skal følge slike prosedyrer og rutiner. For å redusere dette gapet anbefaler NIBR at man både reduserer omfanget av foreliggende systemkrav slik at det blir realistisk å ivareta dem, samtidig som de anbefaler at kommunene i større grad må gå inn for å etterleve de prosedurale kravene som finnes. NIBR sier videre at man bør redusere kontroll- og korreksjonsaktiviteten for i stedet å bruke ressurser på mer langsiktige læringsaktiviteter. De foreslår også å sette et tak på antall tilsyn per kommune, at særlovgivningen bør bli mindre omfattende og mer konkret, og at tilsyn i ytterligere grad avgrenses til lovlighetstilsyn. - I 2013 gjorde Deloitte en undersøkelse på vegne av Utdanningsdirektoratet om samordning av statlig tilsyn og kommunal egenkontroll på opplæringsområdet 60. Med opplæringssektoren i fokus, tok undersøkelsen for seg hvordan fylkesmannen nyttiggjør seg av dokumentasjon fra kommunal egenkontroll, og hvilke muligheter som finnes for en mer hensiktsmessig og praktisk samordning av statlig tilsyn og kommunale egenkontrollaktiviteter. Liten utnyttelse av dokumentasjon på kommunal egenkontroll hos fylkesmannen og variasjon i kvaliteten på kommunenes egenkontroll er også to hovedobservasjoner i denne studien. - I gjennomførte Fylkesmannen i Oppland et prosjekt med formål om å komme opp med anbefalinger til hvordan kommunene kan styrke sin egenkontroll, slik at fylkesmannen kan redusere omfanget av statlige tilsyn. I sluttrapporten fra prosjektet legger Fylkesmannen tydelig til grunn en holdning om at en reduksjon av statlige tilsyn er mulig, gitt at kommunene forbedrer sin egenkontroll. I tillegg jobber KS aktivt for at det statlige tilsynet skal reduseres, at det skal begrenses til kun lovlighetskontroll, og at tilsynet i praksis tar mer hensyn til den kommunale egenkontrollen 61. Med dette som grunnleggende premiss, har vår undersøkelse forsøkt å komme fram til forslag på hvordan man konkret kan få til en reduksjon i det statlige tilsynet gitt en styrket kommunal egenkontroll. 58 Indseth, M. (2011) 59 Askim, J. (2013) 60 Deloitte (2013) 61 KS (2015), side 80 PwC Side 58 av 64

109 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar Hvordan man kan klare å styrke egenkontrollen i seg selv, var gjenstand for vurdering i våre tilrådinger i kapittel 8.1. Gitt at kommunene klarer å gjennomføre en rekke av disse tiltakene og faktisk forbedre egenkontrollen, hvordan kan så det statlige tilsynet reduseres? Vår tilrådinger er som følger: Etabler forhåndsdefinerte kriterier for kvalitetsvurdering av kommunal egenkontroll Dersom kvaliteten i egenkontrollen skal legges til grunn for om en kommune velges ut for statlig tilsyn eller ikke, bør det etableres et system som gjør det mulig å vurdere egenkontrollen i kommunene som per i dag ligger på ulike modningsnivåer etter forhåndsdefinerte kriterier. En innføring av slike kriterier, bør i tilfelle utredes med hensyn til nasjonale og lokale forhold, og hvorvidt kriteriene skal avgrenses mot områder med stor risiko eller dekke helheten i egenkontrollen 62. Gitt et slikt system, og at en vurdering konkluderer med at egenkontrollen i en kommune er tilfredsstillende, bør det føre til at kommunen prinsipielt sett ikke skal få tilsyn eventuelt kun hendelsesbasert tilsyn. Av dette følger at man implisitt bekrefter kvaliteten i kommunens egenkontroll. En slik ordning vil også bidra til standardisering av dokumentasjonen som kommunen må legge fram for fylkesmannen for at de skal kunne gjøre tilstrekkelige risikovurderinger i forbindelse med utvelgelse av tilsynsobjekter. Tilsvarende systemer ser man i privat sektor, for eksempel i leverandørindustrien. Dersom en leverandør har utarbeidet et styringssystem som er sertifisert etter en viss standard, for eksempel ISO9001 eller ISO14001 for kvalitets- og miljøstyringssystemer, så kan de komme på en liste over godkjente leverandører som brukes av bedrifter med strenge kvalitetskrav til sine samarbeidspartnere. Formålet med systemet er at bedrifter som trenger en leverandør, skal kunne plukke fra en liste forhåndsgodkjente selskaper, og ikke selv ta jobben med å prekvalifisere leverandører. Tilsvarende tankesett kunne man sett for seg ved at fylkesmannen «forhåndsgodkjenner» kommunenes egenkontroll basert på en overordnet vurdering av styringssystemet til kommunen. Et tilsvarende forslag til endring av tilsynspraksis ser vi i en NIBR-rapport fra Der foreslår man en bred «første fase» i forbindelse med tilsyn innenfor et bestemt område, der et høyt antall kommuner redegjør for og dokumenterer sitt arbeid med egenkontroll. I «fase to» blir enkelte kommuner valgt ut basert på en vurdering av dokumentasjonen de har sendt inn om sin egenkontroll, og i de kommunene som kommer dårlig ut går man dypere inn og utfører et mer ordinært tilsyn. Vi gir vår tilslutning til en slik type ordning. Gitt at kommunene på sikt styrker og forbedrer sin egenkontroll, vil en slik ordning også på sikt redusere behovet for statlig tilsyn. En slik ordning vil, slik vi tolker den ut fra den korte teksten i NIBRrapporten, også være mindre «rigid» enn en «sertifiseringsløsning» lik den vi foreslår ovenfor. Et annet og lignende forslag er anbefalingen i rapporten fra Fylkesmannen i Oppland (2014). Her står det: «ved at kommuner gir en årlig egenvurdering av risiko og internkontrolloppfølging, som gjøres kjent for Fylkesmannen, vil det være med i vurderingen av behovet for tilsyn. Fylkesmannen kan da selv, på bakgrunn av kommunenes egenvurdering ( ), tidligere tilsyn, klagebehandlinger, medieoppslag og andre observasjoner, gjennomføre egne risikovurderinger som grunnlag for å velge ut hvilke kommuner og hvilke tjenesteområder som det skal gjennomføres tilsyn med» 64. Avslutningsvis vil vi påpeke at denne tilrådingen innebærer at man fra statlig hold må sette i gang et omfattende arbeid for å utrede hvordan et slikt system kan se ut og fungere i praksis. Dette vil være et langsiktig arbeid, som ikke setter begrensninger for at man kan sette i gang en eller flere av de andre tilrådingene i dette kapitlet. 62 Se også Kommunal- og forvaltningskomiteen (2012) side Indseth, M. (2011), side Fylkesmannen i Oppland (2014), side 9 PwC Side 59 av 64

110 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar Kommuner som får «bekreftet» god egenkontroll, bør få redusert omfanget av statlige tilsyn Målet for denne rapporten er ikke å foreslå tiltak som fjerner det statlige tilsynet, men å komme opp med konkrete forslag som kan redusere det. Det er her viktig å presisere at dersom man fjerner det statlige tilsynet, så fjerner man også en uavhengig kontroll som casekommunene i det vesentlige er positive til. Dersom man legger til grunn at en vurdering av den kommunale egenkontrollen skal være avgjørende for i hvilken grad en kommune blir gjenstand for statlig tilsyn eller ikke, mener vi at det er fornuftig å innføre en ordning der «godkjente» kommuner bare får et regulert og lavt antall tilsyn over en definert periode. For eksempel kan man velge å si at dette skal ligge på kun ett tilsyn i året, på én utvalgt sektor. Hvilket tilsyn dette skal være, må fylkesmannens ulike avdelinger velge ut i samarbeid. Valget bør gjøres med utgangspunkt i en risikobasert tilnærming der felles kunnskap om kommunens virksomhet ligger til grunn. «Ett tilsyn per år» er også i tråd med anbefalingene i NIBR-undersøkelsen fra Staten bør legge færre føringer på hvordan fylkesmannsembetet skal utøve sin tilsynsmyndighet Tidligere studier har dokumentert hvordan sterk statlig styring har innflytelse på fylkesmennens utøvelse av tilsynsmyndighet 66. Sentrale tilsynsmyndigheter styrer i dag i stor grad både operasjonalisering av funksjonskrav, tilsynsmetodikk, og valg av tema for tilsyn. Svært mange av tilsynene er i praksis landsomfattende tilsyn bestemt på departementsnivå. Dette, kombinert med statlig fastsatte volumkrav, bidrar til at fylkesmannsembetet i begrenset grad har mulighet til å utøve tilsynsmyndighet etter intensjonen om å legge kommunenes egenkontroll til grunn for utvelgelsen av hvem som skal få tilsyn. For at fylkesmannen skal få kapasitet til i større grad å utføre tilsyn basert på kvaliteten i den kommunale egenkontrollen, er det nødvendig at embetet får større spillerom til å gjøre lokale og regionale vurderinger av både tilsynstema og metodikk. Bruk av statlig fastsatte volumkrav for regionale tilsynsmyndigheter bør også fjernes, eller i det minste reduseres Tilsynsmyndigheten og kommunene må kommunisere oftere og tydeligere med hverandre Både informantene i denne undersøkelsen, og informasjon fra tidligere studier om statlig tilsyn og kommunal egenkontroll 67, bekrefter manglende kommunikasjon mellom tilsynsmyndigheten (som oftest fylkesmannen) og kommunene. Fylkesmannen vet ikke hva kommunene gjør når det gjelder egenkontroll, og kommunene opplever at tilsyn fra fylkesmannen kommer uten at det er koordinert med hva som ellers foregår av forvaltningsrevisjon og internkontrollaktiviteter. Et minimumstiltak for å lykkes med å oppnå redusert statlig tilsyn er etter vår syn at det opprettes systematiske kontaktpunkter mellom kommunene og fylkesmannen med det formål å informere hverandre og koordinere kontroll- og tilsynsaktivitet. Fra kommunen sin side bør både kontrollutvalg inkludert sekretariat, administrasjon og eventuelt revisjonen være representert for å dekke inn ulike sider av egenkontrollen. Fra fylkesmannen sin side bør ledere for de respektive tilsynssektorene være representert. Gjennom slike kontaktpunkter vil man få overordnet kjennskap til hverandres arbeid, noe vi ser på som en forutsetning for å lykkes med en bedre samordning av statlig tilsyn og egenkontrollaktiviteter. Kommunelovutvalget, som skal levere sin utredning om ny kommunelov innen utgangen av 2015, har i sitt mandat at de skal gjøre vurderinger knyttet til egenkontroll og at de skal se på mindre justeringer i regelverket når det gjelder statlig tilsyn 68. Vi foreslår at Kommunelovutvalget sier noe konkret om at det 65 Askim, J. (2013), 184ff 66 Ibid. side Indseth, M. (2011) 68 Jf. mandat for offentlig utredning av ny kommunelov PwC Side 60 av 64

111 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar statlige tilsynet via fylkesmannen skal koordinere sin aktivitet med egenkontrollen i kommunene det vil si både interkontrollaktiveteter i administrasjonen og aktiviteter utført via kontrollutvalget. Begge parter må i en slik situasjon også gå inn med en holdning om at man er villig til å avlyse eller skyve på egne planlagte prosjekter, fordi det allerede er igangsatt eller planlagt tilsvarende aktiviteter hos motparten. Noen kommuner og fylkesmenn opplyser at slike fora er etablert, hvilket er svært positivt. Systematisk utveksling av relevant dokumentasjon er også en naturlig del av å utvikle bedre kommunikasjon mellom kommunene og tilsynsmyndigheten. På samme måte som kommunene bør sende over sine planer og rapporter til Fylkesmannen, bør Fylkesmannens ulike avdelinger koordinere et plandokument som kan sendes ut til kommunene. Her bør det orienterers om planlagte tilsyn og tidsperiode for gjennomføring. Sistnevnte er en anbefaling fra rapporten til Fylkesmannen i Oppland. Dokumentasjonen bør brukes aktivt til å styre og koordinere kontroll- og tilsynsaktiviteten fra begge hold, for å skape minst mulig belastning på de som skal kontrolleres Etabler faglige fora som støtter behovet for mer kompetanse på forvaltningsområdet De fleste av casekommunene opplever det som nyttig med treffpunkt med fylkesmannen fordi de får tilgang til spisset og god fagkunnskap innen sine respektive sektorer. Spesielt nevnes veiledning i forbindelse med regelendringer og praktiske eksempler på regelanvendelse som nyttig. Fylkesmannen (og noen informanter fra kommunene) opplever det som utfordrende at ansatte i kommunene har for liten forståelse for forvaltningsrollen og regelanvendelse. Dersom omfanget av den statlige kontrollen skal reduseres, vil det derfor være viktig å utvikle faglige fora som ivaretar dette kompetansebehovet i kommunene. Fylkesmannen har kompetansen som etterspørres, og kan i større grad fylle en veilederrolle overfor kommunene ved å redusere tilsynsaktiviteten. Dette kan også skape et bedre klima for læring og kontinuerlig forbedring, jfr. blant omtale av forutsetninger for lærende organisasjoner i kapittel 8.2. Kommuner i samme region har mulighet for å inngå samarbeid om å utføre kontroll og tilsyn hos hverandre innenfor definerte sektorer, gjerne også med fylkesmannen som fasilitator Fylkesmannen bør utfordres på å jobbe mer koordinert og enhetlig tvers av fylker og sektorer Både vår undersøkelse og tidligere publikasjoner peker på at en utfordring ved det statlige tilsynet, slik det oppleves av kommunene, er at det utføres ulikt fra fylke til fylke og i ulike avdelinger innen samme fylke. Vi ser konturene av en «silotenkning» innad i organisasjonene, der det ikke nødvendigvis foregår læring og utveksling av beste praksis mellom avdelinger eller sektorer. Dette var for eksempel svært tydelig i to av fylkene som var med i vår undersøkelse, der casekommunene i det ene fylket var veldig fornøyd med fylkesmannens utdanningsavdeling og mer enn misfornøyd med helseavdelingen. I det andre fylket var det motsatt. Årsakene til at man var fornøyd eller misfornøyd virket stort sett å ha med arbeidsmetodikken i tilsynene å gjøre. Viktige forutsetninger for gode tilsynsopplevelser er presis og god informasjon i forkant, oppfølging og veiledning, positiv tone og et tydelig læringsperspektiv. Forhold som har bidratt til negative opplevelser er ensidig fokus på avdekking av lovbrudd kombinert med en negativ tone generelt i kommunikasjonen med tilsynsførerne. Dersom fylkesmannen videreutviklet og tok i bruk en beste praksis for utøvelse av tilsynsmyndigheten, vil tilsynene kunne bli både mer effektive og mer lærerike for kommunene. Å definere og utvikle en slik beste praksis er noe fylkesmannen selv kan gjøre gjennom interne prosjekter der ulike fylker og avdelinger deler informasjon og suksesscase med hverandre. Kommuner og andre interessenter må gjerne og bidra med innspill i en slik prosess. PwC Side 61 av 64

112 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar Et viktig poeng er også å koordinere tilsynsaktiviteten innad i fylkesmannembetet med hensyn til å sikre at totalbelastning av tilsyn ikke blir for stor. Som en ordfører i en av våre mindre casekommuner sa det: «Det er ikke alltid at den ene statlige handa veit hvor den andre statlige handa har planer.» PwC Side 62 av 64

113 KS FoU-prosjekt nr Kommunestyrets tilsynsansvar 9. Litteraturliste 2. AGENDA Utredning og Utvikling (2008), Internkontroll i norske kommuner. Status og utviklingsbehov 3. Askim, J., H. Baldersheim, J.E. Klausen, H. Renå, E. Smith og H. Zeiner (2013), Hvordan påvirker det statlige tilsynet kommunene og det lokale selvstyret. NIBR-rapport 2013: Bjørnsen, H.M, J.E. Klausen og M. Winswold (2015), Kommunale selskap og folkevalgt styring gjennom kommunalt eierskap. NIBR-rapport 2015:1. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. 5. Deloitte (2013), Utdanningsdirektoratet. Bedre samordning av statlig tilsyn og kommunal egenkontroll på opplæringsområdet. 6. Deloitte (2014), Evaluering: Kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretariat 7. Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner (Kontrollutvalgsforskriften) 8. Fylkesmannen i Oppland (2014), «Prosjekt Egenkontroll: Godt Nok.» 9. Indseth, M., J.E. Klausen, E. Smith og M. Winswold (2011), Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode. NIBR-rapport 2011: Kommunal- og forvaltningskomiteen (2012), Innst. 270 S ( ). Innstilling til Stortinget fra kommunal- og forvaltningskomiteen om Meld. St. 12 ( ) Stat og kommune styring og samspel 11. Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) (2009), 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane 12. Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) (2011), Veileder. Kontrollutvalgsboken. Om kontrollutvalgets rolle og oppgaver 13. Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) (2012:1)), Meld. St. 12 ( ) Melding til Stortinget. Stat og kommune styring og samspel. Tilråding frå Kommunal- og regionaldepartementet 10. februar 2012, godkjend i statsråd same dagen (Regjeringa Stoltenberg II). 14. Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) (2012:2), Veileder. Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner med retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren 15. KS (2012), Rådmannens internkontroll. Hvordan få orden i eget hus 16. KS (2015), Tillit KS Folkevalgtprogram Lov om kommuner og fylkeskommuner (Kommuneloven) 18. PwC (2009), Internkontroll i kommuner. Rapport til Kommunal- og regionaldepartementet 19. Riksrevisjonen (2013), Riksrevisjonens undersøking av kommunane si styring og kontroll med tenester med nasjonale mål. Dokument 3:7 ( ). 20. Senge, Peter (2006), The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization, Currency 21. Statistisk sentralbyrå (2011), Gruppering av kommuner etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser 2008 PwC Side 63 av 64

114 vvvvvv 2015 PwC. Med enerett. I denne sammenheng refererer "PwC" seg til PricewaterhouseCoopers AS, Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers AS, PricewaterhouseCoopers Accounting AS, PricewaterhouseCoopers Skatterådgivere AS og PricewaterhouseCoopers Services AS som alle er separate juridiske enheter og uavhengige medlemsfirmaer i PricewaterhouseCoopers International Limited.

115 Uttalelse fra sivilombudsmannen Undersøkelse av offentlig ansattes ytringsfrihet Undersøkelse av eget tiltak - offentlig ansattes ytringsfrihet 22. desember 2015 (sak 2015/940) Ombudsmannen har av eget tiltak tatt opp spørsmål om offentlige ansattes ytringsfrihet med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som har ansvar for den sentrale arbeidsgiverfunksjonen i staten. Undersøkelsene har blant annet vist at Etiske retningslinjer for statstjenesten går for langt i å begrense offentlig ansattes ytringsfrihet, og at det er tvilsomt om disse retningslinjene er i overenstemmelse med Grunnloven 100. Ombudsmannen mener det er behov for konkrete tiltak for å styrke offentlig ansattes ytringsfrihet, og at dette mest hensiktsmessig kan skje gjennom en mer aktiv veiledning fra departementets side. Anbefalte tiltak er å revidere/opprette rundskriv til kommunene om de ansattes ytringsfrihet, samt revidere Etiske retningslinjer for statstjenesten. Sakens bakgrunn Sivilombudsmannen mottar jevnlig klager som gjelder offentlig ansattes ytringsfrihet. Temaet har blitt omtalt i flere av ombudsmannens årsmeldinger. I tillegg til klagene hit, gir også andre henvendelser blant annet fra flere kommuner inntrykk av at det hersker usikkerhet både i statlig og kommunal forvaltningen om hvor grensen for ansattes ytringsfrihet går. Informasjon tilflytt ombudsmannen via andre kanaler, som media, forsterker dette inntrykket. Temaet ble derfor tatt opp i et møte mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og ombudsmannen 11. mars Etter møtet var det behov for ytterligere informasjon om departementets arbeid for offentlig ansattes ytringsfrihet. Sivilombudsmannen besluttet derfor å foreta en undersøkelse av eget tiltak. Ombudsmannens to brev og departementets svar i anledning undersøkelsen er publisert på ombudsmannens hjemmesider, Ombudsmannens syn på saken Rettslig utgangspunkt og bakgrunnen for ombudsmannens undersøkelse Friheten til å ytre seg er en grunnleggende rettighet. Den er nedfelt i Grunnloven 100 og følger også av internasjonale forpliktelser, blant annet EMK artikkel 10. Disse bestemmelsene verner også om ansattes ytringsfrihet. Det er den ansattes rett til å ytre seg på egne vegne som er beskyttet. Når det gjelder ytringer fremmet på virksomhetens vegne, vil arbeidsgiver stå fritt til å styre hvem som uttaler seg og hva som blir sagt. Spørsmålet om en ansatt oppfattes å ha ytret seg på egne eller arbeidsgiverens vegne, vil derfor kunne være avgjørende for om ytringen er beskyttet av ytringsfriheten. 1

116 Uttalelse fra sivilombudsmannen Undersøkelse av offentlig ansattes ytringsfrihet Ytringsfriheten har blant annet som formål å bidra til en best mulig opplyst debatt, og på den måten styrke demokratiet. Arbeidstakere vil ha en særlig innsikt i spørsmål som berører deres arbeid, både gjennom faglig kunnskap og tilgangen til informasjon som arbeidsforholdet fører med seg. Deres rett til å ytre seg på egne vegne, vil kunne bidra til å motvirke og avdekke ulovlige eller kritikkverdige forhold. For offentlig ansatte er ytringsfriheten også nært knyttet til allmennhetens rett til innsyn i offentlig virksomhet, og prinsippet om offentlighet er tatt inn som en del av den generelle ytringsfrihetsbestemmelsen i Grunnloven 100. Den ansattes rett til å ytre seg på egne vegne, er likevel ikke uten grenser. Skranker som følger av den alminnelige lovgivningen, som straffelovens bestemmelser om ærekrenkelser, gjelder også for ansatte. I tillegg kan ytringsfriheten begrenses av både lovfestet og avtalt taushetsplikt. En skranke som gjelder særlig for arbeidstakere, er den ulovfestede lojalitetsplikten. Lojalitetsplikten innebærer at ansatte har plikt til å opptre lojalt overfor virksomheten de arbeider i. Dette betyr likevel ikke at arbeidsgiver har fri adgang til å regulere eller sanksjonere ytringer som ansatte fremsetter på egne vegne, etter sin egen forventning til de ansattes lojalitet. Generelt skal det mye til før lojalitetshensynet utgjør en skranke for ytringsfriheten. Justisdepartementet har i St.meld. nr. 26 ( ) Om endring av Grunnloven 100 side 110 gitt uttrykk for at det som utgangspunkt bare bør være ytringer som påviselig skader eller påviselig kan skade arbeidsgiverens interesser på en unødvendig måte som må anses som illojale. Ombudsmannen har i flere tidligere uttalelser lagt til grunn som utgangspunkt at arbeidsgiver ikke har adgang til å reagere på en ansatts ytringer, med mindre det foreligger en åpenbar risiko for skade på arbeidsgiverens legitime og saklige interesser. Det er også pekt på at det skal mye til før grensene for den ansattes ytringsfrihet er overskredet. Ytringer som ikke er undergitt taushetsplikt, og som i hovedsak gir uttrykk for arbeidstakerens egne oppfatninger, vil det vanligvis være anledning til å komme med. Det gjelder også ytringer som arbeidsgiveren oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige. Offentlige ansatte har et vidt spillerom både i form og innhold for offentlig å gi uttrykk for sin mening, også om eget arbeidsområde og egen arbeidsplass. Det er i utgangspunktet arbeidsgiveren som må bevise at ytringen påfører eller kan påføre virksomheten skade. Når lovligheten av en ansatts ytring skal vurderes, må hensynene bak lojalitetsplikten i det konkrete tilfellet veies mot hensynene bak ytringsfriheten, i tråd med Grl. 100 og EMK artikkel 10 nr. 2. Ved avveiningen må det tas hensyn til at ytringsfriheten er en menneskerett, beskyttet av Grunnloven og EMK, mens lojalitetsplikten er et ulovfestet prinsipp, som i denne sammenheng skal ivareta arbeidsgiverens interesser. Dette innebærer at det er begrensningene i ytringsfriheten som må begrunnes, og at begrensningene må være forholdsmessige. Dersom hensynene bak ytringsfriheten veier tyngre, vil en ytring fra en ansatt måtte vernes også når arbeidsgiverens interesser kan bli skadelidende. Hvorvidt en ytring er illojal på en slik måte at den ikke er beskyttet av ytringsfriheten, beror på en konkret og sammensatt vurdering. Denne vurderingen vil kunne gi ulike resultater avhengig av situasjon. For eksempel vil den ansattes stillingsnivå eller funksjon i virksomheten kunne være av betydning. Dette medfører at det kan være vanskelig å gi klare retningslinjer for hva ansatte 2

117 Uttalelse fra sivilombudsmannen Undersøkelse av offentlig ansattes ytringsfrihet kan ytre seg om. Som ombudsmannen tidligere har uttalt, blant annet i sak 2014/91, må offentlige arbeidsgivere derfor være forsiktige ved utarbeidelsen av slikt regelverk. Det bør fremheves at ytringsfriheten er en grunnleggende rettighet, og retningslinjene kan med fordel redegjøre for hensynene bak og fordelene med ansattes ytringsfrihet. Når det gjelder unntakene, bør det også her fokuseres på hensynene bak ytringsfriheten. På den måten kan retningslinjene lettere bidra til å være hjelpemiddel for tolkning, fremfor en rigid begrensning. 2. Sentral veileder til kommunene om ansattes ytringsfrihet Som nevnt innledningsvis har ombudsmannen en oppfatning om at det både i kommunal og statlig forvaltning hersker usikkerhet om hvor grensen for de ansattes ytringsfrihet går. Det er derfor behov for tiltak som sikrer økt kunnskap og veiledning om temaet. Når det gjelder kommunene, kan et virkemiddel for å oppnå økt kunnskap være å utforme en samlet veileder som beskriver de rettslige utgangspunktetene og som gir anbefalinger om tiltak og retningslinjer som vil sikre vernet om ytringsfriheten. Tilsvarende veiledere for kommunene er utformet på departements- og direktoratsnivå innen flere andre fagområder. Kommunene vil da kunne velge om de vil bruke veilederen, eventuelt en justert versjon av den. Det er altså ikke snakk om en instruks, men et hjelpemiddel. På tidspunktet for ombudsmannens undersøkelse fantes det en veileder, rundskriv H-2098 «Om ytringsfridom og lojalitetsplikt for tilsette i kommunar og fylkeskommunar». Rundskrivet var fra oktober 1997, og ikke var oppdatert. Som nevnt ble det i St.meld nr 26 ( ) uttalt at departementet ville revidere dette rundskrivet. En slik revidering ble aldri gjennomført, og departementet har i brev 15. september 2015 forklart at dette «ikke har vært en prioritert oppgave», og dermed har den måttet vike for annet arbeid. Departementet kom etter en nærmere vurdering frem til at «en oppheving av rundskriv er det mest hensiktsmessige tiltaket nå». Departementets uttalelse om at «en eventuell nærmere regulering av ansattes ytringsfrihet i retningslinjer eller normalreglement kan imidlertid oppfattes som å begrense den ytringsfriheten den ansatte har», kan tyde på at det heller ikke i fremtiden vil bli utarbeidet ny veileder. Det er i den forbindelse vist til Trygstad, Ytringsfrihet i arbeidslivet, Sosiologisk tidsskrift 01-02/2015. Videre er det vist til at det i ombudsmannens årsmelding for 2013 s. 22 er uttrykt at interne reglement fort blir statiske, og at de uten løpende oppdatering, informasjon og veiledning ikke vil fange opp den rettslige utviklingen. Både ombudsmannen og Trygstad har i ovennevnte tilfeller omtalt lokale kommunale reglementer. Departementet har anført at det samme vil gjelde retningslinjer for hele kommunesektoren, utformet på departementsnivå. Ombudsmannen ser at man ved utarbeidelse av en sentral veileder må være varsom med ikke å bli for rigid, og det vises til det som er sagt om dette under punkt 1. Etter ombudsmannens syn har imidlertid ansvarlig fagdepartement innsikt, bevissthet og faglig kunnskap til å utarbeide gode retningslinjer. Ombudsmannen kan derfor vanskelig se at det er en reell fare for at en sentral veileder vil begrense ansattes ytringsfrihet. 3

118 Uttalelse fra sivilombudsmannen Undersøkelse av offentlig ansattes ytringsfrihet Som ombudsmannen kommer tilbake til under punkt 4, har også Kommunal- og moderniseringsdepartementet valgt å opprettholde etiske retningslinjer for statens tjenestemenn, der begrensningene i ytringsfriheten er relativt inngående behandlet. Ombudsmannens anbefaling er derfor at departementet oppdaterer gjeldende veileder, eventuelt at det utarbeides en ny felles veileder for kommunene om ansattes ytringsfrihet. Som nevnt i brev herfra er ombudsmannens anbefaling at mulighetene for lovlighetskontroll fremgår av veilederen. Når det gjelder spørsmålet om hvilket departement som skal stå ansvarlig for dette arbeidet, vises det til punkt 5 under. 3. Etiske retningslinjer for statstjenesten a. Retningslinjene del 2 bærer overskriften Lojalitet, og første avsnitt lyder: «Lojalitetsplikten er et alminnelig kontraktsrettslig prinsipp, og det følger av arbeidsforholdet at det er gjensidig lojalitetsplikt. Arbeidstakers lojalitetsplikt går ut på at arbeidstaker må opptre i samsvar med virksomhetens interesser. Blant annet skal arbeidstaker ikke uberettiget omtale arbeidsgiver eller virksomheten på en negativ måte» Etter ombudsmannens syn går dette for langt i å begrense den ansattes ytringsfrihet. Som nevnt under punkt 1 er det i utgangspunktet bare ytringer som påviselig skader eller påviselig kan skade arbeidsgivers interesser på en unødvendig måte, som er illojale. Som det fremgår av retningslinjene, vil risiko for skade i noen tilfeller heller ikke være tilstrekkelig for å begrense ytringsfriheten, jf. punkt 1. Det kan derfor ikke kreves at arbeidstakeren på egne vegne må ytre seg i «samsvar med virksomhetens interesser». Retningslinjene gir heller ikke noe klart svar på hva som ligger i at en omtale er «uberettiget». Dersom meningen er at ytringene skal være sanne, vises det til at ombudsmannen tidligere har fastslått at absolutte krav til sannhet fører med seg vanskelige bevisspørsmål som i praksis kan uthule ytringsfriheten, se blant årsmelding for 2006 s. 83 (sak 2006/530). Også i St.meld nr 26 ( ) s.103 er det er uttalt at «et sannhetskrav vanskelig kan oppstilles for rene meningsytringer». At det i utgangspunktet bare er ytringer som kan skade virksomhetens interesser som begrenses av lojalitetsplikten, nevnes ikke noe sted under punkt 2 i retningslinjene. Denne svakheten innebærer at beskrivelsen av lojalitetsplikten under dette punktet ikke gir tilstrekkelig veiledning. Først i kommentaren til punkt 3 presiseres det at ytringen må medføre en risiko for skade. At en slik risiko i noen tilfeller heller ikke vil være tilstrekkelig for å begrense ytringsfriheten, fremgår ikke klart her heller. b. Som nevnt under punkt 1 står arbeidsgiver fritt til å bestemme hvem som skal uttale seg om hva på virksomhetens vegne. Det er kun ytringer som den ansatte fremsetter på egne vegne som er beskyttet av ytringsfriheten. I kommentarene til retningslinjene punkt 2. Lojalitet, står det i siste avsnitt 4

119 Uttalelse fra sivilombudsmannen Undersøkelse av offentlig ansattes ytringsfrihet «Lojalitetsplikten innebærer at en statsansatt kan ha snevrere adgang til å ytre seg på eget fagfelt enn på andre områder. For å unngå at egne uttalelser blir oppfattet som et uttrykk for virksomhetens standpunkter, må en ansatt som utaler seg innenfor virksomhetens ansvarsområde, alltid understeke at uttalelsene står for egen regning» Siste setning er i tråd med gjeldende rett. At det må fremgå at den ansatte ytrer seg på egne vegne, gjelder for så vidt uavhengig av om det skjer innen eget fagfelt eller øvrige deler av virksomhetens arbeidsområde. Isolert sett er det også riktig at en statsansatt kan ha snevrere adgang til å ytre seg på eget fagfelt. Det finnes tilfeller der den ansatte har en slik posisjon at forvekslingsfare identifikasjon ikke kan unngås. Ytringer fra den ansatte kan da bli tolket som et uttrykk for virksomhetens standpunkt, selv om det det presiseres at de fremmes på egne vegne. Ytringen kan da skade virksomheten. Dette er likevel noe som helt unntaksvis vil være aktuelt. Også i St.meld nr 26 ( ) er dette omtalt som en problemstilling som «neppe [er] aktuell for særlig mange personer». Etter ombudsmannens syn er setningen om at «en statsansatt kan ha snevrere adgang til å ytre seg på eget fagfelt» for generelt formulert og for lite utdypet under punkt 2 i de aktuelle retningslinjene til å være god veiledning. Om betydningen av at identifikasjonsfaren er nærmere omtalt andre steder i retningslinjene, se bokstav c nedenfor. Ombudsmannen ber departementet vurdere om formuleringen skal tas ut i sin helhet, eller omformuleres og utdypes. c. På samme måte som for kommunene mener ombudsmannen at lett tilgjengelig veiledning gjennom sentrale retningslinjer er et gode. Som departementet har fremhevet, kan det likevel være en fare for at skriftlige retningslinjer, rundskriv og veiledere er for rigid utformet, og dermed fremstå som en urettmessig begrensning i ytringsfriheten. Dette gjør at man ved utarbeidelse av retningslinjer for ansattes ytringsfrihet må være særlig bevisst denne risikoen, og formulere seg deretter. De etiske retningslinjene for statstjenesten må sies å være detaljerte. Inkludert forordet består dokumentet av sider, med relativt tettskreven tekst. Retningslinjene er inndelt i fem deler, samt en avsluttende del om forholdet til øvrig regelverk. Del 1 tar for seg «Generelle bestemmelser», deretter følger egne deler om 2. Lojalitet, 3. Åpenhet, 4. Tillit til statsforvaltningen og 5. Faglig uavhengighet og objektivitet. Retningslinjene synes ikke å være et dokument som i hovedsak er ment å regulere ansattes ytringsfrihet, men er likevel det nærmeste vi kommer til en generell veileder om dette i statstjenesten. I lys av dette kan det være uheldig at lojalitetsplikten, som tross alt er et unntak, omtales allerede etter den generelle innledningen, altså under punkt 2. Hovedregelen om ytringsfrihet omtales først senere, i del 3, underpunkt 3.3. Som nevnt inneholder retningslinjene formuleringer som står i et anstrengt forhold til Grunnloven 100. Departementet har anført at retningslinjene lest i sammenheng ikke er i strid med Grunnloven, men ombudsmannen er i tvil om dette er riktig. I alle tilfelle er det 5

120 Uttalelse fra sivilombudsmannen Undersøkelse av offentlig ansattes ytringsfrihet uheldig at såpass omfattende retningslinjer krever en slik helhetlig lesning og tolkning som departementet synes å forutsette. 4. Ansvarlig departement Kommunal- og moderniseringsdepartementet har opplyst at det er Arbeids- og sosialdepartementet som er rett ansvarlig fagdepartement å henvende seg til dersom ombudsmannen ser et behov for en generell regulering av ansattes ytringsfrihet. Saken ble tatt opp med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, siden det er dette departementet som er ansvarlig for gjeldende veileder, og som ble angitt som ansvarlig for ajourføringen som ble bebudet i St.meld nr 26 ( ). Da all kommunikasjon i saken dessuten har skjedd med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, oversendes denne uttalelsen dit til oppfølging. Det bes om at en eventuell overføring av deler av oppfølgingen til et annet departementet meddeles ombudsmannen. 5. Konklusjon Ombudsmannen mener det er behov for konkrete tiltak for å styrke offentlig ansattes ytringsfrihet, og at dette mest hensiktsmessig kan skje gjennom en mer aktiv veiledning fra departementets side. Anbefalte tiltak er å revidere/opprette rundskriv til kommunene om de ansattes ytringsfrihet, samt revidere Etiske retningslinjer for statstjenesten. Publisert:

121 einfo 16/1 Talerett i kommunale organer Vedlagt sender vi til orientering kopi av svarbrev 13. januar 2016 fra Kommunaldepartementet til Jordvernforeningen i Telemark. Saken gjelder spørsmålet om organisasjoner/personer som er til stede under et møte i et kommunalt kontrollutvalg, har rett til å få ordet under møtet. I det aktuelle tilfellet var saken av spesiell interesse for den nevnte jordvernforeningen, og dokumenter fra foreningen var på forhånd sendt kontrollutvalget. Foreningen fikk ikke talerett under møtet, i motsetning til representanter for kommunens administrasjon, som fikk komme til orde. I sitt svar viser departementet til uttalelser i juridisk litteratur, og siterer bl.a. følgende: «Karakteristisk for et formelt møte er at det bare er forsamlingens medlemmer som har tale-, forslags- og stemmerett. Andre personer kan etter særskilt vedtak få ordet, men da må dette være klart utskilt fra det alminnelige ordskiftet». For øvrig viser vi til vedlegget, hvor departementet gir en omfattende uttalelse om spørsmålet. Som det vil gå fram, gjelder departementets uttalelse bare møter i kontrollutvalget. Vi antar imidlertid at den rettsoppfatningen som departementet gir uttrykk for her, vil gjelde også for andre kommunale organer. Oslo, 21. januar 2016 Bernt Frydenberg Juridisk rådgiver Vedlegg Norges Kommunerevisorforbund på vakt for fellesskapets verdier Postadresse: Besøksadresse: Telefon: Org.nr.: Postboks 1417 Vika Munkedamsveien 3B, 3. etg. E-post: post@nkrf.no Kontonr.: OSLO Web:

122 Aktuelle saker fra utvalgene Behandles i utvalg Møtedato Saknr Kontrollutvalget i Skaun kommune /16 Saksbehandler Torbjørn Brandt Arkivkode FE - 033, TI - &17 Arkivsaknr 16/35-3 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Kontrollutvalget tar redegjørelsen til orientering. Saksutredning Kontrollutvalget vedtok i sak 6/16 i møte den at hvert medlem i kontrollutvalgets får ansvar for å følge et politisk organ for å kunne orientere de øvrige medlemmer i utvalget om aktuelle saker fra sitt politiske organ. Følgende er ansvarlige: Administrasjonsutvalget: Georg Heggelund Arbeidsmiljøutvalget: Arne M. Johnsen Plan- og miljøutvalget: Oddrun Husby Helse, kultur og oppvekstutvalget: Bente M. Lauten Formannskapet: Roy Michelsen

123 Orientering om bomvegselskapet E39 Behandles i utvalg Møtedato Saknr Kontrollutvalget i Skaun kommune /16 Saksbehandler Torbjørn Brandt Arkivkode FE - 037, TI - &30 Arkivsaknr 12/33-24 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Kontrollutvalget ønsker en statusoppdatering av bomvegselskapet E39 til høsten Vedlegg Vedr. bomvegselskapet E39 Saksutredning Kontrollutvalget vedtok i sak 6/16 i møte den å invitere styreleder for bomvegselskapet E39 til en orientering i kontrollutvalgets neste møte. Kontrollutvalgssekretariatet henvendte seg til styreleder per telefon. Sekretariatet ba styreleder om å orientere skriftlig om de opplysninger som ble gitt i samtalen, se vedlegg. Med tanke på den informasjonen som fremkommer, mener sekretariatet at det ikke er hensiktsmessig å invitere styreleder på nåværende tidspunkt. Kontrollutvalgssekretariatets konklusjon Sekretariatet mener at forhold vedrørende bomvegselskapet E39 bør følges opp til høsten.

124 Fra: Arne Grønset Sendt: 20. april :28 Til: Torbjørn Brandt Emne: E 39 Øysand -Thamshamn Avslutning av prosjektet Bomvegselskapet har frist til med betale inn nok penger til SVV. Slik det ser ut i dag, vil innkrevingen bli avsluttet i 1.kvartal Per skal vi lage en avtale med SVV om eksakt avvikling av selskapet. Selskapet skal forøvrig avholde generalforsamling kl på Snefugl gård, Buvika. Der er alle aksjonærer- 7 kommuner- og Konsek invitert. Styret er også villig til å møte i kommunestyrene og informere om selskapets drift. Orkanger, Med hilsen Arne Grønset Styreleder

125 Forvaltningsrevisjon - kommunale tjenester i NAV Behandles i utvalg Møtedato Saknr Kontrollutvalget i Skaun kommune /16 Saksbehandler Torbjørn Brandt Arkivkode FE - 217, TI - &58 Arkivsaknr 15/102-8 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Kontrollutvalget legger saken frem for kommunestyret med følgende innstilling: 1. Kommunestyret ber rådmannen følge opp revisors anbefalinger i rapporten. 2. Kommunestyret ber rådmannen rapportere tilbake til kontrollutvalget om status i saken innen utgangen av Vedlegg Endelig rapport-skaun - NAV.pdf Saksutredning Kontrollutvalget i Skaun kommune vedtok i sak 24/15 å bestille en forvaltningsrevisjon med fokus på kommunale tjenester som tilbys via NAV. På bakgrunn av bestillingen fra Kontrollutvalget undersøkte revisjonen følgende problemstillinger: 1. Er det lagt til rette for en tilfredsstillende organisering av tjenestene fra NAV Skaun? 2. Gjennomføres saksbehandlingen på en forsvarlig måte? I forbindelse med første problemstilling undersøkte revisor: Om kommunen har tilfredsstillende system og rutiner, som oppfyller forventningene til god forvaltningsskikk og internkontrollforskriften. Om kommunen gir klare føringer for hvor ansvaret ligger for å gjennomføre arbeidsoppgavene. Om kommunen har rutiner for samhandling og dialog med øvrige etater og tjenester. I forbindelse med andre problemstilling undersøkte revisor: Om NAV Skaun sørger for forsvarlig saksbehandling. Om NAV Skaun gir begrunnelse for vedtak og som setter brukeren i stand til å ivareta sine rettigheter. Om NAV Skaun fatter vedtak etter gjeldende frister. Om NAV Skaun skal føre lovpålagt journal. Om NAV Skaun behandler klagesaker i tråd med loven.

126 Revisors konklusjoner I forbindelse med problemstilling 1 konkluderer revisor med at: Kommunen har innført system og rutiner, som i stor grad oppfyller forventningene til god forvaltningsskikk og internkontrollforskriften, men at NAV Skaun burde ha utarbeidet kompetanseplaner for de ansatte og innført et kvalitetssystem i arbeidet. Kommunen gir klare føringer i forhold til hvor ansvar ligger for gjennomføring av arbeidet. NAV-Skaun samarbeider med øvrige etater og tjenester, men at denne samhandlingen kunne vært formalisert, slik at prosedyrer og møtepunkter var fastsatt. I forbindelse med problemstilling 2 konkluderer revisor med at: NAV-Skaun har innført saksbehandlingsrutiner som legger til rette for en forsvarlig saksbehandling. Dette gjelder begrunnelse for vedtak, opplysnings- og veiledningsplikt, overholdelse av tidsfrister, journalføring samt behandling av klager. Revisor har gjennom undersøkelsen funnet det hensiktsmessige å bemerke følgende: NAV Skaun bør utarbeide et helhetlig kvalitetssystem, kompetanseplan for de ansatte og en rutine for opplæring av nyansatte. NAV Skaun må gjennomføre en ROS-analyse, jf. internkontrollforskriften 4 h. Det ville vært hensiktsmessig med et digitalt arkiv og et digitalt avvikssystem. NAV Skaun har i all hovedsak betryggende organisering og saksbehandling og arbeidet som utføres er godt utført. NAV Skaun har imidlertid utfordringer knyttet til formalisering av kvalitetssystem, utarbeide kompetanseplaner for de ansatte og gjennomføre en gjennomgående risiko- og sårbarhetsanalyse av virksomheten. Revisors anbefalinger På bakgrunn av ovenstående konklusjon vil revisor anbefale rådmannen å gjennomgå internkontrollen i NAV og sørge for at virksomheten drives i krav med lov og forskrift. Kontrollutvalgssekretariatets vurdering og konklusjon Kontrollutvalgssekretariatet vurdering er at rapporten gir et godt svar på problemstillingene og er i samsvar med bestillingen. Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å oversende rapporten til kommunestyret med en innstilling hvor kommunestyret ber rådmannen om å følge revisors anbefalinger og at rådmannen rapporterer tilbake til kontrollutvalget innen utgangen av 2016.

127 FORVALTNINGSREVISJON KOMMUNALE TJENESTER I NAV ENDELIG RAPPORT SKAUN KOMMUNE KOMMUNALE TJENESTER I NAV TITTEL - 1

128

129 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag fra Skaun kommunes kontrollutvalg i perioden oktober 2015 mars Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Trondheim, Anna Ølnes Ansvarlig forvaltningsrevisor Gard S. G. Lyng Prosjektmedarbeider Sammendrag Kontrollutvalget i Skaun kommune har bestilt en forvaltningsrevisjon med fokus på kommunale tjenester i NAV. Rapporten omhandler problemstillinger knyttet til organisering og saksbehandling av de kommunale tjenester tillagt NAV i Skaun kommune. Vår konklusjon er at NAV Skaun har nedlagt et godt arbeid for å sikre betryggende organisering og saksbehandling av tjenestene. NAV Skaun har imidlertid utfordringer knyttet til formalisering av kvalitetssystem, utarbeide kompetanseplaner for de ansatte og gjennomføre en gjennomgående risiko- og sårbarhetsanalyse av virksomheten. Vi anbefaler av den grunn at Rådmannen sikrer at virksomheten drives i tråd med internkontrollforskriften og lovregler for øvrig. I kapittel 1 gjør vi rede for bestillingen fra Kontrollutvalget, og gir innblikk i hvordan tjenestene for økonomisk sosialhjelp er tilrettelagt regionalt og lokalt, sammen med økonomiske data knyttet til tjenesten.

130 I kapittel 2 går vi gjennom hvordan vi har tilrettelagt revisjonsopplegget, hvilke avgrensninger vi har foretatt og hvilke problemstillinger som er vurdert. Videre belyses den metoden vi har valgt ved innsamling av data til grunn for undersøkelsen. I kapittel 3 vurderer vi om Skaun kommune har lagt til rette for en tilfredsstillende organisering av de kommunale tjenestene i NAV. I kapittel 4 vurderer vi om det er lagt til rette for at NAV Skaun tilfredsstiller kravene til forsvarlig saksbehandling. Rapporten har vært på høring hos rådmannen i Skaun kommune. Våre vurderinger av rådmannens høringssvar er omtalt i kapittel 5. I kapittel 6 fremkommer våre konklusjoner og anbefalinger, som en oppsummering av vår forvaltningsrevisjon.

131 Innholdsfortegnelse Forord... 3 Sammendrag... 3 Innholdsfortegnelse... 5 Innledning... 7 Bestilling... 7 Kommunale tjenester i NAV oversikt... 8 Nærmere om NAV og NAV-reformen... 9 NAV i Skaun kommune...10 Økonomisk sosialhjelp - faktiske forhold...12 Undersøkelsesopplegget...15 Avgrensninger...15 Problemstillinger...15 Kriteriekilder...16 Metode for datainnsamling og analyse...16 Er det lagt til rette for en tilfredsstillende organisering av tjenestene for økonomisk sosialhjelp?...17 Revisjonskriterier...17 Data...19 Revisors vurdering...22 Har kommunen oppfylt sin plikt til forsvarlig saksbehandling?...24 Revisjonskriterier...24 Data...26 Revisors vurdering...31 Høring...34 Konklusjoner og anbefalinger...35 Konklusjoner...35 Anbefalinger...35 Kilder...36 Tabell Tabell 1. En forenklet oversikt over tjenester i NAV Tabell 2. Statens veiledende satser for økonomisk stønad til livsopphold pr mnd Tabell 3. Sosialhjelpsmottagere antall og prosentandel av totale innbyggertall...13 Tabell 4. Stønadslengde. Antall måneder...13 Tabell 5. Størrelse på månedlige utbetalinger...13

132 Tabell 6. Samlet utbetaling av sosialstønad...14 Tabell 7. Skaun kommune nøkkeltall sosialtjenesten...14 Tabell 8. Nøkkeltall for sosialtjenesten Tabell 9. Saksbehandlingstid NAV-Skaun...29 Tabell 10. Antall klagesaker...30 Figurer Figur 1. NAV stat og kommune - organisering:...11

133 Innledning Kontrollutvalget i Skaun kommune vedtok i sak 24/15 å bestille en forvaltningsrevisjon med fokus på kommunale tjenester som tilbys via NAV. I dette kapittelet redegjør vi for bestillingen fra kontrollutvalget i Skaun kommune og rammene for denne forvaltningsrevisjonen. Bestilling Bestillingen fra KU ble gitt med grunnlag i Plan for forvaltningsrevisjon , der det fremgår: Nav skal forebygge sosiale problemer og hjelpe personer som har kommet i en vanskelig livssituasjon. I skjæringspunktet mellom statlig og kommunal drift har tjenesten også særegne utfordringer sammenlignet med andre kommunale oppgaver. Aktuelle innfallsvinkler i et forvaltningsrevisjonsprosjekt er å se på saksbehandlingen, organiseringen og driften av tjenesten for å sikre at tilbudet drives i henhold til lov og forskrifter, statlige forventninger, kommunale vedtak og tjenestens egne målsettinger for sin virksomhet. Formålet er å bidra til at brukere i Skaun kommune får gode tjenester og at tjenestene fungerer best mulig med vekt på likebehandling og riktig hjelp til rett tid. I saksfremlegget for Kontrollutvalgets behandling heter det: Sekretariatet vil anbefale at det legges vekt på fokus på levering av kommunale tjenester, intern-kontroll, kompetanse og kapasitet samt samarbeidet mellom stat og kommune. Basert på de signaler som ble gitt har revisjonen utarbeidet prosjektplan, som utvalget godkjente. Fokus i undersøkelsen har på det grunnlag vært organisering av de kommunale tjenester i NAV Skaun, ved siden av en undersøkelse av at saksbehandlingen foregår i tråd med regelverket.

134 Kommunale tjenester i NAV oversikt Etter Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven) skal Arbeids- og velferdsetaten og kommunene ha felles lokale kontorer. Det lokale NAV-kontoret skal ivareta oppgaver som tilligger både stat og kommune etter lovgivningen (sosialtjenesteloven, folketrygdloven etc). I tillegg kan etaten og den enkelte kommune avtale at også andre av kommunens tjenester skal inngå i kontoret, eks rusoppfølgning. Den viktigste velferdstjenesten i den kommunale delen av NAV er tildeling av økonomisk sosialhjelp. Økonomisk sosialhjelp er en offentlig ordning som skal sikre at alle som oppholder seg i kommunen har midler til et forsvarlig livsopphold. Stønaden er ment å være en midlertidig inntektssikring, og den hjelpen som gis skal ta sikte på å gjøre mottakeren selvhjulpen. Selvhjulpen blir man når man selv greier å skaffe seg tilstrekkelige midler til livsopphold, ved lønn fra eget arbeid eller andre ytelser, f.eks. fra statlige ytelser som uførepensjon, arbeidsavklaringspenger etc. 1 Det er den kommunen der man oppholder seg, enten fast eller midlertidig, som har ansvar for å yte sosialhjelp. 2 Den som ikke greier å skaffe seg midler til eget livsopphold har rett på å få sosialhjelp fra kommunen. Dette betyr at kommunen ikke kan velge om de vil gi stønad eller ikke. Av den grunn er det en utfordring å budsjettere for riktig nivå med hensyn til forbruket av sosialhjelpsmidler. 1 Sosialtjenesteloven(Arbeids- og sosialdepartementet 2009) av Sosialtjenesteloven(Arbeids- og sosialdepartementet 2009) 3, 1. ledd

135 Nærmere om NAV og NAV-reformen NAV ble etablert i 2006, etter en sammenslåing av den kommunale sosialtjenesten og de statlige tjenestene Arbeidsmarkedsetaten (Aetat) og trygdeetaten. Navnet kom opprinnelig fra Ny Arbeids- og Velferdsforvaltning, men har nå blitt et egennavn og et varemerke. Gjennom NAV samarbeider kommunene og staten om å yte sosiale tjenester til befolkningen. Hovedmålene for NAV-reformen er: Flere i arbeid og aktivitet - og færre på stønad Forenkle tjenestene til brukerne Tilpasse tjenester til brukernes behov En helhetlig og mer effektiv arbeids- og velferdsforvaltning NAV forvalter en tredel av de totale midler på statsbudsjettet. Av dette er de sentrale statlige ytelsene: Dagpenger ved arbeidsledighet, arbeidsavklaringspenger, sykepenger, alders- og uførepensjon. Økonomisk sosialhjelp er den sentrale kommunale ytelsen. NAV har ca ansatte på landsbasis, hvorav er ansatt i staten og i kommunene. 3 I tabell 1 har vi satt inn en enkel oversikt over hvilke tjenester som kan være ved et NAV-kontor. Tabell 1. En forenklet oversikt over tjenester i NAV. Statlige tjenester Kommunale tjenester Stønad ved arbeidsledighet Stønad ved sykdom Stønad ifbm barn Pensjon og uføretrygd Hjelpemidler Økonomisk sosialhjelp (inkl. introduksjonsstønad) Råd og veiledning Midlertidig botilbud og bostøtte Kvalifiseringsprogram Evt. Rusoppfølgning + annet 4 I neste avsnitt ser vi nærmere på hvordan NAV er organisert i Skaun kommune. 3 Kilde: 4 Kilde:

136 NAV i Skaun kommune Skaun kommunes tjenestetilbud på sosialhjelpsområdet ble innlemmet i NAV i Med grunnlag i NAV-loven 14 har partene etablert et NAV-kontor, der statlige og kommunale ytelser blir tilbudt til befolkningen fra det samme kontoret. Organiseringen av NAV-kontoret i Skaun bygger på avtale mellom kommunen og NAV Sør- Trøndelag (Samarbeidsavtalen). Avtalen ble sist revidert Det fremgår av avtalen at NAV-kontoret skal ha en enhetlig administrativ og faglig ledelse for alle tjenester, både de kommunale og statlige. NAV-leder skal utforme en årlig virksomhetsplan, med mål og resultatkrav for virksomheten, basert på kommuneplanens samfunnsdel og tildelings- og disponeringsbrev fra Arbeids- og sosialdepartementet og NAV sentralt. NAV-Skaun er i Skaun kommune organisert direkte under Rådmannen. Rådmannen har en egen rådgiver i sin stab, for helse, skole etc., der NAV inngår. NAV Skaun har 4 kommunalt ansatte saksbehandlere, tilsvarende 3,8 årsverk, og 6 statlig ansatte, tilsvarende 5 årsverk. Mht arbeidsgiveransvar bestemmer samarbeidsavtalen, pkt 3, at stat og kommune er hver for seg ansvarlig for egne medarbeidere. Basert på samarbeidsavtalen punkt 7 tilbyr NAV-Skaun sosiale tjenester innen: Stønad til livsopphold (sosialhjelp), Opplysning, råd og veiledning, Utenrettslig økonomisk rådgivning, Midlertidig bolig (boligsosialt arbeid), Kvalifiseringsprogrammet, Gjeldsrådgivning etter gjeldsordningsloven og tiltak og oppfølgning av rusmisbrukere. I Skaun kommune ivaretas introduksjonsstønaden til flyktninger og asylsøkere av flyktningkonsulent, som er underlagt Barn, familie og helse.

137 I figur 1 nedenfor ser vi hvordan forholdet NAV stat og kommune er organisert. Figur 1. NAV stat og kommune - organisering: NAV SENTRALT NAV SØR-TRØNDELAG SKAUN KOMMUNE RÅDMANN SAMARBEIDSAVTALE Fargekode: Statlig NAV NAV SKAUN KOMMUNE Kommunalt NAV Samarbeidsavtale 5 I neste avsnitt ser vi nærmere på de faktiske forhold som ligger bak kommunens utbetalinger av økonomisk sosialhjelp. 5 Kilde: Revisor

138 Økonomisk sosialhjelp - faktiske forhold Skaun kommunestyre fastsatte satsene for økonomisk sosialhjelp for 2015 slik: Satsene for basisutgifter er lik statens veiledende satser for livsopphold. For voksne og ungdom under 25 år som ikke har forsørgeransvar er det en egen ungdomssats som utgjør 2/3 part av statens veiledende sats for enslige. Det er en korttidsnorm for alle nye mottakere av økonomisk sosialhjelp uten forsørgeransvar. Korttidsnormen utgjør 80% av statens veiledende satser og utbetales i de første 3 måneder. 6 Tabell 2. Statens veiledende satser for økonomisk stønad til livsopphold pr mnd. 100 % 80 % Enslige Ektepar/samboere Person i bofellesskap Barn 0-5 år Barn 6-10 år Barn år Størrelsen på de årlige utbetalingene til økonomisk sosialhjelp i Skaun kommune, som for andre kommuner, bestemmes av summen av tre forhold: 1. Antall personer som mottar sosialhjelp, 2. Hvor lenge de mottar ytelsen, og 3. Størrelsen på de månedlig utbetalte beløpene til den enkelte mottager. I tabell 3 viser vi antall sosialhjelpsmottakere i Skaun kommune sammenlignet med Melhus og Malvik kommuner. Grunnen til at vi har valgt disse kommunene er at de ligger i randsonen for Trondheim og er i samme Kostra-gruppe (nr 7). 6

139 Tabell 3. Sosialhjelpsmottagere antall og prosentandel av totale innbyggertall 1657 Skaun 1657 Skaun 1653 Melhus 1653 Melhus 1663 Malvik 1663 Malvik Landet uten Oslo Landet uten Oslo Innbyggertall Antall sosialhjelpsmottakere Andelen sosialhjelpsmottakere i forhold til innbyggere ,6 1,7 1,9 1,9 1,9 2,1 2,5 2,5 Tabellen over kan tyde på at antallet sosialhjelpsmottagere har en korrelasjon med kommunens innbyggertall. I antall har Skaun kommune færre sosialhjelpsmottagere enn de kommunene vi her sammenligner med, men ligger noenlunde på linje i forholdstall vurdert mot innbyggertall. Alle de kommuner vi her sammenligner ligger lavere i forholdstall enn landet for øvrig. Tabell 4. Stønadslengde. Antall måneder Skaun Melhus Malvik Gjennomsnittlig stønadslengde mottakere år 2,7 3,8 3,4 4,2 3,5 3,6 Gjennomsnittlig stønadslengde mottakere år 5,4 4,2 4,4 4,5 3,7 4 Sosialhjelpsmottakere med stønad i 6 måneder eller mer Stønadslengden i Skaun kommune avviker ikke i betydelig grad fra det vi finner i Melhus og Malvik kommuner, men det er betydelig færre som mottar stønad i 6 mnd eller lengre (langtidsmottagere). Dette henger trolig sammen med at det er færre sosialmottagere totalt sett. Tabell 5. Gjennomsnittlig utbetaling pr. stønadsmåned (kr) Størrelse på månedlige utbetalinger Skaun kommune Melhus kommune Malvik kommune Den gjennomsnittlige utbetalingen til den enkelte bruker i Skaun er lavere enn i Melhus og Malvik kommuner, noe som kan ha en sammenheng med vedtatt korttidsnorm.

140 Dette gir en samlet utbetaling for Skaun kommune på: Tabell 6. Samlet utbetaling av sosialstønad Skaun kommune Samlet stønadssum I tabell 7 ser vi på noen sentrale nøkkeltall for sosialtjenesten i Skaun kommune. Tabell 7. Skaun kommune nøkkeltall sosialtjenesten Netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr. innbygger år Netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp pr innbygger år Antall sosialhjelpsmottakere Andelen sosialhjelpsmottakere i forhold til innbyggere i alderen år Brutto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp pr. mottaker 2,3 2,3 2,6 2,9 2, I tabell 8 sammenligner vi Skaun kommune med landet for øvrig (uten Oslo) og Melhus og Malvik kommuner, på utvalgte nøkkeltall. Tabell 8. Nøkkeltall for sosialtjenesten Landet u/oslo Melhus Skaun Malvik Netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr. innbygger år Netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp pr innbygger år Sosialhjelpsmottakere Andelen sosialhjelpsmottakere i forhold til innbyggere i alderen år Brutto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp pr. mottaker 4,1 3,2 2,9 3,

141 Tabell 8 viser at Skaun kommunes utgifter til sosialhjelp ligger lavere enn sammenlignbare kommuner, når vi også tar hensyn til antall innbyggere og sosialhjelpsmottagere i kommunen. Undersøkelsesopplegget I dette kapitlet presenteres de problemstillinger som skal besvares i denne forvaltningsrevisjonen og hvilke avgrensninger som er foretatt. Videre beskrives hvilke hovedkriterier som ligger til grunn for revisors vurderinger, revisjonskriteriene. I det siste avsnittet redegjøres det for hvilke metoder som er brukt for å innhente og analysere dataene som ligger til grunn for vurderinger og konklusjon. Avgrensninger Revisjonen har ikke undersøkt om NAV Skaun fatter korrekte enkeltvedtak. Det er en oppgave for klageinstansen (fylkesmannen). Vi har heller ikke vurdert kommunens ressursbruk knyttet til sosialstønad. Problemstillinger Revisor har tatt utgangspunkt i kommunens plan for forvaltningsrevisjon, kontrollutvalgets bestilling og diskusjonen i Kontrollutvalget, ved utarbeidelsen av problemstillingene. På bakgrunn av ovenstående lyder problemstillingene i prosjektet: 1. Er det lagt til rette for en tilfredsstillende organisering av tjenestene fra NAV Skaun? 2. Gjennomføres saksbehandlingen på en forsvarlig måte?

142 Kriteriekilder Revisjonskriterier er den norm vi skal vurdere problemstillingen og dermed kommunens praksis på forvaltningsområdet etter. Revisjonskriterier henter vi fra autoritative kilder, som lovtekst, forskrifter, offentlig vedtatte planer, retningslinjer og instrukser. Til denne forvaltningsrevisjonen har vi hentet revisjonskriterier fra følgende: Lov om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven), Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) Lov om arkiv (arkivlova) Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (internkontrollforskriften) Kommuneplanens samfunnsdel, Skaun kommune Samarbeidsavtalen mellom Skaun kommune og NAV Sør-Trøndelag Metode for datainnsamling og analyse I denne forvaltningsrevisjonen har vi i hovedsak brukt intervjudata, som vi har sammenholdt med tilsendt og innhentet dokumentasjon. For å belyse spørsmålet om tilfredsstillende organisering, vår første problemstilling, har vi innhentet styringsdokumenter, planer, rutinebeskrivelser og vedtaksmaler, og sammenholdt dette med intervjudata. For spørsmålet om forsvarlig saksbehandling, den andre problemstillingen, har vi brukt intervjudata, sammenholdt med dokumentgjennomgang. Informasjon om føring av journal i arkivsystemet baserer seg på intervjudata; vi har ikke gjennomført kontroll av saker i journalsystemet. Med problemstillingene som er utgangspunkt for denne undersøkelsen har samtaleintervju med semistrukturert intervjuguide egnet seg best til å få inn informasjon fra tjenesten i NAV. Ved intervju får man presentert utfyllende beskrivelser angående de prosesser som er implementert i tjenesten, både i forhold til arbeidsrutiner, men også i forhold til prosessen hver sak går gjennom fra mottak til vedtak og de ansattes opplevelse av arbeidsprosessene. Intervju gir også revisor anledning til å følge opp med spørsmål og be intervjuobjektet utdype uttalelser.

143 Vi har gjennomført oppstartsmøte, der rådmannen deltok sammen med rådgiver i staben og NAV-leder. Vi har videre gjennomført individuelt intervju med 4 saksbehandlere og NAVleder. Fra NAV-Skaun har vi har fått tilsendt planer, rutiner og skjemaer for dokumentasjon på hvilke system arbeidet med økonomisk sosialhjelp i Skaun kommune skjer innenfor. Vi har brukt KOSTRA-data for å sammenligne tjenestedata historisk og med andre kommuner i samme kommunegruppe Melhus og Malvik. Ved å bruke ulike metoder for å innhente data fra ulike kilder (triangulering) er vi av den oppfatning at vi har sikret tilstrekkelig datagrunnlag for å underbygge de vurderingene og konklusjonene vi har gjort. Er det lagt til rette for en tilfredsstillende organisering av tjenestene for økonomisk sosialhjelp? I dette kapittelet vil vi se på om kommunen har oppfylt sin plikt til å sørge for betryggende kontroll med tildelingen av sosialhjelp, i tråd med regelen i kommuneloven 23, nr 2 (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 1992). Revisjonskriterier Kravene til «god forvaltningsskikk» baseres på uskrevne regler, og er utviklet gjennom praksis innen offentlig forvaltning over mange år. Grunnkravet er at saksbehandlingen skal være forsvarlig; dette kravet følger nå direkte av sosialtjenesteloven 4(Arbeids- og sosialdepartementet 2009). De enkelte regler i forvaltningsloven er også et utslag av det samme forsvarlighetskravet(justis- og beredskapsdepartementet 1967). Forsvarligheten skal gjennomsyre hele saksbehandlingskjeden, fra mottak av sak til vedtak er fattet, samt eventuell klagebehandling. Saksbehandlingen blir forsvarlig når sakens ulike sider er kartlagt, gjeldende rettsregler er utredet, og når søkeren har hatt anledning til å fremstille sin versjon (kontradiksjon). Saksbehandler skal opptre hensynsfullt ovenfor alle

144 involverte, samtidig som de enkelte steg i saksbehandlingen må veies opp mot kravet til effektivitet. Idealet er å oppnå så mye som mulig for minst mulig innsats. Sosialtjenesteloven 5 setter krav om at kommunen har innført system for å sikre at virksomhet og tjenester ytes i tråd med de regler som gjelder. Rådmannens ansvar følger direkte av kommuneloven 23 nr 2. De generelle reglene i sosialtjenesteloven 5 og kommuneloven 23 nr 2 utfylles av reglene i forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen av nr (Arbeids- og sosialdepartementet 2010). Etter forskriften innebærer kravene til internkontroll at det skal gjennomføres systematiske tiltak for å sikre at virksomheten planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med kravene i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (Arbeids- og sosialdepartementet 2009). Forskriftens 4 har konkrete krav til innholdet i internkontrollen (Arbeids- og sosialdepartementet 2010). Lov om sosiale tjenester 13 pålegger kommunen å samarbeide med andre kommunale, fylkeskommunale og statlige organer når dette kan bidra til å løse oppgaver innen sosialtjenesten. Utover dette bør NAV-kontorene samarbeide med både offentlige og private aktører for å oppnå for målene som ligger i sosialtjenesteloven, se eks lovens 14 om frivillige organisasjoner. Som ledd i undersøkelsen vil vi se på følgende: Kommunen skal ha tilfredsstillende system og rutiner, som oppfyller forventningene til god forvaltningsskikk og internkontrollforskriften, Kommunen skal ha gitt klare føringer i forhold til hvor ansvar ligger for gjennomføring av arbeidet og Kommunen skal ha rutiner for samhandling og dialog med øvrige etater og tjenester.

145 Data De data vi har innhentet vurderes opp mot kravene i internkontrollforskriften. Internkontrollforskriften 1 stiller krav til virksomheten om systematiske styring. Det er inngått samarbeidsavtale mellom kommunen og NAV Sør-Trøndelag der det går fram at tjenesten skal ha en enhetlig administrativ og faglig ledelse. Fra Skaun kommunes side er det vedtatt styringsdokumenter i form av kommuneplanens samfunnsdel, samt økonomiplan og budsjett. For statlig del er det årlig disponeringsbrev fra Helse- og sosialdepartementet som gir virksomheten styringssignaler. I internkontrollforskriften 3 fremgår at virksomheten skal styres i tråd med krav stilt i sosiallovgivningen. I samarbeidsavtalen framgår det at lederen for NAV i Skaun har ansvar for drift av kontoret og av utøvelsen av kontorets tjenester. I arbeidet har lederen adgang til å benytte henholdsvis statlig og kommunalt ansatt personell for å oppnå de mål som er satt. Nav-leder opplyser at møtepunkter og rapportering er sentrale i forhold til styring av virksomheten. NAV-leder deltar på enhetsledermøter (månedlig) og fagnettverksmøte annenhver uke. I tillegg skal det i henhold til årshjulet være to møter i året med politikerne, hvorav det ene møtet er strategikonferansen, hvor kommende økonomiplan/budsjett diskuteres. Rapporteringen skjer ellers gjennom månedlige rapporteringer på sykefravær og halvårsrapportering på økonomi. NAV-lederen har signalisert behov for å styrke tjenesten med en faglederstilling knyttet til sosiale tjenester. Bakgrunnen er et avklart behov for faglig støtte til saksbehandlerne. Ved ledig stilling er det mulig at kompetanse som kan ha faglederfunksjon vil bli etterspurt. Sosialtjenesteloven stiller også krav om at NAV skal samhandle med øvrige etater og tjenester. De vi intervjuet fremholdt at samhandling med andre etater er viktig for at det arbeid som utføres skal bli vellykket. De mest sentrale samarbeidspartnerne i denne sammenhengen er psykisk helse og rus, gjeldsrådgiver, boligtjenesten, sammen med muligheten for aktivitetsplasser. NAV-Skaun har nylig etablert en stillingsprosent for å hente inn praksisplasser i det private marked, som kan tilbys sosialklienter for arbeidstrening.

146 Det nærmere innholdet i internkontrollen beskrives i forskriften 4: Beskrive virksomhetens hovedoppgaver og mål I samarbeidsavtalen fremgår det at virksomheten har som oppgave å drive NAV-kontoret i tråd med lov om arbeids- og velferdsforvaltningen. Avtalens formål er at partene i fellesskap skal arbeide for å få flere i arbeid og aktivitet, og færre på stønad. Virksomhetens mål blir satt gjennom årlige mål- og disponeringsbrev. Etter samarbeidsavtalens pkt 5 skal det utarbeides en årlig virksomhetsplan, med mål og resultatkrav. Revisjonen er forelagt virksomhetsplan for 2015, der det er utarbeidet hovedmål og delmål for virksomheten: Sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor det aktuelle fagfeltet samt om virksomhetens internkontroll, Saksbehandlerne beskriver at det er enkel tilgang til aktuelle lover og forskrifter som gjelder for virksomheten, både via internettportaler som lovdata.no og navet (NAVs intranett), samt i permer i produksjonslokalet. Etter samarbeidsavtalen punkt 11, samt virksomhetsplanen punkt 4.2., skal det årlig utarbeides en felles kompetanseplan for virksomheten. NAV-leder opplyser i intervju at det ikke er utarbeidet kompetanseplaner, hverken individuelt eller for virksomheten som helhet. NAV-leder er fornøyd med kompetansen i tjenesten. Både formalkompetansen og erfaringen de ansatte har, samla sett, er viktig i det sosialfaglige arbeidet og i møtet med brukeren. Samtlige av de vi intervjuet var av den formening at den samlede kompetanse på kontoret er tilfredsstillende til å få arbeidet utført på en god måte. NAV-leder opplyser at rekruttering til tider kan være utfordrende, særlig som følge av Skauns nærhet til store arbeidsmarkeder som Trondheim, Melhus og Orkanger. Det har imidlertid vært lite «turnover» de siste årene. Saksbehandlerne opplyser i intervju at forskjellen mellom statlige og kommunale arbeidsvilkår medfører en utfordring i arbeidsmiljøet; dette bekreftes av NAV-leder. Revisor har mottatt lønnsplan for hhv kommunalt og statlige ansatte, som bekrefter forskjellene i avlønning.

147 NAV Skaun har ikke noe fast opplæringsløp, men deltar på relevante kurs som Fylkesmannen tilbyr. Det er videre utstrakt samarbeid med NAV Hemne, basert på personlig kontakt mellom lederne ved kontorene. Sørge for at arbeidstakerne medvirker slik at samlet kunnskap og erfaring utnyttes, Virksomhetsplanen pkt 4 stiller som mål å utøve tydelig ledelse og helhetlig styring. Under pkt 4.3. har virksomheten etablert flere faglige arenaer med faste møtepunkt. Dette er: - Månedlige kontormøter, - Ukentlige tavlemøter og ulike fagteammøter og - Månedlig mottaksteammøte. Saksbehandlerne opplever disse møtearenaene som nyttige for å utveksle erfaring, og de opplever at møtene bidrar til at kontorets praksis blir mer ensartet ved denne måten å arbeide på. Gjøre bruk av erfaringer fra tjenestemottakere og pårørende til forbedring av virksomheten Høsten 2015 gjennomførte NAV Skaun lokal brukerundersøkelse. Brukerne ble her stilt spørsmål om: Jeg blir møtt med respekt når jeg henvender meg til NAV-kontoret Jeg får den service jeg trenger fra NAV-kontoret Jeg er trygg på at mine rettigheter blir ivaretatt på NAV-kontoret Jeg får den informasjon jeg har behov for Jeg har mulighet til å legge frem min sak uforstyrret ved NAV-kontorene Det fremgår av undersøkelsen at brukerne i all hovedsak er fornøyd eller godt fornøyd med den måten de blir møtt på ved NAV Skaun. Skaffe oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav Dette forskriftskravet innebærer at virksomheten må gjennomføre en risikoanalyse, i forhold til etterlevelse av alle krav som stilles i lov og forskrift. Revisor har fra NAV-leder fått oversendt kontorets gjennomførte analyse for å sikre fysisk og personalrettede sikkerhet for de ansatte i virksomheten. I analysen gjennomgås fysisk utforming av adgangsparti,

148 publikumsmottak og samtalerom, med tanke på å unngå situasjoner med trusler og vold rettet mot de ansatte. For øvrige risikoområder er det ikke gjennomført analyse ved NAV Skaun. NAV-leder bekrefter at det er utviklet egne skjema for melding av avvik ved NAV-kontoret. Det er ikke meldt avvik i de senere årene. Utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosiallovgivningen Virksomhetsplanen pkt 1 og 2 setter mål for kontorets markedsarbeid. Som ledd i å utvikle rutiner og tiltak har NAV Skaun utarbeidet en markedsplan for 2015, med hovedmål å styrke kontakten med arbeidsmarkedet. Som delmål har kontoret satt opp en rekke markeds- og arbeidsrettede tiltak ovenfor bedrifter og brukere. Herunder skal NAV Skaun gjennomføre markedsmøter, jobbmesse, fagmøter og CV-uke for brukerne. Revisors vurdering Styring og ledelse Revisor ser at virksomhetens oppgaver og mål er beskrevet i de ulike styringsdokumenter som foreligger. Disse er gitt både fra kommunalt og statlig hold, uten at dette ser ut til å gå ut over klarhet med hensyn til den retning virksomheten skal ha. Det fremgår klart av planverket hvor ansvar ligger, og hvilken myndighet virksomheten er tillagt. Kompetanse blant de ansatte - opplæring og rekruttering Virksomheten har ikke utarbeidet kompetanseplan for de ansatte, slik det kreves i internkontrollforskriften og i virksomhetsplanen. NAV-leder oppgir at kompetansen som sådan er god, men revisor savner en plan for videreutvikling av eksisterende kompetanse ved kontoret. NAV Skaun kunne med fordel utarbeide rutiner for opplæring av nyansatte, og gjennom det sikre et kontinuerlig fokus på kompetanse og kunnskapsdeling.

149 Erfaringsutveksling Gjennom fellesmøter internt på kontoret sørger virksomheten for at saksbehandlerne kan diskutere utfordrende saker og klageavgjørelser fra fylkesmannen. Dette gir gode bidrag til å skape en felles praksis og at kontorets samlede erfaring og kunnskap blir utnyttet. NAV Skaun er et lite kontor, der det er kort mellom saksbehandlerne. Det ligger til rette for at saksbehandlerne får delt sine erfaringer og slik kan en god læringsutvikling oppstå. Samhandling med andre etater og instanser NAV-Skaun har et utstrakt samarbeid med etater som arbeider med tilgrensende problematikk og som kan bidra i arbeidet med å få mottagerne ut i eget arbeid. Det er positivt at NAV-Skaun har satt i gang satsing på å få rekruttert tiltaksplasser hos private aktører og arbeidsgivere. Oppsummering Slik revisor ser det har kommunen innført system og rutiner, som i stor grad oppfyller forventningene til god forvaltningsskikk og internkontrollforskriften. NAV Skaun burde ha utarbeidet kompetanseplaner for de ansatte og innført et kvalitetssystem i arbeidet, kommunen gitt klare føringer i forhold til hvor ansvar ligger for gjennomføring av arbeidet og NAV-Skaun har samarbeid og dialog med øvrige etater og tjenester. Denne samhandlingen kunne vært formalisert, slik at prosedyrer og møtepunkter var fastsatt.

150 Har kommunen oppfylt sin plikt til forsvarlig saksbehandling? I dette kapitlet belyser vi saksbehandlingen innen området for økonomisk sosialhjelp, og om det er tilrettelagt for og gjennomføres i tråd med gjeldende regler. Revisjonskriterier Reglene for økonomisk sosialhjelp finner vi i sosialtjenesteloven, sammenholdt med forvaltningsloven. Ifølge sosialtjenesteloven 4 har kommunen plikt til å sørge for at saksbehandlingen på sosialhjelpsområdet er forsvarlig. Det samme følger av de ulovfestede reglene om god forvaltningsskikk, som eksempelvis gir seg utslag i forvaltningsloven 17 om forvaltningens utredningsplikt. Ved kravet om forsvarlig saksbehandling stilles kommunen ovenfor krav om at tjenesten er tilgjengelig, selve saksbehandlingen gjennomføres på en forsvarlig måte, tjenestens innhold og omfang er på forsvarlig nivå. Terskelen for når forsvarlighetskravet er oppfylt vurderes i forhold til faglig utvikling og god praksis på området, vurdert opp mot verdioppfatningen i samfunnet. Hva som regnes som forsvarlig tjenestenivå (innhold og omfang) kan ikke fastslås på generelt grunnlag, men må vurderes konkret og individuelt utfra den enkeltes behov i hvert enkelt tilfelle, basert på god sosialfaglig praksis. Saksbehandlernes kompetanse vil være av sentral betydning for at saksbehandlingen som sådan skal bli forsvarlig. Skriftlig begrunnelse for forvaltningens vedtak er en forutsetning for at stønadsmottager skal være i stand til å forstå hva vedtaket går ut på, ivareta sine rettigheter ved evt klage, samtidig som man antar at det er lettere å slå seg til ro med et vedtak som er tilfredsstillende begrunnet. Ved at det stilles krav om å utforme en begrunnelse for vedtak vil saksbehandleren bli tvunget til å tenke grundig gjennom søknaden og vurdere den opp mot lovgrunnlaget. Ved å gi begrunnelse vil man lettere unngå tilfeldige avgjørelser. Kravet til at vedtak skal begrunnes følger av forvaltningsloven (fvl) 24, mens fvl 25 angir hvilket innhold begrunnelsen skal ha. Etter forvaltningsloven 25 skal det vises til de regler som gjelder for vedtaket, hvilke faktiske forhold som er lagt til grunn ved avgjørelsen og hvilke hovedhensyn som har vært viktig ved skjønnsutøvelsen.

151 Det hjelper lite å ha rett på en ytelse om den ikke kommer eller kommer for sent; særlig når det gjelder økonomisk sosialhjelp. Forvaltningen har plikt på seg til å avgjøre de saker de har til behandling «uten utgrunnet opphold», jf fvl 11 a). Det betyr at vedtaket skal fattes så raskt som praktisk mulig, når man tar hensyn til den tid som må gå med til å innhente nødvendig dokumentasjon og informasjon, og utrede saken på forsvarlig måte. I loven har man følgelig ingen fast angitt tidsramme, all den tid denne må tilpasses avveiningen mellom effektivitet og forsvarlig saksbehandling. Forvaltningen skal føre journal, for å sikre dokumentasjon av den saksbehandling som utøves. Etter arkivforskriften 2-6 skal alle inngående og utgående saksdokument registreres, samt alle dokument som har verdi som dokumentasjon («bevaringsverdige dokumenter»). Det er avgjørende for forvaltningens troverdighet at de som jobber der har og bevarer taushetsplikt om det de får vite om brukernes personlige forhold. Regler om taushetsplikt følger av NAV-loven 7, jf forvaltningsloven 13 flg, og gjelder bl.a. for noens personlige forhold, herunder fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bosted og arbeidssted. Poenget er at de ansatte ved NAV skal hindre at andre får kjennskap om brukernes personlige forhold. Etter forvaltningsloven 13 plikter tjenestemannen både selv å bevare taushet og ellers sørge for at taushetspliktbelagte opplysninger ikke gjøres kjent for eller blir tilgjengelig for andre. Dette omfatter også andre ansatte ved samme kontor, som ikke har arbeidsoppgaver knyttet til den konkrete sak opplysninger gjelder. Etter NAV-loven 8 skal statlig og kommunal tjeneste gi gjensidig bistand i saker angående den enkelte bruker. Opplysninger om stønadssaker, ytelsessaker og arbeidsforhold kan gis uten hinder av taushetsplikt. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har ovenfor revisjonen presisert taushetsreglene slik: Fylkesmannen har ikke retningslinjer for hva som er riktig behandling av taushetsplikt, men forutsetter at virksomhetene legger til grunn generelle prinsipper for ivaretakelse av taushetsplikten, og sikrer at informasjon både skriftlig og verbalt er tilgjengelig kun for den eller de trenger den for å utføre sine arbeidsoppgaver. Det følger av dette at en bør være varsom med å diskutere saker i åpent landskap og at skriftlig materiale må låses inn når saksbehandler ikke er tilstede. Andre konkrete tiltak er også aktuelle, og må vurderes ut fra kjennskap til lokale forhold.

152 Forholdet til taushetsreglene belyses gjennom virksomhetens ROS-analyse, i tråd med kravene i internkontrollforskriften. Vedtak som fattes av NAV er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Slike vedtak har søkeren rett til å påklage til overordnet instans, jf fvl 28 flg. Etter fvl 33 skal NAV vurdere sitt eget vedtak når klage innkommer, herunder om det er riktig å gjøre om vedtaket. Dersom NAV finner at omgjøring ikke er riktig skal klagen sendes til Fylkesmannen. For best mulig læring og mest mulig enhetlig praksis mellom de ulike NAV-kontorer bør NAV lokalt ha rutiner for å gjennomgå klageavgjørelsen når den er fattet av Fylkesmannen. Som ledd i undersøkelsen vil vi se på følgende: - NAV Skaun har plikt til å sørge for forsvarlig saksbehandling ved kontoret, - NAV Skaun skal gi begrunnelse for vedtak som setter brukeren i stand til å ivareta sine rettigheter, - NAV Skaun skal fatte vedtak etter gjeldende frister, - NAV Skaun skal føre lovpålagt journal, - NAV Skaun skal behandle klagesaker i tråd med loven. Data Kravet til forsvarlig saksbehandling NAV-leder oppgir som forutsetning for at kontoret kan bedrive forsvarlig saksbehandling at de har gode rutiner, som saksbehandlerne føler seg trygge på. Samtidig er det viktig, ifølge lederen, at regler følges og at tilbakemeldingene og vedtakene er forståelige for brukerne. NAV Skaun har utarbeidet Rutine for mottak, behandling og oppfølgning av brukere som mottar økonomisk stønad, senest revidert i oktober Rutinen fungerer som en sjekkliste for behandling av søknaden, fra A til Å. Blant annet fremgår her prosedyre for innkalling til samtaler, innhenting av nødvendig dokumentasjon og kollegasikring ved vedtak. I opplærings- og kvalitetssammenheng er kollegagodkjenning en sentral del av kontorets kvalitetssikring. På samme måte fungerer fagmøtene. Det er fremmet ønske om en faglederfunksjon innen økonomisk sosialhjelp. Se kapittel 3.2.

153 I arbeidet bruker saksbehandlerne en rekke ulike saksbehandlingssystem, alt etter hvilket felt de arbeider på. De oppgir at det er utfordrende å forholde seg til en rekke system. NAV-leder erkjenner at NAV-Skaun ikke har et tilfredsstillende kvalitetssystem pr i dag, men sier at de har planer om å innføre kvalitetskontroller i det videre arbeidet. Det er ikke utarbeidet egne, individuelle kompetanseplaner for hver enkelt ansatt ved NAVkontoret. Kontorets opplegg for opplæring av de ansatte foregår via fylkesmannen, ved siden av et utstrakt samarbeid med NAV-Hemne. NAV-Skaun opplever utfordringer knyttet med å rekruttere den kompetansen man trenger, i følge leder. Dette beror dels på geografisk beliggenhet, midt mellom store arbeidssentra som Trondheim, Melhus og Orkanger, men også at det er ulike arbeids- og lønnsvilkår mellom statlige og kommunalt ansatte, slik han oppfatter det. I saksbehandlingssystemet er det lagt inn tekstmaler for hver enkelt vedtakstype, som innvilgelse, avslag, etc. Ifølge saksbehandlerne kan malene ikke brukes slavisk, men må tilpasses ut fra behovet til den enkelte bruker, slik at vedtakene blir forstått. Det er ikke mal for begrunnelse for vedtakene, så det må skrives av saksbehandler i hvert enkelt tilfelle. Kontoret har innført flere møtefora, herunder tavlemøter og kontormøter. De vi intervjuet opplevde dette som gode arenaer for utveksling av erfaring og synspunkter, og at det fungerte for å skape en enhetlig praksis på kontoret. NAV-Skaun har utarbeidet rutiner for saksarbeidet, fra mottak til vedtak, for å få kontroll på saksflyten. Herunder har man rutiner for hvilken type dokumentasjon man etterspør ved de ulike søknadene. Under tavle- og teammøtene diskuteres prinsipielle forhold, problematiske enkeltsaker, samt man behandler tilbakemeldinger fra Fylkesmannen i forbindelse med klagesaker. NAV-Skaun er et lite kontor og de ansatte opplever at informasjonsflyten er upåklagelig.

154 Kravet til tilfredsstillende begrunnelse Revisjonen har gått gjennom de malene som ligger i saksbehandlingssystemet for hver enkelt vedtakstype. Vedtaksmalene er bygd opp ved at det gis. informasjon om søknaden er innvilget, med hvilken sum, eventuelt om søknaden er avslått. hvilken lovbestemmelse avgjørelsen hviler på, nærmere begrunnelse for vedtaket gis, og beskrivelse av fremgangsmåte for å påklage vedtaket. Revisor har ikke foretatt gjennomgang av enkeltstående vedtak, og kan derfor ikke si om vedtakene er i overensstemmelse med regelverket. NAV Skaun er et lite kontor, med få ansatte. Dette legger til rette for god kommunikasjon og læring, i følge de vi intervjuet, som oppfatter det slik at dette gir god mulighet for å få en enhetlig praksis på å fatte vedtak. NAV Skaun har faste møter, som tavlemøter, teammøter etc., som også gir godt grunnlag for enhetlig praksis og læring. Saksbehandlerne forklarer i intervju at de gjør tilpasninger til malene, basert på den kjennskap saksbehandlerne har til brukernes behov og evne til å tilegne seg skriftlig informasjon. Samtlige av de vi intervjuet opplyser å ha fokus på at brukeren skal forstå hva som fremgår av vedtaket. Ved behov innkaller NAV-Skaun tolk. Saksbehandlerne har forklart at kravet til begrunnelse har vært gjenstand for kurs og møter med Fylkesmannen. Man bestreber seg på at vedtakene skal formuleres så tydelig at mottager oppfatter innholdet. Kravet til vedtak innen frist - saksbehandlingstid NAV Skaun har ikke vedtatt en egen intern norm for saksbehandlingstid. Kontoret forholder seg til den generelle saksbehandlingsfristen, fastsatt i forvaltningsloven 11 a. Man har fortolket bestemmelsens uttrykk «Uten ugrunnet opphold» som en norm på at vedtak skal fattes innen 3 uker fra søknaden ble behandlet. NAV Skaun praktiserer å sende forvaltningsbrev, med opplysning om saksbehandlingstid, dersom denne fristen ikke overholdes.

155 Revisor har fått en oversikt over saksbehandlingstiden ved NAV-kontoret i Skaun for perioden Av totalt antall saker (414) hadde NAV-Skaun følgende saksbehandlingstid: Tabell 9. Saksbehandlingstid NAV-Skaun Saksbehandlingstid NAV Skaun Tid andel av alle saker 0-2 uker 65 % 2-4 uker 20 % 4 uker + 15 % 7 NAV-Skaun opplyser at gjennomsnittlig saksbehandlingstid var på ca. 13 dager i Tabellen viser at NAV-Skaun fattet vedtak i 65 % av sine saker innen 2 uker og ytterligere 20 % i løpet av 4 uker. Det betyr at 85 % av sakene avgjøres innen en måned etter mottak. Krav til journal NAV Skaun har et manuelt arkiv. NAV-leder har oversendt rutiner for arkivering og bekreftet at arkivsystemet er godkjent. NAV-leder er klar på at det hadde vært ønskelig med et digitalt arkiv, også med tanke på muligheten til å benytte det som erfaringsarkiv. Det har ikke vært praktisk mulig for revisor innen rammen av prosjektet å undersøke om alle bevaringsverdige dokumenter registreres. Taushetsplikt I samarbeidsavtalen mellom NAV Sør-Trøndelag og NAV-Skaun skal statsansatte gis tilgang til de kommunale datasystemene når arbeidet gjør det hensiktsmessig. Partene sikrer informasjonssikkerhet og personvern gjennom reglene for internkontroll. I tråd med samarbeidsavtalen, pkt 12, er det utarbeidet en rutine for personvern, informasjonssikkerhet og beredskap. 7 Kilde: Nav-Skaun

156 Revisor kunne ved egen observasjon registrere at det i mottaksarealet er innredet 3 stillerom/ små kontorer, som benyttes til samtaler med brukerne. Ved mottaket har man anledning til å lukke døren, under samtaler med brukere. Alle veiledningssamtaler skjer på egne møterom. Saksbehandlerne oppgir å ha fokus på taushetsplikten, også i produksjonsarealene. Publikum har ikke tilgang til disse arealene. Dokumenter låses inn i egne skap når saksbehandler er borte fra arbeidsplassen. Samtaler, herunder telefonsamtaler, foregår slik at andre som ikke har adgang til opplysningene ikke får tilgang. Saksbehandlerne opplyser i intervju at de har fokus på taushetsplikten. De innhenter samtykke ved skriftlig erklæring, dersom det er aktuelt å gi ut opplysninger til andre. Behandling av klagesaker Revisor har fått tilgang til maler for vedtak. I vedtaksmalen fremgår opplysning om klagerett og fremgangsmåte for å fremme klage. Det er lagt inn i kontorets rutiner, som revisor har mottatt, at klagesaker som mottas blir sendt til Fylkesmannen for klageavgjørelse, dersom NAV ikke finner å kunne omgjøre eget vedtak. NAV-leder opplyser at klageavgjørelsen gjøres til tema under tavlemøtene/ teammøtene. Kontoret diskuterer om klageavgjørelsen gir grunnlag for endring av praksis. Fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag er det opplyst om følgende antall klagesaker, med resultat: Tabell 10. Antall klagesaker 8 NAV-Skaun Antall klagesaker antall stadfestet antall opphevet Kilde: Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

157 Tabellen viser at det er har vært tilsammen 3 klager på vedtak i årene Revisor har ikke grunnlag for å trekke konklusjon mht kvalitet i saksbehandlingen, alene på grunnlag av antall klagesaker. Ifølge intervjuinformasjon sendes klagene over til fylkesmannen for klagebehandling, og klageavgjørelsene blir tatt opp på teammøter og diskutert. Fylkesmannen har ikke etablert system for oversending av klagesaksavgjørelser til NAVkontorene i fylket. NAV-leder ser potensialet for eventuelt å kunne lære av klagesakene på tvers av kommuner, selv om hver enkelt sak er unik. Revisors vurdering Hvorvidt NAV-Skaun yter en forsvarlig tjeneste og gjennomfører en forsvarlig saksbehandling på området for økonomisk sosialhjelp vil bero på om tjenesten er tilgjengelig, selve saksbehandlingen gjennomføres på en forsvarlig måte, tjenestens innhold og omfang er på forsvarlig nivå. Det ligger ikke til vårt mandat å undersøke, eller vurdere om tjenestens innhold og omfang er på et forsvarlig nivå, eller om det fattes korrekte vedtak i overensstemmelse med regelverket. Det er i kap 1.5 redegjort for hvilke ytelser /standardsatser man opererer med ved tilkjennelse av stønad til livsopphold. Forsvarlig saksbehandling Slik revisor ser det har NAV-Skaun etablert et saksbehandlingssystem som hjelper godt i saksbehandlingen. Imidlertid savner revisor at kontoret etablerer et gjennomgående kvalitetssystem for virksomheten, får utarbeidet en arkivplan og en kompetanseplan for de ansatte. De ansattes kompetanse er helt sentral for å sikre kvalitet i saksbehandlingen. I så måte merker revisor seg at NAV-leder er meget godt fornøyd med de ansattes kompetanse. Han er glad for at arbeidskraften har vært stabil i den senere tid.

158 NAV-leder antar at kontoret vil få utfordringer med tanke på rekruttering av kompetanse. Han oppgir at grunnen kan være at kontoret har et lite fagmiljø og ligger geografisk mellom store arbeidsmarkeder som Trondheim, Melhus og Orkdal. Videre utgjør de ulike arbeidsvilkår for statlige og kommunale tilsettinger en utfordring, slik han ser det. Det er revisors oppfatning at NAV Skaun burde innført rutiner for opplæring av de ansatte, for å sikre at saksbehandlerne skal være i stand til å utføre tjenesten på et forsvarlig nivå, samt sikre at praksis ved kontoret blir enhetlig. Revisor ser at tavlemøtene/ teammøtene har en god funksjon for å få utnyttet saksbehandlernes felles kompetanse og erfaring. Kravet til tilfredsstillende begrunnelse Kravet til begrunnelse er en sentral rettssikkerhetsfaktor innen forvaltningsretten, både ved at saksbehandler tvinges til å vurdere saken nøye, og at søker skal få mulighet til å etterprøve vedtaket. Slik revisor ser det har NAV-Skaun innført saksbehandlingssystem og rutiner som legger til rette for at vedtakene gis med tilfredsstillende begrunnelse. Samtidig gjennomføres jevnlige kurs, bla med Fylkesmannen, der begrunnelsesplikten har fokus. Revisor vurderer det slik at vedtaksmalene fremstår som gode utgangspunkt for vedtak. I malene mangler man forslag eller utkast til begrunnelse, utover henvisning til den aktuelle lovbestemmelsen. Det er særlig utøvelsen av skjønn ved avgjørelsen som er vanskelig å beskrive i ord. Det krever betydelig øvelse og erfaring fra den enkelte saksbehandler for å få taket på dette. Saksbehandlernes kompetanse og erfaring er i så måte av sentral betydning. Revisor opplever at NAV-Skaun har fokus på å tilpasse ordlyd i vedtakene til den enkelte bruker. Samtidig må man være klar over at forvaltningen også stilles ovenfor krav til effektivitet, noe som gjør at ikke alle vedtak kan skreddersys, da dette er tidkrevende. Man kommer altså ikke utenom at tekst i ulike vedtakstyper standardiseres.

159 Saksbehandlingstid Det hjelper lite å ha rett på en ytelse om den ikke kommer eller kommer for sent; særlig når det gjelder økonomisk sosialhjelp. Revisor har merket seg NAV-Skauns oversikt over saksbehandlingstid og er av den oppfatning at kontoret holder seg godt innom de krav som fremkommer av forvaltningsloven, med hensyn til saksbehandlingstid. Krav til journal Revisor fikk en beskrivelse av hvordan systemet for journalføring fungerer. Slik revisor kunne bedømme ser det ut til at reglene om journalføring overholdes. Det vil føre for langt, i forhold til avsatte ressurser, å vurdere konkret om journalføringsreglene overholdes i hvert enkelt tilfelle. Taushetsplikt Slik revisor anser det er de fysiske rammer på kontoret slik anlagt at det lar seg gjøre å oppfylle taushetsplikten. Kontorets ansatte har fokus på taushetsplikten. Behandling av klagesaker Ved de rutiner som er innført er revisor av den oppfatning at klagebehandlingen er i tråd med gjeldende regler. Ved mottak av klagene vurderer saksbehandler om vedtaket bør omgjøres; hvis ikke sendes saken til fylkesmannen, for klageavgjørelse. Etter mottak av klageavgjørelsen fra Fylkesmannen anser revisor det som viktig at kontoret utnytter avgjørelsene til læring, slik at en av de sentrale hensikter med klagebehandlingen oppfylles, nemlig enhetlig praksis ved avgjørelser fra NAV. Revisor anser at tavle- og teammøtene som NAV-Skaun gjennomfører, ved siden av «lunsjprat», er godt egnet til å gjøre avgjørelsene kjent blant saksbehandlerne og sørge for en enhetlig praksis på kontoret.

160 Samlet vurdering Samlet sett er det revisors oppfatning at NAV-Skaun har innført saksbehandlingsrutiner som legger til rette for en forsvarlig saksbehandling. Revisor mener det er noen svakheter ved rutinene ved NAV Skaun. Dette er knyttet til at kontoret burde utarbeide et helhetlig kvalitetssystem, kompetanseplan for de ansatte og en rutine for opplæring av nyansatte. Videre burde virksomheten ha gjennomført en ROSanalyse, i tråd med internkontrollforskriften 4 h), for å avdekke risiko og sårbarhet for manglende etterlevelse av lovkrav. Det hadde videre vært en fordel med et digitalt arkiv og et digitalt avvikssystem, for å lette bruken og øke nytten av systemene. Høring En foreløpig rapport ble oversendt til høring til rådmannen den Vi mottok den høringssvar fra Rådmannen v/ rådgiver Erik Eide. Høringssvaret gir ikke grunnlag for endringer i konklusjoner eller anbefalinger. Revisjonen merker seg rådmannens opplysninger, og anser det planlagte arbeid som positivt.

161 Konklusjoner og anbefalinger I denne forvaltningsrevisjonen har revisor belyst følgende to problemstillinger; Er det lagt til rette for en tilfredsstillende organisering av tjenestene fra NAV Skaun? Gjennomføres saksbehandlingen på en forsvarlig måte? Konklusjoner I forhold til disse problemstillinger konkluderer revisor med at det arbeid NAV Skaun har nedlagt for å sikre betryggende organisering og saksbehandling i hovedsak er godt utført. NAV Skaun har imidlertid utfordringer knyttet til formalisering av kvalitetssystem, utarbeide kompetanseplaner for de ansatte og gjennomføre en gjennomgående risiko- og sårbarhetsanalyse av virksomheten. Anbefalinger På bakgrunn av ovenstående konklusjon vil revisor anbefale rådmannen å gjennomgå internkontrollen i NAV og sørge for at virksomheten drives i krav med lov og forskrift.

162 Kilder Arbeids- og sosialdepartementet, Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeidsog velferdsforvaltningen, Available at: Arbeids- og sosialdepartementet, Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, Available at: om sosiale tjenester. Justis- og beredskapsdepartementet, Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker, Available at: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Lov om kommuner og fylkeskommuner, Norge. Available at: Kulturdepartementet, Forskrift om offentlege arkiv, Available at: Kulturdepartementet, Lov om arkiv, Available at: Skaun.kommune.no Postadresse: Sandenveien 5, 7300 Orkanger Hovedkontor: Statens hus, Orkanger Tlf

163

164

165 Kontrollutvalgets uttalelse til årsregnskap og årsberetning 2015 Behandles i utvalg Møtedato Saknr Kontrollutvalget i Skaun kommune /16 Saksbehandler Torbjørn Brandt Arkivkode FE Arkivsaknr 15/11-7 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Kontrollutvalget vedtar forslaget til uttalelse angående årsregnskap og årsberetning Uttalelsen oversendes kommunestyret med kopi til formannskapet. Vedlegg Kontrollutvalgets uttalelse om årsrengskapet 2015 Revisjonsberetning Skaun kommune 2015 Årsberetning_2015.pdf Årsregnskap 2015.pdf Saksutredning Årsregnskapet vedtas av kommunestyret etter innstilling fra formannskapet. I henhold til kommuneloven og kontrollutvalgsforskriften skal kontrollutvalget avgi sin uttalelse om årsregnskapet. Formannskapet skal ha uttalelsen i hende med tilstrekkelig tid til å behandle denne før de avgir sin innstilling til kommunestyret. Skaun kommune har avlagt regnskap og årsberetning innen de frister som er fastsatt i lov og forskrift. Revisjon Midt-Norge IKS har gjennomført revisjonen i samsvar med kommuneloven, med tilhørende forskrifter og i henhold til god kommunal revisjonsskikk. Revisjonsberetning er datert og revisor har ikke funnet avvik av en størrelsesorden som må påpekes. Skaun kommune har for 2015 utarbeidet Årsberetning 2015 samt Årsregnskap Årsmelding og årsberetning er samlet i ett dokument, der rådmannen beskriver kommunens tjenesteproduksjon, aktivitet, sentrale utviklingstrekk og økonomiske situasjon i Rådmannen legger blant annet vekt på fortsatt videreutvikling av helhetlig styringssystem for kommunen, fortsatt høy befolkningsvekst, store investeringer i barnehage og skole og god styring på økonomien. Positive driftsresultater setter kommunen i stand til å bære et høyt investeringsnivå uten å havne i økonomiske problemer. Dokumentene følger standarder gitt av kommuneloven med forskrifter og god kommunal regnskapsskikk. Kontrollutvalget er forelagt årsberetning og regnskap, i tråd med kommunelovens bestemmelser. Rådmann og revisor er invitert til møtet for å orientere om regnskap, årsberetning og regnskapsrevisjonen. Kommuneøkonomien Regnskapet for 2015 viser et regnskapsmessig mindreforbruk på 41,2 millioner kroner.

166 Resultatet før regnskapsmessig bruk av avsetninger og avsetninger til fond viser et positivt netto driftsresultat med 44,9 millioner kroner. Kommunens driftsinntekter (skatt, statstilskudd, brukerbetaling m.m.) overstiger kommunens driftsutgifter (lønn, varer, tjenester, avskrivninger m.m.) og resultatet før finanstransaksjoner viste for 2015 et positivt brutto driftsresultat med 33,7 millioner kroner. Finansutgiftene overstiger finansinntektene med et resultat som viser et negativt finansresultat på 12,4 millioner kroner. Utbytte fra Trønderenergi AS utgjør fortsatt den viktigste finansinntektsposten. Kommunens målsetningen om en resultatgrad på minst 1,8% (3% frem til 2013) ble i 2015 oppnådd med en resultatgrad på 8,6%. Korrigert for premieavvik (pensjon) og merverdiavgiftkompensasjon fra investeringer og refusjon sykepenger, blir netto driftsresultat kr , noe som utgjør 7,7% av de totale driftsutgiftene. Dette viser at kommunen har et godt fokus på budsjettdisiplin og driftsnivå. Enhetene i kommunen driver alle innenfor de tildelte budsjettrammer. Enhetene har samlet sett et regnskapsmessig mindreforbruk på 24,1 millioner kroner, kun hjemmebaserte tjenester har et merforbruk på 7% eller 2,7 millioner. Kommunen har et høyt investeringsnivå, og har betydelig økt lånegjelden også i Lånegjelden utgjør nå 113 % av brutto driftsinntekter, noe som må anses som et forholdsvis meget høyt nivå og 28% høyere enn i 2010 og Fortsatt driftsoverskudd er helt avgjørende for å kunne betjene denne gjelden i årene fremover. Av 593 millioner i gjeld er 442 millioner utsatt for rentevariasjoner, skulle renten øke, vil dette måtte dekkes av kommunens frie inntekter. Som rådmannen selv påpeker vil en renteoppgang påføre kommunen store utfordringer. Investeringer økte fra 164 millioner kroner til 230 millioner kroner. I henhold til økonomiplan vil investeringer avta i 2016, noe som vil medføre at veksttakten i lånegjeld avtar. Kontrollutvalgssekretariatets konklusjon Regnskap og drift 2015 er presentert gjennom oversiktlige og informative dokumenter. Dokumentene, særlig årsberetning, gir et godt grunnlag for politisk styring. Sekretariatets konklusjonen er at det ikke har fremkommet forhold som må omtales spesielt i uttalelsen fra kontrollutvalget. Dersom gjennomgangen i møtet ikke gir nye opplysninger kan kontrollutvalget avgi en kort uttalelse på bakgrunn av utkastet med eventuelle endringer foretatt i møtet.

167 KONTROLLUTVALGETS UTTALELSE OM SKAUN KOMMUNES ÅRSREGNSKAP FOR 2015 Kontrollutvalget har i møte , sak 11/16, behandlet Skaun kommunes årsregnskap for Grunnlaget for behandlingen er avlagte årsregnskap med, revisjonsberetning, datert 15.april 2016 og administrasjonssjefens årsmelding, inkludert kommunens årsberetning. Ansvarlig revisor og administrasjonen har orientert kontrollutvalget muntlig i møte om aktuelle problemstillinger. Skaun kommunes driftsregnskap for 2015 er gjort opp med en total ramme til fordeling drift med 365 millioner kroner og med et regnskapsmessig mindreforbruk på 41,2 millioner kroner og et positivt netto driftsresultat på 44,9 millioner kroner. Alle enheter unntatt en, driver innenfor budsjett. Skaun kommune fortsetter derfor den positive økonomiske utviklingen også for 2015, men det er viktig å påpeke de utfordringer en eventuell renteoppgang påfører kommunen. Kommunen har økt sin totale lånegjeld med ca. 66 millioner kroner fra Total lånegjeld utgjør 230 millioner som utgjør 113% av driftsinntektene i Årsmelding 2015 med beretning er et grundig og oversiktlig dokument. Selv om årsmeldingen ikke er en del av de formelle regnskapsdokumentene, gir den viktig informasjon om både aktiviteten og hva som er oppnådd i de ulike virksomheter i kommunen. Kontrollutvalget mener regnskapet, sammen med årsmeldingen og årsberetningen, gir brukerne god informasjon om virksomheten i 2015 og den økonomiske stillingen pr Kontrollutvalget har ingen merknader til årsregnskap for 2015 og anbefaler kommunestyret å godkjenne årsmelding med beretning og årsregnskapet. Børsa, Roy Michelsen Leder kontrollutvalget

168

169

170 Årsberetning 2015 Vedtatt i Skaun kommunestyre xx.xx.xxxx ESA sak nr 16/645 0

171 Innholdsfortegnelse Rådmannens kommentar Kommunens organisering... 4 Årsberetning Organisasjon Statlige styringssignaler og rammebetingelser Driftsresultatet Driftsregnskapet - avvik mellom regnskap og budsjett Budsjettområdene Investeringsregnskapet Balanseregnskapet Finansieringsanalyse

172 Rådmannens kommentar. Årsmeldingen og årsregnskapet med beretningen skal gi en beskrivelse av hvordan Skaun kommunes tjenesteproduksjon og aktiviteter i 2015 har vært. Formålet med årsmeldingen er å rapportere tilbake til kommunestyret hva vi har oppnådd i forhold til de mål vi satte oss, og hvordan vi har brukt ressursene. Gjennom å samle årsmelding og årsberetning i et dokument vil det forhåpentligvis kunne gi et mer helhetlig og overordnet bilde av den kommunale virksomheten gjennom året Årsmeldingen skal også søke å avspeile viktige utviklingstrekk og dermed kunne danne grunnlag for videre utvikling, prioritering og styring av kommunen i neste årsbudsjett- og økonomiplan, og er et av fundamentene i kommunens helhetlige styringssystem. Formålet med et helhetlig styringssystem er blant annet å sikre at de tjenester vi leverer oppfyller de krav til omfang og kvalitet som er fastsatt gjennom kommunestyrets vedtak. Styringssystemet skal bidra til en bedre styringsdialog gjennom systematisk bruk av tilgjengelig styringsinformasjon, bruker- og innbyggerundersøkelser, dialog- og strategikonferanser mellom innbyggerne, politikerne, ledere, medarbeidere og tillitsvalgte. Styrket styringsdialog skal kunne bidra til en bedre tilpassing i bruk av kommunens ressurser til riktige og gode kommunale tjenester. Kommunen har siden 2009 arbeidet med å utvikle styringssystemet. Det finnes alltid forbedringsmuligheter, men vi ser positiv utvikling på flere områder. Tilbakemeldingene fra brukerundersøkelser og dialogkonferanser er i hovedsak gode og resultatene indikerer at vi er på rett vei på mange viktige områder. Dette arbeidet vil fortsatt ha høy prioritet i årene framover. Det arbeides godt og målrettet blant kommunens ansatte på alle nivå for at Skaun kommune fortsatt kan levere riktige, tilstrekkelige og gode tjenester til sine innbyggere gjennom effektiv bruk av kommunens samlede ressurser. Skaun kommune hadde også i 2015 vekst i folketallet. Veksten var noe lavere enn foregående år, men fortsatt betydelig sammenliknet med andre kommuner i regionen. Over tid er Skaun kommune fortsatt en kommune med sterk befolkningsvekst, både regionalt og nasjonalt sett. Folketallsveksten var på 87 innbyggere i 2015, og dette gir en folketallsvekst på noe over 1,1%. De siste årene viser denne folketallsutviklingen: Folketall pr Skaun kommune: Prosentvis befolkningsendring ila. året: ,9% 2,0% 2,7% 2,9% 3.5% 3,5% 1,1% For å kunne ta imot nye innbyggere og stadig sikre og forbedre tilbud og tjenester til alle våre innbyggere, har vi hatt investeringer på om lag kr 192 mill i nye barnehager og skoler i Dette har organisasjonen, - både politikerne, lederne, medarbeiderne og tillitsvalgte lagt til rette for siden 2009 gjennom bevisste prioriteringer, effektiv drift og opparbeiding og bruk av egenkapital til disse investeringene. Ny Børsa skole med flerbrukshall og Hammerdalen barnehage i Buvika med 8 avdelinger, ble ferdigstilt og tatt i bruk i løpet av I tillegg går arbeidet med utvidelse av Buvik skole etter planen og nybygget skal stå ferdig til bruk høsten Planleggingen av 10 nye helse- og mestringsboliger i Børsa er videreført og planlagt byggestart er i løpet av første halvår Planlegging av utvidelse og 2

173 nybygg ved ungdomsskolen i Børsa er i startfasen og får prioritet i Som tidligere vil sterk vekst i kommunen følges av både muligheter og utfordringer. Den viktigste forutsetning for å håndtere utfordringene ved vekst er gjennom god økonomistyring og tydelige prioriteringer. God økonomistyring kombinert med tydelige prioriteringer, gir forutsigbarhet for både innbyggere og medarbeidere og sikrer at vi får mest mulig ut av de ressursene vi har til rådighet. Skaun kommune hadde i 2015 et samlet mindreforbruk på vel kr 41 mill, - om lag det dobbelte i forhold til foregående år. Mindreforbruket har sine årsaker i både høyere inntekter og lavere kapital- og driftskostnader enn budsjettert. Mindreforbruk, eller overskudd, er ikke et mål i seg selv, men med sterk vekst, store investeringer knyttet til skoler, botilbud og framtidige infrastrukturinvesteringer i vei, vann og avløp mv., er det en stor styrke for å handtere fremtidig gjeldsbyrde at vi sørger for økt egenkapital i prosjektene. Vi må fortsatt ha fokus på løpende drift og tilpasning av tjenestetilbudet i takt med endringene for å sikre framtidig handlefrihet. Det er viktig å unngå at en for stor andel av inntektene må benyttes til å betjene kostnader til renter og avdrag. Økonomiplan viser bl.a. at veksten i kapitalkostnadene knyttet til økte låneopptak for gjennomførte og planlagte investeringer gir klare insitament til at vi bygger opp egenkapital når vi kan og setter av fondsmidler til bruk til nødvendige fremtidige investeringer for å holde lånebyrden nede. Kommunens samlede låneopptak økte med ca. kr 174 mill til kr 593 mill i Kommuneplanens arealdelen ble sluttbehandlet i departementet høsten 2015 med et resultat der kommunens prioriteringer i stor grad er imøtekommet. Videre utvikling av kommunen vil kreve betydelige investeringer i infrastruktur som bl.a. vei, vann og avløp. Utarbeiding av områdeplaner for Børsa, Buvika og Venn er viktig med henblikk på fremtidig vekst og utvikling for kommunen vår. Skaun kommunens har meget kompetente og dyktige medarbeidere, nærmere 800 i tallet. Rekruttering til de største tjenesteområdene våre er imidlertid blitt mer krevende. Det setter tidvis organisasjonen under press. Det er da desto viktigere og gledelig å konstatere at våre ansatte viser både pågangsmot og innsats og sørger for gode kommunale tjenester, samtidig som de også aktivt deltar i nødvendig tilpassings- og omstillingsarbeide. Hver og en av medarbeiderne fortjener en stor takk for den gode innsatsen, for evne, vilje og mot som de viser i arbeidet for å gi våre innbyggere gode tjenester og et godt liv i Skaun! Rådmannen ønsker også å takke det samlede politiske miljøet for et konstruktivt samarbeide om felles utfordringer og prioriteringer vi står overfor og arbeider med hver dag til beste for kommunens innbyggere. Skaun, mars 2016 Jan-Yngvar Kiel rådmann 3

174 Kommunens organisering. Politisk organisering Skaun kommune har ni utvalg i tillegg til Kommunestyret, som er kommunens øverste organ. Skaun kommunestyre 21 representanter Formannskap 7 representanter Forhandlingsutv./Klagenemnd Helse, oppvekst og kulturutvalg 7 representanter Plan og miljøutvalg 7 representanter Kontrollutvalg 5 representanter Arbeidsmiljøutvalg 10 representanter hvorav 5 arbeidstakerrepresentanter Eldreråd 5 representanter hvorav 3 brukerrepresentanter Administrasjonsutvalg 7 representanter hvorav 2 arbeidstakerrepresentanter Skaun ungdomsråd Råd for funksjonshemmede 5 representanter hvorav 3 brukerrepresentanter Etter høstens valg ble kommunestyret utvidet til 23 representanter, og Helse, oppvekst og kulturutvalget ble utvidet til 9 representanter. Politisk aktivitet Nøkkeltall basert på KOSTRA Brutto driftsutgifter til funksjon 100 Politisk styring, i kr. pr. innb. Skaun k-gr S-T 2015 Landet Møteaktivitet og saksmengde i de forskjellige utvalgene Møter Saker Møter Saker Møter Saker Kommunestyret Formannskap Klagenemnd Plan- og miljøutvalget Helse- oppvekst og kulturutvalget Arbeidsmiljøutvalget Administrasjonsutvalget Kontrollutvalget Eldrerådet Råd for funksjonshemmede Skaun ungdomsråd Valgstyret

175 Det er avholdt to Strategikonferanser, en i juni og en i oktober, begge gangene med deltakelse av kommunestyrerepresentantene, enhetslederne og representanter fra fagforeningene. Det er gitt flere orienteringer/presentasjoner for Kommunestyret i 2015: Lensmann i Skaun, Tor Kristian Haugan, orienterte om kriminalitetsbildet i Skaun Innbyggerundersøkelsen vedr. kommunereformen ble presentert av Telemarkforskning «Norsk mat» ble presentert av Gunn I Stokke og Tormod Føll fra Sør-Trøndelag bondelag Status bomvegselskapet E39 v/styreleder Arne Grønset Presentasjon fra Statens vegvesen v/erik Jørgen Jølsgård Presentasjon av Hamos v/trygve Berdal Strategisk næringsplan v/orkdalsregionen Håkon Kibsgaard Jordet Kommunereformen v/alf Petter Tennfjord fra Fylkesmannen Anmodning om bosetting av flyktninger i 2016 v/rune Foss og Marte Lintoft fra IMDI. Administrativ organisering. I 2015 ble Hammerdalen barnehage opprettet som egen enhet, mens Pundslia barnehage ble nedlagt. Ilhaugen barnehage ble da slått sammen med Oterhaugen barnehage som en enhet. Det er gjennomført 9 ledermøter i Det ble gjennomført 1 ledersamling i oktober, hvor hvor hovedtema var rekruttering. 5

176 Årsberetning. Organisasjon. Medarbeidere Registrerte lønnsmottakere i kommunen (inkludert timelønte, ekstrahjelp og vikarer): Stillinger i alt (antall ansatte) Stillingshjemler (antall ansatte) Deltidsansatte (antall personer) Ansatt deltidsansatte innbefatter både frivillig/ ønsket og ufrivillig/ uønsket deltid. Likestillingsarbeid Til rådmannens lokale lønnspolitiske drøftingsmøte med arbeidstakerorganisasjonene, før lokale forhandlinger 2015 (HTA kap.3. pkt.3.2.1), ble det lagt fram tallmateriale som viste lønnsnivå og lønnsutvikling fordelt på kjønn og stillinger, bl.a. for å kunne drøfte likelønn og likelønnsutvikling. IA-avtalen har som formål å rekruttere personer med redusert funksjonsevne eller personer som har problemer med å få innpass i arbeidslivet. Dette omfatter også menn og kvinner i yrker der de er underrepresentert og personer med innvandrer-/ minoritetsbakgrunn. Det er ikke benyttet kjønnskvotering i forbindelse med tilsettingsprosesser, men det har vært oppfordret til at underrepresentert kjønn, skal søke. Etikk Skaun kommune har vedtatt etiske retningslinjer. Retningslinjene skal først og fremst skape etisk refleksjon og ettertanke hos den enkelte. Kommunens etiske retningslinjer skal, på samme måte som varslingsbestemmelsene i Arbeidsmiljøloven, gjennomgås årlig ved hver enhet, som så rapporterer om dette i den faste egenrapporteringen pr , om HMS-arbeidet siste år, til rådmannen. Slik intern rapport er mottatt fra enheter i Lønnsforhandlinger Det sentrale tariffoppgjøret 2015 var et «mellomoppgjør» Lokale forhandlinger etter kap.3.4 for enhetslederne, 3.5 for hovedtillitsvalgte som er frikjøpt og etter kap.5 for andre stillinger som forhandler all lønnsregulering lokalt, ble fullført uten brudd. I tillegg ble behandlet søknader fra uorganiserte arbeidstakere. Lønnsoppgjøret i mai har en helårseffekt på ca kroner (virkning 2015: ). De budsjetterte midlene 2015 til lønnsoppgjøret og til lokale forhandlinger dekket dette. 6

177 Sykefravær Totalt sykefravær i 2015 var på 8,4 % Et samlet fravær på 8,4 % i 2015 er lik den målsettingen kommunen har i IA-avtalens delmål 1. Det er en markant nedgang fra forrige år da sykefraværet totalt for 2014 var på 10,9 Reduksjon av sykefraværet, som et av delmålene i IA-avtalen, er for kommunens vedkommende tallfestet til: Under 8,4 % i 2015 Under 8 % i 2016 Under 7,5 % i 2017 Vi har ikke særskilt registrering av sykdommer med antatt årsak i arbeidet eller forhold på arbeidsplassen og kan heller ikke angi noe antall registreringer av slike sykdommer. AMU har jevnlig fulgt utviklingen i sykefraværet. Barnehagene og har hatt skjerpet oppmerksomhet det siste året. Gjennom nærværsprosjektet: Mindre fravær med større nærvær- ikke LEAN deg tilbake, har personal gjennomført prosjektsamlinger ved kommunens barnehager og to av kommunens oppvekstsenter. Prosjektet har vært støttet av KLP. Prosjektarbeidet har vært gjennomgått i AMU og ADMIN og det er utarbeidet en ny sykefraværsrutine i kommunen samt en veiledning for lederne med tips for gjennomføring av dialogmøter med sykemeldte arbeidstakere. Det er også gjennomført verdistrømsanalyse på helsestasjonen og en presentasjon av LEAN for kulturmedarbeiderne i kommunen. IA-avtalen, Samarbeidsavtale om et mer inkluderende arbeidsliv, ble sist endret og signert i september 2014 og gjelder i perioden Kommunen har ved en partssammensatt gruppe, utarbeidet en handlingsplan og satt opp delmål ut i fra avtalen. Denne er evaluert i Samarbeidet med NAV, lokalt og med Arbeidslivssenteret, er nært og har blitt styrket. I 2015 mottok kommunen tilretteleggingstilskudd og tilskudd til arbeidstrening fra Nav. Tilskudd er blitt gitt på enkeltpersoner og for grupper. Det er blitt brukt på innkjøp av tilrettelagt utstyr eller som ressurs for å kunne leie inn ekstra personal som støtte for arbeidstaker som er sykemeldt eller som står i fare for å bli sykemeldt. Bedriftshelsetjeneste Kommunens bedriftshelsetjeneste er Stamina Helse bedriftshelsetjeneste. Bedriftshelsetjenesten har deltatt i 2 AMU møter i I samarbeid med kommunen, ble det utarbeidet en handlingsplan for aktiviteter og tjenester fra bedriftshelsetjenesten. Stamina har gjennomført lovpålagte arbeidshelsekontroller for brann og redning med målrettet prøvetaking. Det er gjennomført audiometri/hørselstester ved flere barnehager og gjennomført helsekontroller for nattarbeidere. Det er gjennomført støykartlegging ved flere barnehager og gitt rådgivning ift fysiske arbeidsmiljøfaktorer i nybygg. Stamina har vært inne i arbeid med arbeidsmiljø ved noen enheter og veiledet flere enheter innenfor ergonomi og forflytning. 7

178 Opplæring Lederutvikling: Samlinger (hele og halve tema dager) er avholdt med/mellom rådmannen og enhetslederne, i tillegg til 2 arbeidsmøter (strategikonferanser) med kommunestyret om budsjett. Opplæring av Live Lindseth i intervjuteknikk og opplæring i mediehåndtering i regi av Røe kommunikasjon. I tillegg er det blitt gjennomført internopplæringer. Orienteringer/ drøftinger med arbeidstakerorganisasjonene: 2 møter av ulik lengde er avholdt med/mellom rådmannen og alle organisasjonene samlet, bl.a. eget del av møtet der IA er eneste tema, og prinsippene for bruk av hhv. deltidsstillinger (HTA pkt.2.3.1) og oppdragstakere, innleid arbeidskraft og midl. tilsettinger (HTA pkt.2.3.2) har blitt drøftet. I tillegg kommer lokalt lønnspolitisk drøftingsmøte og formelle forhandlingsmøter. Grunnopplæring i verne- og miljøtiltak (40 timers kurs HMS) Full Grunnopplæring i verne- og miljøarbeid (HMS), for alle ledere, enhetsledere, verneombud og medlemmer i AMU (AML 3-5, 6-5, 1.ledd og 7-4), i første del av Førstehjelpskurs Gjennomført internt ved enhetene eller i regi av Stamina bedriftshelsetjeneste. Velferdstiltak Vi - arrangement, med foredrag, ble gjennomført i Skaunhallen den holdt foredrag av Mia Tørnblom, Børre og Becca sto for underholdningen etter maten. Arrangementet var et gratis tilbud for alle medarbeidere i kommunen. En arbeidsgruppe med ansatte fra ulike enheter/tjenesteområder, i tillegg til konst. rådmann og personalrådgiver sto for planlegging og det praktiske rundt gjennomføringen. Evalueringene viser svært positiv respons blant de ansatte. Kommunen har avtaler om rabatterte treningsmuligheter for sine ansatte, med hhv. 3T på Orkanger og i Trondheim og Max Gym i Buvika og på Orkanger. Lærlinger Avlagte prøver: Antall Helsefag 2 Barne- og ungdomsarbeiderfag 1 Institusjonskokkfaget 1 Inngåtte kontrakter: Helsefag 2 Barne- og ungdomsarbeiderfag 5 Løpende kontrakter : Helsefag 4 Barne- og ungdomsarbeiderfag 9 Anleggsgartner 1 I tillegg har flere av våre ansatte tatt fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget og som helsefagarbeider. Sysselsettingsengasjement Ved årsskiftet har vi avtaler med NAV for 3 personer om VTA plass i kommunen (varig tilrettelagt arbeid i offentlig virksomhet). I tillegg har flere personer vært i arbeidspraksis og vært utplassert ved ulike enheter i kommunen. I de fleste tilfeller er det søkt om tilretteleggingstilskudd av Nav. 8

179 Kontrollaktiviteter Skaun kommune har tatt i bruk elektronisk kjørebok fra Abax. Systemet er koblet opp på samtlige av kommunens kjøretøy. To ganger per år blir det utarbeidet en økonomirapport for kommunestyret. Denne lages på bakgrunn av rapportering fra hver enhetsleder. Tema for økonomirapportene er økonomisk status, prognose samt nærvær. Det foretas løpende kontroller og avstemminger av regnskapet. Dette er en del av den daglige driften ved økonomi- og personalkontoret. Det har de siste årene vært fokus på innføring og bruk av et eget avvikssystem. Dette har vært tema på flere av ledermøtene gjennom året. Systemet brukes aktivt av flere enheter. I desember ble det inngått avtale med Visma vedrørende kjøp av Visma BI. Dette er et styrings- og informasjonssystem spesielt beregnet på kommunens enhetsledere. Systemet vil bli tatt i bruk fullt ut i løpet av første halvdel av

180 Statlige styringssignaler og rammebetingelser Regjeringen la i statsbudsjettet opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 7,8 mrd. kroner i Av veksten i de samlede inntektene kom 4,7 mrd. som frie inntekter. For Skaun kommune var veksten i de frie inntektene anslått til 31,3 mill. kr, noe som var en nominell vekst på 9,1 %. Den kommunale deflatoren ble anslått til 3,0 %. De kommunale skattørene ble redusert ned til 11,35 % fra 2014 til Den kommunale skatteøren må ses i sammenheng med at skatteinntektenes andel av kommunenes samlede inntekter skal være om lag 40 pst. Regjeringens anslag for gebyrinntektene var en økning på 3,7 prosent fra 2014 til Konkrete bevilgninger i statsbudsjettet Barn og unge. - Makspris økes fra kr til kr pr. mnd. fra mai Det innføres et nasjonalt minstekrav til differensiert foreldrebetaling i barnehagene, rettet mot familier med lav inntekt. - Det settes av midler til kompetanse- og kvalitetsheving i barnehagene Grunnskole. - Ordningen med videreutdanning for lærere styrkes Helse- og omsorg. - Ordningen med kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten avvikles fra og med Det legges opp til en fortsatt styrking av helsestasjons- og skolehelsetjenesten, og satsingen finansieres gjennom styrking av kommunesektorens frie inntekter - Styrking av arbeidet mot personer med rusproblemer og personer med psykiske lidelser. Ressurskrevende tjenester. - Kompensasjonsgraden er 80 pst. i Innslagspunktet økt fra kr i 2014 til kr i

181 Driftsresultatet (Tall i hele 1000 kr) Regnskap Rev. budsjett Oppr. budsjett Driftsinntekter Driftsutgifter Brutto driftsresultat Sum eksterne finansinntekter Sum eksterne finansutgifter Netto eksterne finansutgifter Motpost avskrivninger Netto driftsresultat Sum bruk av avsetninger Sum avsetninger, inkl. overføring invest.regn Netto avsetninger Regnskapsmessig mindreforbruk (overskudd): Oppsummering: Regnskapet for 2015 kom ut med et mindreforbruk, eller overskudd, på kr For de siste fem årene, har regnskapene vist et mindreforbruk på til sammen 113,5 mill. kr. Selv om størst mulig overskudd ikke er noe mål i seg selv, er det veldig positivt i den fasen Skaun er inne i, hvor store investeringer innen skole og barnehage står for tur. Overskuddene de siste årene har gitt oss muligheten til å bygge opp disposisjonsfondene, og derved sikre en betydelig andel egenkapital til investeringene. Sammenlignet med budsjettet, økte driftsinntektene med kr , mens driftsutgiftene økte med kr I driftsutgiftene inngår avskrivningene. Det er bare budsjettert med avskrivninger for P- anlegget i Børsa. Avskrivningene i regnskap og budsjett er hhv. kr og kr , dvs. en forskjell på kr Veksten i driftsutgiftene, korrigert for avskrivningene, ble da kr Holdes avskrivningene utenfor har driftsinntektene økt med kr mer enn driftsutgiftene. Inntektsveksten på kr fordeler seg på hovedinntektsartene slik: salgs- og leieinntektene kr refusjonsinntekter kr økte overføringer som rammetilskudd, skatt, andre statstilskudd kr Økningen på salgs- og leieinntektene på kr har hovedsakelig kommet på brukerbetalingene, husleie, årsgebyrene vann og avløp samt tilknytningsavgiftene. De økte refusjonsinntektene på kr har kommet på div. refusjoner fra kommuner/fylkeskommune/stat og private med kr Refunderte syke- og fødselspenger, som i 11

182 utgangpunktet ikke budsjetteres, økte med kr , moms kr Refusjonsinntektene moms hat tilsvarende motpost på utgiftssida, med tilsvarende økning av utgiftene til moms. Økningen på overføringsinntektene på kr , har hovedsakelig kommet på skatt og rammetilskudd med kr ,.samt statstilskudd flyktninger, som har økt med kr Utgiftsveksten eks. avskrivninger på kr , fordeler seg slik på hovedartene: Lønn og sosiale utgifter kr Kjøp av tjenester som inngår i tjenesteproduksjonen kr. 642 Kjøp av tjenester som erstatter kommunal egenproduksjon kr Overføringsutgifter kr Fordelte utgifter kr Netto lønn/sosiale utgifter sammenholdt mot budsjettet, inkl. inntektspostene premieavvik/premiefond KLP samt refunderte syke- og fødselspenger, viser en mindreutgift på kr Av dette utgjør premieavvik/premiefond KLP kr , og andre innsparinger lønnsposter kr I tillegg kom lavere utgifter til vikarer for sjukmeldte enn refunderte syke- og fødselspenger med om lag kr. 2,100, samt en overbudsjettering på pensjonsutgifter i statens pensjonskasse med om lag kr Brutto driftsresultat kom på kr , mot kr i budsjettet. Brutto driftsresultat inneholder avskrivningene. Avskrivningene har ikke resultateffekt, og for å få en reell sammenligning mellom regnskap og budsjett, er avskrivningene trukket i fra brutto driftsresultat. Ved å korrigere brutto driftsresultat for avskrivningene, hhv. kr og kr , ga dette en bedring på kr sammenlignet med budsjettet. Brutto driftsresultat skal minst være så høyt at det minimum skal dekke netto eksterne finansieringstransaksjoner. De kom på kr , og oppfylte således minimumskravet i godt monn. Brutto driftresultat, fratrukket netto finansutgifter og motpost avskrivninger, gir netto driftsresultat. Netto driftsresultat er det måltallet som hyppigst blir brukt for å beskrive den økonomiske sunnhetstilstanden. Fram til 2014 ble det anbefalt et netto driftsresultat på 3%. Det anbefalte nivået nå er 1,8%, grunnet momskomp. investeringene, som fra 2014 i sin helhet er ført i investeringsregnskapet. Netto driftresultat i regnskapet, kom på kr , som utgjør 8,6% av driftsinntektene. Netto driftsresultat i budsjettet, var kr , eller 0,9% i revidert budsjett, og og 3,1% i opprinnelig budsjett. Av netto driftsresultat på kr , bidro premieavvik/premiefond KLP med kr (2014: kr ). Ved å korrigere netto driftsresultat for premiavviket, kom det på kr , eller 8,1% av driftsinntektene. 12

183 Driftsregnskapet - avvik mellom regnskap og budsjett Regnskap Rev. budsjett Avvik Avvik i kr i % Skatt på inntekt og formue % Ordinært rammetilskudd % Skatt på eiendom % Andre direkte eller indirekte skatter Andre generelle statstilskudd % Sum frie disponible inntekter % Renteinntekter og utbytte % Gevinst finansielle instrumenter (omløpsmidler) % Renteutg.,provisjoner og andre fin.utg % Tap finansielle instrumenter (omløpsmidler) Avdrag på lån % Netto finansinnt./utg % Til dekning av tidligere regnsk.m. merforbruk % Til ubundne avsetninger % Til bundne avsetninger % Bruk av tidligere regnsk.m. mindreforbruk % Bruk av ubundne avsetninger % Bruk av bundne avsetninger % Netto avsetninger % Overført til investeringsregnskapet % Til fordeling drift % Sum fordelt til drift (fra skjema 1B) % Regnskapsmessig mer/mindreforbruk De frie inntektene (skatt og rammetilskudd) ble 6,1 mill. kroner høyere enn budsjettert. Prognosen i ØR2 var 2,6 mill. kr bedre enn budsjettert. Deler av den ekstra økningen skyldes blant annet at skatteinngangen på landsbasis ble langt bedre enn varslet i høst. Dette kommer oss til gode gjennom både ekstra skatteinntekter, samt økt inntektsutjevning. Eiendomsskatten ble litt lavere enn budsjettert. Andre generelle statstilskudd er rente- og avdragskompensasjoner som kommunen får knyttet til skolebygg og omsorgsbygg. På grunn av et fortsatt lavt rentenivå ble tilskuddet noe lavere enn budsjettert. De eksterne finansinntektene består av renteinntekter, utbytte fra Trønderenergi og gevinst finansplasseringer. Sum eksterne finansinntekter ble 2,1 mill. kr høyere enn budsjettet. Sum eksterne finansutgifter kom ut 8,8 mill. kr bedre enn budsjettet, hovedsakelig på grunn av et fortsatt lavt rentenivå. Avsetning til ubundne fond (disposisjonsfond) 39,6 mill. kr, og bruk av ubundne avsetninger og bruk av tidligere års mindreforbruk, 20,5 mill. kr, er ført i samsvar med kommunestyrets vedtak. 13

184 Avviket på de overordnede utgiftene og inntektene er i overkant av 17,1 mill. kr. Budsjettområdene fikk et mindreforbruk på 24,1 mill. kr (2014: 13,4 mill. kr). Forklaringen til avvikene framgår av beskrivelsene av budsjettområdene. Oppsummert fremkommer det regnskapsmessige mindreforbruket slik: Frie disponible inntekter, økt inntekt Netto finansutgifter Netto avsetninger, økt utgift Overføring til investeringsregnskapet 0 Til fordeling drift, økt ramme Netto mindreforbruk budsjettområdene Regnskapsmessig mindreforbruk totalt

185 Budsjettområdene Budsjettreguleringer. I forbindelse med behandlingene av økonomirapportene vedtok kommunestyret endringer av de økonomiske rammene på skjema 1A, samt korrigeringer av budsjettrammene for budsjettområdene, og bevilgninger av nye tiltak på budsjettområdene. Revidert Opprinnelig Budsjettbudsjett budsjett endring Sum frie disponible inntekter Sum eksterne finansinntekter Sum eksterne finansutgifter Sum avsetninger Sum bruk av avsetninger Sum overført til investeringsregnskapet Til fordeling drift Økt sum stilt disponibelt til drift på 13,7 mill. kr er fordelt til budsjettområdene iht. tabellen under: Budsjettområde Revidert Opprinnelig Budsjettbudsjett budsjett endring Fellesutgifter/-inntekter Sentraladministrasjonen Skoler inkl. SFO Barnehager Kultur, fritid og frivillighet Barn, familie og sosial Institusjonsbaserte tjenester Hjemmebaserte tjenester Plan, eksl. gebyr Plan, gebyrbelagte tjenester Eiendomsdrift I forbindelse med økonomirapportene ble det også gjort bevilgninger til enkelttiltak. Oversikt over disse går fram av tabellen under: 15

186 Bevilgninger nye driftstiltak Beløp Sak Dekning Streaming kommunestyremøter R14 Disponering av "overskudd" parts kontroll grunnunders. Langbakkan R14 Disponering av "overskudd" 2014 Restaurering stabbur prestegården R14 Disponering av "overskudd" 2014 Utbedring veglys R14 Disponering av "overskudd" 2014 Brannsyn og HMS-pålegg R14 Disponering av "overskudd" 2014 Ungdomsskolen R14 Disponering av "overskudd" 2014 Nye skogbruksplaner R14 Disponering av "overskudd" 2014 Lean Nettverk R14 Disponering av "overskudd" 2014 Turkart, turbok, tilrettelegging R14 Disponering av "overskudd" 2014 Vikariat frivillighetssentralen R14 Disponering av "overskudd" 2014 Rekruttering ny rådmann R14 Disponering av "overskudd" 2014 Områdeplan Venn R14 Disponering av "overskudd" 2014 Ekstravakt sommer Rossvollh./hj.tjenesten R14 Disponering av "overskudd" 2014 Ilhaugen b.hage demontering/flytting pavilj R14 Disponering av "overskudd" 2014 Støtte politiske partier (valgkamparbeid til kommunevalg i Skaun) R14 Disponering av "overskudd" 2014 Strandsikring Husbytangen R14 Disponering av "overskudd" 2014 Etablering av treningspark R14 Disponering av "overskudd" 2014 Utskrivningsklare pasienter -flytting til hjemmetjenesten ØR1 Omdisponering fra økonomi-/pers.ktr Gjennoppretting tomt-paviljong Ilhaugen barnehage ØR1 Bruk av disposisjonsfond Tilskudd til kunstgressbane i Buvika ØR1 Bruk av disposisjonsfond Prosjektet aktive eldre-hjemmetjenesten ØR1 Økte skjønnsmidler i rammetilskuddet Brannøvelse klubbhus Børsa miniatyrskytterlag ØR1 Bruk av disposisjonsfond Innkjøp kartprogrammet plandialog ØR1 Bruk av disposisjonsfond Skjønnsmidler kommunereformen ØR2 Økt rammetilskudd Tilleggsbevilgning SUS ØR2 Bruk av driftsfond Hjelpetrengende barn Jåren/Råbygda oppvekssenter ØR2 Bruk av driftsfond I tillegg kommer budsjettendringer som en kompensasjon for effekter av årets lønnsoppgjør. Resultat budsjettområdene. Regnskap Rev. budsjett Avvik Forbruk i kr i % Fellesutgifter/-inntekter % Sentraladministrasjonen % Skoler inkl. SFO % Barnehager % Kultur, fritid og frivillighet % Barn, familie og sosial % Institusjonsbaserte tjenester % Hjemmebaserte tjenester % Plan, eksl. gebyr % Plan, gebyrbelagte tjenester % Eiendomsdrift % % Alle budsjettområdene, unntatt hjemmebaserte tjenester, har et regnskapsmessig mindreforbruk sammenlignet med budsjettet. 16

187 Budsjettområdet sentraladministrasjonen Regnskap Rev. budsjett Avvik Avvik i kr i % Driftsutgifter % Driftsinntekter % Netto driftsutgift % Budsjettområdet består av folkevalgte organer, kontrollutvalg og revisjon, rådmann m/stabsenhetene økonomi- og personalkontoret og servicekontoret, fellestjenester og EDB-utgifter. Det positive resultatet for området har flere årsaker. Mindre lønnsutgifter enn budsjettert skyldes vakanse i stillinger i deler av året. Videre er utgiftene til politisk virksomhet og revisjon/kontrollutvalg lavere enn budsjettert. Kjøp av undervisningstjenester i andre kommuner ble lavere enn forventet, samt at refusjonen fra andre kommuner for kjøp av skoleplasser i Skaun kommune var høyere enn budsjettert. I motsatt retning trekker økte kostnader til skoleskyss. Overføringer til andre kommuner for kjøp av barnehageplasser i private barnehager ble lavere enn forventet, da det i 2015 ble kjøpt 11 færre plasser enn året før. Fellesutgifter innen helse og omsorg omfatter avregning til kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten i 2014, utskrivingsklare pasienter og øyeblikkelig hjelp i SiO. Kostnadene til disse formålene ble høyere enn budsjettert. Budsjettområdet skoler inkl. SFO Regnskap Rev. budsjett Avvik Avvik i kr i % Driftsutgifter % Driftsinntekter % Netto driftsutgift % Budsjettområdet består av Buvik skole, Børsa skole, Jåren-Råbygda oppvekstsenter, Venn oppvekstsenter, Viggja oppvekstsenter og Skaun ungdomsskole. Barnehagedelen av oppvekstsentrene inngår også i tallene for dette området. Alle skolene, unntatt Børsa, har et regnskapsmessig mindreforbruk, i Merforbruket på Børsa skole, skyldes ekstra utgifter i forbindelse med bygging av ny skole og drift/leie av midlertidige lokaler. I tillegg hadde skolen med seg et udekket underskudd fra

188 Gjennomgående for alle skolene er lavere lønnskostnader knyttet til problemer med å skaffe til veie vikarer ved sykefravær. Videre har skolene høyere inntekter knyttet til gjesteelever enn budsjettert. På noen av oppvekstsentrene er foreldrebetalingen i SFO/barnehage høyere enn budsjettert. Jåren- Råbygda oppvekstsenter fikk høsten ei tilleggsbevilgning knyttet til ekstra tiltak, som ikke er fullt ut benyttet. Budsjettområdet barnehager Regnskap Rev. budsjett Avvik Avvik i kr i % Driftsutgifter % Driftsinntekter % Netto driftsutgift % Budsjettområdet består av Børsa barnehage, Oterhaugen/Ilhaugen barnehage og Hammerdalen barnehage. Pundslia barnehage var i drift fram til Hammerdalen barnehage stod ferdig i Barnehagene ved oppvekstsentrene inngår i tallene under budsjettområde for skole. En del av mindreforbruket innen området skyldes uklarheter rundt budsjetteringen ved oppstart av ny barnehage (Hammerdalen), samt avvikling av Pundslia barnehage. Det samme kan sies om drift og avvikling av midlertidige barnehagelokaler på Ilhaugen. Det er gjennomgående høyere foreldrebetaling enn budsjettert på alle barnehagene. Dette skyldes blant annet usikkerhet rundt søskenmoderasjoner og størrelse på plasser, samt at maksprisen for betaling ble økt to ganger i Ved noen av barnehagene er det besparelser på lønnsbudsjettet knyttet til vikarbruk og sykepengerefusjoner. En del av tiltakene forutsatt finansiert ved overføring av overskuddet fra 2014 er ikke gjennomført i sin helhet ved årets slutt. Dette bidrar også til det positive resultatet for området. Budsjettområdet kultur, fritid og frivillighet Regnskap Rev. budsjett Avvik Avvik i kr i % Driftsutgifter % Driftsinntekter % Netto driftsutgift % Budsjettområdet består av kulturskolen, kulturarbeid, fritidsassistenter, fritidsklubben, bibliotek og Skaun Frivilligsentral. Området har et stort mindreforbruk som skyldes flere forhold. Blant annet er utbetalte tilskudd lavere enn budsjettert, og bruken av konsulenttjenester er lavere enn forventet. En del tiltak som det er bevilget midler til er ikke gjennomført helt eller delvis som forutsatt (egenorganisert aktivitet for ungdom, treningspark, tilskudd til bygg ved Skaun bygdemuseum). 18

189 Budsjettområdet barn, familie og sosial Regnskap Rev. budsjett Avvik Avvik i kr i % Driftsutgifter % Driftsinntekter % Netto driftsutgift % Budsjettområdet består av enhet for barn, familie og helse (PP-tjenesten, primærhelsetjenesten, rehabiliteringstjenesten, helsesøstertjenesten, miljøretta helsevern, flyktningetjenesten, psykisk helsetjeneste og interkommunalt barnevern) og NAV (sosialtjenesten). Mindreforbruket skyldes flere forhold. Blant annet lavere lønnskostnader til ny helsesøsterstilling og økte statlige refusjoner til fysioterapi og legetjenesten. Videre er det ubrukte lønnsmidler til oppdragstakere innen støttekontakt og avlastning. Flyktningetjenesten går med et stort overskudd. Dette er blant annet knyttet opp mot tidspunktet flyktningene er registrert i kommunen. Utgiftsveksten innen introduksjonsordningen og økonomisk sosialhjelp er lavere enn veksten i det statlige integreringstilskuddet. NAV har lavere utbetalinger til økonomisk sosialhjelp, samt at det er færre deltagere på Kvalifiseringsprogrammet enn forutsatt. Budsjettområdet institusjonsbaserte tjenester Regnskap Rev. budsjett Avvik Avvik i kr i % Driftsutgifter % Driftsinntekter % Netto driftsutgift % Det store mindreforbruket skyldes en kombinasjon av lavere lønnskostnader, og samtidig høyere inntekter enn budsjettert. Lavere vikarkostnader enn sykepengerefusjoner er også med å bidrar til det gode resultatet. Hovedårsaken til avviket er imidlertid en overføring av personalressurser fra Rossvollheimen til hjemmetjenesten, uten at dette er fulgt opp av tilsvarende korrigering av budsjettet. 19

190 Budsjettområdet hjemmebaserte tjenester Regnskap Rev. budsjett Avvik Avvik i kr i % Driftsutgifter % Driftsinntekter % Netto driftsutgift % Mesteparten av merforbruket innenfor området skyldes lavere refusjoner (2,5 mill. kr) knyttet til ressurskrevende tjenester enn budsjettert. Videre er det et overforbruk av lønn innen enkelte av områdets virksomheter. Budsjettområdet plan, ekskl. gebyr Regnskap Rev. budsjett Avvik Avvik i kr i % Driftsutgifter % Driftsinntekter % Netto driftsutgift % Området omfatter samfunns- og tekniske planer, ledelse av drifts- og investeringsprosjekt, landbruksog viltforvaltning, samferdsel, Husbank- og boligtjenesten, eiendomsutvikling samt brann- og redningstjeneste. Totalt sett har budsjettområdet et mindreforbruk på 1,0 mill. kr. Det er flere årsaker til dette. Blant annet er lønnsutgiftene lavere enn budsjettert på grunn av at stillinger har stått ledige i perioder, samt at det ikke er satt inn vikarer ved sykefravær. Kjøp av konsulenttjenester har vært langt lavere i år enn forutsatt i budsjettet og sammenlignet med tidligere år. I motsatt retning trekker kostnader til leie av paviljonger for Børsa skole. Dette er utgifter som føres i driftsregnskapet, men som inngår i de totale prosjektkostnadene for ny skole. Videre er det gitt bevilgninger til en rekke tiltak som av kapasitetsmessige årsaker ikke er gjennomført/sluttført i Dette gjelder blant annet adressering gatenavn, arealplan, områdeplaner Buvika, Børsa og Venn, vannforvaltningsplan og hovedplan VA. 20

191 Budsjettområdet plan, gebyrbelagte tjenester Regnskap Rev. budsjett Avvik Avvik i kr i % Driftsutgifter % Driftsinntekter % Netto driftsutgift % Budsjettområdet omfatter plan- og byggesaksbehandling, kart og oppmåling, feiing, slambehandling, vann og avløp. Selvkostberegningene for 2014 samt en nærmere redegjørelse for prinsippene, fremgår av regnskapsnote nr. 17 i årsregnskapet. Spesielt innenfor områdene plan- og byggesak, kart og oppmåling er det vanskelig å håndheve selvkostprinsippet. Disse områdene vil svinge avhengig av aktiviteten i markedet. Mens det innenfor disse områdene er lavere inntekter enn budsjettert, er det innenfor VA-området (vann og avløp) noe høyere inntekter og lavere utgifter enn budsjettert. Budsjettområdet eiendomsdrift Regnskap Rev. budsjett Avvik Avvik i kr i % Driftsutgifter % Driftsinntekter % Netto driftsutgift % Det store mindreforbruket skyldes flere forhold. Blant annet er det ikke satt inn vikarer ved sykemeldinger, samt mindre innleie av eksterne aktører i forbindelse med vedlikeholdsarbeid. Men hovedårsaken til mindreforbruket er høyere husleieinntekter enn budsjettert, samt at en rekke tiltak ikke er gjennomført/sluttført på grunn av kapasitetsproblemer. 21

192 Investeringsregnskapet (Tall i 1000 kr) ) Regnskap Rev. budsjett Oppr. budsjett Investeringer i anleggsmidler Utlån og forskutteringer, EK-innskudd KLP Utlån og forskutteringer, startlån Betalte avdrag på lån i Husbanken (til startlån) Dekning av tidligere års udekket Avsetning av mottatte avdrag startlån Avsetning av ubrukte øremerkede tilskudd til bundne investeringsfond Årets finansieringsbehov Finansiert slik. Bruk av lånemidler til investeringer i anleggsmidler Bruk av lånemidler til startlån Inntekter fra salg av anleggsmidler Tilskudd til investeringer Kompensasjon for merverdiavgift Mottatte avdrag på startlån Mottatte refusjoner Andre inntekter Sum ekstern finansiering Overført fra driftsregnskapet Bruk av disposisjonsfond Bruk av bundne investeringsfond Bruk av ubundne investeringsfond Sum intern finansiering Samlet finansiering Udekket: Investeringer i anleggsmidler, kr , er fordelt på enkeltprosjekt; jfr. skjema 2B i årsregnskapet. Årets anleggsinvesteringer ble ca. 61 mill. lavere enn revidert budsjett. Dette skyldes endret fremdrift av pågående prosjekt, at noen prosjekt ikke er startet samt reell innsparing. 22

193 Tabellen under viser avvik mellom regnskap og budsjett for 2015 samt om prosjektet er avsluttet eller videreføres i Tabellene under viser sammenligning (avvik) mellom regnskap og budsjett for året 2015 (alle tall i 1000): Nr. Prosjekter med merforbruk 2015 Regnskap 2015 Rev. budsjett 2015 Avvik Status 500 IKT investeringer generelt Avsluttet 501 IKT investeringer skolene Avsluttet 512 ENØK tiltak Ikke fullført -behov for 494 tilleggs-bevilgning i SUS, totalrenovering elevgarderober gammelbygg Avsluttet 524 Vei 9-Lensmannsekra (Børsa) Avsluttet 530 Grunnarb. paviljong Venn Ikke fullført-behov 2016: oppvekstsenter Nytt ventilasjonsanlegg Venn skole Avsluttet 540 Ny traktorhenger Avsluttet 645 Vannledning, forlengelse Sildvær-Sandløkk Budsjett Ny hovedadkomst Buvik skole Ikke fullført-behov 2016: Trafikksikkerhetsplan fylkesveger Budsjett 2016 Sum merforbruk Nr. Prosjekter med mindreforbruk 2015 Regnskap 2015 Rev. budsjett 2015 Avvik Status 503 Utbygging Buvik skole Ikke fullført 504 Utbygging av skole i Børsa Er fullført men mindre arbeid gjenstår. Budsjett 2016: Ny traktorgraver Avsluttet 522 Erverv av grunn Meieribakken/Solbakken Ikke oppstartet 23

194 526 Flyktningeboliger Ikke fullført 527 Ny 8 avd. barnehage Buvika Avsluttet 529 Sluser bussholdeplass SUS Ikke oppstartet 531 Nye omsorgsboliger Ikke fullført-budsjettert -423 i Ombygging sokkel Venn Ikke oppstartetbudsjettert i flerbrukshus til barnehage 534 Anleggsbidrag-Eliløkken sjøside Byggetrinn II gjenstår 537 Klappvinge traktor Avsluttet 538 Parkeringsplass Grønneset Avsluttet 641 Utskrift asbest Kleiva-Liaklev Avsluttet 651 Opprydding Brekka vann, trinn IV Ikke fullført 654 Overtakelse Rossvatnet Ikke fullført 655 Kommunens andel VA Eliløkken sjøside Byggetrinn II gjenstår 727 Kloakkering Ølsholm/Lykkjneset/Havenge Ikke fullført t 729 Forprosjekt Viggja renseanlegg Ikke fullført 735 Kloakkering Naustmælensøndre byggetrinn Ikke fullført 751 Opprydding i Brekka avløp, trinn IV Ikke fullført 754 Eggkleiva renseanlegg Budsjett 2016 Sum mindreforbruk Netto avvik inv.utgifter anleggsmidler Note 16 i regnskapet gir en oversikt over kostnadsramme og påløpt regnskap for de større, flerårige prosjektene. Utlån (startlån): Det ble i 2015 lånt ut 14,6 mill. i startlån, dvs. 4,2 mill. mindre enn budsjettert. Oversikten under viser regnskapspostene vedrørende utlån (både utgiftssiden og hvordan dette er finansiert): 24

195 (Tall i 1000 kr) Utlån Nye utlån i 2015 Betalte avdrag på kommunens lån i Ordinære avdrag Husbanken Avsetning av mottatte avdrag startlån Mottatte avdrag minus ordinære avdrag; avsatt og må benyttes til nedbetaling av lån i 2016 Mottatte avdrag på startlån Avdragsinnbetalinger fra låntakere Bruk av lånemidler til startlån Årets låneopptak er kr Finansiering: Alle inntekter/tilgjengelig finansiering i investeringsregnskapet er å anse som felles finansiering av årets utgifter. Unntaket er øremerkede midler fra fylkeskommunen, staten eller private som inntektsføres på det enkelte prosjekt. I 2015 er det inntektsført investeringstilskudd på prosjekt 512 ENØK tiltak med kr og på prosjekt 538 Parkeringsplass Grønneset med kr Bundne fond (avsetninger fra tidligere år) må benyttes til aktuelt formål. Det er bokført kr i bruk av bundne fond på prosjekt 823 Ny hovedadkomst Buvik skole. 79 % av årets utgifter til investeringsprosjekter er finansiert med bruk av lån. Årets låneopptak utgjør kr og er benyttet i årets investeringsregnskap. Pr er det ingen ubrukte lånemidler til investeringsprosjekt. Det er tatt opp kr. 10 mill. i lån (Husbanken) til startlån mens årets bruk av lånemidler til formålet er kr. 14,6 mill. Ubrukte lånemidler til startlån utgjør kr. 4,2 mill. pr Inntektsført momskompensasjon utgjør kr. 41,9 mill. mot budsjettert kr. 46,7 mill. Mottatte refusjoner er inntektsført med kr. 5,9 mill. (budsjett kr. 0,6 mill.). Investeringsregnskapet er saldert med bruk av disposisjonsfond. Det er bokført kr. 2,4 mill. og dette er kr. 48,9 mill. mindre enn revidert budsjett. Finansieringen er foretatt i den rekkefølge som er vedtatt i Økonomireglementet punkt

196 Balanseregnskapet Kommentarer til utviklingen av enkelte balanseposter. Lånegjeld. Oversikten under viser utviklingen i lånegjeld i perioden fra 2011 til Lånegjeld (1000 kr) Innbyggertall pr Lånegjeld pr. innbygger i kr Lånegjeld i % av brutto driftsinntekter Lånegjeld i % av brutto driftsinntekter har økt kraftig i 2015 som en følge av flere store investeringsprosjekter. En andel på 113 % anses for å være høyt. Endringen i lånegjeld fra 2014 til 2015 fremkommer slik: Lånegjeld pr (1000 kr) betalt ordinære avdrag på lån til investeringer betalt ekstraordinære avdrag på lån til investeringer 0 - betalt ordinære avdrag på formidlingslån betalt ekstraordinære avdrag på formidlingslån 0 + opptak av nytt lån til investeringer opptak av nytt lån til videreutlån Lånegjeld pr For nærmere opplysninger om låneporteføljen henvises til note 7 i regnskapsdokumentet. Arbeidskapital. (Tall i 1000kr) Omløpsmidler kortsiktig gjeld Arbeidskapital Tabellen viser at arbeidskapitalen er økt med kr. 47,6 mill. i Arbeidskapitalen er differansen mellom omløpsmidler og kortsiktig gjeld og gir uttrykk for kommunens evne til å dekke sine kortsiktige betalingsforpliktelser. Det er vanlig å måle dette som forholdet mellom omløpsmidler og kortsiktig gjeld. Dette nøkkeltallet kalles likviditetsgrad (1 og 2) og bør minimum være: 26

197 Likviditetsgrad 1 = omløpsmidler/kortsiktig gjeld og bør være > 2 Likviditetsgrad 2 = mest likvide omløpsmidler/kortsiktig gjeld og bør være >1 (i mest likvide omløpsmidler er kun kasse, bank og postgiro medtatt) Likviditetsgrad 1 2,5 2,5 2,7 2,3 2,8 Likviditetsgrad 2 1,3 1,2 1,4 1,1 1,6 Likviditeten vil variere mye gjennom året, men nøkkeltallene pr gir likevel en indikasjon på utviklingen over tid. Tallene for 2015 viser at likviditeten er forbedret sammenlignet med de foregående år. Det er nødvendig å ha en tilfredsstillende likviditetsreserve for å håndtere svingningene i inn- og utbetalinger gjennom året. Det er relevant å se nærmere på utviklingen av den likvide delen av omløpsmidlene (kontantbeholdningen). Denne består av kontante midler og kortsiktige plasseringer i markedsbaserte finansielle omløpsmidler. Ved å korrigere for ubrukte lånemidler, investeringsfond og bundne driftsfond (dvs. poster som det er knyttet forpliktelser til) ser man hvor stor andel av kontantbeholdningen som kan benyttes til ordinær drift. (Tall i 1000 kr) Kontantbeholdningen ubrukte lånemidler bundne investeringsfond ubundne investeringsfond bundne driftsfond = driftslikvider Driftslikvidene er styrket med kr. 45,7 mill. fra 2014 til Fond. Tabellen viser utviklingen av de ulike typer fond fra 2011 til Pr (tall i 1000 kr) Bundne investeringsfond Ubundne investeringsfond Bundne driftsfond Disposisjonsfond SUM Disp.fond i % av brutto driftsinntekter 8,0 13,1 14,0 15,7 18,8 27

198 Disposisjonsfond er frie fond som kommunestyret kan disponere både til driftsformål og investeringsformål. Hensikten er å opparbeide seg en buffer for å møte uforutsette utgifter eller sviktende inntekter. Et annet formål er opparbeidelse av egenkapital til fremtidige investeringer. Disposisjonsfond pr utgjør 18,8 % av årets brutto driftsinntekter. Kommunens evne til å håndtere uforutsette økonomiske utfordringer samt evne til egenfinansiering av investeringer er styrket de siste årene. Spesifikasjon av fond (tall i 1000 kr): Bundne investeringsfond: Mottatte avdrag formidlingslån Ølsholmen friluftsområde 221 Andre 25 Sum bundne investeringsfond Ubundne investeringsfond: Tomtefondet 130 Ansvarlig lån TE Sum ubundne investeringsfond Bundne driftsfond: Selvkostfond 498 Ubrukte øremerkede tilskudd Gavemidler Sum bundne driftsfond Disposisjonsfond: Næringsutviklingsfondet P-anlegg Børsa 131 Bufferfond, finansforvaltning Rentereguleringsfond Flyktningetjenesten Tapsfond fordringer 200 Inflasjonsjusteringsfond Rossvollheimen 250 Til fin. av premieavvik 548 Overskuddsfond 758 Disp.fond div. tiltak Driftsfondet Sum disposisjonsfond Bufferfond relatert til finansforvaltning (bufferfond finansforvaltning, rentereguleringsfond og inflasjonsjusteringsfond) er bygd opp i henhold til vedtatt nivå i finansreglementet. 28

199 Finansieringsanalyse Driftsinntekter og driftsutgifter År Sum driftsinntekter Sum driftsutgifter Differansen mellom inntekter og utgifter er brutto driftsresultat, som minimum skal være så stort at det dekker netto finansutgifter og nødvendige avsetninger. I alle årene fra 2010 har driftsinntektene vært høyere enn driftsutgiftene, som viser at kommunen har hatt en god økonomisk utvikling. 29

200 Brutto driftsresultat og netto kapitalutgifter År Netto renter og avdrag Brutto driftsresultat(eks. avskrivninger) Netto renter og avdrag er alle eksterne finansutgifter minus eksterne finansinntekter og utbytte. Brutto driftsresultat skal minst være så stort at det dekker netto kapitalutgifter. Fra 2010 og fram til i dag har brutto driftsresultat ligget godt over netto renter og avdrag. Situasjonen i 2010 var spesiell pga. de ekstraordinære inntektene fra salg av B-aksjene, som førte til at renteinntektene ble 10,1 mill. kr høyere enn renteutgiftene. Graf og tabell illustrer godt den positive økonomiske utvikling kommunen har hatt fra Tabellen nedenfor viser utviklingen i forpliktelsene knyttet til kommunens lånegjeld: Renteutgifter Avdragsutgifter Sum

201 Forpliktelsene knyttet til betjening av ekstern lånegjeld er i 2015 om lag på samme nivå som i I årene har kapitalutgiftene ligget fra 2-4 mill. kr under nivået i Rentenivået i 2010 lå på om lag 2,6%, mens det i 2015 var på om lag 1,6-1,9%. Til tross for økt lånegjeld lå renteutgifta i 2015 lavere enn i Økende lånegjelda har naturlig nok ført til at avdragsutgiftene har økt i perioden. I løpet av 2015 har alle lånene kommet over på flytende rentenivå. I 2010 hadde om lag 15% av investeringslånene fast rente. Betaling av avdrag skjer iht. bestemmelsene om minste avdrag. Det er to beregningsmetoder for minste avdrag som kan benyttes. Fra 2015 har Skaun kommune gått over til å bruke den forenkla modellen, som i seg selv fører til et høyere avdragsvolum. Tabellen under viser netto renter og avdrag i % av brutto driftsinntekter, der Skaun er sammenlignet med egen Kostragruppe, samt fylkessnitt og landssnitt. For 2010 er det viktig å ta hensyn til de ekstra inntektene fra salget av B-aksjene. Korrigert for denne ekstraordinære inntekta, som gjorde at vi i 2010 hadde et positivt resultat på eksterne finanskostnader, ville andelen netto renter og avdrag vært 3,44 %. Andelen kommunen bruker til netto avdrag har økt fra 2013 til 2014 og fra 2014 til 2015.Likevel har Skaun brukt vesentlige mindre av inntektene til renter og avdrag, enn sammenligningsgruppene i hele perioden. År Skaun -2,82 2,49 2,17 1,35 1,7 2,35 Kostragruppe 01 2,68 4,08 3,34 3,04 2,99 3,45 Fylkessnitt 3,59 4,94 3,31 2,97 4,02 4,4 Landssnitt 2,98 3,73 3,31 3,17 3,39 3,56 31

202 Resultatgrad År Resultatgrad (netto driftsres. i prosent sum driftsinntekter) 9,8 7,01 3,58 6,15 4,68 8,56 Anbefalt resultatgrad har vært 3% til og med 2013, og 1,8% fra Resultatgraden har ligget til dels kraftig over anbefalt nivå i hele perioden År Netto driftsresultat Netto driftsresultat i kroner har ligget på gode nivå i hele perioden I 2010 netto driftsresultat på kr Ca. kr. 22,5 mill kr. av salgsinntektene fra salget av B-aksjene ble ført i drift. Korrigert for dette ville netto driftsresultat vært 3,5 %. Premieavviket pensjon var spesielt høyt i 2012, rundt 9 mill. kr, og momskompensasjonen knyttet til investeringene, utgjorde kr. 950 av resultatet. Korrigert for premieavvik og moms, ville driftsresultatet i 2012, ligget på 1,2%. 32

203 Av netto driftsresultat i 2013 utgjorde premiavvik kr , momskompensasjon investeringer kr og sjukepengerefusjon netto om lag kr Korrigert for disse faktorene ble netto driftsresultat kr eller 4,5%. Sammenlignet med 2010 og 2011 som også kunne utvise høye netto driftsresultat, er det i 2013 mindre av ekstraordinære inntekter, og også en lavere andel premieavvik og momskompensasjon investeringer, i resultatet. Dette understreker 2013 som et godt år med et solid resultat. Av netto driftsresultat i 2014 utgjorde premieavviket 13,1 mill. kr. Korrigert for dette ville netto driftsresultat kommet på 9,9 mill. kr, eller 2%. Fra 2014 føres all moms fra investeringene i investeringsregnskapet. Av netto driftsresultat i 2015 utgjorde premieavviket kr , og sjukepengerefusjon kr Korrigert for dette blir netto driftsresultat om lag 7,7% Kostratallene for resultatgrad, der Skaun er sammenlignet med egen Kostragruppe, samt fylkessnitt og landssnitt, er satt opp i tabellen under. Tabellen viser at Skaun har kommet godt ut i forhold til sammenligningsgruppene, i alle årene fra Resultatet for Skaun både i 2013 og 2014, ligger over resultatet i sammenligningsgruppene. Netto resultatgrad 33

204 År Skaun 9,8 7,01 3,58 6,15 4,68 8,56 Kostragruppe 07 2,72 2,7 3,16 2,79 1,14 3,45 Fylkessnitt 4,2 2,99 4,23 3,82 0,53 2,32 Landssnitt 2,2 1,8 2,58 2,36 0,93 2,73 Lånegjeldsgrad År Lånegjeldsgrad (lånegjeld i prosent av sum driftsinntekter) Lånegjeldsgraden viser samla lånegjeld i % av sum driftsinntektene. En tommelfingerregel sier at lånegjelden ikke bør overstige % av driftsinntektene. Utviklingen har vist en synkende tendens i perioden fra 85% 2010 til 70% i Fra 2013 til 2014 har lånegjeldsgraden økt fra 70% til 85% av driftsinntektene, og ytterligere til 113% i

205 Av den samla gjelda i 2015 på 593,4 mill. kr, er om lag 80,4 mill. kr startlån, 99 mill. er knyttet til selvkostområdene og andelen lån med kompensasjon av renteutgiftene ca. 51,7 mill. kr. Dette gir at lånevolumet som er utsatt for renterisiko er på 442 mill. kr. Når renta igjen øker vil det økte rentenivået måtte dekkes av de frie inntektene. Skaun kommune er lavinntektskommune og det vil være ei stor utfordring å innpasse økte renteutgifter innafor ressursrammene. Lånegjeld pr. innbygger År Skaun Kostragruppe Fylkessnitt Landssnitt Lånegjeld er samla gjeld til investeringer og til videre utlån (startlån). 35

206 Lånegjelda har ligget fra om lag kr i 2010 til nær i 2013, mens den har økt betydelig både i 2014 og Økningen fra 2013 er nesten kr pr. innbygger. Fra å ligge under sammenligningsgruppene i fra 2010 til 2014 lå Skaun i 2015 både over Kostragruppe 7 og landet, men fylkessnittet var fortsatt høyere i Investering i anleggsmidler År Investeringer i anleggsmidler Investeringsnivået økte kraftig fra 2013 til 2014, en økning som fortsatte i Iht. vedtatt økonomiplan vil investeringsnivået reduseres i 2016 til om lag 132 mill. kr., og nivået i 2017 og 2018 er hhv. 88,7 mill. kr. og 105,7 mill. kr., og dermed vil også veksttakten i lånegjeld flate ut noe. 36

207 Årsregnskap 2015 Regnskapsskjema og noter Vedtatt i kommunestyret XX.XX.XX - ESA sak

208 Innholdsfortegnelse Regnskapsskjema 1A - drift... 3 Regnskapsskjema 1B drift... 4 Økonomisk oversikt drift... 6 Regnskapsskjema 2A investering... 8 Regnskapsskjema 2B investering... 9 Økonomisk oversikt investering Økonomisk oversikt balanseregnskapet Regnskapsprinsipper Kommunal virksomhet utenfor kommuneregnskapet Note 1: Endring i arbeidskapital Note 2: Ytelser til ledende personer og revisor Note 3: Pensjonsforpliktelser Note 4: Varige driftsmidler Note 5: Aksjer og andeler (anleggsmidler) Note 6: Salg av finansielle anleggsmidler Note 7: Langsiktig gjeld og avdrag på lån Note 8: Renter sikring Note 9: Garantiansvar Note 10: Andre vesentlige poster Note 11: Finansielle omløpsmidler Note 12: Avsetninger og bruk av avsetninger Note 13: Strykninger Note 14: Endringer i regnskapsprinsipp og regnskapsmessig mer/mindreforbruk Note 15: Kapitalkonto Note 16: Investeringsoversikt Note 17: Gebyrfinansierte selvkosttjenester Note 18: Usikre forpliktelser og hendelser etter balansedagen Note 19: Uvanlige og vesentlige poster og transaksjoner Note 20: Virkning av endring av regnskapsprinsipper, regnskapsestimater og korrigering av tidligere års feil

209 Regnskapsskjema 1A - drift Revidert Opprinnelig Regnskap budsjett budsjett Regnskap Skatt på inntekt og formue Ordinært rammetilskudd Skatt på eiendom Andre direkte eller indirekte skatter Andre generelle statstilskudd Sum frie disponible inntekter Renteinntekter og utbytte Gevinst finansielle instrumenter (omløpsmidler) Renteutg.,provisjoner og andre fin.utg Tap finansielle instrumenter (omløpsmidler) Avdrag på lån Netto finansinnt./utg Til dekning av tidligere regnsk.m. merforbruk Til ubundne avsetninger Til bundne avsetninger Bruk av tidligere regnsk.m. mindreforbruk Bruk av ubundne avsetninger Bruk av bundne avsetninger Netto avsetninger Overført til investeringsregnskapet Til fordeling drift Sum fordelt til drift (fra skjema 1B) Regnskapsmessig mer/mindreforbruk

210 Regnskapsskjema 1B drift Revidert Opprinnelig Regnskap budsjett budsjett Regnskap Til fordeling drift (fra skjema 1A) Fellesutgifter/-inntekter Driftsutgifter Driftsinntekter Netto driftsutgift Sentraladministrasjonen Driftsutgifter Driftsinntekter Netto driftsutgift Skoler inkl. SFO Driftsutgifter Driftsinntekter Netto driftsutgift Barnehager Driftsutgifter Driftsinntekter Netto driftsutgift Kultur, fritid og frivillighet Driftsutgifter Driftsinntekter Netto driftsutgift Barn, familie og sosial Driftsutgifter Driftsinntekter Netto driftsutgift

211 Revidert Opprinnelig Regnskap budsjett budsjett Regnskap Institusjonsbaserte tjenester Driftsutgifter Driftsinntekter Netto driftsutgift Hjemmebaserte tjenester Driftsutgifter Driftsinntekter Netto driftsutgift Plan, eksl. gebyr Driftsutgifter Driftsinntekter Netto driftsutgift Plan, gebyrbelagte tjenester Driftsutgifter Driftsinntekter Netto driftsutgift Eiendomsdrift Driftsutgifter Driftsinntekter Netto driftsutgift

212 Økonomisk oversikt drift Revidert Opprinnelig Regnskap budsjett budsjett Regnskap Driftsinntekter Brukerbetalinger Andre salgs- og leieinntekter Overføringer med krav til motytelse Rammetilskudd Andre statlige overføringer Andre overføringer Skatt på inntekt og formue Eiendomsskatt Andre direkte og indirekte skatter Sum driftsinntekter Driftsutgifter Lønnsutgifter Sosiale utgifter Kjøp av varer og tj som inngår i tj.produksjon Kjøp av tjenester som erstatter tj.produksjon Overføringer Avskrivninger Fordelte utgifter Sum driftsutgifter Brutto driftsresultat Finansinntekter Renteinntekter og utbytte Gevinst på finansielle instrumenter (omløpsmidler) Mottatte avdrag på utlån Sum eksterne finansinntekter

213 Revidert Opprinnelig Regnskap budsjett budsjett Regnskap Finansutgifter Renteutgifter og låneomkostninger Tap på finansielle instrumenter (omløpsmidler) Avdrag på lån Utlån Sum eksterne finansutgifter Resultat eksterne finanstransaksjoner Motpost avskrivninger Netto driftsresultat Interne finanstransaksjoner Bruk av tidligere års regnsk.m. mindreforbruk Bruk av disposisjonsfond Bruk av bundne fond Sum bruk av avsetninger Overført til investeringsregnskapet Dekning av tidligere års regnsk.m. merforbruk Avsatt til disposisjonsfond Avsatt til bundne fond Sum avsetninger Regnskapsmessig mer/mindreforbruk

214 Regnskapsskjema 2A investering Revidert Opprinnelig Regnskap budsjett budsjett Regnskap Investeringer i anleggsmidler Utlån og forskutteringer Kjøp av aksjer og andeler Avdrag på lån Dekning av tidligere års udekket Avsetninger Årets finansieringsbehov Finansiert slik: Bruk av lånemidler Inntekter fra salg av anleggsmidler Tilskudd til investeringer Kompensasjon for merverdiavgift Mottatte avdrag på utlån og refusjoner Andre inntekter Sum ekstern finansiering Overført fra driftsregnskapet Bruk av tidligere års udisponert Bruk av avsetninger Sum finansiering Udekket/udisponert

215 Regnskapsskjema 2B investering Revidert Opprinnelig Regnskap budsjett budsjett IKT investeringer generelt IKT investeringer skolene Utbygging Buvik skole Utbygging av skole i Børsa (inv.utg.) ENØK tiltak Ny traktorgraver SUS, totalrenovering av elevgarderober gammelbygg Erhverv av grunn Meieribakken/Solbakken Vei 9 - Lensmannsekra (Børsa) Flyktningeboliger Ny 8 avd. barnehage Buvika Sluser bussholdeplass, SUS Grunnarbeid paviljong Venn oppvekstsenter Nye omsorgsboliger Nytt ventilasjonsanlegg Venn skole Ombygging sokkel Venn flerbrukshus til barnehage Anleggsbidrag - Eliløkken sjøside Utvidelse Skaun ungdomsskole Klappvinge traktor Parkeringsplass Grønneset Ny traktorhenger Utskift asbest Kleiva-Liaklev Vannledning, forlengelse Sildvær-Sandløkk Opprydding Brekka vann, trinn IV Strøm Solstadåsen/Malmsjøen RA Overtakelse Rossvatnet Kommunens andel VA Eliløkken sjøside Kloakkering Ølsholm/Lykkjneset/Havenget Forprosjekt Viggja renseanlegg Kloakkering Naustmælen-søndre byggetrinn Opprydding i Brekka, avløp trinn IV Eggkleiva renseanlegg Renovering vann- og avløpskummer Finnmyrvegen Forlengelse avløpsledning Sanda-Teia/Oppstu Ny overvannsledning Trøvegen Ny hovedadkomst Buvik skole Trafikksikkerhetsplan kommunale veger Trafikksikkerhetsplan fylkesveger SUM INVESTERT I ANLEGGSMIDLER

216 Økonomisk oversikt investering Revidert Opprinnelig Regnskap budsjett budsjett Regnskap Inntekter Salg av driftsmidler og fast eiendom Andre salgsinntekter Overføringer med krav til motytelse Kompensasjon for merverdiavgift Statlige overføringer Andre overføringer Renteinntekter og utbytte Sum inntekter Utgifter Lønnsutgifter Sosiale utgifter Kjøp av varer og tj som inngår i tj.produksjon Kjøp av tjenester som erstatter tj.produksjon Overføringer Renteutgifter og omkostninger Fordelte utgifter Sum utgifter Finanstransaksjoner Avdrag på lån Utlån Kjøp av aksjer og andeler Dekning av tidligere års udekket Avsatt til ubundne investeringsfond Avsatt til bundne investeringsfond Sum finansieringstransaksjoner Finansieringsbehov Dekket slik: Bruk av lån Salg av aksjer og andeler Mottatte avdrag på utlån Overført fra driftsregnskapet Bruk av tidligere års udisponert Bruk av disposisjonsfond Bruk av bundne driftsfond Bruk av ubundne investeringsfond Bruk av bundne investeringsfond Sum finansiering Udekket/udisponert

217 Økonomisk oversikt balanseregnskapet Regnskap Regnskap Note EIENDELER Anleggsmidler Herav: Faste eiendommer og anlegg Utstyr, maskiner og transportmidler Utlån Konserninterne langsiktige fordringer 0 0 Aksjer og andeler Pensjonsmidler Omløpsmidler Herav: Kortsiktige fordringer Konserninterne kortsiktige fordringer 0 0 Premieavvik Aksjer og andeler Sertifikater 0 0 Obligasjoner 0 0 Derivater 0 0 Kasse, postgiro, bankinnskudd SUM EIENDELER EGENKAPITAL OG GJELD Egenkapital Herav: Disposisjonsfond Bundne driftsfond Ubundne investeringsfond Bundne investeringsfond Regnskapsmessig mindreforbruk Regnskapsmessig merforbruk 0 0 Udisponert i inv.regnskap 0 0 Udekket i inv.regnskap Kapitalkonto Endring i regnskapsprinsipp som påvirker AK (drift)

218 Regnskap Regnskap Note Langsiktig gjeld Herav: Pensjonsforpliktelser Ihendehaverobligasjonslån 0 0 Sertifikatlån 0 0 Andre lån Konsernintern langsiktig gjeld 0 0 Kortsiktig gjeld Herav: Kassekredittlån 0 0 Annen kortsiktig gjeld Derivater 0 0 Konsernintern kortsiktig gjeld 0 0 Premieavvik SUM EGENKAPITAL OG GJELD MEMORIAKONTI Herav: Ubrukte lånemidler Ubrukte konserninterne lånemidler 0 0 Andre memoriakonti 0 0 Motkonto til memoriakontiene Børsa, 15. februar 2016 Jan Yngvar Kiel rådmann Vigdis Klungervik regnskapsleder 12

219 Regnskapsprinsipper Regnskapet er utarbeidet i henhold til bestemmelsene i kommuneloven, forskrifter og god kommunal regnskapsskikk. Regnskapsprinsipper All tilgang og bruk av midler i løpet av året som vedrører kommunens virksomhet, fremgår av driftsregnskapet eller investeringsregnskapet. Regnskapsføring av tilgang og bruk av midler bare i balanseregnskapet gjøres ikke. Alle utgifter, utbetalinger, inntekter og innbetalinger er regnskapsført brutto. Dette gjelder også interne finansieringstransaksjoner. Alle kjente utgifter, utbetalinger, inntekter og innbetalinger i året er tatt med i årsregnskapet, enten de er betalt eller ikke. For lån er kun den delen av lånet som faktisk er brukt i løpet av året ført i investeringsregnskapet. Den delen av lånet som ikke er brukt, er registrert som memoriapost. I den grad enkelte utgifter, utbetalinger, inntekter eller innbetalinger ikke kan fastsettes eksakt ved tidspunktet for regnskapsavleggelsen, registreres et anslått beløp i årsregnskapet. Klassifisering av anleggsmidler og omløpsmidler I balanseregnskapet er anleggsmidler eiendeler bestemt til varig eie eller bruk for kommunen. Andre eiendeler er omløpsmidler. Fordringer knyttet til egen vare- og tjenesteproduksjon, samt markedsbaserte verdipapirer som inngår i en handelsportefølje er omløpsmidler. Andre markedsbaserte verdipapirer er klassifisert som omløpsmidler med mindre kommunen har foretatt investeringen ut fra næringspolitiske eller samfunnsmessige hensyn. I slike tilfeller er verdipapirene klassifisert som anleggsmidler. Andre fordringer er omløpsmidler dersom disse forfaller til betaling innen ett år etter anskaffelsestidspunktet. Ellers er de klassifisert som anleggsmidler. Kommunen følger KRS (F) nr 4 Avgrensningen mellom driftsregnskapet og investeringsregnskapet. Standarden har særlig betydning for skille mellom vedlikehold og påkostning i forhold til anleggsmidler. Utgifter som påløper for å opprettholde anleggsmiddelets kvalitetsnivå utgiftsføres i driftsregnskapet. Utgifter som representerer en standardheving av anleggsmiddelet utover standarden ved anskaffelsen utgiftsføres i investeringsregnskapet og aktiveres på anleggsmiddelet i balansen. Klassifisering av gjeld Langsiktig gjeld er knyttet til formålene i kommunelovens 50 med unntak av likviditetstrekkrettighet/ likviditetslån jfr kl 50 nr 5. All annen gjeld er kortsiktig gjeld. 13

220 Neste års avdrag på utlån inngår i anleggsmidler og neste års avdrag på lån inngår i langsiktig gjeld. Vurderingsregler Omløpsmidler er vurdert til laveste verdi av anskaffelseskost og virkelig verdi. Markedsbaserte finansielle omløpsmidler er vurdert til virkelig verdi. Utestående fordringer er vurdert til pålydende med fradrag for forventet tap Anleggsmidler er vurdert til anskaffelseskost. Anleggsmidler med begrenset økonomisk levetid avskrives med like store årlige beløp over levetiden til anleggsmiddelet. Avskrivningene starter året etter at anleggsmidlet er anskaffet / tatt i bruk av virksomheten. Avskrivningsperiodene er i tråd med 8 i forskrift om årsregnskap og årsberetning. Anleggsmidler som har hatt verdifall som ikke forventes å være forbigående, nedskrives til virkelig verdi. Vurderingene for eiendeler gjelder tilsvarende for kortsiktig og langsiktig gjeld. Opptakskost utgjør gjeldspostens pålydende i norske kroner på det tidspunkt som gjelden oppstår. Låneomkostninger (gebyrer, provisjoner mv.), samt over- og underkurs er finansutgifter og inntekter. Over- og underkurs periodiseres over lånets løpetid som kortsiktig fordring/gjeld etter samme prinsipp som gjelder for obligasjoner som holdes til forfall. Selvkostberegninger Innenfor de rammer der selvkost er satt som den rettslige rammen for hva kommunen kan kreve av brukerbetalinger, beregner kommunen selvkost etter retningslinjer gitt av Kommunal- og regionaldepartementet i dokument H-2140, januar For de tjenestene kommunen selv har valgt å kreve brukerbetalinger etter selvkostprinsippet følges samme retningslinjer. Mva-plikt og mva-kompensasjon Kommunen følger reglene i merverdiavgiftsloven for de tjenesteområdene som er omfattet av loven. For kommunens øvrige virksomhet krever kommunen mvakompensasjon. Mottatt kompensasjon for betalt mva er finansiert av kommunen gjennom redusert statstilskudd i inntektssystemet. Endringer i regnskapsprinsipp Virkning av endringer i regnskapsprinsipper er ført mot egne egenkapitalkontoer for endring av regnskapsprinsipp. 14

221 Kommunal virksomhet utenfor kommuneregnskapet 1. Tjenester som løses i egne selskaper/foretak a. Kommunen har ingen egne foretak. b. Interkommunalt samarbeid: Arbeidsgiverkontroll Skatteinnkreving Legevakt og kommunale akutt døgnsenger Samhandlingsenheten i Orkdalsregionen - SIO Barnevern/barnevernsvakt c. Oppgaver løst i interkommunale selskaper: Revisjon Kontrollutvalgssekretariat Renovasjon Fjernarkiv 110-alarmsentralen Krisesenter for Orkdal og omegn 2. Tjenester løst av andre. Tilrettelegging av arbeid - Kapto AS Private barnehager Lege- og fysioterapitjeneste ved driftsavtaler Vintervedlikehold av kommunale veier Administrasjon og faglig ledelse av brann-og feiervesen kjøpes fra Orkdal kommune 3. Annet interkommunalt samarbeid. Samarbeidskomiteen for Trondheimsregionen Samarbeidskomiteen for Orkdalsregionen Trondheimsregionens friluftsråd Orkdal/Øy samarbeidet på skole- og barnehageområdet 15

222 Note 1: Endring i arbeidskapital Revidert Opprinnelig Regnskap budsjett budsjett Regnskap Endring arbeidskapital bevilgningsregnskapet Anskaffelse og anvendelse av midler Anskaffelse av midler Inntekter driftsdel (kontoklasse 1) Inntekter investeringsdel (kontoklasse 0) Innbetalinger ved eksterne finanstransaksjoner Sum anskaffelse av midler Anvendelse av midler Utgifter driftsdel (kontoklasse 1) Utgifter investeringsdel (kontoklasse 0) Utbetaling ved eksterne finanstransaksjoner Sum anvendelse av midler Anskaffelse - anvendelse av midler Endring i ubrukte lånemidler Endring i regnskapsprinsipp som påvirker AK Drift Endring i regnskapsprinsipp som påvirker AK Invest Endring i arbeidskapital Avsetninger og bruk av avsetninger Avsetninger Bruk av avsetninger Til avsetning senere år Netto avsetninger Int. overføringer og fordelinger Interne inntekter mv Interne utgifter mv Netto interne overføringer Regnskap Regnskap Endring arbeidskapital balansen OMLØPSMIDLER Endring betalingsmidler Endring ihendehaverobl og sertifikater 0 0 Endring kortsiktige fordringer Endring premieavvik Endring aksjer og andeler ENDRING OMLØPSMIDLER (A) KORTSIKTIG GJELD Endring kortsiktig gjeld (B) ENDRING ARBEIDSKAPITAL (A-B)

223 Note 2: Ytelser til ledende personer og revisor Tekst Lønn og annen godtgjørelse til adm. sjef inkludert pensjonsavtale Lønn og annen godtgjørelse til adm. sjef for verv i kommunal sammenheng (AS, KF, IKS, stiftelser etc.) Lønn og annen godtgjørelse til ordfører inkludert pensjonsavtale Lønn og annen godtgjørelse til ordfører for verv i kommunal sammenheng (AS, KF, IKS, stiftelser etc.) Tekst Honorar for revisjon Honorar for rådgivning

224 Note 3: Pensjonsforpliktelser Del 1 Pensjon Spesifikasjon av pensjonskostnad KLP SPK SUM Nåverdi av årets pensjonsopptjening Rentekostnad av påløpt pensjonsforpliktelse Brutto pensjonskostnad Forventet avkastning på pensjonsmidlene Netto pensjonskostnad (ekskl. adm.) Sum amortisert premieavvik Avregning fra tidligere år 0 0 Administrasjonskostnad Samlet kostnad (inkl. administrasjon) Premieavvik Kommunen har valgt å resultatføre (amortisere) premieavvik fra tidligere år over 15 år (10 år for premieavvik som oppstod fra og med regnskapsåret 2011, og 7 år fra 2014). Hvis betalt pensjonspremie er høyere (lavere) enn det som er kostnadsført, skal differansen (premieavviket) inntektsføres (utgiftsføres) og balanseføres mot kortsiktig fordring (kortsiktig gjeld). Virkningen i regnskapet blir at det utgiftsføres et lavere (høyere) beløp enn den faktiske, betalte pensjonspremien. KLP SPK SUM Innbetalt premie/tilskudd (ekskl. adm.) Netto pensjonskostnad (ekskl. adm.) Premieavvik Rest premieavvik tidligere år Akkumulert premieavvik pr Akkumulert arbeidsgiveravgift (sats: 14,1%) Sum akk. premieavvik inkl. arb.g.avg. pr Estimat Estimat Balanseført pensjonsforpliktelse SUM KLP SPK Brutto påløpt pensjonsforpliktelse Pensjonsmidler Netto forpliktelse før arb.avgift Arb.g.avg. (14,1 %) av balanseført netto pensjonsforpliktelse Netto pensjonsforpliktelse inkl. arb.g.avg

225 Estimerte størrelser, faktiske størrelser og estimatavvik Det skal foretas ny beregning av de pensjonsforpliktelser som ble balanseført i foregående års regnskap. Ved ny beregning skal oppdaterte grunnlagsdata og årets forutsetninger legges til grunn. Avviket mellom avlagte tall for pensjonsforpliktelser foregående år og ny beregning kalles årets estimatavvik for pensjonsforpliktelser. Avviket mellom avlagte tall for pensjonsmidlene i foregående år og faktiske pensjonsmidler, kalles estimatavvik for pensjonsmidlene. Estimatavvik fra før 2011 som ble amortisert over 15 år, ble balanseført fullt ut i Estimatavvik KLP SPK SUM Faktisk forpliktelse pr Estimert forpliktelse pr Estimatavvik forpliktelse IB Overførte/mottatt avvik Amortisert avvik i år Gjenstående avvik forpliktelse pr Estimerte pensjonsmidler pr Faktiske pensjonsmidler pr Estimatavvik midler IB Overførte/mottatt avvik Amortisert avvik i år Gjenstående avvik midler pr Gjenstående samlet avvik pr

226 Del 2 - beregningsforutsetninger KLP Økonomiske forutsetninger Forventet avkastning på pensjonsmidler 4,65 % 4,65 % Diskonteringsrente 4,00 % 4,00 % Forventet årlig lønnsvekst 2,97 % 2,97 % Årlig vekst i folketrygdens grunnbeløp 2,97 % 2,97 % Årlig vekst i pensjonsreguleringen 2,97 % 2,20 % Forholdstallet fra Kommunal- og regionaldepartementet 1 1 Forutsetninger for frivillig avgang - fellesordningen Alder (i år) Avgang under 20 år 20,0 % år 15,0 % år 10,0 % år 7,5 % år 5,0 % år 2,0 % Over 50 år 0,0 % Forutsetninger for frivillig avgang - sykepleierordningen Alder (i år) Avgang under 20 år 20,0 % år 8,0 % år 6,0 % år 6,0 % 31-45år 4,0 % 46-50år 1,0 % Over 50 år 0,0 % Forutsetninger for AFP-uttak (ved fylte 62 år) Sykepleiere 33 % Fellesordningen (65 års aldersgrense) 33 % Fellesordningen (70 års aldersgrense) 45 % STATENS PENSJONSKASSE Økonomiske forutsetninger Forventet avkastning på pensjonsmidler 4,35 % 4,35 % Diskonteringsrente 4,00 % 4,00 % Forventet årlig lønnsvekst 2,97 % 2,97 % Årlig vekst i folketrygdens grunnbeløp 2,97 % 2,97 % Forholdstallet fra Kommunal- og regionaldepartementet 1 1 Forutsetninger for frivillig avgang 3 % årlig inntil fylte 50 år, 0 % årlig utover dette Forutsetninger for AFP-uttak (ved fylte 62 år) 50,0 % 20

227 Note 4: Varige driftsmidler Kommunen følger inndelingen av anleggsmidler og avskrivningsplan ihht. Regnskapsforskriftens 8. Kommunen har følgende anleggsmiddelgrupper med tilhørende avskrivningsplan: Tekst Gruppe 1 Gruppe 2 Gruppe 3 Gruppe 4 Gruppe 5 Tomter Sum Anskaffelseskost Akkumulerte avskrivninger Tilgang i regnskapsåret Avgang i regnskapsåret 0 Avskrivninger i regnskapsåret Nedskrivninger 0 Reverserte nedskrivninger 0 Bokført verdi Gruppe Avskr.plan Eiendeler 1 5 år EDB-utstyr, kontormaskiner og lignende 2 10 år Anleggsmaskiner, maskiner, inventar og utstyr, verktøy, transportmidler og lignende 3 20 år Brannbiler, parkeringsplasser, trafikklys, tekniske anlegg (VAR), renseanlegg, pumpestasjoner, forbrenningsanlegg og lignende 4 40 år Boliger, skoler, barnehager, idrettshaller, veier, ledningsnett og lignende 5 50 år Forretningsbygg, lagerbygg, administrasjonsbygg, sykehjem og andre institusjoner, kulturbygg, brannstasjoner og lignende Tomter Ikke avskrivbare anleggsmiddel 21

228 Note 5: Aksjer og andeler (anleggsmidler) Selskapets navn Investert beløp Endring fra forrige år Egenkapitalinnskudd KLP Rosenvik AS A/L Biblioteksentralen Kapto AS Rossvatnet Vassverk Trondheim og Omegn Boligbyggelag Bomvegselskapet E-39 Øysand-Thamshavn AS TrønderEnergi AS Næringshagen i Orkdalsregionen AS Revisjon Midt-Norge IKS Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS Hamos Forvaltning IKS 1 0 TrønderEnergi AS - fondsobligasjoner Interkommunalt Arkiv Trøndelag IKS 1 0 Sum Note 6: Salg av finansielle anleggsmidler Det er ikke solgt finansielle anleggsmidler i

229 Note 7: Langsiktig gjeld og avdrag på lån Del 1 Tekst Regnskap 2015 Regnskap 2014 Gjenværende løpetid Kommunens samlede lånegjeld Fordelt på følgende kreditorer: KLP Kommunekreditt pt-rente 1,94% år KLP Kommunekreditt 3 mnd nibor 2,0 % år Kommunalbanken pt-rente 1,60 % år Kommunalbanken 3 mnd nibor 1,66 % år Husbanken inv.lån flytende rente 1,79% år Husbanken inv.lån flytende rente 0,79% år Husbanken startlån flytende rente1,79% år Del 2 Tekst Regnskap 2015 Regnskap 2014 Gjenværende løpetid Kommunens samlede lånegjeld Andel knyttet til selvkostområder Vann og avløp andel i kr Vann og avløp andel i % 16,3 % 22,7% Øvrige selvkostområder i kr Øvrige selvkostområder i % 0,6 % 0,5% Lån til videreutlån (startlån) i kr Lån til videreutlån (startlån) i % 13,6 % 17,6 % Andel knyttet til kompensasjonsordningen i kr Andel knyttet til kompensasjonsordningen i % 8,7 % 9,9% 23

230 Del 3 - Langsiktig gjeld med fast rente Lån Beløp Fastrente % - rente vi betaler Rentebinding til Hjemmel i finansreglement Ingen lån med fastrente per Del 4 - Renteswap (langsiktig gjeld som er sikret med flytende rente) Swap Lån Beløp Skaun kommune har ingen renteswaper Fastrente % - rente vi betaler Løpende rente % - rente vi mottar Del 5 Avdrag Regnskap 2015 Regulert budsjett 2015 Opprinnelig budsjett 2015 Regnskap 2014 Betalt avdrag driftsregnskap Beregnet minste lovlige avdrag Differanse , Kommunen betaler mer enn lovens krav til minste avdrag. Fra og med 2015 benytter vi den forenklede metode ved beregning av minste lovlige avdrag. Del 6 Avdrag Regnskap 2015 Regulert budsjett 2015 Opprinnelig budsjett 2015 Regnskap 2014 Betalte avdrag lån utlån i investering Mottatte avdrag fra videreutlån og forskotteringer Avsatte midler på bundet investeringsfond Del 7 Tekst Regnskap 2015 Regnskap 2014 Utlån startlån Memoriakonti ubrukte lånemidler knyttet til utlån Bundet investeringsfond utlån

231 Note 8: Renter sikring Kommunen har ikke benyttet sikringsinstrument vedrørende langsiktig gjeld i Note 9: Garantiansvar Garantier gitt av kommunen nedkvittert pr Garanti gitt til Garantiansvar Garantien utløper TrønderEnergi AS, medeiergaranti for langsiktig gjeld 358 HAMOS Forvaltning IKS, medeiergaranti for langsiktig gjeld Tangen Borettslag (Kommunalbanken) Tangen Borettslag (Kommunalbanken) Kapto AS, K-sak 88/2003 (KLP) *Moan Idrettspark SA (Sparebk. Midt-Norge, kto ), K-sak 45/06 og 85/ Kjølvatnet vassverk SA, K-sak 63/08 (Melhusbanken) Buvik IL - ny kunstgressbane (Orkdal sparebank) Sum garantier * Garanti Moan idrettspark SA: Ikke mottatt oppgave fra banken. Saldo oppgitt per telefon Garantier for ansattes lån Garantiansvar Antall garantier 0 Garantien utløper Samlet garantier ansatte 0 Herav garanti for adm. sjefen 0 Garantier kommunale regnskapsenheter og foretak KF Garantiansvar Garantien utløper Samlet garanti 0 Totalt garantiansvar alle garantier

232 Note 10: Andre vesentlige poster Ingen aktuelle poster pr Note 11: Finansielle omløpsmidler Aktiva klasse Markedsverdi Bokført verdi pr Årets resultatførte verdiendring Avkastning i % Anskaffelseskost Renter/aksjefond , aksjefond ,28 - rentebærende papirer ,75 Sertifikater Sum , Bokført urealisert gevinst i 2015 utgjør kr Markedsverdi skal normalt være lik bokført verdi fordi regelverket krever at finansielle omløpsmidler skal bokføres til markedsverdi. Bokført verdi viser verdien av beholdningen og hva man kan forvente å motta ved et salg. Årets resultatførte verdiendring er forskjellen mellom IB bokført verdi pr i regnskapsåret og UB bokført verdi pr Dette beløpet er ført i driftsregnskapet med resultatvirkning. Avkastning i % viser årets resultatførte verdiendring i % av bokført verdi pr Anskaffelseskost viser hva det ble betalt for omløpsmidlet da det ble kjøpt. Forskjellen mellom anskaffelseskost og markedsverdi viser den urealiserte avkastning kommunen har oppnådd hittil på plasseringen. Kommunens eksponering i markedet og fordeling av plasseringen på aktivaklasser er innenfor de vedtatte rammer i henhold til kommunens finansreglement. 26

233 Note 12: Avsetninger og bruk av avsetninger Del 1 Bundne driftsfond - kap Beholdning pr Bruk av bundne driftsfond i driftsregnskapet Bruk av bundne driftsfond i investeringsregnskapet 0 0 Avsetning til bundne driftsfond Beholdning pr Ubundne investeringsfond - kap Beholdning pr Bruk av ubundne investeringsfond i investeringsregnskapet Avsetning til ubundne investeringsfond 0 0 Beholdning pr Bundne investeringsfond - kap Beholdning pr Bruk av bundne investeringsfond i investeringsregnskapet Avsetning til bundne investeringsfond Beholdning pr Disposisjonsfond - kap Beholdning pr Bruk av disposisjonsfond i investeringsregnskapet Bruk av disposisjonsfond i driftsregnskapet Avsetning til disposisjonsfond Beholdning pr Samlet avsetning og bruk av fond i året Beholdning pr Avsetninger Bruk av avsetninger Netto avsetninger (Negativt tall betyr netto forbruk) Beholdning pr

234 Del 2 Avsetninger og bruk av avsetninger i driftsregnskapet inngår i skjema 1A. Endring frie fond i driftsregnskapet Regnskap Reg. budsjett Oppr. budsjett Avsetninger til disposisjonsfond Bruk av disposisjonsfond Netto avsetning i driftsregnskapet Endring bundne i driftsregnskapet Regnskap Reg. budsjett Oppr. budsjett Avsetninger til bundne driftsfond Avsetninger til selvkostfond Bruk av bundne driftsfond Bruk av selvkostfond Netto avsetning i driftsregnskapet Bundne driftsfond pr gruppert etter fondstype: Selvkostfond Øremerkede tilskudd Gavemidler Sum: Note 13: Strykninger Ingen aktuelle poster pr

235 Note 14: Endringer i regnskapsprinsipp og regnskapsmessig mer/mindreforbruk Konto for endring av regnskapsprinsipp består pr av følgende poster: År Utgift Inntekt Utbetalte feriepenger Feriepenger til landbrukskontoret ved overtakelse Påløpte renter Varebeholdning Kompensasjon for mva Obligasjoner Tilskudd til ressurskrevende brukere Sum Konto for endring av regnskapsprinsipp viser Endring av regnskapsprinsipp som påvirker AK (drift) Endring av regnskapsprinsipp som påvirker AK (investering) 0 0 Sum Posten regnskapsmessig mindreforbruk under egenkapitalen i balansen består av følgende: Regnskapsår: Merforbruk Mindreforbruk Posten udekket/udisponert fra investeringsregnskapet under egenkapitalen i balansen består av følgende: Regnskapsår: Udekket Udisponert

236 Note 15: Kapitalkonto DEBET KREDIT Saldo (kapital) Debe tposte r i å re t: Kre ditposte r i å re t: Salg av fast eiendom, anlegg, utstyr, Aktivering fast eiendom, anlegg, utstyr, maskiner og transportmidler 0 maskiner og transportmidler Avskrivning: Eiendom,anlegg, Oppskrivning fast eiendom/anlegg 0 utstyr, maskiner og transportmidler Nedskrivning: Eiendom,anlegg, utstyr, maskiner og transportmidler 0 Salg aksjer/andeler 0 Kjøp av aksjer/andeler 0 Nedskrivning aksjer/andeler 0 Oppskrivning av aksjer/andeler 0 Avdrag på utlån - sosiale utlån Utlån - sosiale utlån Avdrag på utlån - andre utlån Utlån - andre utlån Avskrivning på utlån - sosiale utlån Avdrag på eksterne lån Avskrivning på utlån - andre utlån 0 Bruk av lånemidler Aktivert egenkapitalinnskudd KLP Endring pensjonsforpliktelser (økning) Endring pensjonsforpliktelser (reduksjon) Endring pensjonsmidler SPK Endring pensjonsmidler SPK Endring pensjonsmidler KLP Endring pensjonsmidler KLP Endring pensjonsmidler andre selskap Endring pensjonsmidler andre selskap Urealisert kurstap utenlandslån Urealisert kursgevinst utenl.lån Balanse (kapital) pr

237 Note 16: Investeringsoversikt Vedtatt kostnads- Regnskap Påløpt Regnskap Sum ramme tidl. år 2015 regnskap 503 Utbygging Buvik skole Utbygging av skole i Børsa ENØK tiltak SUS, totalrenovering elevgarderober gammelbygg Vei 9 - Lensmannsekra (Børsa) Ny 8 avd. barnehage Buvika Grunnarbeid paviljong Venn oppvekstsenter Nye omsorgsboliger Nytt ventilasjonsanlegg Venn skole Opprydding Brekka vann, trinn IV Kommunens andel VA Eliløkken sjøside Kloakkering Ølsholm/Lykkjneset/Havenget Kloakkering Naustmælen-søndre byggetrinn Opprydding i Brekka, avløp trinn IV Ny hovedadkomst Buvik skole I noten er det kun tatt med større investeringsprosjekter, samt prosjekter som går over flere år. Note 17: Gebyrfinansierte selvkosttjenester Etterkalkyle 2015 Skaun kommune har utarbeidet etterkalkyle for betalingstjenester i henhold til Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-3/14, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, februar 2014). Kommunen benytter selvkostmodellen Momentum Selvkost Kommune. Selvkost innebærer at kommunens kostnader med å frembringe tjenestene skal dekkes av gebyrene som brukerne av tjenestene betaler. Kommunen har ikke anledning til å tjene penger på tjenestene. For å kontrollere at dette ikke skjer må kommunen, etter hvert regnskapsår, utarbeide en selvkostkalkyle som viser selvkostregnskapet for det enkelte gebyrområdet. Elementene i en selvkostkalkyle avviker fra kommunens ordinære driftsregnskap på enkelte områder og de to regnskapene vil, som eksemplet under viser, ikke være direkte sammenlignbare. 31

238 Forskjeller mellom kommunens regnskap og Regnskapsresultat Selvkostkalkyle selvkostregnskapet Gebyrinntekter Øvrige driftsinntekter Driftsinntekter Direkte driftsutgifter Avskrivningskostnad Kalkulatorisk rente Indirekte driftsutgifter (netto) Driftskostnader Resultat I selvkostkalkylen inngår regnskapsmessige driftsinntekter, driftsutgifter eksklusiv regnskapsmessige avskrivninger, kalkulatoriske avskrivninger og rentekostnader, samt henførte indirekte driftsutgifter (administrasjonsutgifter). Ved beregning av kalkulatoriske avskrivninger skal det i selvkostberegningene gjøres fratrekk av fremmedfinansiering. Kalkulatorisk rentekostnad inngår ikke i kommunens driftsregnskap, men representerer en alternativ avkastning kommunen går glipp av ved at kapital er bundet i anleggsmidler. Den kalkulatoriske rentekostnaden beregnes med utgangspunkt i anleggsmidlenes restavskrivningsverdi og en kalkylerente. Kalkylerenten er årsgjennomsnittet av 5-årig SWAP-rente + 1/2 %-poeng. I 2015 var denne lik 1,94 %. Retningslinjene fastsetter regler for henføring av relevante administrasjonsutgifter som kan inngå i selvkostgrunnlaget. Videre er det bestemt at eventuelle overskudd skal avsettes til bundne selvkostfond. Et overskudd fra et enkelt år skal tilbakeføres til brukerne i form av lavere gebyrer i løpet av en femårsperiode. En generasjon brukere skal ikke subsidiere neste generasjon, eller omvendt. Kostnadene ved tjenestene som ytes i dag skal dekkes av de brukerne som drar nytte av tjenesten. Dette innebærer at dersom kommunen har overskudd som er eldre enn fire år, må dette i sin helhet gå til reduksjon av gebyrene det kommende budsjettåret. Eksempelvis må et overskudd som stammer fra 2015 i sin helhet være disponert innen I tillegg til å utarbeide en etterkalkyle for hver betalingstjeneste må kommunen også utarbeide forkalkyler i forkant av budsjettåret for å estimere drifts- og kapitalkostnader for neste økonomiplanperiode. Forkalkylene gir grunnlaget for kommunens gebyrsatser. Ved budsjettering er det en rekke usikre faktorer, herunder fremtidig kalkylerente, utvikling av antall brukere og generell etterspørsel. I tillegg til å overholde generasjonsprinsippet bør kommunen ha målsetning om minst mulig svingninger i de kommunale gebyrene. 32

239 6. Avfallssektoren (husholdningsavfall) (funksjon 355 og 357) Skaun Skaun Beløp i 1000 kr Beløp i 1000 kr A. Direkte driftsutgifter B. Henførbare indirekte driftsutgifter C. Kalkulatoriske rentekostnader D. Kalkulatoriske avskrivninger E. Andre inntekter F. Gebyrgrunnlag (A+B+C+D-E) Kostnader G. Gebyrinntekter Inntekter H. Årets finansielle resultat (G-F) -604 Over/-underskudd 109 I. Avsetning til selvkostfond og dekning av fremført underskudd 0 Avsetning fond 109 J. Bruk av selvkostfond og fremføring av underskudd 604 Bruk av fond 0 K. Kontrollsum (subsidiering) (H-I+J) 0 0 L. Saldo selvkostfond per M. Alternativkostnad ved bundet kapital på selvkostfond eller fremføring av underskudd40 43 N. Saldo selvkostfond per (L+M+I-J) Saldo fond Nøkkeltall O. Årets finansielle dekningsgrad i % (G/F)* % Dekningsgrad 102 % P. Årets selvkostgrad i % (G/(F+I-J))* % 100 % Tall utarbeidet av HAMOS IKS