Registerdatabase for forskning om boligspørsmål LARS GULBRANDSEN THORBJØRN HANSEN

Transkript

1

2 Registerdatabase for forskning om boligspørsmål LARS GULBRANDSEN THORBJØRN HANSEN Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring NOVA Skriftserie 1/2007

3 Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) ble opprettet i 1996 og er et statlig forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. Instituttet er administrativt underlagt Kunnskapsdepartementet (KD). Instituttet har som formål å drive forskning og utviklingsarbeid som kan bidra til økt kunnskap om sosiale forhold og endringsprosesser. Instituttet skal fokusere på problemstillinger om livsløp, levekår og livskvalitet, samt velferdssamfunnets tiltak og tjenester. Instituttet har et særlig ansvar for å utføre forskning om sosiale problemer, offentlige tjenester og overføringsordninger ivareta og videreutvikle forskning om familie, barn og unge og deres oppvekstvilkår ivareta og videreutvikle forskning, forsøks- og utviklingsarbeid med særlig vekt på utsatte grupper og barnevernets temaer, målgrupper og organisering ivareta og videreutvikle gerontologisk forskning og forsøksvirksomhet, herunder også gerontologien som tverrfaglig vitenskap Instituttet skal sammenholde innsikt fra ulike fagområder for å belyse problemene i et helhetlig og tverrfaglig perspektiv. Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) 2007 ISSN Desktop: Trykk: Hussein Monfared Allkopi/GCS Henvendelser vedrørende publikasjoner kan rettes til: Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring Munthesgt. 29 Postboks 3223 Elisenberg 0208 Oslo Telefon: Telefaks: Nettadresse: 2 NOVA Skriftserie 1/07

4 Forord Innenfor rammen av samarbeidsavtalen mellom Husbanken, NOVA og Byggforsk om samfunnsvitenskaplig boligforskning ble det sent i 2003 avtalt et eget program om «Vanskeligstilte på boligmarkedet» med Lars Gulbrandsen og Thorbjørn Hansen som programledere. På de to andre temaområdet innenfor samarbeidsavtalen ble det avtalt konkrete forskningsprosjekter. Når man innenfor det tredje emneområdet, «Vanskeligstilte på boligmarkedet», valgte å organisere arbeidet som et program, skyldtes dette ikke minst at instituttene i sitt anbud hadde påpekt behovet for etablere et bedre datagrunnlag for forskning på dette området. Valg av konkrete prosjekter måtte derfor til dels styres av de nye datakilder som lot seg etablere. Det var videre enighet om at valget av prosjekter skulle avvente de konklusjoner om forskningsbehov som skulle trekkes på grunnlag av en kunnskapsoversikt om forskning om vanskeligstilte på boligmarkedet som Tale Hellevik og Viggo Nordvik allerede var godt i gang med å utarbeide. Som første prosjekt innenfor programmet ble det avtalt et prosjekt, med de to programlederne som prosjektledere, som skulle kartlegge mulighetene for, og i neste omgang, i samarbeid med Statistisk sentralbyrå, få etablert en datasamling for forskning om svakstilte på boligmarkedet. På grunnlag av de data det viste seg mulig å etablere, samt de forskningsbehov som ble skissert i kunnskapsoversikten om temaet, skulle prosjektet også munne ut i forslag om prosjekter som kunne gjennomføres innenfor programmet. Prosjektet fikk som tittel «Tilrettelegging av data for registeranalyser og etablering av et dataregister for bruk i forskning om vanskeligstilte på boligmarkedet». Rapporten oppsummerer arbeidet i dette prosjektet. Etter forberedende arbeid innenfor prosjektet i 2004, og gjennom senere kontakt og møter med representanter fra Statistisk sentralbyrå, kunne vi i våren 2005 sende en bestilling til SSB over de variabler fra SSBs ulike registre som vi ønsket inkludert i en slik datasamling. Foruten prosjektlederne deltok også Sten-Erik Clausen fra NOVA i denne fase av prosjektet. Registerdatabase for forskning om boligspørsmål 3

5 Ut fra spesifikasjoner og ønsker i bestillingen har SSB etablert en datasamling som gir unike muligheter for forskning om boforhold generelt, men som vil ha særlig betydning for kunnskap om vanskeligstilte på boligmarkedet. I rapporten redegjør vi for bakgrunnen til at en slik datasamling er etablert, hva den inneholder og hva den forventes å kunne benyttes til i framtidig boligforskning. Rapporten inneholder også forslag til to prosjekter innen rammen av samarbeidsavtalen mellom Husbanken, SINTEF-byggforsk og NOVA. Datasamlingene var først ferdig koblet og etablert i september Dette er betydelig senere enn opprinnelig avtalt, men forsinkelsen har skjedd i full forståelse med prosjektlederne og igjen med aksept fra vår oppdragsgiver Husbanken. På grunnlag av Folke-og boligtellingen i 2001 skulle SSB etablere et boligadresseregister der alle bebodde boliger i Norge skulle ha et unikt identifikasjonsnummer. Det sier seg selv at kvaliteten av et dataregister for forskning om boligforhold er prisgitt kvaliteten av et slikt adresseregister. Vi har derfor så lenge som mulig avventet at dette registret skulle få tilstrekkelig dekning og være best mulig oppdatert. Vår henvendelse om etablering av et register kom på et tidspunkt da SSB allerede var i gang med å klargjøre mikrodata i ulike dataregistre for forskningsformål (se i den forbindelse Vi kunnet derfor profittere på og dra nytte av mye arbeid som allerede var nedlagt av SSB, samtidig som vår bestilling trakk inn data fra registre som foreløpig ikke er tilgjengelig i den basen som SSB stiller til rådighet for forskning. I SSB vil vi først og fremst takke Paul Inge Severeide og Halvor Strømme for deres store velvilje med hensyn til å tilfredsstille våre mange ønsker. Den samme velvilje har vi også møtt fra de andre ansatte i SSB som vi har vært i kontakt under prosjektets gang. Prosjektets kontaktperson i Husbanken har vært Kristian Mehus. Vi har under prosjektets gang også hatt mye kontakt med Jan Erik Tvedt og Per Åhren. Deres store interesse og kompetanse har vært viktig for prosjektets gjennomføring. Det er særlig viktig at de delte vår oppfatning av verdien av å vente og ikke etablere datatilbudet før kvaliteten av den etablerte datasamlingen ble best mulig. Februar 2007 NOVA SINTEF-Byggforsk Lars Gulbrandsen Thorbjørn Hansen 4 NOVA Skriftserie 1/07

6 Innhold: 1 Innledning Hvem er vanskeligstilte på boligmarkedet? Kunnskapsstatus og forskningsbehov om vanskeligstilte på boligmarkedet Boligmarkedsanalyser ved hjelp av registerdata Videreutvikling av problemstillinger og forslag om nye prosjekter Prosjekt 1: Boligeie blant lavinntektsgrupper Prosjekt 2: Kommunale utleieboliger et godt tilbud for vanskeligstilte på boligmarkedet? Litteratur Vedlegg 1: Bestilling til SSB Vedlegg 2: Oversikt over variable og kodeverdier til oppdrag for Husbanken: Vedlegg 3: Dispensasjon fra taushetsplikt ved utlån av ikkeanonymiserte data Registerdatabase for forskning om boligspørsmål 5

7 6 NOVA Skriftserie 1/07

8 1 Innledning Hvem er vanskeligstilte på boligmarkedet? Etablering av datasettet har som nevnt sin bakgrunn i behovet for bedre data for forskning om vanskeligstilte på boligmarkedet. Selv om hovedsiktemålet for denne rapporten er å begrunne og dokumentere innholdet i datasamlingen, vil vi likevel benytte anledningen til å drøfte problematikken om vanskeligstilte på boligmarkedet. Vanskeligstilte på boligmarkedet er tidligere (Hansen og Åhrén 1991) definert som personer eller husstander som ikke ved egen hjelp kan skaffe seg eller opprettholde en god bolig i et godt bomiljø. Hva det innebærer konkret er drøftet i nevnte rapport og en senere oppfølging (Hansen 2004). I praksis er denne definisjonen anvendt i Husbankens opplegg for kartlegging i boligsosiale handlingsplaner, «BOKART». I den boligpolitiske utredningen (NOU: 2002: 2) ble det lagt stor vekt på skillet mellom en varig vanskelig stilling på boligmarkedet og mer overgangspregede forhold. Om en er eller blir vanskeligstilt på boligmarkedet avhenger naturligvis ikke alene av den enkelte, men også av hva markedet tilbyr og krever. Et godt fungerende boligmarked, som er et av Regjeringens boligpolitiske hovedmål, kan kjennetegnes ved at det finnes tilbud til enhver boligsøker, uansett hva denne evner og har behov for. I praksis finnes det mangler i markedets tilbud og mangler i de ordinære støtteordningene som krever særlige boligpolitiske tiltak. Selv om noen personer og husstander som nevnt befinner seg varig i en vanskelig stilling, er det grunn til å understreke at vanskeligheter på boligmarkedet for mange, nok de fleste, er en situasjon av overgangspregede forhold av lengre eller kortere varighet. Framfor å snakke om «de vanskeligstilte» som en gruppe av bestemte individer, bør en snakke om de som til en hver tid er i vanskeligheter. Et vesentlig element i definisjon av vanskeligstilte er oppfatninger og bestemmelser om boligkvalitet. Hva er en god bolig? Hva er akseptable boforhold? Spørsmålet er drøftet i en annen studie innefor det programmet også denne studien er en del av (Hansen 2005). Svaret Registerdatabase for forskning om boligspørsmål 7

9 vil måtte bygge på en kombinasjon av faglig kunnskap og velferdspolitiske ambisjoner. Derav er det naturligvis uenighet om hvor grensene skal gå. At alle bør kunne disponere egen bolig er det dog noenlunde samstemmighet om, dvs. alle som ikke heller bør eller må bo på institusjoner. Videre er det bred enighet om at alle, i hvert fall de aller fleste, etter hvert bør ha anledning til å eie egen bolig. Å leie bolig oppfattes i Norge som en midlertidig løsning. Å disponere egen bolig er sterkt vektlagt i senere år, som motsetning til institusjoner. Det er fremmet som velferdsmessig gunstig for den enkelte, men også som vesentlig for å begrense og lette offentlige omsorgsoppgaver. Forskning om vanskeligstilte Som ledd i samarbeidsprogrammet er det tidligere utarbeidet kunnskapsoversikt over forskning om vanskeligstilte på boligmarkedet (Hellevik og Nordvik 2004). I kapittel 2 vender vi tilbake til denne kunnskapsoversikten oppsummerer den kunnskapsstatus og det forskningsbehov som denne rapporten konkluderte med. I kapittel 3 går vi nærmere inn på de muligheter som foreligger for å studere boforhold og boligmarkedsprosesser ved hjelp av registerdata. I dette kapitlet, som ligger nær opp til presentasjoner vi tidligere har gjort for forskerkolleger både på europeisk og nordisk plan (Gulbrandsen og Hansen 2005a og 2005b), begrenser vi oss ikke til svake grupper, men legger vekt på de muligheter for all forskning om boligforhold og boligmarked som åpnes gjennom tilgang til og kobling av registerdata. Vårt oppdrag skulle ende opp med forslag til prosjekter basert på de nye datamulighetene som åpner seg ved tilgang til og kobling av registre. Det gjør vi i kapittel 4 hvor vi foreslår to konkrete prosjekter. Det ene prosjektet, «Boligeie blant lavinntektsgrupper» var skissert allerede i anbudet fra 2003, men da med overskriften «Med lav inntekt på boligmarkedet». Vi vil i dette prosjektet for perioden 2000 til 2004 ta utgangspunkt i de husholdninger som i minst ett av disse årene har tilhørt laveste inntektsdesil og studere disse ut fra tilpasninger på boligmarkedet, endringer av samlivsstatus, endringer av inntektsnivå og bruk av offentlige støtteordninger som bostøtte og sosialhjelp. Vi forventer at en slik utvalgsplan vil være et godt inntak, i alle fall i 8 NOVA Skriftserie 1/07

10 utvalgte aldersgrupper og livsløpsfaser, til å studere marginalisering og risikoeksponering med hensyn til å oppnå og opprettholde eierstatus på boligmarkedet. I det andre prosjektet «Kommunale utleieboliger et godt tilbud for vanskeligstilte på boligmarkedet?», vil vi følge den videre boligkarriere for de som i følge FOB 2001 leide av kommunene. Vi vil blant annet undersøke hvor lenge de har bodd i samme bolig og følger dem videre fram til årsskiftet Disse karrierene vil bli analysert ut fra de samme variabler som lavinntektsgruppene. Rapporten har to vedlegg. I det første gjengir vi den bestilling vi tidlig i 2005 sendte SSB. I det andre vedlegget gjengir og dokumenterer vi det datatilfang som eksisterer via den koblede datasamlingen. Det er også avslutningsvis en oversikt over de ulike registereiere som enten må godkjenne utlån av data eller som har delegert til SSB å godkjenne utlån. Registerdatabase for forskning om boligspørsmål 9

11 2 Kunnskapsstatus og forskningsbehov om vanskeligstilte på boligmarkedet Gjennomgangen av tidligere forskning og oppsummeringen av kunnskapsstatusen konkluderer med at hovedoppgaven for forskningsprogrammet må være å framskaffe gode, pålitelige og representative data om de prosesser vi står overfor i forbindelse med å identifisere svakstilte grupper, problemenes årsak og karakter og deres grad av permanens (Hellevik og Nordvik 2004). Som vist i kunnskapsoversikten er tidligere forskning dels preget av kvalitative studier og av kvantitative studier med stor usikkerhet på grunn av små utvalg og/eller store frafall. Et dynamisk prosessperspektiv som empirisk kan belyses av data som følger personer over tid, er også langt på vei fraværende. I rapporten om kunnskapsstatus pekes det videre på at oversiktlig kunnskap om vanskeligstilte på boligmarkedene og situasjoner som forårsaker slike vanskeligheter, mangler både på lokalt og sentralt hold. Tidligere forsøk på å beskrive feltet er gjerne blitt meget summariske og knyttet til de som på et gitt tidspunkt mottar en eller annen offentlig støtte. Imidlertid viser forfatterne til flere interessante tiltak for å skaffe bedre oversikt. Registreringene i de boligsosiale handlingsplanene og ny kartlegging av bostedsløse er et vesentlig bidrag til forbedringer i kartleggingen av grupper med akutte og store problemer. De nye dataene som BOKART-systemet etter hvert vil gjøre tilgjengelige, åpner nye analysemuligheter, ikke minst hva angår individuelle effekter av tiltakene. Det er en viktig forskjell om man tilnærmer seg studier av vanskeligstilte på boligmarkedet ved å avgrense og definere hvem som er vanskeligstilt, eller om man tar utgangspunkt i de problemene som oppstår med å etablere og opprettholde gode boforhold. Med vekt på hvem som er vanskeligstilt tenker en seg at det er grupper i befolkningen som er sterkt utsatt for å oppleve en problematisk boligsituasjon, og oppgaven blir å identifisere disse gruppene. Står vi overfor personer med inntektsproblemer, sosiale problemer, medisinske eller psykiske 10 NOVA Skriftserie 1/07

12 problemer eller kombinasjoner av disse? Sentralt i denne sammenhengen blir spørsmål om ressurstilgang og mangel på relevante ressurser. Uansett hva som er de bakenforliggende årsakene, vil dette være grupper som ofte har lav inntekt som et vesentlig kjennetegn. Med den andre tilnærmingen er spørsmålet om hva slags hendelser og situasjoner som utløser problemer og vanskeligheter, og hvilke ressurser, egenskaper og løsninger som er adekvate på noe lengre sikt. Viktig i den forbindelse er spørsmålet om hvilke former for offentlig hjelp som virker, både i forhold til å unngå problemer og til opprettholde og utnytte tilgang til alternative ressurser den enkelte kan mobilisere, som for eksempel sosiale nettverk og familieressurser. Fram til nå er det den første tilnærmingen som har dominert i forskning og utredninger. I kunnskapsoversikten konkluderes det med at tiden er moden for i større grad å legge den andre tilnærmingen til grunn. Grunnen til dette er en forventning om at for de fleste vil problemene de står overfor være overgangsproblemer som oppstår som følge av hendelser i arbeidslivet (for eksempel oppsigelser), i privatlivet (for eksempel oppløsning av parforhold eller sykdom) eller som følge av kombinasjoner av to eller flere slike hendelser. I den forbindelse nevnes en tidligere undersøkelse av husholdninger med lav inntekt på boligmarkedet (Hansen og Knudtson 1997). Det ble her sendt et spørreskjema til et utvalg av familier med lave inntekter, basert på inntektsregistre i SSB. Inntektsgrensen ble satt lik grensen for å kunne få bostøtte. Ett av undersøkelsens funn var de store og raske endringer i inntekt, særlig blant yngre personer. Det dreide seg både om varierende tilknytning til arbeidslivet og yrkeskarrierer, men ikke minst om skifting fra og til parforhold. Å bo alene eller i par var helt avgjørende for muligheten til å klare de nødvendige boutgifter Et dynamisk perspektiv rettet mot problemer, når de oppstår og hvordan de utvikles, vil bidra til forståelse av marginaliseringsprosesser, noe som for eksempel kan starte ved at problemfylte situasjoner ikke møtes med adekvate tiltak. For noen kan det å befinne seg i en marginal posisjon være forbigående. Forankringen i ulike sosiale arenaer kan være sterk nok til at vedkommende beveger seg mot eller forblir i en inkluderende posisjon. For andre kan bevegelsen gå andre veien; mot sosial eksklusjon. Interessante spørsmål vil være: I Registerdatabase for forskning om boligspørsmål 11

13 hvilken grad vil personer og husstander med svak eller ingen tilknytning til boligmarkedet forbli i denne posisjonen? Hvilke muligheter har marginaliserte grupper til å komme inn på det ordinære boligmarkedet? Hvordan kan posisjon og muligheter på boligmarkedet bremse, avverge eller akselerere marginaliseringsprosesser? Hvilke hendinger og forløp på andre markeder og arenaer, som for eksempel på arbeidsmarkedet og innenfor familien, utløser boligproblemer eller har sin årsak i boligproblemer? Viktige spørsmål er hvordan offentlig tilbud som er innrettet mot å avhjelpe vanskelige situasjoner faktisk fungerer, hvordan de ulike tilbudene spiller sammen og hvordan tilbud kan ha ikke-tilsiktede (bi)effekter? I hvilke situasjoner vil tiltak rettet mot boligsituasjonen være de mest adekvate, og i hvilke situasjoner vil andre typer tiltak ha best effekt, på sikt også for boligsituasjonen for dem det gjelder? Vi vet at marginaliserings-, utstøtings- og stigmatiseringsprosesser skjer i boligsektoren, men vi har liten kunnskap om karakteren av disse prosessene og følgelig har vi liten innsikt i hvordan de kan snus eller motvirkes. Å få frem denne typen kunnskap er en åpenbar ufordring. Den første, mer tradisjonelle (statiske) tilnærmingen er særlig relevant over for personer med problemer av mer varig art, slik som langvarig eller for alltid å være ute av arbeidslivet, ofte på grunn av alvorlige helseplager og redusert funksjonsevne. Dette er grupper som nesten uten unntak vil være avhengig av hjelp for å oppnå og opprettholde en sosialt akseptabel boligstandard. Viktig spørsmål her er hvordan det boligsosiale arbeidet fungerer, herunder de tilbudene av boliger og tjenester kommunene yter. Kommunale boliger er i praksis porten inn til en rimelig bolig. Hvem har fått tilgang til slike boliger? Hvordan fungere de kommunale boligene? En studie viser at barnefamilier i kommunale boliger har klart lavere standard enn tilsvarende grupper i private utleie boliger (Stefansen og Skevik 2006) Registerdata Betydningen av å etablere et datasett basert på registerdata er sterkt understreket i rapporten om kunnskapsstatusen. Ved å bruke og ved å koble data fra ulike registre, vil det være mulig å se flere saksområder i 12 NOVA Skriftserie 1/07

14 et samlet hele, samt foreta dynamiske prosessanalyser der personer og hushold følges over tid. Opprettelsen av et slikt register vil kunne sees på som en investering i data for de fleste typer analyser av boforhold og boligmarked, og dermed ikke begrenset til forskning der svake grupper står i fokus. Et slikt register vil også være av avgjørende betydning for studier av den etniske minoritetsbefolkning. Dette er en befolkningsgruppe som er mangfoldig med hensyn til bakgrunn og ulike integrasjonsressurser i forhold til å skulle klare seg i Norge. Fra Folke- og boligtellingen 2001 og tidligere levekårsundersøkelser blant utvalgte minoritetsgrupper vet vi at denne delen av befolkningen bor dårligere enn den etnisk norske befolkningen og møter andre vilkår på boligmarkedet. Hushold med etniske minoritetsbefolkningen er ikke nødvendigvis vanskeligstilt på boligmarkedet, men mange er potensielt vanskeligstilte og befinner seg i sårbare og utsatte situasjoner. Her vil det være variasjon både innen og på tvers av grupper. Forskning viser at de kan ha mangelfull kunnskap om regelverk, boligmarked og finansieringssystemer og de opplever å bli diskriminert på boligmarkedet. Men «etnisk minoritetsbakgrunn» er også en svært sammensatt kategori og vil bare i begrenset grad gi informasjon om vanskeligheter mennesker og husstander i denne gruppen møter på boligmarkedet. Nettopp den store variasjon innenfor denne gruppen, og de problemer man hittil har registrert med hensyn til å innhente gode data gjennom representative utvalgsundersøkelser, er nok et argument for å benytte registerbaserte data som innfallsvinkel. Registerdatabase for forskning om boligspørsmål 13

15 3 Boligmarkedsanalyser ved hjelp av registerdata Boligmarkedsanalyser må ofte utføres under mangel på adekvate data. Man kan enten ha data som stammer fra selve markedstransaksjonene. Slike data gir oss god informasjon om priser og i alle fall de egenskaper ved en bolig som eiendomsmeglere vurderer som interessante sett fra kjøpers synsvinkel. Slike data gir imidlertid svært mangelfull informasjon om selgere og kjøpere, og gir derfor heller ikke noe grunnlag for å vurdere hvilke fordelingseffekter prosesser på boligmarkedet vil ha på individ- og husholdsnivå. Data fra spørreundersøkelser til representative befolkningsutvalg vil på den annen side kunne gi oss mye informasjon om de menneskene som bor i boligene. I slike utvalg er det imidlertid vanligvis svært få som relativt nylig har kjøpt eller solgt bolig. Slike data inneholder få observasjoner av markedstransaksjoner som i tid ligger så nær datainnsamlingen at de eventuelt kunne ha gitt sikker informasjon om boligmarkedet rundt det tidspunkt data ble samlet inn. I et slikt utvalg vil vi for eksempel kunne velge å beskrive den aktuelle markedssituasjonen ved hjelp av opplysninger fra de som kjøpte bolig i løpet av siste eller inneværende år, men i utvalg av normal størrelse vil dette gi få observasjoner. I den siste norske levekårsundersøkelsen med boligmodul, som ble gjennomført senhøstes 2004, var det 84 personer i et utvalg på 3340 som hadde kjøpt bolig i Vi får flere observasjoner dersom vi utvider tidsperioden til å omfatte for eksempel også kjøpere fra det andre og tredje året forut for datainnsamlingen. Men da vil data gi oss langt mindre adekvat markedsinformasjon, i det minste under ustabile markedsbetingelser. En beskrivelse av den faktiske markedssituasjonen på basis av transaksjoner fra en nærmere bestemt periode forut for datainnsamlingen vil bli mindre adekvat jo lengre tidsperiode vi har valgt for dataregistreringen. Dersom målet er å oppnå et representativt utvalg av alle selgere og kjøpere fra en bestemt tidsperiode, vil utvalget bli mindre representativt jo lengre tidsperiode vi velger å hente opplysninger fra. 14 NOVA Skriftserie 1/07

16 Problemer som kan oppstå ved bruk av representative utvalgsundersøkelser blir enda større dersom slike data skal benyttes i forskning om personer som har problemer med å oppnå en tilfredsstillende boligsituasjon. Slike grupper er av beskjeden størrelse i Norge og forsvinner nesten i representative surveyundersøkelser. Problemet øker dessuten ofte som en følge av lav responsrate i slike grupper. Selv om et forskningsprosjekt er spesielt innrettet mot å dekke en eller flere problemgrupper gjennom stratifisert oversampling som i utgangspunktet gir store nok utvalg, vil lav responsrate likevel ofte gjøre det vanskelig å trekke generelle og sikre konklusjoner. En stor representativ utvalgsundersøkelse av norske sosialhjelpsmottakere tidlig på 1990-tallet fikk for eksempel en svarprosent på 43 (Sæbø 1993). Kunnskapsoversikten over norsk forskning om vanskeligstilte på boligmarkedet som ble utarbeidet tidlig i 2004, viste at hovedtyngden av forskningen så langt hadde vært av kvalitativ karakter, samtidig som de få prosjektene med kvantitativt design som fantes led under en åpenbar mangel på gode data (Hellevik og Nordvik 2004). Som en konsekvens har det vært små muligheter til å generalisere ut fra denne forskningen. Som nevnt ovenfor, er det en relativ lav andel av norske husholdninger som kjennetegnes av å ha en problematisk dårlig boligstandard. Den norske levekårsundersøkelsen fra 2001 inneholder spørsmål om fem problematiske aspekter ved boligene. Det ble spurt om noen eller alle rom i boligen var vanskelig å varme opp, om det i noen eller alle rom var råte, mugg eller soppskader, om noen eller alle rom var trekkfulle, om det lett ble tung og tett luft i noen eller alle rom i boligen og endelig om noen eller alle beboelsesrommene lett ble varme om sommeren. For hvert av disse problemene var det mindre enn fem prosent som svarte at problemet omfattet boligen som helhet. Med ett eneste unntak, var det 85 prosent som ikke var plaget av noen av disse problemene. Det ene unntaket var noen av rommene i boligen kunne bli for varme om sommeren. En drøy tredjepart nevnte dette; et problem av relativ kort varighet i norsk klima (Gulbrandsen og Pedersen, 2003). På grunnlag av data fra levekårsundersøkelsen i 1995 har Tone Fløtten (2003) fokusert på mennesker som er fattige i henhold til den offisielle norske fattigdomsdefinisjonen, nemlig husholdninger med en Registerdatabase for forskning om boligspørsmål 15

17 disponibel inntekt per forbruksenhet som er lavere enn 50 prosent av den tilsvarende medianinntekt. Med hensyn til boligstandard ble problemgruppen med dårlig boligstandard definert som hushold som bodde i boliger som hadde minst tre av følgende fem mangler: Mangel på bad eller dusj inne i boligen, mangel på toalett inne i boligen, færre rom enn antall husholdsmedlemmer, støy i boligen eller forurensning eller dårlig lukt inne i boligen. I følge disse boligkriteriene var det, selv blant hushold som ble klassifisert som fattige, 99 prosent som ikke var plaget med dårlig boligstandard. Relativt sett i forhold til den vanlige boligstandard i Norge, avgrenser denne definisjonen grupper med ekstremt lav standard. En annen mulig årsak til at forekomsten av problemer er så lav i surveyundersøkelser, er lav svarprosent blant grupper med alvorlige boligproblemer. På bunnen av det vi kan kalle boligstandardfordelingen finner vi de bostedsløse. Denne gruppen er beregnet å omfatte omkring 5000 mennesker (Hansen m. fl. 2006). I en nasjonalt representativ survey med den utvalgsstørrelse som kjennetegner levekårsundersøkelsene er denne gruppen forventet å bli representert med seks personer. På grunn av lav responsrate er det nok mer sannsynlig at vi ikke finner noen i det hele tatt. Det finnes sikkert noen tusen mennesker med alvorlige boligproblemer, men de vil nesten forsvinne fullstendig i befolkningsrepresentative utvalgsundersøkelser. Det er kommunene som har det politiske ansvar for å ivareta velferden til disse menneskene, og kommunene har en omfattende meny av virkemidler for å løse deres problemer. I 1990 ble det forfattet en forskningsrapport om det arbeidet som ble gjort på dette området i de største norske byene (Hansen and Åhrén 1991). Rapporten slo fast at de kommunale myndigheter manglet oversikt over svakstilte mennesker som trengte hjelp og hadde heller ingen klar ide om hvem de skulle hjelpe. Det var videre ingen samlet oversikt over de virkemidler som ble brukt på kommunalt nivå og heller ikke noen kunnskap om de menneskene som tidligere hadde fått hjelp. De lokale myndigheter hadde ikke noe grunnlag for planlegging og utforming av tjenester, og heller ikke til å kunne foreta kunnskapsbaserte prioriteringer. 16 NOVA Skriftserie 1/07

18 Senere er det blitt utviklet et registreringssystem basert på den kommunale sosialtjenestes førstelinjekunnskap om hushold og personer med akutte boligproblemer. Systemet skal både være til hjelp i planleggingen av tiltak og til å forhindre og løse slike problemer. Systemet er utviklet av Den norske stats husbank og tilbys norske kommuner som et boligpolitisk verktøy. Registreringssystemet anvendes på individuelle personer og flerpersonsfamilier med alvorlige problemer og med få muligheter til å løse disse uten hjelp fra kommunen. Registreringen gjøres ved hjelp av et skjema som inneholder kriteriene for hvem og hva som skal registreres. Registreringene foretas av førstelinjepersonale i kommunenes bolig- og sosialadministrasjon og av personale i den hjemmebaserte helse- og sosialtjeneste. I de fleste tilfelle må førstelinjepersonalet prioritere skjønnsmessig innenfor generelle retningslinjer og gitte budsjettrammer. Dersom et problem skal bli registrert må det være kjent for førstelinjetjenesten. Opptellingen av bostedsløse personer avdekket et stort antall mennesker med boligproblemer som det lokale tjenesteapparat ikke hadde kjennskap til (Kristensen and Hansen 2004). Foreløpig er dette registreringssystemet bare tatt i bruk av et fåtall av norske kommuner. For å få mer relevant kunnskap om mennesker med boligproblemer trenger vi andre datakilder i tillegg, både til den lokale registrering av mennesker som lever under svært problematiske forhold og til de nasjonalt representative utvalgsundersøkelsene der vanskeligstilte mennesker lett forsvinner. Dynamiske data Det er en viktig boligegenskap som skiller hushold med lave inntekter fra resten av befolkningen. Blant de med lav inntekt er det mye vanligere å være leieboere enn i resten av befolkningen. Tabell 1 viser andelen leieboere i de ulike inntektsdesil. Blant hushold i laveste inntektsdesil er det en majoritet som leier bolig. I det høyeste desil er det nesten ingen som gjør det. Her har så godt som alle oppnådd å bli eier av sin egen bolig. Registerdatabase for forskning om boligspørsmål 17

19 Tabell 1 Prosentandel leieboere etter brutto husholdsinntekt (inntektsdesiler). Kilde: SSB: Levekårsundersøkelsen % 48 % 40 % 31 % 25 % 17 % 13 % 8 % 7 % 3 % Bare en liten minoritet av de som på et gitt tidspunkt er leieboere, vil forbli leieboere gjennom hele livsløpet. For majoriteten er leieboerstatus en overgangsfase mellom utflytting fra barndomshjemmet og førstegangs boligkjøp. I levekårsundersøkelsen fra 2001 ble intervjuobjektene spurt om de forventet å være leieboer eller boligeier om henholdsvis tre og seks år. Forutsatt at alt går som planlagt, vil den sosiale fordelingen av boligeiere bli stadig jevnere. Dette er imidlertid langt mer et resultat av at folk beveger seg oppover på inntektsfordelingen enn av en økende leieboerandel i grupper med lav inntekt. Etter tre år, og enda mer etter seks, vil en betydelig andel av de som i 2001 befant seg i de laveste desilene av inntektsfordelingen ha beveget seg oppover og funnet sin nye plass i et høyere desil. For å kunne fange opp slike endringer trenger vi data som beskriver den enkeltes situasjon på begge tidspunkt, både boligsituasjonen og inntektssituasjonen. Tabell 2 Prosentandel som fremdeles venter å være leieboer etter henholdsvis tre og seks år etter bruttohusholdsinntekt (inntektsdesiler). Kilde: SSB: Levekårsundersøkelsen Om 3 år 43 % 33 % 25 % 19 % 15 % 7 % 3 % 3 % 2 % 2 % Om 6 år 23 % 25 % 16 % 11 % 9 % 4 % 2 % 3 % 2 % 1 % De to foregående tabellene indikerer endringer i to viktige variabler, nemlig brutto husholdsinntekt og disposisjonsform til bolig. Dette er to helt sentrale variabler, både i forskning om boligmarkedet generelt og i til forskning om grupper som er mer eller mindre vanskeligstilt sett i forhold til å mestre dette markedet. I et gitt tidsrom vil alle hushold enten ha forandret eller holdt konstant sine verdier på disse to variablene. Dessuten vil individer og hushold som endrer verdi kunne gjøre dette en eller flere ganger. En husholdning vil enten bo i samme 18 NOVA Skriftserie 1/07

20 bolig gjennom hele perioden eller flytte en eller flere ganger. Selv i en relativt kort periode vil inntekt kunne variere betydelig fra år til år, med direkte konsekvenser for kjøpekraft, investerings- og sparepotensial. Finansformuen til en husholdning kan enten forbli uendret eller forandres som resultat av sparing, arv eller konsum. Forandringer i en husholdnings samlede formue kan også være et resultat av at verdien av deres realkapital er endret, oftest vil dette være endringer i verdien av boligkapital. Heller ikke selve husholdningen vil være en konstant enhet, men derimot en enhet som noen forlater ved død, samlivsbrudd eller utflytting av barndomshjemmet, eller kommer inn i ved fødsel eller pardannelse. Det kan diskuteres om det siste er en forandring av en eksisterende husholdning eller opprettelsen av en ny. Hele tiden vil nye husholdninger etableres enten ved at unge forlater barndomshjemmet og etablerer sitt eget hjem, eller ved at mennesker noe senere i livsløpet forlater sin familie ved samlivsbrudd. At to en-personshushold slår seg sammen til en ny husholdning har for eksempel vist seg å være en viktig forutsetning for vellykket etablering som boligeiere. (Hellevik 2005). Dette er viktige sosiale prosesser som vi vanligvis ikke vil være i stand til å fange ved hjelp av tverrsnittsdata. I forbindelse med fremtidsplanene i tabell 2, ville nye intervjuer av samme utvalg i 2003 og 2006 ha gitt oss gode data om de faktiske forhold på disse to tidspunktene. Men alle dataproblemer ville likevel ikke være løst gjennom longitudinelle design av denne type. Vanligvis vil noen av de opprinnelige intervjuobjektene ikke ønske å delta i senere runder. Såkalt datasensurering som et resultat av manglende observasjoner av viktige hendelser mellom måletidspunkter kan også bli et problem. En illustrerende diskusjon omkring denne type såkalt venstresidesensurering ved bruk av tverrsnittsdata i studiet av flytting finnes hos Nordvik (2004). Man vil heller ikke unngå problemet med høyresidesensurering. Slik sensurering oppstår i tilfeller hvor vi kartlegger en prosess på et eller flere stadier før prosessen er endelig sluttført. Utvalgsundersøkelser med longitudinelt design begrenser seg også ofte til et mindre antall fødselskohorter, noe som igjen reiser spørsmålet om representativitet. Vil for eksempel livsløpsdata om mennesker født på et spesielt tidspunkt gi pålitelige data om livsløpet til mennesker født tidligere eller senere? Problemet med frafall kan også før eller siden bli Registerdatabase for forskning om boligspørsmål 19