Trondheim kommunerevisjon. Rapport 5/2016-F Økonomistyring i bygg- og anleggsprosjekter

Transkript

1 Trondheim kommunerevisjon Rapport 5/2016-F Økonomistyring i bygg- og anleggsprosjekter

2 Forord Trondheim kommunerevisjon har i denne forvaltningsrevisjonen undersøkt økonomistyringen i byggog anleggsprosjekter. Arbeidet med prosjektet ble startet opp i årsskiftet mellom 2014 og 2015, men ble etter oppstarten lagt på vent på grunn av arbeid med andre prosjekter. Arbeidet ble tatt opp igjen høsten Rådmannen har hatt rapporten til verifisering og høring i februar og mars Arbeidet er utført av Magnar Andersen (prosjektleder) og Kathrine Moen Bratteng. Trondheim, 4. april 2016 Per Olav Nilsen revisjonsdirektør Magnar Andersen forvaltningsrevisor

3 Sammendrag Bakgrunn og bestilling Denne forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollkomiteen i Trondheim kommune. Prosjektet har stått på planen siden 2013, men ble prioritert gjennomført ved ny behandling av halvårsplan for Bakgrunnen for bestillingen er blant annet at kommunens investeringer har vært jevnt økende i omfang de siste årene. Problemstillinger og gjennomføring I denne revisjonen har vi undersøkt i hvilken grad kommunen har hatt tilfredsstillende økonomistyring i utvalgte investeringsprosjekter, og i hvilken grad rådmannen har hatt tilfredsstillende overordnet styring og kontroll med investeringsporteføljen. For å belyse problemstillingene har vi valgt ut fire investeringsprosjekter for gjennomgang. Vi har innhentet beslutningsgrunnlaget, aktuelle planer, prosjektrapporter og notater, møteprotokoller, prognoser og øvrige styringsdokumenter for prosjektene. Vi har intervjuet sentrale personer med ansvar for prosjektene, samt foretatt intervju med en rådgiver i finansstaben med hensyn til porteføljestyringen. Alle intervjuene er verifisert. Vi har foretatt en nærmere kontroll av kommunens investeringsregnskap og portefølje for årene 2013 og Revisjonens vurderinger og konklusjon er følgende: Politisk vedtak De fire prosjektene har vært omtalt i kommunens økonomiplaner og budsjettert før oppstart. Rådmannens praksis er at sakene legges frem for bystyret etter at anbudskonkurransene er gjennomført og tilbud innhentet. I de kontrakter som inngås med entreprenørene har rådmannen tatt inn forbehold om bystyrets godkjenning, noe revisjonen anser som viktig for at bystyrets behandling av sakene skal være av reell karakter. Etter revisjonens vurdering har disse fire prosjektene blitt vedtatt på korrekt nivå og til korrekt tid, med unntak av ett tilfelle. Dette gjelder prosjektet ved Solbakken skole, der man startet rivearbeid før bystyret fikk saken til behandling. Da saken ble fremmet for bystyret ga flertallet uttrykk for at man var svært kritisk til at rådmannen allerede har igangsatt bygningsarbeidet før saken er vedtatt av bystyret. Prosjektorganisering De tre prosjektene Utbyggingsenheten har hatt ansvar for har hatt lik organisering gjennom hele byggeperioden. Prosjektene har hatt en intern prosjektleder fra Utbyggingsenheten og en eksternt engasjert assisterende prosjektleder eller byggherreombud. Etter revisjonens vurdering har dette vært en faglig styrke for prosjektene. Gjennomgangen av prosjektene viser at samtlige har hatt en bredt sammensatt prosjektorganisasjon. Man har trukket veksler på både intern og ekstern kompetanse. Byggteknisk stab i Trondheim eiendom har vært involvert, det samme gjelder brukerne og en rekke eksterne byggfaglige rådgivere. Etter revisjonens vurdering har samtlige av prosjektene derfor blitt tilført tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Selv om organiseringen av prosjektene ikke har gitt vesentlige problemer for gjennomføringen, mener revisjonen det er uheldig at ingen av prosjektene har hatt styringsgruppe. Spesielt burde dette vært vurdert for Ladesletta helse- og velferdssenter. Både prosjektets størrelse og kompleksitet tilsier at det burde vært etablert en styringsgruppe. Blant annet ble det en utfordring for prosjektet ved Ladesletta at de en periode var uten bestillerfunksjon, noe som gjorde at prosjektlederen i perioder ble mye alene med prosjektet. Prosjektet kunne med en styringsgruppe i større grad ha forankret sine beslutninger opp mot dette organet. Revisjonen er derfor positiv til at rådmannen i sine nye rutiner for investeringsprosjekter har besluttet at alle større prosjekter skal ha

4 styringsgruppe. Roller, ansvar og myndighet Etter revisjonens vurdering er roller, ansvar og myndighet definert i de gjennomgåtte prosjektene. Informasjon om disse forholdene framkommer i flere ulike dokumenter. Samtlige av prosjektene hadde utarbeidet PA-bøker 1 som beskrev organiseringen av prosjektenes og de prosjektadministrative rutinene. Utbyggingsenheten og Trondheim eiendom har i tillegg egne fullmaktsmatriser med klare rammer for prosjektlederne, samt nedfelte retningslinjer og prosedyrer for de ulike rollene i prosjektet. Planer og andre styringsrammer Prosjektdokumentasjonen viser at samtlige av prosjektene har hatt planer, kostnadskalkyler, budsjett, framdriftsplaner med milepæler og økonomiske styringsrammer i samsvar med investeringsreglementet og anerkjent praksis på området. Kontraktene inneholder bestemmelser om ferdigstillesdato og dagmulkt hvis tidsfrist for ferdigstillelse ikke overholdes. Etter revisjonens vurderinger har derfor prosjektene hatt et tilstrekkelig grunnlag for økonomisk styring. Planene og styringsrammene for prosjektene foreligger i flere ulike dokumenter, og revisjonen savner et mer samlet overordnet styringsdokument som angir forventninger til styringsdialog, styringsrammer, planer, vurdering av prosjektenes økonomiske risiko og realisme. Bestiller utføreravtalene slik disse er utformet sier i hovedsak noe om økonomiske styringsrammer og lite om selve styringsdialogen. I et overordnet dokument bør det tydelig fremgå hvilke styringsdokumenter som gjelder for prosjektet. Det kan med fordel refereres til andre dokumenter som omhandler aktuelle planer, rutiner, kostnadskalkyler, risikoer, styringsrammer etc. Dette ser vi som viktig for kvalitetssikring av prosjektstyringen. Trondheim eiendom opererer normalt ikke med noen bestiller-utføreravtale i sine prosjekter, men etter vår vurdering bør også Trondheim eiendom vurdere behovet for et overordnet styringsdokument når prosjektene øker i omfang og kompleksitet som i tilfellet med Solbakken skole. I dokumentasjonen som foreligger i dette prosjektet savner vi en nærmere vurdering av økonomisk risiko og realisme i forhold til de marginer/reserver som var satt av. Dette blant annet på bakgrunn av at prosjektet skulle gjennomføres med åtte delte entrepriser, noe som kan medføre styrings- og koordineringsmessige utfordringer, og at kontrakt vedrørende utendørs arbeid ikke var innhentet før saken gikk til bystyret. Rutiner for prosjektoppfølging Kommunen har etablert rutiner for prosjektplanlegging og prosjektoppfølging, men rutinene er ikke oppdatert og evaluert innen de frister kommunen selv har satt for den undersøkte perioden. Revisjonen registrerer imidlertid at rådmannen har etablert et sett med nye rutiner for investeringsprosessen høsten 2015, og de gjennomgåtte prosjektene omfattes derfor ikke av disse nye rutinene. Oppfølging av entreprenør Etter revisjonens vurdering viser prosjektdokumentasjonen at samtlige entreprenører har blitt fulgt tett opp av prosjektlederne, innleide assisterende prosjektledere og byggeleder. Revisjonen mener at bruk av innleide byggtekniske rådgivere har vært en viktig forutsetning for kvaliteten på den tette oppfølgingen, enten i rollen som assisterende prosjektleder, byggherreombud eller byggeleder. Dette forholdet er også av kommunens interne prosjektledere vektlagt som viktig for oppfølgingen. Revisjonen vurderer byggingen av Ladesletta helse- og velferdssenter som det mest kompliserte av de prosjektene som er gjennomgått. Utfordringene for dette prosjektet har blant annet vært 1 PA-bok eller PA-håndbok er prosjektadministrativ håndbok som beskriver de administrative rutinene i de enkelte prosjektene.

5 innledende økonomiske avklaringer før igangsettingen av byggearbeidene. Etter at byggingen kom i gang har prosjektet etter vår vurdering blitt fulgt godt opp av kommunens prosjektleder og innleid assisterende prosjektleder med fast tilstedeværelse på byggeplassen i byggefasen. Dette har blitt vurdert som nødvendig ut fra prosjektets kompleksitet og utfordringer. Etter revisjonens vurdering har den tette oppfølgingen medført at prosjektledelsen har kunnet foreta grundigere vurderinger av innmeldte endringsmeldinger og økonomiske tilleggskrav. Gjennomgangen av begge rehabiliteringsprosjektene viser relativt mange endringsmeldinger. For disse er revisjonen tilfreds med at man kan vise til at disse er vurdert opp mot inngåtte kontrakter av innleide byggtekniske fagrådgivere. Framdrift og ressursbruk Revisjonen vurderer det slik at Trondheim kommune har etablert rutiner i prosjektene for å sikre at planlagt framdrift og ressursbruk overholdes. Rådmannen har i den undersøkte perioden tatt i bruk nytt økonomistyringsverktøy, ISY, der ett av våre gjennomgåtte prosjekter var pilot. Erfaringene fra bruken av systemet er positive da det gir god overordnet oversikt over økonomien i prosjektene, men dette forutsetter at prosjektlederne legger inn økonomiske opplysninger løpende i systemet. Det er viktig at rådmannen sørger for at økonomistyringsverktøyet ISY brukes aktivt av prosjektlederne slik at det foreligger oppdaterte tall som kan brukes i den overordnede økonomistyringen av investeringsprosjektene i kommunen. Håndtering av risiko Undersøkelsen har vist at det ikke er gjennomført risikoanalyser i de fire kontrollerte prosjektene. Det er gjennomført en usikkerhetsanalyse for prosjektet på Ladesletta helse- og velferdssenter, men det fremgår ikke tydelig hva denne analysen konkluderte med og hvordan den er fulgt opp. Etter revisjonens vurdering har prosjektene imidlertid i sine kostnadskalkyler foretatt økonomiske risikovurderinger ved at det er satt av marginer eller reserver i prosjektene. Størst marginer/reserver ble det satt av for prosjektet ved Bispehaugen skole, og det ble opplyst i bystyresaken at det forelå risikoer i prosjektet. Kommunen har flere verktøy som kan bidra inn i mot risikostyring av prosjektene. Innføringen av økonomistyringsverktøyet ISY mener vi bør kunne gi bedre forutsigbarhet for sluttkostnadene i et prosjekt. Bruk av prosjekteringsstandarder, kontraktsstandarder, bruk av økonomiske ratinger med videre er elementer som bidrar til å redusere den økonomiske risikoen. Revisjonen er derfor tilfreds med at kommunen bruker standardkontrakter overfor entreprenørene som inneholder økonomiske sanksjoner (mulkt) ved avtalebrudd og at man foretar økonomiske vurderinger av de som engasjeres. Revisjonen mener at rådmannen for større eller mer komplekse prosjekter bør få utarbeidet formelle risikoanalyser. For god styring og kontroll anbefales det at risikoene er gjenstand for identifisering, overvåking og rapportering, samt at arbeidet knyttet til risikovurderinger blir dokumentert fortløpende. Håndtering av endringsmeldinger Undersøkelsen har vist at endringer og tilleggsarbeider ved tre av prosjektene var godkjent av aktører med myndighet for godkjenning av slikt arbeid. Godkjenningen har skjedd før endringer og tilleggsarbeider ble gjennomført, og dermed før det oppstod en økonomisk forpliktelse. Prosjektlederne har gjort økonomiske vurderinger knyttet til endringsmeldinger. Revisjonen registrerer at byggeleder ved Solbakken skole alene har signert endringsmeldinger som er større enn det han hadde fullmakt for. Etter revisjonens mening burde disse endringsmeldingene også vært signert av bemyndiget person, selv om byggleder oppgir å ha tatt opp forholdet via e-post eller telefon.

6 Revisjonen merker seg at prosjektet ved Solbakken skole fikk svært mange endringsmeldinger i forhold til prosjektets størrelse. Organiseringen av prosjektet med åtte delte entrepriser mener vi forklarer noe av årsaken til antall endringsmeldinger. Stort omfang av endringsmeldinger i et prosjekt vil her kunne skape utfordringer for styringen av prosjektet og medføre usikkerhet rundt sluttkostnaden. Skal denne type usikkerhet reduseres krever dette bedre planlegging, noe som må vurderes opp mot kostnaden ved bedre planlegging. Løpende informasjon og kontroll med prosjektenes økonomi Etter revisjonens vurdering viser undersøkelsen at det er etablert rutiner for rapportering til bestiller og videre til politisk nivå. Det utarbeides prognoser for endelig prosjektkostnad og fremdrift i økonomistyringssystemet ISY, men etter revisjonens vurdering er det viktig at kvaliteten på rapporteringen jevnlig blir gjenstand for vurderinger siden god styring avhenger av riktig og oppdatert informasjon. Etter revisjonens vurdering har den praktiske økonomioppfølgingen fungert godt i prosjektorganisasjonen med jevnlig rapportering. Det har vært jevnlig prosjektrapportering til bestiller i fagstaben. Revisjonen vurderer det som en styrke at prosjekteierne, bestillerne i fagstaben og lederne selv kan ta ut løpende informasjon om prosjektets økonomi og fremdrift gjennom det nye økonomistyringssystemet ISY. Ekstrakrav som entreprenøren har fremmet har blitt vurdert opp mot kontraktene og standarder på området, og i noen tilfeller avvist. Revisjonen mener at også på dette området har det vært en styrke for prosjektledelse at innleide byggtekniske fagpersoner har blitt trukket inn i vurderingene. Vi anser derfor økonomioppfølgingen overfor entreprenørene som tilfredsstillende. Revisjonen registrerer at de to renoveringsprosjektene vi undersøkte, fikk et større merforbruk enn vedtatt ramme i bystyret. Vi mener dette merforbruket kunne blitt begrenset ved strammere styring av prosjektet i forhold til ekstrabestillinger eller ved at man utsatte gjennomføring av bestemte oppgaver. Blant annet ble det som var ment som opsjoner hvis styringsrammen tillot tiltaket, utløst tidlig i disse prosjektene. Revisjonen mener at man her kunne ha ventet til man fikk bedre oversikt over de samlede kostnadene i prosjektet. Vi mener at det er grunn til å stille spørsmål om prosjektene i utgangspunktet ble godt nok planlagt på grunn av alle endringsmeldingene og tilleggsbestillingene som ble tatt inn etter bystyrebehandlingen. Dokumentasjon og arkivering Undersøkelsen har vist at det er avklart hvordan prosjektdokumentasjon skal arkiveres. Utbyggingsenheten stiller krav om at entreprenører skal etablere webhotell der man samler all prosjektdokumentasjon. Videre skal alt arkivverdig materiale samles i kommunens arkivsystem, ESA. Bruk av webhotell gjør at dokumentene i prosjektene er tilgjengelig for de involverte. Undersøkelsen har ikke avdekket vesentlige mangler i prosjektdokumentasjonen for de fire utvalgte prosjektene når man ser webhotellene og saksbehandlings- og arkivsystemet ESA under ett. En gjennomgang viser imidlertid at dokumentasjonen om prosjektene i ESA er begrenset. Revisjonen understreker at rådmannen må sørge for at all arkivverdig informasjon arkiveres i ESA, og ikke bare i webhotellene. Overordnet porteføljestyring Etter revisjonens vurdering blir kommunens investeringsbudsjett utarbeidet med utgangspunkt i de krav som foreligger til realisme i investeringsreglementet og etter kommunens handlingsregler for fastsettelse av nivået på investeringsbudsjettet. Størrelsen på investeringsbudsjett beregnes av finansstaben. Etter revisjonens vurdering har rådmannen etablert porteføljestyring av prosjektene i samsvar med kommunens investeringsreglement. Porteføljene styres etter bystyrets vedtatte investeringsområder. For at styringen skal være tilfredsstillende er rådmannen avhengig av god tilbakemelding fra de enkelte prosjektlederne om ressursbruk og framdrift. Revisjonen mener det

7 nye økonomistyringsverktøyet ISY skal kunne gi forutsigbarhet for sluttkostnad for et prosjekt eller en portefølje av prosjekter, men det er en forutsetning at styringsverktøyet oppdateres jevnlig med hensyn til forventet forbruk og framdrift i prosjektene. Revisjonen registrerer at en av kommunens enheter har skriftlige rutiner for porteføljestyring, men dette mangler i kommunen for øvrig. Vi mener rådmannen bør vurdere å etablere felles skriftlige rutiner på området. Undersøkelsen har vist at rådmannen følger opp investeringsporteføljen løpende, og at vesentlige avvik i all hovedsak rapporteres til bystyret i tertialrapporteringen. Budsjettene har i forbindelse med framlegging av årsoppgjøret i mai blitt justert opp i perioden Revisjonen registrer i denne sammenheng at man i 2012, 2013 og 2014 hadde ett budsjettmessig mindreforbruk på henholdsvis 24, 20 og 9 prosent, og at regnskapstallene for de samme årene viser et resultat som er lavere enn opprinnelig vedtatt budsjett. Revisjonen mener rådmannen bør vurdere tiltak for tettere prosjektoppfølging for å unngå for store budsjettmessige avvik også med hensyn til mindreforbruk. Etter revisjonens vurdering har porteføljestyringen framstått som noe tungvindt ved at regnskapet føres på andre virksomhetsområder enn det blir budsjettert på. For eksempel blir utbyggingsdelen av investeringer vedtatt for skoler flyttet til byutvikling, mens inventarbudsjettet beholdes på skoleområdet. Dette medfører at kontrollen av budsjett og regnskap blir noe vanskeliggjort. Revisjonen mener det burde ha vært vurdert om rådmannens praksis med budsjettompostering er i samsvar med investeringsreglementet, siden dette innebærer flytting av budsjettposter uten politiske vedtak. Rådmannen kan alternativt latt prosjektbudsjettene bli liggende på investeringsområdene til bestillerne, men tildele anvisningsmyndighet til utfører (for eksempel Utbyggingsenheten) på prosjektene. Investeringsaktiviteten blir imidlertid rapportert i samsvar med det nivå det er vedtatt på i rådmannens rapportering til bystyret, slik forskriften krever. Politisk behandling før byggestart I tillegg til gjennomgangen av fire investeringsprosjekt, har revisjonen foretatt en kontroll av om det foreligger politisk vedtak før iverksetting av byggeprosjektene i kommunen. Alle investeringsprosjekter vi har gjennomgått har vært omtalt i økonomiplanene. De fleste større prosjekter har vært til politisk behandling i samsvar med investeringsreglementet, men revisjonen registrer at et av prosjektene ikke ble fremmet for politisk behandling, dette gjelder et prosjekt som Kommunalteknikk hadde i Fossumdalen. Vi registrerer videre at 7 av de 74 kontrollerte prosjektene med en kostnadsramme større enn 15 millioner kroner ikke ble behandlet politisk som enkeltsaker før byggearbeidene ble iverksatt slik investeringsreglementet krever. Prosjektet nytt sandfang på Selsbakk skulle etter planen koste mindre enn 15 millioner kroner, men i gjennomføringsfasen viste deg seg at kostnadene oversteg dette beløpet. Konklusjon Kommunen har generelt tilfredsstillende rutiner for økonomistyring av investeringsprosjektene. Standardkontrakter anvendes på investeringsområdet og kommunen har rutiner for oppfølging av prosjektene. Kommunen bygger ingen bygg selv, men står for intern prosjektledelse og planlegging. Det er en styrke for prosjektstyringen at den interne prosjektledelsen styrkes med innleide byggtekniske fagpersoner. Utfordringen i byggeprosjektene er tilleggsbestillinger som kommer etter at kontrakt er inngått med entreprenørene. Dette er fordyrende. Begge de to renoveringsprosjektene som er gjennomgått hadde merforbruk og overskred de økonomiske rammene bystyret hadde vedtatt. Noe av årsaken til dette er mangler ved planleggingen. Renoveringsprosjekter er generelt forbundet med større usikkerhet enn rene byggeprosjekter, og rådmannen bør vurdere om det for slike prosjekter skal settes særskilte krav til risikoanalyser og vurdering av størrelsene på de marginer som avsettes. Rådmannen har porteføljestyring av investeringsprosjektene. Porteføljene har blitt styrt innenfor vedtatte rammer. Rådmannen har sørget for å oppjustere de økonomiske rammene fra bystyret på de enkelte investeringsområdene etter behov, men har ikke i samme grad sørget for tilsvarende nedjusteringer når aktiviteten i prosjektene har blitt forsinket. Revisjonen mener porteføljestyringen

8 er tilfredsstillende, men at det er forbedringsområder. Rådmannen har tatt i bruk et nytt økonomistyringsverktøy som vil kunne bidra til bedre og tettere porteføljestyring. Rådmannen har rutiner for at de større investeringsprosjektene skal til politisk behandling i bystyret før igangsetting av byggearbeidene, noe som er i samsvar med investeringsreglementet. Det framgår imidlertid av undersøkelsen at 7 av 74 kontrollerte prosjekter ikke ble fremmet for politisk behandling før igangsetting av byggearbeidene.

9 9 Innhold 1 Innledning Bakgrunn Organisering Problemstillinger og metode Revisjonskriterier Økonomistyring i kommunens investeringsprosjekter Politisk vedtak Prosjektorganisering Roller, ansvar og myndighet Planer og andre styringsrammer Rutiner for prosjektoppfølging Oppfølging av entreprenør Framdrift og ressursbruk Håndtering av risiko Håndtering av endringsmeldinger Løpende informasjon og kontroll med prosjektenes økonomi Dokumentasjon og arkivering Overordnet styring og kontroll med investeringsporteføljen Overordnet porteføljestyring Politisk behandling før byggestart Konklusjon Rådmannens høringssvar Revisjonens kommentar til rådmannens høringssvar Litteraturliste Vedlegg Revisjonskriterier Nærmere om de utvalgte prosjektene Vedlegg Investeringsreglementets krav til tertialrapportering Utdrag fra tertialrapportene Vedlegg 3 Bestiller utføreravtale... 68

10 Aksetittel 10 Innledning Bakgrunn 1 Innledning Denne forvaltningsrevisjonen om økonomistyring i byggeprosjekter i Trondheim kommune ble første gang bestilt av kontrollkomiteen i forbindelse med behandlingen av plan for forvaltningsrevisjon 2. halvår 2013, men utsatt på grunn prioriteringer av andre prosjekter. Bestillingen av prosjektet ble opprettholdt ved behandlingen av ny halvårsplan 1/6 2015, og arbeidet med prosjektet ble etter dette gjenopptatt høsten Bakgrunn Bakgrunnen for forvaltningsrevisjonen er kommunens økende investeringsaktivitet. Investeringene har vært jevnt økende de siste årene og rådmannen har planlagt et fortsatt høyt investeringsnivå i kommende planperiode. Dette framkommer i figuren under, som viser tall for gjennomførte investeringer de fire siste årene og planlagte investeringer i planperioden Investeringer i millioner kroner Regnskap Plantall Figur 1 Faktiske og planlagte investering i Trondheim kommune. Kilde: Årsregnskap og budsjett. Trondheim kommune Av figuren framgår det at investeringene økte fra 1,4 milliarder kroner i 2011 til 2,4 milliarder kroner i 2014, og at man framover planlegger ytterligere opptrapping av investeringene. Nivået på investeringer vil ifølge økonomiplanen ha en topp rundt 2015/2016 for deretter å avta noe. De største investeringene for den neste 4-årsperioden 2 er planlagt innen helse og velferd (1669 millioner kroner), vann og avløp (1651 millioner kroner), skoler (1358 millioner kroner), kjøp av ubebygd grunn og formålstomter til bolig og næringsformål (1135 millioner kroner), strategisk tomtekjøp (942 mill kr), boliger (651 millioner kroner) og idrett og friluftsliv (766 mill kr). Veksten i investeringene og det høye investeringsnivået vil kunne gi enkelte styringsmessige utfordringer ved at flere prosjekter skal administreres og følges opp samtidig. Dette forutsetter tilstrekkelig administrativ kapasitet og tilgjengelig kompetanse i kommunen. 1.2 Organisering Investeringsområdet ble omorganisert i 2011 da man opprettet Eierskapsenheten, Kommunalteknikk og Utbyggingsenheten. Eierskapsenheten har ansvar for kjøp og salg av eiendommer og 2 Jamfør budsjett 2016 side 48. Tallene i parentes gjelder planlagte investeringer perioden

11 Innledning Problemstillinger og metode 11 eiendomsutvikling. Kommunalteknikk har ansvar for utbygging av kommunal infrastruktur knyttet til vann, avløp, veg, parker med mer, mens Utbyggingsenheten har ansvar for gjennomføring av større investerings- og rehabiliteringsprosjekter knyttet til skoler, barnehager, helse- og velferd, boliger, kulturbygg, idrettsbygg og lignende. Utbyggingsenheten har det overordnede ansvaret for anskaffelser av bygg- og anleggsarbeider og relaterte tjenester som arkitekter, rådgivende ingeniører og prosjektadministrativ bistand. Utbyggingsenheten er den utførende enheten, mens kommunens ulike virksomhetsområder som Oppvekst og utdanning, Helse og velferd, Kultur og næring og Byutvikling er bestillere. Kommunalteknikk har bestillerrollen for investeringer som berører tekniske tjenester knyttet til blant annet vann og avløp. Ansvaret for alle større bygningsmessige investeringer i Trondheim kommune ligger til Utbyggingsenheten. Utbyggingsenheten er definert som en ren utførerenhet og jobber kun på bestilling fra virksomhetsområdene. Ifølge Utbyggingsenheten har hvert enkelt virksomhetsområde i kommunen egne bestillere som enheten forholder seg til. Bestillerne rapporterer til kommunaldirektøren innenfor de enkelte virksomhetsområdene. Trondheim eiendom utfører ikke sine oppdrag på bestilling fra virksomhetsområdene, men arbeider etter en overordnet plan for verdibevarende vedlikehold. Trondheim eiendom utfører noen investeringstiltak, enten etter bestilling fra rådmannen eller egen bestilling når det er forskriftskrav til bygningene. 1.3 Problemstillinger og metode Undersøkelsens problemstillinger har vært: 1. I hvilken grad er økonomistyringen i investeringsprosjektene tilfredsstillende? 2. I hvilken grad har rådmannen hatt tilfredsstillende overordnet styring og kontroll med investeringsporteføljen? Økonomistyring av investeringsprosjekter Denne delen er gjennomført som casestudier av fire utvalgte investeringsprosjekter. Casene er fordelt på ett stort byggeprosjekt, ett mellomstort byggeprosjekt og to mindre rehabiliteringsprosjekter. Casene er valgt på bakgrunn av størrelse, type prosjekt, kompleksitet og økonomiske utfordringer. Vi tok utgangspunkt i aktive prosjekter i perioden , og valgt ut følgende prosjekter: Ladesletta helse- og velferdssenter 3, rehabilitering og nybygg(ca 500 mill kr) Grillstadfjæra barnehage, nybygg (ca 50 mill kr) Bispehaugen skole, rehabilitering (30 mill kr) Solbakken skole, rehabilitering (23 mill kr) Utbyggingsenheten har ansvaret for byggingen av Ladesletta helse- og velferdssenter og Grillstadfjæra barnehage, samt renoveringen av Bispehaugen skole. Renoveringen av Solbakken skole er Trondheim eiendom sitt prosjekt. Utbyggingsenhetens prosjekter er utført etter kommunens bestiller utførermodell for investeringsprosjekter. Det betyr at Utbyggingsenheten for disse prosjektene har forholdt seg til bestillerne i rådmannens fagstab for Helse og velferd og Oppvekst og utdanning som er de som har det overordnede ansvaret for prosjektene. For å kunne vurdere grunnlaget for og gjennomføringen av økonomistyringen har vi innhentet beslutningsgrunnlaget, aktuelle planer, prosjektrapporter og notater, møteprotokoller, prognoser og øvrige styringsdokumenter. Vi har intervjuet kommunens prosjektledere og bestillere i fagstaben, 3 Prosjektet ble opprinnelig benevnt som Lade Alle 80.

12 12 Innledning Revisjonskriterier samt makroøkonom i rådmannens fagstab. I alt ni informanter er intervjuet. Alle intervjuene er verifisert. I tillegg ble det gjennomført ett innledende fellesmøte mellom revisjonen, Utbyggingsenheten og Trondheim eiendom. Referat fra dette møtet er verifisert av Utbyggingsenheten og Trondheim eiendom. Øvrig informasjon er innhentet via e-post og kommunens kvalitetssystem. Kontroll med underleverandører Vi har i tillegg gjennomført en stikkprøvekontroll av Trondheim kommunes kontroll med underleverandører i de utvalgte casene, samt en stikkprøvekontroll for å avdekke eventuelle økonomiske uregelmessigheter. Stikkprøvekontrollen har ikke avdekket avvik på dette området, og bruk av underleverandører er derfor ikke kontrollert ytterligere Kontrollen med investeringsporteføljen Kontrollen med investeringsporteføljen er gjennomført ved at vi har gjennomgått kommunens investeringsportefølje for årene 2013 og Vi tok utgangspunkt i kommunens regnskapssystem og utarbeidet en liste over alle investeringsprosjekter i kommunen for disse to årene som hadde hatt utgifter på 15 millioner kroner. Listen ble sendt til rådmannen for gjennomgang. Vi ba om følgende informasjon for hvert prosjekt: Når saken ble tatt opp i økonomiplanen, saksnummer i kommunens saksbehandlings- og arkivsystem, tidspunkt for politisk vedtak og dato for oppstart av byggearbeider. Vi har på bakgrunn av dette analysert rådmannens tilbakemelding, og tatt stikkprøver i regnskapet for å kartlegge når entreprenørene har fakturert kommunen. Vi har gjennomgått rådmannens rapportering på området til bystyret. Vi undersøker om det foreligger politisk vedtak før igangsetting av byggearbeidet. 1.4 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene i prosjektet er hentet fra følgende kilder: Trondheim kommunes økonomireglement gir overordnede prinsipper for økonomistyring Trondheim kommunes investeringsreglement angir rammer, rutiner og beslutningsnivå for investeringsprosjekter Veileder fra Kommunal- og regionaldepartementet: Budsjettering av investeringer og avslutning av investeringsregnskapet Kommuneloven Politiske vedtak (budsjettvedtak, aktuelle saker i bystyre og formannskap) Kommunens interne rutiner (Kvaliteket) NS-ISO 10006: 2003: Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekter Anerkjente krav til intern kontroll, COSO-rammeverket 4 Rolstadås, Asbjørn (2001): Praktisk prosjektstyring. Tapir Akademisk Forlag Norsk standard for byggekontrakter: NS 3430, NS 3431, NS 8401, NS 8405, NS 8406 Kriteriene er nærmere omtalt i hvert kapittel og i kriterievedlegget bak i rapporten. 4 Helhetlig risikostyring et integrert rammeverk for intern kontroll. Sammendrag og rammeverk ( ). The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO).

13 Økonomistyring i kommunens investeringsprosjekter Politisk vedtak 2 Økonomistyring i kommunens investeringsprosjekter 13 I dette kapitlet gjennomgår vi grunnlaget og gjennomføringen av den økonomiske styringen for de fire utvalgte investeringsprosjektene. 2.1 Politisk vedtak Revisjonskriterier Hovedregelen i kommunens investeringsreglement var at investeringsprosjekter over 15 millioner kroner skal fremmes som enkeltsaker for bystyret. Prosjekter med en lavere kostnadsramme skal legges frem for bystyret hvis disse er av prinsipiell betydning. 5 Bystyret besluttet 30. oktober 2014 å øke denne grensen til 30 millioner kroner, men besluttet i desember samme år at dersom kostnaden er 15 millioner kroner eller mer skal disse legges fram for formannskapet før førstegangsbehandling av reguleringsplan eller før anbud der reguleringsplan er vedtatt. 6 Alle de fire prosjektene vi har valgt ut som case har hatt oppstart før 30. oktober 2014, og det er dermed krav om at prosjektene skulle legges fram for bystyret som enkeltsak for behandling Fakta De fire prosjektene har vært omtalt i økonomiplanen og vært til behandling i bystyret. Tabellen under viser når sakene ble behandlet. Tabell 1 Utvalgte prosjekter og bystyrebehandling. Midler avsatt første gang i følgende økonomiplan/budsjett Behandlet som enkeltsak i bystyret Kommentarer Ladesletta helse- og velferdssenter Budsjett og økonomi - plan Budsjett 2011 Bystyrevedtak , sak 35/12 Behov for rehabilitering av den eldre bygningsmassen ved Ladesletta helse- og velferdssenter ble første gang omtalt i økonomiplanene i , gitt prioritet i Grillstadfjæra barnehage Budsjett og økonomi - plan Budsjett 2012 Bystyrevedtak , sak 127/12 Plan om bygging av barnehage ligger tilbake til 2009, da reguleringsplanen for området ble behandlet. Solbakken skole Budsjett og økonomi - plan for Budsjett 2013 Bystyrevedtak , sak 184/13 Behov for rehabilitering I økonomiplan ble det opplyst at Solbakken skole hadde en ikke tilfredsstillende teknisk standard, men først gitt prioritet i Bispehaugen skole Budsjett og økonomi - plan for Budsjett 2013 Bystyrevedtak , sak 167/13 Behov for investering ble tatt opp i økonomiplan fra , gitt prioritert i Kilde: Budsjett og økonomiplaner, samt aktuelle bystyresaker. Trondheim kommune Enkeltsakene til bystyret ble fremmet etter at rådmannen hadde innhentet tilbudene fra leverandørene. Rådmannen tar som hovedregel forbehold om bystyrets godkjenning overfor 5 Investeringsreglementet vedtatt , kap Bystyresak 142/14: Revidering av økonomi- og investeringsreglementet. Bystyresak 187/14. I sentrum venstrepartienes vedtatte budsjettframlegg side 33 ble det tatt inn føringer i investeringsreglementet for saker som skulle til formannskapet.

14 14 Økonomistyring i kommunens investeringsprosjekter Politisk vedtak entreprenørene. For Solbakken skole ble alle tilbud fra entreprenørene med unntak av utomhusarbeider innhentet før saksframlegget ble oversendt bystyret for behandling. 7 Ladesletta helse- og velferdssenter Midler til utbyggingen av Ladesletta helse- og velferdssenter ble første gang avsatt av bystyret i budsjettet, mens enkeltsak til bystyret ble fremmet 29. mars Byggearbeidene ble ifølge rådmannen startet 16. april Planene for Ladesletta helse- og velferdssenter omfattet derfor både rehabilitering av eksisterende bygg, påbygging, nybygging og bygging av nye lokaler for Ladesletta barnehage. I budsjettet for 2011 ble det opplyst at investeringene i Ladesletta helse- og velferdssenter var estimert til 307 millioner kroner. 8 I forbindelse med budsjettbehandlingen i 2012 ble det opplyst fra rådmannen at planene for Ladesletta helse- og velferdssenter ville bli 90 millioner kroner dyrere enn opprinnelig kostnadsramme. 9 Overskridelsene medførte at bystyret under budsjettbehandlingen for 2012 valgte å stoppe videre bygging av Lade Alle Bystyret stilte seg den gang kritisk til kostnadsøkningen, og ba rådmannen fremme en egen sak til politisk behandling for å ta stilling til investeringsplanene innenfor rammen av budsjettet for økonomiplanperioden. Rådmannen fulgte opp dette med en sak til bystyret 29. mars 2012 der bygget med omsorgsboliger var tatt ut av prosjektet (bygg G). Samtidig orienterte rådmannen i notat datert 22. mars 2012 hva dette bygget (omsorgsboligene) ville koste. I bystyrets behandling av saken 29. mars 2012 ble rådmannens forslag til rehabilitering vedtatt, men bystyret vedtok samtidig å ta inn igjen bygg G med 30 omsorgsboliger i prosjektet. Prosjektet skulle finansieres med investeringstilskudd, inntekter fra salg av omsorgsboliger og bruk av lån i henhold til vedtatt budsjett og økonomiplan Bystyret vedtok at kommunen skulle beholde 30 prosent av omsorgsboligene, mens resten skulle selges i markedet. Bystyret vedtok at barnehagen skulle bygges innenfor en ramme på 34,5 millioner kroner, og for helse- og velferdssenterdelen ble det vedtatt at prosjektet skulle omfatte byggingen av G-blokka noe som tilsa at denne delen samlet ville koste 500 millioner kroner. Av rådmannens saksframlegg og notat 11 framgår det at kostnadene for helse- og velferdssenterdelen med eget bygg for omsorgsboliger ville koste 500 millioner kroner. Rehabilitering av eksisterende helse- og velferdssenter med 64 sykehjemsplasser og 20 omsorgsboliger knyttet til eksisterende bygninger var beregnet til en kostnad på 405 millioner kroner, mens egen blokk med 30 omsorgsboliger var beregnet til en kostnad på 95 millioner kroner. Grillstadfjæra barnehage Midler til utbyggingen av Grillstadfjæra barnehage ble avsatt av bystyret første gang i budsjettet, mens enkeltsak ble fremmet 30. august Byggearbeidet ble ifølge rådmannen startet 24. september 2012, altså etter det politiske vedtaket. I saksframlegget til bystyret opplyses det at de totale prosjektkostnadene for prosjektet var beregnet til 41 millioner kroner, herav 2 millioner kroner til inventar og utstyr. I tillegg til disse prosjektkostnadene kom erverv av tomt, inkludert bidrag til dekning av adkomstveger, rekkefølgekrav og reguleringsarbeid, samt utgifter til miljø- og geotekniske undersøkelser og nødvendig masseutskifting på tomta. Disse kostnadene hadde en ramme på 9,8 millioner kroner. Det ble videre satt av kroner til kunstnerisk utsmykning. 7 Kontrakt vedrørende arbeid utomhus ble lagt ut på Doffin den med tilbudsfrist , det vil si samme dag som bystyret behandlet saken om Solbakken skole. 8 Tallet inkluderer ikke kostnadene til omsorgsboligene og barnehagen. Omsorgsboligdelen ble i budsjettet for 2012 budsjettert med 110 millioner kroner. 9 Ifølge rådmannen ble dette rapportert i eget notat datert 14. november Prosjektet het først Lade Alle 80 og omfattet både helse- og velferdssenter og barnehage. Den delen som omfatter kun helse- og velferdssenter blir omtalt som Ladesletta helse- og velferdssenter. 11 Gjelder bystyresak 35/12, bystyret 29. mars Notat fra rådmannen til ordføreren datert angående kostnader med byggingen av G-blokka for ulike alternativer.

15 Økonomistyring i kommunens investeringsprosjekter Politisk vedtak 15 Solbakken skole Midler til utbyggingen av Solbakken skole ble avsatt av bystyret første gang i 2013-budsjettet. Rivingsarbeider ble ifølge rådmannen startet 12. august. Leder for vedlikeholdsavdelingen ved Trondheim eiendom opplyser at rivearbeidet var nødvendig for å kartlegge, beskrive og kostnadsberegne det resterende arbeidet, blant annet som informasjonsgrunnlag for anbudsinnhenting. Forslag til tiltakene ved Solbakken skole ble fremmet som enkeltsak for bystyret 12. desember Skolens bygningsmasse er fra Den består av sokkeletasje og 1. etasje. Hovedkonstruksjonen er i lettklinker, betong og bindingsverk av tre. Ifølge Trondheim eiendom var utgangspunktet for prosjektet problemer med dårlig innklima på skolen. 13 Årsaken var gammel og underdimensjonerte ventilasjons- og varmeanlegg. Prosjektet startet derfor som et prosjekt for oppgradering av tekniske anlegg knyttet til varme, ventilasjon og belysning. 14 I saksframlegget fra rådmannen framgår det at manglene ved skolens ventilasjonssystem var påpekt i en tilsynsrapport fra Miljøenheten. Ifølge Trondheim eiendom ble ulike løsninger vurdert, men siden skolen lå utenfor nedslagsfeltet til fjernvarme valgte man å gå for bergvarmepumper. Siden skoledriften på Solbakken skole måtte avvikles for skoleåret 2013/2014 for å få gjennomført tiltakene, besluttet Trondheim eiendom at man samtidig skulle gjennomføre større vedlikeholdstiltak, branntekniske oppgraderinger, ENØK-tiltak, tiltak for universell utforming og øvrige brukertilpasninger. Den tekniske oppgraderingen ville i tillegg gi følgekostnader ved at man blant annet måtte regne med å installere nye himlinger og elektriske installasjoner i skolen. I saksframlegget til bystyret framgår det at prosjektet i tillegg til teknisk oppgradering blant annet skulle omfatte innvendig rehabilitering av alle overflater, utskifting av dører, nytt elektrisk anlegg og sanitæranlegg, nytt gymsalgulv, ombygging av garderober, nytt brannvarslingsanlegg, maling, ny taktekking og oppgradering av utomhusområde. I bystyresaken ble kostnadene for prosjektet samlet satt til 42,8 millioner kroner. Av dette var kostnadene til nytt varme- og ventilasjonsanlegg beregnet til 23,6 millioner kroner, planlagt vedlikehold 9,7 millioner kroner, brannteknisk oppgradering 5 millioner kroner, universell utforming 3,7 millioner kroner og brukertilpasninger 1 million kroner. Bystyret vedtok i møte 12. desember 2013 en kostnadsramme på 23,6 millioner kroner for prosjektet. Ekstrakostnader for midlertidig skoledrift av Solbakken skole på gamle Ranheim skole skulle inngå i denne rammen. Bystyret vedtok samtidig at man kunne gjennomføre de foreslåtte tiltakene for vedlikehold, branntekniske oppgraderinger, universell utforming og brukertilpasninger innenfor en kostnadsramme på 19,2 millioner kroner. 15 I forbindelse med behandlingen av bystyresaken ble det samtidig reist kritikk mot rådmannen for at man allerede hadde igangsatt bygningsarbeidet før saken var vedtatt av bystyret. Bispehaugen skole Midler til rehabilitering/enøk-tiltak ved Bispehaugen skole ble av bystyret første gang avsatt i budsjettet, mens enkeltsak ble fremmet 21. november Byggearbeidene ble ifølge prosjektlederen startet 7. januar Behov for rehabilitering av Bispehaugen skole ble nevnt 12 Saksframlegg til bystyret 184/ Skolen hadde helelektrisk fyring, og varmen ble distribuert via tilluften fra ventilasjonsanlegget. 14 Prosjektet inngikk også i Trondheim kommunes energi- og klimahandlingsplan, der det er et mål å konvertere kommunale skoler og sykehjem fra helelektrisk oppvarming til vannbåren varme og fjernvarme, eller annen ny fornybar energi. 15 I bystyresaken (184/13) ble de foreslåtte tiltakene for investeringer og vedlikehold vedtatt, men bystyret vedtok samtidig en flertallsmerknad der de stiller seg svært kritisk til at rådmannen allerede har igangsatt bygningsarbeidet før saken er vedtatt av bystyret. De ba rådmannen gjennomgå rutinene sine for å sikre at dette ikke gjentar seg. 16 Bystyresak 167/13, møtedato 21. november 2013.

16 16 Økonomistyring i kommunens investeringsprosjekter Politisk vedtak rådmannens budsjetthefter for 2011 og 2012, men først gitt prioritet i For 2013 og 2014 ble det satt av 30 millioner kroner til rehabilitering av Bispehaugen skole. 17 Bispehaugen skole består av flere eldre bygninger. Det er opplyst fra rådmannen at hovedbygget ble ferdigstilt i perioden , og at skolen siste gang ble oppgradert teknisk i Systemene for ivaretakelse av varme- og ventilasjon i hovedbygget var ifølge rådmannen utslitte, utdaterte og imøtekom ikke i tilstrekkelig grad dagens bygningsmessige og miljømessige krav. Dette gjaldt i særlig grad ventilasjonsanlegget, som ikke bidro til forsvarlig inneklima. I tillegg hadde undervisningsrommene dårlig akustikk og støyproblemer. I rådmannens framlegg til bystyret framgår det at de viktigste tiltakene for å bedre inneklimaet var utskifting av ventilasjonsanlegget og utskifting av alle vinduer mot skolegård med innebygget solskjerming. Det skulle gjennomføres tiltak for å utbedre akustikken, mens lysarmaturene skulle skiftes med mer energivennlige typer. Det ble ikke beregnet hvor stor energibesparelse som kunne oppnås ved tiltakene, men tiltakene for å bedre inneklimaet skulle gi betydelige besparelser i energibehov. Rehabiliteringen skulle ikke omfatte bygningsmassen som sådan. Entreprisen innholdt imidlertid to opsjoner for ytterligere tiltak. Rådmannen hadde lagt inn en opsjon på utskifting av alle de øvrige vinduer til kostnad på rundt 1 million kroner og en opsjon på oppgradering av skolekjøkken til en kostnad på rundt 0,5 million kroner. Formålet med opsjonene var at i den grad avsatte reserver i prosjektet tillot det, skulle også disse arbeidene tas med i prosjektet. Ifølge prosjektlederen ble bruk av opsjonen ytterligere aktualisert siden kjøkkenet var etter tilsyn av Mattilsynet i realiteten stengt på grunn av større mangler. I saksframlegget til bystyret redegjør rådmannen for risiko og usikkerhet i prosjektet. Usikkerheten var knyttet til at Bispehaugen er et bygg fra 1921 og at de planlagte tiltak vil i noen grad berøre eksisterende bæring og byggstruktur. I entreprisen var det forutsatt at utfordringene/risikoen skulle kartlegges nærmere straks en gikk i gang med prosjektet. På grunn av usikkerheten la rådmannen i saksframlegg til bystyret inn en reserve på 5,5 millioner kroner i prosjektet. 18 Bystyret vedtok i møte 21. november 2013 en brutto kostnadsramme for prosjektet på inntil 30 millioner kroner Revisjonens vurderinger De fire prosjektene har vært omtalt i kommunens økonomiplaner og budsjettert før oppstart. Rådmannens praksis er at sakene legges frem for bystyret etter at anbudskonkurransene er gjennomført og tilbud innhentet. I de kontrakter som inngås med entreprenørene har rådmannen tatt inn forbehold om bystyrets godkjenning, noe revisjonen anser som viktig for at bystyrets behandling av sakene skal være av reell karakter. Etter revisjonens vurdering har prosjektene blitt vedtatt på korrekt nivå og til korrekt tid, med unntak av ett tilfelle. Dette gjelder prosjektet ved Solbakken skole, der man startet rivearbeid før bystyret fikk saken til behandling. Da saken ble fremmet for bystyret ga flertallet uttrykk for at man var svært kritisk til at rådmannen allerede har igangsatt bygningsarbeidet før saken er vedtatt av bystyret. 17 I rådmannens budsjetthefter er behovene for rehabilitering ved Bispehaugen skole omtalt både i 2011 og Det framgår av budsjettheftet for 2012 at rehabiliteringen ble utsatt på grunn av setningsskadene ved Dalgård skole, men gitt prioritet året etter. For økonomiplanperioden foreslo rådmannen at Bispehaugen skole (hovedbygget) skulle gjennomgå en delvis rehabilitering ved utskifting av ventilasjonssystem og utbedret med hensyn til funksjonsnivå. Det ble satt av 20 mill kr i 2013 og 10 mill kr i 2014 til rehabilitering av Bispehaugen skole. 18 Bystyresak 167/13, se side 2 om usikkerhet/risiko i prosjektet. Prosjektleder opplyser at reserven ble 7 millioner kroner inklusiv mva. 19 Protokoll bystyresak 167/13. Bystyret vedtok en brutto kostnadsramme for prosjektet på inntil 30 millioner kroner.

17 Økonomistyring i kommunens investeringsprosjekter Prosjektorganisering Prosjektorganisering Revisjonskriterier God økonomisk styring av investeringsprosjekter forutsetter at man har etablert en prosjektorganisasjon som er tilpasset prosjektets størrelse og kompleksitet. I henhold system for kvalitetsstyring (ISO 10006) bør prosjektorganisasjonen ha nødvendig kompetanse og kapasitet. Prosjektet bør videre bygge på erfaringer fra tilsvarende prosjekter som er gjennomført tidligere Fakta Utbyggingsenheten har egne rutiner for prosjektoppstart som beskriver hvilken type kompetanse som skal trekkes inn i planlegging og gjennomføring av prosjekter. 20 Det forutsettes blant annet at prosjektorganisasjonen skal trekke inn ressurser fra byggteknisk stab og øvrige fagressurser i Trondheim eiendom, samt eksterne fagressurser på bygg etter behov. Utbyggingsenhetens tre prosjekter er gjennomført som totalentrepriser 21 og etter en bestiller/utførermodell. Trondheim eiendoms prosjekt er gjennomført som byggherrestyrte delte entrepriser og etter Trondheim eiendoms plan for vedlikehold. Utgangspunktene for etablering av prosjektorganisasjonene er derfor noe forskjellig i disse sakene. Utbyggingsenhetens prosjekter har noenlunde lik organisatorisk oppbygging. Samtlige er bestilt av rådmannens fagstab. I fagstaben er bestillerfunksjonen organisert etter virksomhetsområder. Før byggingen igangsettes gjennomgår prosjektene en utredningsfase (fase 1), deretter utbyggingen (fase 2). Hvem som deltar i fase 1 vurderes av bestilleren i samråd med prosjektleder i Utbyggingsenheten. Utbyggingsenhetens er ansvarlig for prosjektorganiseringen i gjennomføringsfasen. De står for prosjektledelse, innleie av eksterne rådgivere og entreprenører. Det opplyses at prosjekter ofte er bemannet med kun en person fra enheten, det vil si som intern prosjektleder for det aktuelle utbyggingsprosjektet. For å styrke prosjektledelsen engasjerer enheten som regel en ekstern assisterende prosjektleder eller byggherreombud. De prosjektene som her er gjennomgått er alle organisert med en intern prosjektleder og en ekstern assisterende prosjektleder eller byggherreombud. Utbyggingsenheten har rammeavtaler for prosjektadministrasjon og rådgivning som benyttes ved innleie av ekstern kompetanse. Prosjektet Trondheim eiendom hadde ansvaret for, Solbakken skole, har enn annen organisering. Trondheim eiendom skal sette i gang gjennomføring av egne vedlikeholdsprosjekter og mindre investeringsprosjekter knyttet til lov- og forskriftskrav uten at disse kommer som bestilling fra rådmannens fagstab. Disse prosjektene initieres ut fra Trondheim eiendoms vedlikeholdsplan. Trondheim eiendom kan også få bestillinger fra rådmannen om ombygginger, rehabilitering og oppgraderinger som finansieres over investeringsbudsjettet. I dette tilfellet bestilte rådmannen samtidig tiltak for endret romløsninger ved skolen. Denne delen som kom etter en bestilling fra rådmannens fagstab skulle utføres som en del av investeringsprosjektet ved Solbakken skole. 20 Prosedyre prosjektoppstart, revidert august 2014, dokument nr i Kvaliteket. Nye rutiner fra september 2015: Om faser i investeringsprosessen for kommunale prosjekter. Kvalitektet, dokument nr , sist revidert Rutine investeringsprosjekter; gjennomføring av prosjekter. Kvaliteket, dokument nr , sist revidert Totalentrepriser innebærer at entreprenøren har et helhetlig ansvar for prosjektering og bygging av prosjektet, samt ansvar for bruk av underentreprenører.

18 18 Økonomistyring i kommunens investeringsprosjekter Roller, ansvar og myndighet Ingen av prosjektene har vært organisert med en formell styringsgruppe. Prosjektlederen for Ladesletta helse- og velferdssenter har overfor revisjonen gitt uttrykk for at det ville vært en fordel med en styringsgruppe når prosjektene blir så store og kompliserte som i dette tilfellet. Rådmannen har for øvrig i de nye rutinene for investeringsprosjekter bestemt at det fremover skal etableres styringsgrupper for alle prosjekter større enn 30 millioner kroner. I den nye rutinen for gjennomføring av prosjekter framgår det hvordan prosjektgruppen skal sammensettes. 22 Prosjektenes organisering er nærmere omtalt i vedlegg bak i rapporten Revisjonens vurderinger De tre prosjektene Utbyggingsenheten har hatt ansvar for har hatt lik organisering gjennom hele byggeperioden. Prosjektene har hatt en intern prosjektleder fra Utbyggingsenheten og en eksternt engasjert assisterende prosjektleder eller byggherreombud. Etter revisjonens vurdering har dette vært en faglig styrke for prosjektene. Gjennomgangen av prosjektene viser at samtlige har hatt en bredt sammensatt prosjektorganisasjon. Man har trukket veksler på både intern og ekstern kompetanse. Byggteknisk stab i Trondheim eiendom har vært involvert, det samme gjelder brukerne og en rekke eksterne byggfaglige rådgivere. Etter revisjonens vurdering har samtlige av prosjektene derfor blitt tilført tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Selv om organiseringen av prosjektene ikke har gitt vesentlige problemer for gjennomføringen, mener revisjonen det er uheldig at ingen av prosjektene har hatt styringsgruppe. Spesielt burde dette vært vurdert for Ladesletta helse- og velferdssenter. Både prosjektets størrelse og kompleksitet tilsier at det burde vært etablert en styringsgruppe. Blant annet ble det utfordring for prosjektet ved Ladesletta at de en periode var uten bestillerfunksjon, noe som gjorde at prosjektlederen i perioder ble mye alene med prosjektet. Prosjektet ville med en styringsgruppe i større grad kunnet forankret sine beslutninger opp mot dette organet. Revisjonen er derfor positiv til at rådmannen i sine nye rutiner for investeringsprosjekter har besluttet at alle større prosjekter skal ha styringsgruppe. 2.3 Roller, ansvar og myndighet Revisjonskriterier Det bør framgå av styringsdokumentene hvem som har hvilke roller, ansvar og myndighet i prosjektene. Disse bør være entydig og tydelig definert Fakta Roller, ansvar og myndighet i investeringsprosjektene er definert i flere dokumenter som ligger i kommunens kvalitetssikringssystem og i prosjektspesifikke dokumenter. 24 Det forligger flere interne dokumenter som beskriver prosedyrer for ulike faser av byggeprosjektene, alt fra etablering av prosjekt til sluttevaluering. Blant annet framkommer krav til rapportering og kommunikasjon i PAbøker 25, prosjektspesifikke avtaler og i kommunen sitt kvalitetsstyringssystem, Kvaliteket. Samtlige av prosjektene har anvendt Norsk Standard for byggekontrakter som regulerer ansvarsforholdene mellom byggherre og entreprenør. 22 Om faser i investeringsprosessen for kommunale prosjekter. Rådmannen vedtok nye rutiner på området. Rutinene ligger blant annet i Kvaliteket under Utbyggingsenheten. 23 ISO 10006: Kvalitetsstyring i prosjekter. Rolstadås, Roller, ansvar og myndighet framkommer blant annet i dokumentene Beskrivelse av bestiller/ufører modellen i investeringsprosjekter, investeringsreglement, bestillingsskjemaene, de prosjektspesifikke PA-håndbøkene og inngåtte avtaler. 25 PA-bok eller PA-håndbok er prosjektadministrativ håndbok som beskriver de administrative rutinene i de enkelte prosjektene.

19 Økonomistyring i kommunens investeringsprosjekter Roller, ansvar og myndighet 19 Ingen av prosjektene opererer med en samlet prosjektplan eller styringsdokument som beskriver prosjektet, roller, ansvar og myndighet. Nedenfor gjengis kort ansvar, myndighet og roller som er av betydning for økonomioppfølging og styringen. Bestiller - utfører Trondheim kommune gjennomfører sine utbyggingsprosjekter etter en bestiller- /utførermodell. Bestillerfunksjonen ligger til rådmannens fagstab på vegne av prosjekteier som er kommunaldirektøren for det aktuelle virksomhetsområde. 26 Bestilleren har ansvaret for prosjektetableringen og programmeringsarbeidet, og skal sørge for at byggene blir tilpasset virksomhetsområdenes behov. Bestilleren avgjør omfanget av brukermedvirkning i de ulike fasene, har det overordnede ansvar for de økonomiske rammene i prosjektet, og er den som skal fremme saken for politisk behandling. Videre har bestiller ansvar for planlegging og innkjøp av inventar. Bestillerne opplyser at det tidlig etableres et tett samarbeid med prosjektlederen hos det utførende leddet, som har ansvar for anskaffelse av rådgivere, bemanning av prosjektgruppen, innkalling til møter, utarbeiding av fremdriftsplan, referat og oppfølging av prosjektplanen. Prosjektlederne bistår også i den innledende planleggingen og programmeringsarbeidet. For ordinære byggeprosjekter er Utbyggingsenheten kommunens gjennomfører. Enheten har ansvar for prosjektering og bygging. De økonomiske rammene for prosjektene fastsettes gjennom en bestiller-utføreravtale. 27 Prosjektlederen styrer økonomi og framdrift i henhold til styringsmål og frister angitt i bestillingsskjemaet. Prosjektleder rapporterer på økonomi, framdrift og status til bestiller hver måned. Ifølge prosjektlederne tas endringer i prosjektet som går ut over de økonomiske rammene opp med bestiller. Bestiller rapporter til politisk nivå hvis det blir vesentlige endringer i framdriften eller behov for ytterligere midler. Ifølge prosjektlederne har de ansvar for styringen av økonomien innenfor gitte rammer sammen med bestiller. Trondheim eiendoms renoveringsprosjekter følger overordnede vedlikeholdsplan og enheten er ofte sin egen bestiller og utfører. Enheten kan imidlertid få bestillinger fra virksomhetsområdene ved behov for bygningsmessige oppgraderinger ut over planlagt vedlikehold, slik tilfellet var for endring av romløsning på Solbakken skole. Bruk av ekstern kompetanse For administrering av de delte entreprisene ved Solbakken skole ble det leid inn to eksterne rådgivere til byggeledelse og prosjektering. I PA-boka 28 er organisering, rollefordeling, rapportering, endringshåndtering og dokumentasjon mellom de engasjerte beskrevet. I de tre prosjektene som ble gjennomført som totalentrepriser ble det leid inn eksterne knyttet til rollen som assisterende prosjektleder eller byggherreombud. Rollen til byggherreombudet 29 er å ivareta byggherrens interesser på byggeplassen under byggingen, ved overtakelse og i garantitiden, og skal aktivt bidra til at prosjektet gjennomføres i samsvar med vedtatte rammer for kvalitet, økonomi og fremdrift. Byggherreombudet har ansvar for kontroll, avviksbehandling og rapportering til byggherren knyttet til styringen av prosjektets fremdrift og økonomi. 26 Bestiller benevnes også som prosjektansvarlig i kommunens nye rutiner, dette for å tydeliggjøre bestillers helhetlige ansvar for prosjektet. Investeringsprosessen for kommunale bygg og anlegg forslag til tiltak og rutinebeskrivelser i Kvaliteket. Notat Det er utarbeidet ett bestillingsskjema for denne avtalen som en enkel i formen. Skjemaet for Ladesletta er lagt ved rapporten som vedlegg PA-håndbok eller prosjektadministrativ håndbok var blant annet tatt inn i konkurransegrunnlaget lagt ut i Doffin. Denne sier noe om hvilke rutiner som gjelder i prosjektet. 29 Arbeidsbeskrivelse byggherreombud, Kvaliteket, Utbyggingsenheten.

20 20 Økonomistyring i kommunens investeringsprosjekter Planer og andre styringsrammer Ifølge prosjektlederne benytter Trondheim kommune kontrakter som følger Norsk Standard. Entreprenørenes rolle og ansvar er definert i disse inngåtte kontraktene. I kontraktene er det bestemmelser om overleveringsdato og eventuelle forsinkelsesmulkter. Fullmakter Fullmaktsmatrisen fra Utbyggingsenheten viser at prosjektleder har fullmakter til å inngå byggekontrakter inntil 1 million kroner når dette er vedtatt av bystyret, videre har prosjektleder fullmakt til å foreta avrop på rammeavtaler inntil kroner og rekvirere varer og tjenester for inntil kroner. I Trondheim eiendom sin fullmaktsmatrise har prosjektleder fullmakt til å foreta avrop på rammeavtaler inntil kroner og rekvirere varer og tjenester inntil kroner. I tillegg har Trondheim eiendom gitt innleid byggeleder fullmakt til bestilling av endringsordrer for inntil kroner eksklusiv merverdiavgift Revisjonens vurderinger Etter revisjonens vurdering er roller, ansvar og myndighet definert i de gjennomgåtte prosjektene. Informasjon om disse forholdene framkommer i flere ulike dokumenter. Samtlige av prosjektene hadde utarbeidet PA-bøker som beskrev organiseringen av prosjektenes og de prosjektadministrative rutinene. Utbyggingsenheten og Trondheim eiendom har i tillegg egne fullmaktsmatriser med klare rammer for prosjektlederne, samt nedfelte retningslinjer og prosedyrer for de ulike rollene i prosjektet. 2.4 Planer og andre styringsrammer Revisjonskriterier Det bør foreligge framdriftsplaner som inneholder viktige milepæler, samt kostnadskalkyler og budsjetter som prosjektene skal styres etter. For kvalitetsstyring av prosjektene anbefales et kvalitetsstyringsdokument. 31 I dette dokumentet kan en referere til planer som angår organisering, ressurser, tidsforbruk, budsjettering, risikostyring, miljøstyring med mer. Realismen i framdriftsplanene og prosjektkalkylene bør vurderes. Det bør i denne sammenheng gjennomføres en risikovurdering av prosjektet før byggestart Fakta Gjennomgangen av prosjektene viser at samtlige prosjekter har en overordnet plan for når prosjektene skulle være ferdigstilt. Dette framgår enten i bystyresakene og/eller i de inngåtte avtalene mellom bestillerne i rådmannens fagstab og kommunens utførere. Det framgår at Ladesletta helse- og velferdssenter skulle være ferdigstilt innen 1. juni 2014, Grillstadfjæra barnehage innen , Bispehauge skole skule være ferdigstilt høsten 2014 og prosjekt ved Solbakken skole innen juni Ferdigstillingen av skolene ble lagt opp slik at disse skulle kunne tas i bruk til nytt skoleår, barnehagen skulle kunne tas i bruk 2.halvår, mens helse- og velferdssenteret skulle kunne ha gjennomført innflyttingen før fellesferien. 30 Det opplyses i tillegg av prosjektleder at slik fullmakten er definert, har prosjektleder handlingsrom innenfor vedtatt styringsmål. Kontrakten signeres av enhetsleder. 31 Etter ISO 10006:2003 er det krav (3.7) om ett kvalitetsstyringsdokument som angir hva som er nødvendig for å nå prosjektets mål (3.5). I dette dokumentet kan man referere til planer som angår organisering, ressurser, tidsforbruk, budsjettering, risikostyring med mer. 32 Jamfør ISO 10006:2003, se punkt 7.7. Prosesser forbundet med risiko. Det følger også av krav til intern kontroll fokus på styring og håndtering av risikoer (jf COSO-rammeverket for intern kontroll).