Del 2. Full deltakelse for alle? Utviklingstrekk Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne

Transkript

1 Del 2 Full deltakelse for alle? Utviklingstrekk Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne

2

3 Utgivere Sosial- og helsedirektoratet Besøksadresse: Universitetsgata 2, Oslo Postadresse: Postboks 7000 St. Olavs plass, 0103 Oslo Telefon: Telefaks: E-post: Internett: Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne Besøksadresse: Munthes gate 29, Oslo Postadresse: Postboks 3223 Elisenberg, 0208 Oslo Telefon: Telefaks: E-post: Internett: Bidragsytere: Fotograf: Siv-Elin Nærø Design og ombrekking: Jan Almås Trykk: Papermill ISBN:

4 Forord Fem år etter at Manneråkutvalget la frem utredningen NOU 2001:22 «Fra bruker til borger» foreligger nå resultatet av prosjektet «Manneråk +5». Resultatet presenteres i to deler, begge under navnet «Full deltakelse for alle? Utviklingstrekk ». Del 2, som du nå holder i hendene, beskriver utviklingen av funksjonshemmedes situasjon de siste de fem årene på samfunnsområdene arbeid, bolig, informasjons- og kommunikasjonsteknologi, kultur- og fritidstilbud, opplæring og utdanning, utemiljø, bygninger og anlegg, transport og økonomiske levekår. Gjennomgangen av situasjonen på hvert samfunnsområde er gjennomført som egne delprosjekter. I delprosjektrapportene redegjøres det for status, virkemiddelbruk, endringer eller stillstand i situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne. Del 2 danner grunnlag for vurderingene som tidligere medlemmer av Manneråkutvalget gjør i del 1. Delprosjektene er gjennomført av relevante fagmiljøer. Miljøene har samhandlet med representanter for funksjonshemmedes organisasjoner og fagfolk rekruttert fra myndighetsorgan, forskningsmiljø og/eller kompetansesentra. Konklusjonene står for den enkelte delrapportforfatters regning. Sosial- og helsedirektoratet og Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne har vært oppdragsgivere for delprosjektene.

5 Innhold Arbeid 6 Bolig 58 IKT 90 Kultur og fritid 148 Opplæring og utdanning 178 Utemiljø, bygninger og anlegg 244 Transport 270 Økonomiske levekår 358

6 6 Arbeid

7 7 Full deltakelse for alle? Delrapport arbeid Forfatter: Klara Jakobsen Samfunnsforskning NTNU/Høgskolen i Sør-Trøndelag e-post: Klara.Jakobsen@hist.no Innhold 1. Innledning Begrepsavklaringer 9 2. Politiske mål og føringer av betydning for lønnsarbeid 10 Planer for inkludering av funksjonshemmede i arbeidslivet 11 Vern mot diskriminering i arbeidslivet 11 Spesielt utsatte grupper i arbeidslivet 12 Ny organisering av arbeids- og velferdsapparatet Endringer i gjeldende lovverk 13 Internasjonal påvirkning 13 Endringer i arbeidsmiljøloven 14 Rettslig vern mot diskriminering i samfunnet 15 Brukermedvirkning 15 Universell utforming Virkemidler tatt i bruk siden Økonomiske virkemidler Økonomiske ytelser til arbeidstaker 17 Rehabiliteringspenger 17 Attføringspenger og skolegang 18 Lønn kombinert med uførestønad og tidsbegrenset uførestønad 18 Disinsentiver 19

8 8 Arbeid Innhold forts Økonomiske ytelser til arbeidsgiver 20 Sykepenger 21 Lønnstilskudd 21 Arbeidsplassvurdering 22 Tilretteleggingstilskudd Prosjekter og tiltak Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv 23 Rekruttering av funksjonshemmede til arbeidslivet i staten Arbeidsmarkedstiltak 26 Tiltaksreformen 26 Arbeid med Bistand Tilrettelegging av arbeidssituasjonen 28 Universell arbeidsplassorganisering 28 Individuell arbeidsplasstilrettelegging 28 Den teknologiske utvikling og arbeidsplasstilretteleggingen 29 Funksjonsassistent og tolketjeneste 29 Overgangen fra utdanning til arbeid 30 Likemannsbaserte tiltak Utfordringen innen sysselsettingen av personer med funksjonsnedsettelser Verktøy og metoder tatt i bruk for å følge utviklingen samt dokumentere situasjonen En oppdatert beskrivelse av funksjonshemmedes forhold til arbeidsmarkedet Vurdering og analyse av situasjonen på området Samsvar mellom mål og virkelighet Funksjonshemmende barrierer og virkemiddelbruk 43 Politiske mål og føringer og endringer i lovverk 44 Virkemiddelbruk og forslag til tiltak 45 Verktøy og metoder 49 Vurdering av virkemiddelbruken 50 Referanseliste 52

9 9 1. Innledning Denne delrapporten søker å gi en oppdatert beskrivelse av området «arbeid» fem år etter Manneråkutvalgets utredning «Fra bruker til borger» (NOU 2001: 22). Framfor å lede oppmerksomheten mot individuelle kjennetegn, peker utvalget på nødvendigheten av å rette på de sosiale og miljømessige barrierer som begrenser funksjonshemmedes deltakelse på viktige samfunnsområder. Lønnsarbeid er et slikt område som er av vesentlig betydning for at personer med redusert funksjonsevne skal kunne etablere og opprettholde et selvstendig liv og muligheter for en sosial tilværelse på linje med andre. Manneråkutvalget beskriver ulike funksjonshemmende forhold som utestenger mange fra arbeidslivet. Det nevnes at mange personer med nedsatt funksjonsevne oppfattes som ulønnsom arbeidskraft, og at denne oppfatningen først og fremst skyldes manglende tilrettelegging av det ordinære arbeidslivet. I dette ligger at den fysiske utformingen av arbeidsplassen, så vel som utemiljøet, først og fremst er tilpasset personer som fungerer optimalt. Videre er tilbudet om transport og nødvendige hjemmetjenester så dårlig at også dette er med på å ekskludere personer fra deltakelse i lønnsarbeid. Det er en overordnet målsetning i det norske samfunnet at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet. På tross av en slik målsetning påpeker Manneråkutvalget at myndighetenes innsats har vært for beskjeden når det gjelder å fjerne disse barrierene og de utstøtende mekanismene slik at arbeid kan bli en realitet også for personer med redusert funksjonsevne. For å fange opp aktuelle endringer knyttet til situasjonen på arbeidsmarkedet for denne gruppen etter 2001, er denne rapporten femdelt. Det gis først en kort beskrivelse av de politiske mål og føringer (Kapittel 2) og endringer i gjeldende lovverk for feltet (Kapittel 3). Deretter følger en beskrivelse av aktuell virkemiddelbruk innen området med fokus på endringer de siste fem år (Kapittel 4), etterfulgt av en oppdatert beskrivelse av dagens situasjon for funksjonshemmede på arbeidsmarkedet (Kapittel 5). Med utgangspunkt i disse beskrivelsene gis avslutningsvis en vurdering og analyse av virkemidler og strategier som har hatt betydning for endringene, samt forslag til nye virkemidler og strategier av betydning for funksjonshemmende barrierer og arbeidsdeltagelse (Kapittel 6). 1.1 Begrepsavklaringer I denne rapporten, som i Manneråkutvalgets utredning, benyttes den relasjonelle forståelsen av «funksjonshemming», sett som et misfor-

10 10 Arbeid hold mellom arbeidsforholdene og arbeidstakerens forutsetninger. Manneråkutvalget introduserer dessuten begrepene «redusert funksjonsevne» eller «funksjonsnedsettelse» om personens individuelle forutsetninger for å kunne gjennomføre de nødvendige arbeidsoppgaver. Videre beskriver «funksjonshemmet» en person som får sin livsførsel vesentlig begrenset på grunn av gapet mellom personens nedsatte funksjonsevne og omgivelsenes krav. Flere forhold knyttet til arbeidslivet vil kunne bidra til et slikt misforhold mellom personens forutsetninger og de krav og forventninger som stilles til vedkommende innen rammen av en arbeidssituasjon. Aetat benytter betegnelsen «yrkeshemmet» om personer som har problemer med å få eller beholde ordinært lønnsarbeid på grunn av sykdom, skade eller lyte, eller som følge av sosiale årsaker og/eller mistilpasninger. En person kan være funksjonshemmet uten å være yrkeshemmet i tilfeller der funksjonsreduksjonen har liten eller ingen betydning for utførelsen av arbeidsoppgavene. Siden gruppen «funksjonshemmede» utgjør en svært sammensatt og uensartet gruppe som har ulike forutsetninger når det gjelder deltakelse i arbeidslivet, grupperes og benevnes de ulikt i ulike sammenhenger og av ulike etater. Dette påvirker muligheten for å få en sikker oversikt over personer med funksjonsnedsettelser som gruppe på arbeidsmarkedet. 2. Politiske mål og føringer av betydning for lønnsarbeid Med lov om attføringshjelp og lov om uføretrygd fra 1960 ble det satset sterkt på målsetningen om attføring. På tross av et høyt allment velstandsnivå, sterke offentlige finanser og lange perioder med lav generell arbeidsledighet, var det vanskelig å lykkes med å rekruttere denne gruppen til arbeidsdeltakelse. I hele etterkrigstiden har den uttalte politiske målsetning i Norge vært å gjøre det som var mulig for å bistå personer med nedsatt funksjonsevne til arbeidsdeltakelse, framfor å tilstå disse personene varig offentlig stønad til livsopphold. Med lov om attføringshjelp og lov om uføretrygd fra 1960 ble det satset sterkt på målsetningen om attføring. På tross av et høyt allment velstandsnivå, sterke offentlige finanser og lange perioder med lav generell arbeidsledighet, var det vanskelig å lykkes med å rekruttere denne gruppen til arbeidsdeltakelse. Noe av årsaken ligger i samordningsproblemer i iverksettingsapparatet. Det var høy grad av kontinuitet både i de politiske målsetninger og iverksettingsapparatets oppbygning fra 1950 tallet og fram til 1990-tallet. Fra starten av 1990-tallet satset norske myndigheter på en forsterkning og innskjerpning av den såkalte arbeidslinjen, som lå til grunn for det norske velferdssystemets utforming i de tidligere etterkrigsårene. Ved revitalisering av arbeidslinjen ble det erklærte målet et inklu-

11 11 derende arbeidsliv slik det er beskrevet i «Sandmanutvalget» (NOU 2000:27). En ny søken etter nye virkemidler og ny organisering av iverksetterapparatet ble beskrevet i meldingen «Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten» (St.meld.nr.14 ( )). Som en oppfølging av de føringer som var uttrykt av Manneråkutvalget (NOU 2001:22) beskrives det i meldingen «Et velfungerende arbeidsliv» (St. meld.nr.19 ( )) at et av målene er å lykkes bedre med å inkludere personer med redusert funksjonsevne i arbeidslivet. I den videre beskrivelsen av de politiske føringer knyttet til nedbygging av funksjonshemmende barrierer for arbeidsdeltakelse, legges hovedvekten på mål og politiske føringer fra de siste fem årene. Dette gjelder vern mot diskriminering i arbeidslivet, aktuelle planer for at personer med redusert funksjonsevne skal kunne delta i jobb, og ny organisering av arbeids- og velferdsapparatet. Planer for inkludering av funksjonshemmede i arbeidslivet Det er ikke liketil å utvikle verdsatte alternativer til inntektsgivende arbeid, da deltakelse i aktiviteter og virksomhet utenfor det ordinære arbeidslivet ikke i samme grad sikrer personlige muligheter, anerkjennelse og sosial status. I Stortingsmelding nr. 40 ( ) «Nedbygging av funksjonshemmende barrierer» har regjeringen lagt frem en politikk knyttet til integrering av yrkeshemmede, hvor deltakelse i inntektsgivende arbeid er et av tre hovedinnsatsområder. Det vises til at personer med nedsatt funksjonsevne i langt mindre grad er i inntektsgivende arbeid enn befolkningen for øvrig. En av årsakene til den lave arbeidsdeltakelsen er at det i for liten grad er gjort en innsats for å fjerne de samfunnsskapte barrierer og de utstøtende mekanismer som utelukker funksjonshemmede fra arbeidslivet. For at inkludering skal muliggjøres må oppmerksomheten både vendes mot å legge forholdene til rette i arbeidslivet slik at alle kan delta ut ifra egne forutsetninger, samtidig som en individuell tilrettelegging er nødvendig slik det er beskrevet i «Arbeidslivslovutvalget» (NOU 2004: 5). En større differensiering mellom ulike typer og grader av nedsatt funksjonsevne, samt en oppmykning av trygdereglene, påpekes også som et viktig bidrag for at funksjonshemmede skal kunne arbeide. Vern mot diskriminering i arbeidslivet Som en oppfølging av Manneråkutvalget ble spørsmålet om en styrking av det rettslige vernet mot diskriminering av funksjonshemmede utredet i meldingen «Skjerpet vern mot diskriminering i arbeidslivet» (NOU 2003:2). Når arbeidsmarkedspolitikken beskrives i meldingen «Et velfungerende arbeidsliv» (St.meld. nr. 19 ( )) med dette utgangspunktet, blir en av de viktigste langsiktige utfordringene å utvikle tiltak som bidrar til å motvirke utstøtingsprosessene i arbeidslivet.

12 12 Arbeid For å bekjempe diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne ble tiltak som økt tilgjengelighet fremhevet i utredningen «Likeverd og tilgjengelighet» (NOU 2005:8) som et viktig virkemiddel for at flere funksjonshemmede skulle kunne arbeide. To grupper står spesielt svakt når det gjelder arbeidsdeltakelse. Foruten personer med muskel- og skjelettlidelser, er dette personer med psykiske lidelser. Spesielt utsatte grupper i arbeidslivet Arbeidslinjen fremholdes som betydningsfull både for samfunnets økonomi og for den enkelte arbeidstakers muligheter og personlige utvikling. Myndighetene påpeker at det er to grupper som står spesielt svakt når det gjelder arbeidsdeltakelse. Foruten personer med muskelog skjelettlidelser, er dette personer med psykiske lidelser. Arbeid er derfor et viktig område i «Opptrappingsplan for psykisk helse » (St.prp. nr. 63 ( )). Planen har som mål å fremme uavhengighet og selvstendighet, og gjøre mennesker med psykiske lidelser bedre i stand til å mestre egne liv. Tilgjengelige samkjørte tjenester beskrives som en forutsetning for å lykkes med dette. For å bygge opp under arbeidslinjen vektlegges samspillet mellom sysselsettingspolitikken og pensjonssystemet, og i utredningen «Modernisert folketrygd» (NOU 2004:1) er en av konklusjonene at uføretrygden fortsatt skal fungere som en inntektssikringsordning for personer som ikke er arbeidsføre. Det satses på å utvikle et spekter av virkemidler som muliggjør at hver enkelt arbeidssøker får et individuelt tilpasset opplegg som leder frem mot arbeid. Ny organisering av arbeids- og velferdsapparatet Ved sin behandling i 2005 av St.prp. nr. 46 ( ) «Ny arbeidsog velferdsforvaltning (NAV)», ga Stortinget sin tilslutning til Regjeringens forslag om å etablere en ny statlig etat med ansvar for oppgaver som i dag ivaretas av Aetat og trygdeetaten. Dette skal gi en mer samlet førstelinjetjeneste gjennom et arbeids- og velferdskontor i hver kommune. Det skal også skje en samlokalisering med tjenester som er kommunens ansvarsområde. Hensikten er å tilby et mer helhetlig, effektivt og brukerrettet tilbud til personer som av ulike årsaker står utenfor arbeidsmarkedet. Ved å yte tjenester etter individuelle behov er målet å få flere i arbeid og færre personer på passive stønader. Ytterligere tiltak for å få stønadsmottakere og arbeidssøkere ut i jobb vil bli drøftet i en egen stortingsmelding om arbeid og velferd, som planlegges lagt fram i løpet av høsten 2006 med tittelen «Arbeid, velferd og inkludering».

13 13 3. Endringer i gjeldende lovverk I løpet av de to første tiårene etter annen verdenskrig vedtok Stortinget de lovene som inntil nylig har gitt rammene for den offentlige innsatsen for å sikre arbeid for personer med nedsatt funksjonsevne. Selv om det er skjedd justeringer underveis har det vært en forbløffende høy grad av kontinuitet i det lovmessige rammeverket: Sysselsettingsloven av 1947 har gitt grunnlaget for oppbygging av en moderne statlig arbeidsformidling, med vekt på aktive tiltak for å bistå bl.a. personer med nedsatt funksjonsevne til å finne egnet arbeid. Gjennom endringer i 1956 av midlertidig lov om hjelp til blinde og vanføre i 1936 kom arbeidslinjen for første gang klart til uttrykk i inntektssikringssystemet for personer med nedsatt funksjonsevne. Arbeidslinjen ble allmenngjort gjennom lover om attføringshjelp og uføretrygd fra 1960, som i sin tur inngikk i den samlende loven om folketrygd fra Arbeidsgivers ansvar for å legge forholdene til rette for at ansatte med redusert funksjonsevne skulle kunne fortsette i arbeid ble klargjort i arbeidervernloven av 1956 (og senere tydeliggjort i arbeidsmiljøloven av 1977). Arbeidslinjen ble også framholdt som et hovedprinsipp for kommunenes ansvar for å bistå personer med sosiale mistilpasninger under sosialomsorgsloven fra 1964 (og senere i sosialtjenesteloven av 1992). Internasjonal påvirkning Norske myndigheters innsats på området arbeid for personer med nedsatt funksjonsevne har mottatt viktige impulser fra prosesser i internasjonale organisasjoner og andre land i hele etterkrigstiden. De prinsippene som kom til uttrykk i erklæringene fra den internasjonale arbeidskonferansen i Philadelphia i 1944 ble en viktig inspirasjon for den norske arbeidslinjen. De siste årene har norsk politikk i forhold til personer med nedsatt funksjonsevne mottatt impulser fra den politiske utvikling i FN (bl.a. standardreglene fra 1993) og EU (bl.a. ved artikkel 13 i EU traktaten og Rådsdirektiv 2000/78 om likebehandling i arbeidsliv og yrke). Den økende internasjonale betydningen av menneskerettigheter har blitt fulgt opp gjennom inkorporering av menneskerettskonvensjoner i norsk lov. Det er likevel verdt å understreke at norske myndigheter frivillig har valgt å la sin lovutforming bli påvirket av disse internasjonale prosessene. Således var ikke norske myndigheter forpliktet til å innarbeide anti-diskrimineringsbestemmelsene i Rådsdirektiv 2000/78 i norsk lov i henhold til EØS-avtalen, men valgte selv å innføre en skyggelovgivning til direktivet i form av endringer i daværende arbeidsmiljølov (Ot.prp. nr. 34 ( )). De siste årene har norsk politikk i forhold til personer med nedsatt funksjonsevne mottatt impulser fra den politiske utvikling i FN (bl.a. standardreglene fra 1993) og EU (bl.a. ved artikkel 13 i EU traktaten og Rådsdirektiv 2000/78 om likebehandling i arbeidsliv og yrke).

14 14 Arbeid Endringer i arbeidsmiljøloven Den internasjonale antidiskrimineringstrenden, uttrykt blant annet gjennom FN og EU, ble på denne måten førende for de endringer som ble utført i arbeidsmiljøloven. For å sikre tilfredsstillende gjennomføring av Rådsdirektiv 2000/78 om forbud mot diskriminering i arbeidslivet ble derfor funksjonshemmede innlemmet i arbeidsmiljøloven 55A (Ot.prp. nr. 43 ( )). Tidligere hadde denne paragrafen inneholdt vern mot diskriminering ved ansettelse på grunnlag som rase/etnisk bakgrunn og homofil legning/samlivsform, men ikke på grunnlag av funksjonsnedsettelse. Loven ble igjen justert av Regjeringen Bondevik II, på bakgrunn av Arbeidslivslovsutvalgets innstilling og Ot.prp. nr. 49 ( ). De nye bestemmelsene som kunne være av positiv betydning for funksjonshemmede var at deltidsansatte skulle ha fortrinnsrett ved ansettelser, forbud mot diskriminering av midlertidig ansatte og utvidet oppsigelsesvern mot sykdom. For å gjøre arbeidslivet mer tilpasningsdyktig og fleksibelt, åpnet endringene i loven imidlertid også for bruk av mer fleksibel arbeidstid og mer bruk av overtidsarbeid. For flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne kunne denne endringen innebære at de ikke ville greie å oppfylle kravene om utholdenhet ut over ordinær arbeidsdag. Dette ville kunne føre til at denne gruppen lettere ville bli stengt ute eller støtt ut av arbeidslivet. De sistnevnte endringene i loven ble utfordret av regjeringen Stoltenberg II. Gjennom Ot.prp. nr. 24 ( ) ble det fremmet forslag om endringer som gjeninnførte begrensning av lovlig overtid og gjennomsnittsberegning av arbeidstiden. Endringene ble vedtatt av Stortinget i desember 2005 (Innst. O. nr. 18 ( )). Den gjeldende arbeidsmiljøloven har samme virkeområde som tidligere, men har fått en annen oppbygning etter siste endring framlagt av Stoltenberg II. Reglene om helse, miljø og sikkerhet (kap.3) og reglene om arbeidsgivers og arbeidstakers plikter (kap.2) er i stor grad videreført i den nye loven. Kravene til arbeidsmiljøet (kap.4) er utvidet til å omfatte krav til beskyttelse mot vold og trusler fra kunder, klienter mv. i det psykososiale arbeidslivet. Plikten til tilrettelegging overfor arbeidstakere med redusert funksjonsevne er videreført i 4-6. Tidligere regler om likebehandling videreføres gjennom et nytt kapittel om vern mot diskriminering (kap.13). I dette kapittelet omtales bestemmelser som omfatter utlysing av stilling, ansettelse, omplassering og forfremmelse, opplæring og annen kompetanseutvikling, lønns og arbeidsvilkår samt opphør av arbeidsforholdet i arbeidsmiljøloven beskriver hvordan arbeidsgiver skal tilrettelegge arbeidssituasjonen for at arbeidstakere med funksjonsnedsettelse skal kunne beholde arbeidet.

15 15 Som unntak fra denne regelen gjelder dersom tiltakene vil innebære en uforholdsmessig stor byrde for arbeidsgiver. De siste endringene i arbeidsmiljøloven trådte i kraft fra 1. januar 2006, men regjeringen vil vurdere om det er behov for ytterligere endringer, noe de vil komme tilbake til i løpet av våren Rettslig vern mot diskriminering i samfunnet Etter internasjonal påvirkning ble det utarbeidet en «Handlingsplan mot rasisme og diskriminering ( )». Prinsippet om antidiskriminering og likebehandling ble også fulgt opp ved innføring av to lover: diskrimineringsloven og loven om diskrimineringsombud. «Lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.», diskrimineringsloven (Ot.prp. nr 33 ( )) ble innført fra 1. januar Formålet med loven er å styrke det rettslige vernet for utsatte grupper i samfunnet mot diskriminering. Loven skal være med på å legge til rette for en aktiv samfunnsdeltakelse for alle, og forbyr direkte og indirekte diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamming, hudfarge, språk, religion eller livssyn. For å fremme reell likestilling på alle samfunnsområder og for å arbeide for å fremme likebehandling innen arbeidslivet uavhengig av politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, seksuell orientering, religion, etnisitet, funksjonsnedsettelse og alder, ble det fra samme dato innført en diskrimineringsombudslov (Lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda). Denne loven gir regler om organisering av ombudet og nemnda som er knyttet til denne loven, og gir ombudet og nemnda plikt til å føre tilsyn med og medvirke til gjennomføringen av flere regelverk som omhandler diskriminering på ulike grunnlag, blant annet deler av arbeidsmiljøloven. Ombudet skal gi gratis råd og veiledning om etnisk mangfold i arbeidslivet til arbeidsgivere både i privat og offentlig sektor, samt bidra til å spre gode eksempler og kunnskap om metoder for å håndtere etnisk mangfold i arbeidslivet. Denne veiledningstjenesten omhandler imidlertid ikke funksjonshemmede. Siden både diskrimineringsloven og loven som beskriver oppfølging, tilsyn og håndheving av likeverd også i forhold til arbeidsmiljøloven ble innført fra årsskiftet 2006, gjenstår det ennå å se hvilken praktisk betydning disse nye bestemmelsene vil ha for nedbygging av funksjonshemmende barrierer på arbeidsmarkedet for personer med nedsatt funksjonsevne. Siden både diskrimineringsloven og loven som beskriver oppfølging, tilsyn og håndheving av likeverd også i forhold til Arbeidsmiljøloven ble innført fra årsskiftet 2006, gjenstår det ennå å se hvilken praktisk betydning disse nye bestemmelsene vil ha for nedbygging av funksjonshemmende barrierer på arbeidsmarkedet. Brukermedvirkning Et av de perspektivene som i følge Manneråkutvalget må vektlegges

16 16 Arbeid dersom flere funksjonshemmede skal kunne komme ut i arbeidslivet, er betydningen av en aktiv brukermedvirkning. På systemnivå er det derfor lagt vekt på å innhente høringsuttalelser fra de ulike interesseorganisasjonene for funksjonshemmede når endringer i lovverket skal utformes. Et eksempel på brukermedvirkning på individnivå er «Arbeidsmarkedsloven» (Lov om arbeidsmarkedstjenester av 10. desember 2004 nr. 76) som trådte i kraft fra 1. juli Denne loven erstatter den tidligere sysselsettingsloven. Den nye loven vektlegger brukerperspektivet ved blant annet å gi den enkelte bruker av Aetat rett til en formell vurdering av sitt behov for arbeidsmarkedstjenester, en behovsvurdering. Som et resultat av lovens innhold om en aktiv brukermedvirkning, har Aetat innført en ordning med individuell serviceerklæring overfor arbeidssøkere som melder seg ved etaten. Universell utforming I bygningslovutvalgets utredning «Mer effektiv bygningslovgivning» (NOU 2005:12), forslås prinsippet om universell utforming tatt inn i formålsbestemmelsen til plan- og bygningsloven. Dette skal være et krav som stilles ved planlegging og bygging av alle nye bygg og ved hovedombygging av eksisterende byggverk. Dessuten foreslås det i lov om offentlige anskaffelser (Ot.prp. nr. 62 ( )) at offentlige oppdragsgivere plikter å ta hensyn til universell utforming under planlegging av den enkelte anskaffelse. Dette gjelder materielle anskaffelser så vel som kjøp av tjenester. Et slikt tiltak vil kunne ha positive konsekvenser for utviklingen av økt tilgjengelighet på arbeidsplassene. Dersom prinsippene om universell utforming ved utforming av arbeidsplasser gjennomføres konsekvent, kan disse fungere som et aktivt virkemiddel for å bekjempe diskriminering, da gode fellesløsninger kan gjøre det lettere for arbeidsgiver å etterleve kapittel 13 i arbeidsmiljøloven. Dersom disse prinsippene gjennomføres vil det kunne ha en positiv innvirkning på nedbygging av barrierene for arbeidsdeltakelse for funksjonshemmede. Universell utforming ligger imidlertid i et grenseland mellom det offentliges ansvar og det ansvar som tilligger arbeidsgiver ved arbeidsmiljøloven. På denne bakgrunnen vil det i mange tilfeller allikevel være nødvendig å satse på to virkemiddel parallelt, nemlig først å velge fellesløsninger framfor særløsninger der det er mulig. Samtidig må man i tillegg benytte individuelle virkemidler for å tilrettelegge der behovet er tilstede. Dersom prinsippene om universell utforming ved utforming av arbeidsplasser gjennomføres konsekvent, kan disse fungere som et aktivt virkemiddel for å bekjempe diskriminering, da gode fellesløsninger kan gjøre det lettere for arbeidsgiver å etterleve kapittel 13 i arbeidsmiljøloven.

17 17 4. Virkemidler tatt i bruk siden 2001 Det offentlige hjelpeapparatet arbeider på grunnlag av gjeldende politikk og lovgivning på feltet. De tiltak og økonomiske virkemidler som politikerne stiller til rådighet er derfor av stor betydning for hvorvidt personer med redusert funksjonsevne får praktisk mulighet til å delta i arbeidslivet. Myndighetenes satsing på arbeidslinja for å inkludere personer med nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet har ført til skjerpet fokus fra hjelpeapparatet, partene i arbeidslivet, enkeltarbeidsgivere og fagforeninger, interesseorganisasjoner og frivillige organisasjoner. Ulike og skiftende virkemidler er tatt i bruk i perioden. Denne beskrivelsen vil begrense seg til de virkemidlene som antas å ha størst betydning for funksjonshemmedes situasjon på arbeidsmarkedet de siste årene. Det presiseres derfor at dette ikke er en utfyllende liste over virkemidler og tiltak. Det vises også til brosjyren utgitt av Rikstrygdeverket (2006), «Virkemidler for et mer inkluderende arbeidsliv og informasjonsheftet Om tilsetting av funksjonshemmede/yrkeshemmede i staten» (Arbeidsog administrasjonsdepartementet, ). Myndighetenes satsing på arbeidslinja for å inkludere personer med nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet har ført til skjerpet fokus fra hjelpeapparatet, partene i arbeidslivet, enkeltarbeidsgivere og fagforeninger, interesseorganisasjoner og frivillige organisasjoner. 4.1 Økonomiske virkemidler Siden 2001 har reglene knyttet til trygde- og attføringsområdet stadig vært revurdert og endret. Her nevnes et utvalg av de økonomiske virkemidlene som er endret de siste par årene, og som kommer til anvendelse for å rekruttere og opprettholde arbeidsdeltakelse for funksjonshemmede. I Manneråkutvalgets utredning skilles det mellom de rettslige reguleringer som ytes av trygdeetaten gjennom lov om folketrygd og de virkemidler som Aetat tilbyr. Da det er bestemt at disse etater skal sammenslås til en ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV), vil alle disse ytelsene bli omtalt i samme avsnitt under overskriftene Økonomiske ytelser til arbeidstaker og Økonomiske ytelser til arbeidsgiver Økonomiske ytelser til arbeidstaker For å stimulere til aktiv jobbsøking på et tidligere tidspunkt og for å unngå langvarige løp finansiert over folketrygden, er det foretatt flere endringer. Dette gjelder blant annet: Rehabiliteringspenger Fra 2004 ble det innført en tidsbegrensning for rehabiliteringspenger. Dette innebærer at det kun unntaksvis gis midler for perioder lengre enn to år. En periode med sykepenger og rehabiliteringspenger kan derfor ikke overstige tre år. Unntak fra regelen om rehabiliteringspenger kan gis ved alvorlig, langvarig sykdom. Personer som mottar rehabiliteringspenger eller tidsbegrenset uføre-

18 18 Arbeid stønad skal i stønadsperioden følges opp med sikte på å komme tilbake til arbeidslivet. Det lovfestes en plikt både for trygdeetaten og stønadsmottakeren om å samarbeide i utarbeidelse og oppfølging av en individuell oppfølgingsplan. Attføringspenger og skolegang Fra ble de skjerpede retningslinjer for attføringsvilkår lovfestet. Det vil si at det er innført et skjerpet krav om at attføring skal prøves før innvilging av uføretrygd. Dette betyr at krav om dokumentasjon for avklaring av arbeidsevnen er blitt mer omfattende. I følge lov om folketrygd skal trygdeetaten vurdere behovet for yrkesrettet attføring så tidlig som mulig, det vil si senest ved utløpet av sykepengeperioden. Det skal også foretas en ny vurdering når personen har mottatt rehabiliteringspenger i et halvt år. Formålet er å bidra til å motivere for en yrkesrettet attføring. Når det er søkt om yrkesrettet attføring, kan søkeren motta rehabiliteringspenger i inntil 16 uker, mot tidligere 8 uker. Attføringspenger kan innvilges personer mellom 19 og 67 år som har varig nedsatt evne til å velge yrke eller arbeid, med minst 50 prosent som følge av reduserte personlige forutsetninger. I tillegg kan det ytes en stønad til andre utgifter som påløper i perioden. Det kan synes positivt at attføring som et yrkesrettet tiltak skal prøves før uføretrygd innvilges. Imidlertid kan det stilles spørsmål til om tiltak som benevnes som «attføring» er et tilbud som er tilpasset unge funksjonshemmede som tidligere ikke har vært i arbeidslivet. Skolegang For utdanning er det fra 2004 innført en heving av aldersgrense for skolegang som attføringstiltak fra 22 til 26 år. Samtidig er det innført en varighetsbegrensning på skolegang som attføringstiltak inntil tre år, samt et kostnadstak på kroner per semester eller kroner per attføringsløp. For å få tilgang til midlene må det sendes en søknad som viser at søkeren fyller kravene i de spesielle inntaksbestemmelsene. Transport Som et forsøksprosjekt fram til 31. desember 2006 innføres støtte til transport til og fra arbeid og skole for personer som ikke kan benytte offentlig transport på grunn av langvarig funksjonsnedsettelse med varighet på minst ett år. Ordningen gis for opptil ett år ad gangen. Det gis dekning for utgifter til drosje minus egenandel tilsvarende prisen for en bussbillett. Lønn kombinert med uførestønad og tidsbegrenset uførestønad Lønn kombinert med uførestønad kan innvilges dersom arbeidsevnen er nedsatt med minst 50 prosent. Fra 1. mai 2006 kan man tjene kr.

19 (dvs. 1G) i tillegg til full uføreytelse. Denne friinntekten faller bort eller reduseres dersom summen av inntekt og uføretrygden blir høyere enn inntektsnivået for uførhet. Hvilende pensjonsrett Fra fikk trygdeetaten og Aetat ekstra midler for å arbeide med å få uførepensjonister tilbake i jobb. Det ble blant annet innført gunstigere forhold for å kombinere trygd og arbeidsinntekt, samt at perioden for å beholde uførepensjonen i første omgang ble utvidet til tre år uten at den trygdede må søke på nytt. Ordningen omtales som «hvilende pensjonsrett», og ble utvidet til fem år fra 1. januar Den innebærer at om uføreytelsen er stanset eller redusert grunnet lønnet arbeid, vil den kunne bli satt i gang igjen uten ny søknad. Evalueringen av tiltaket «lønn kombinert med uførestønad» viser at deltakerne nøye vurderer den personlige og økonomiske risiko når de bestemmer seg hvorvidt de skal velge arbeidsinntekt framfor trygd (Kvåle et al., 2005; Jentoft et al., 2004). Videre synes den enkeltes motivasjon, egeninnsats og helsetilstand å være av betydning for om de kommer tilbake i arbeid. Den oppfølging og veiledning de får fra hjelpeapparatet underveis og etter at de har kommet over i lønnsarbeid synes dessuten å være avgjørende. De egne budsjettene som ble satt opp i hvert enkelt fylke fra 2002 til 2004 viser at det øremerkede lønnstilskudd til hvilende pensjonsrett har økt med 31 prosent i perioden, og at det ble anvendt til 10 prosent av tilfellene i På denne bakgrunn slår Jentoft et al. (2004) fast at det synes å være et betydelig underforbruk av dette virkemiddelet, som skulle benyttes til tilbakeføring av uføre til arbeidslivet. Evalueringen av tiltaket «lønn kombinert med uførestønad» viser at deltakerne nøye vurderer den personlige og økonomiske risiko når de bestemmer seg hvorvidt de skal velge arbeidsinntekt framfor trygd. Tidsbegrenset uførestønad Fra 2004 ble virkemiddelet tidsbegrenset uførestønad innført. Ordningen kan innvilges for inntil 4 år, med mulighet for forlengelse i ytterligere 4 år. Det betyr at uføreordningen deles i to, en varig uførepensjon og en tidsbegrenset uførestønad. Den sistnevnte ordningen markerer at det å være ufør ikke behøver være en varig situasjon, selv om det på kort sikt ikke kan forventes at videre behandling, rehabilitering eller attføring vil bedre inntektsevnen. Fremtidig forbedret inntektsevne kan likevel ikke utelukkes. Uførepensjon gis der det er helt klart at det ikke er utsikt til bedring i arbeidsevnen. En individuell plan for oppfølging fra trygdeetaten skal følge. Disinsentiver Målet med bruk av økonomiske virkemidler er å skape insentiver for arbeidsdeltakelse. Dette er virkemidler som støtter opp om en motivasjonsstruktur som søker å fremme arbeidsdeltakelse for personer med

20 20 Arbeid redusert funksjonsevne, og som derfor er i tråd med prinsippene i Folketrygdloven. Implisitt i disse prinsippene for tildeling av trygdeytelser ligger imidlertid at det skal lønne seg økonomisk å arbeide framfor å motta trygd. Spørsmålet er imidlertid om nivået for disse ytelsene er for høyt, eller at de i liten grad er tilpasset ungdom. Dersom det er tilfellet, kan disse økonomiske insentivene fungere som disinsentiver. Et eksempel på at trygdeytelser kan fungere som en sovepute for anskaffelse av sommerjobb beskrives av Lorentsen & Berge (2006). De har fulgt unge synshemmede under utdanning og i overgangen mellom utdanning og yrke. Her beskrives at for studenter som mottar trygdeytelser vil en lønnet sommerjobb ikke bety noe fra eller til for deres økonomi, slik det vanligvis gjør for andre ungdommer (op.cit.). I dette tilfellet kan derfor virkemiddelet fungere mot sin hensikt, og føre til at ungdom ikke stimuleres til å søke den nødvendige arbeidserfaring som annen ungdom vanligvis får gjennom sine sommerjobber. Det er også tydelig at personer med nedsatt funksjonsevne som mottar trygd vurderer sin økonomi nøye dersom de står i en situasjon hvor de kan velge lønnsarbeid. I en rapport fra Frisch-senteret beskrives den økonomiske avkastningen ved å være i jobb for personer som mottar en trygdeytelse (Fevang et al., 2005). Beregninger over hvilke økonomiske gevinster personer som mottar trygdeytelser vil kunne oppnå ved å arbeide deltid eller heltid, viser at omtrent 23 prosent av disse har relativt lite å tjene på å arbeide. De aller fleste vil imidlertid komme bedre ut økonomisk dersom de begynner i jobb. I mange tilfeller vil dette være avhengig av de ekstrakostnader de får forbundet med å arbeide, som reiseutgifter og barnehagekostnader. Rapporten viser til at den økonomiske avkastning av lønnsarbeid kan fremmes enten ved å satse sterkere på kompetanseheving for aktuelle målgrupper, ved innføring av lønnssubsidier eller bonusordninger ved overgang til deltids- eller heltidsarbeid, eller ved å redusere skatten på arbeidsinntekter. Konklusjonen er at det vil lønne seg for flere å jobbe dersom skatten reduseres ved å øke bunnfradraget for arbeidsinntekter, men ikke for trygdeinntekter. Et slikt insentiv vil imidlertid ha liten nytte dersom det ikke finnes jobbmuligheter, personer med nedsatt funksjonsevne utstøtes fra arbeidslivet eller hvis arbeidsforholdene er dårlig tilgjengelig Økonomiske ytelser til arbeidsgiver For å stimulere arbeidsgivers mulighet for å ha ansatte med redusert funksjonsevne, er det i tråd med Manneråkutvalgets innstilling lagt vekt på å gjøre virkemiddelbruken mer fleksibel. Dette gjelder økonomiske bidrag til arbeidsgiver som sykepengerefusjon, bistand til