Urfolk i Arktis Noen politiske utfordringer

Transkript

1 Urfolk i Arktis Noen politiske utfordringer Bakgrunnsnotat for Nordområdeutvalget Rune Sverre Fjellheim Juni 2003

2 1 Bakgrunn Dette notatet er et bakgrunnsnotat til Nordområdeutvalget. Notatet er utarbeidet innenfor rammen av 3 dagers arbeid, og representerer på ingen måte noen komplett oversikt over temaet, men påpeker likevel noen av de utfordringer man står overfor i årene fremover. Nordområdeutvalget har bedt undertegnede se på følgende:?? "Corporate responsability" for olje-, gass- og gruveindustrien i Arktis, også i forhold til urfolk.?? Hvilke tolkninger Norge bør legge seg på når nå FNs organer arbeider med å utvikle konseptet "free, prior and informed consent" ved inngrep i urfolksområder, og?? Hvilke konsekvenser dette bør få for urfolks innf lytelse på utviklingen i egne områder. Og hvordan ivaretas det i dag.?? Utviklingen av en FN-deklarasjon om urfolks rettigheter. 2 Kort historikk Nordområdene har på grunn av sine enorme naturressurser vært et interessant område for statsmaktene gjennom århund rer. Stor tilgang til både fornybare og ikke-fornybare ressurser, og i norsk sammenheng en relativt enkel aksess via sjøveien, har alltid lokket mange aktører. Dette til tross for vanskelige klimatiske forhold. Arktis strategiske viktighet i form av isfrie havner, særlig for østblokkens adgang til Atlanterhavet, gjorde området militært sentralt under den kalde krigen, og kombinasjonen kald krig og enorme naturressurser har i nyere tid preget statenes tilstedeværelse og politikk. I dette stormaktspolitiske spillet har spørsmålet om territoriell suverenitet i områdene stått sentralt. I så måte har utfordringene de samepolitiske aktørene har reist underveis, vært betraktet nærmest som en ikke-dimensjon i relasjonen øst-vest frem til murens fall. Selv om de same- og urfolkspolitiske utfordringene i regionen hadde vanskelige kår under den kalde krigen, betyr ikke det at ikke statsmaktene har vært oppmerksomme på dem. I nyere tid har opplysninger om etterretningstjenestens søkelys på den samepolitiske bevegelsen på 1970 og -80 tallet vært en klar indikator på at man fra statsmaktens side ønsket å følge utviklingen tett. At dette må sees i et stormaktspolitisk lys har en rekke analytikere påpekt. Det er gjort relativt lite for å se utviklingen i Arktis i lys av den sikkerhetspolitiske utviklingen. De langt fleste studier som er gjort på utviklingen av Norges Urfolks- og minoritetspolitikk har vært knyttet til den internasjonale utviklingen inne nfor menneskerettighetsområdet. Man kan si at den store drivkraften innenfor utviklingen av en aktiv urfolkspolitikk i Norge var kombinasjonen av Norges uttalte målsetting om å være en menneskerettighetsforkjemper på den internasjonale arena, kombinert med en sterk samepolitisk oppvåkning. Norges ønske om å følge utviklingen med utspring i USA, og Sør-Afrika, gjorde at man måtte ta tak i også den samepolitiske utfordringen. I nyere studier av prosessene bak den nye samepolitikken i Norge, påvises disse koblingene 1. Samer og andre urfolk har selvfølgelig heller ikke levd i et vakuum i den politiske utviklingen, og de internasjonale prosessene drevet av og for urfolk gjennom i første rekke FNs ulike organer, Jaruma as Urfolk i Arktis Noen politiske utfordringer 2

3 viser klart hvilken globale politisk utvikling man har. Statsmaktenes nasjonale politikk formes mer og mer i en internasjonal sammenheng, og rammene settes i internasjonale fora. Debattene i etterkant av Samerettsutvalgets arbeid, og i forbindelse med den nylig fremlagte Finnmarksloven 2, viser nettopp spennet mellom det å utvikle en nasjonal politikk i en enkeltsak, samtidig som man må sette denne utviklingen inn i en global urfolkspolitisk sammenheng. Murens fall og omveltningene i østblokken må sies å være den direkte foranledningen til et skifte i politikken sirkumpolart i Arktis. Plutselig stod man overfor helt nye utfordringer, der man på få år gikk fra et militær- og sikkerhetspolitisk grunnlag for politikken, til et miljø-, helse- og handelspolitisk fundament. Fra norsk side sammenfalt denne voldsomme endringen med manifesteringen av den norske samepolitikken gjennom etableringen av Sametinget, grunnlovsparagraf 110a og ratifisering av ILO-konvensjon 169 om Urfolk og stammefolk i selvstendige stater. 2.1 Arctic Environmental Protection Strategy - AEPS Finland tok i 1989 initiativ til å arrangere en konferanse om miljøutviklingen i Arktis, og i juni 1991 møttes miljøvernministrene fra 8 Arktiske land, Canada, Danmark/Grønland, Island, Norge, Sovjetunionen, Sverige og USA, i Rovaniemi til den første Arktiske ministerkonferansen. Resultatet av konferansen var den såkalte Rovaniemi erklæringen 3 og den såkalte Arctic Environmental Protection Strategy (AEPS) 4. Denne strategien slo fast at man skulle:?? Beskytte de arktiske økosystemene, inkludert mennesker;?? Legge til rette for beskyttelse, utvikling og restituering av miljøkvaliteten og en bærekraftig utnyttelse av naturressursene, inkludert utnyttelsen av dissa fra lokalbefolkningen og urfolk i Arktis;?? Anerkjenne og, så langt mulig, søke å tilfredsstille de tradisjonelle og kulturelle behov, verdier og praksis blant urfolk slik de selv uttrykker det, knyttet til beskyttelsen av det Arktiske miljø;?? Jevnlig overvåke miljøstatus i Arktis;?? Identifisere, redusere og, som et hovedmål, eliminere forurensning. AEPS anerkjente formelt viktigheten av aktiv deltakelse fra urfolk i nord i prosessen. Fire programmer ble etablert under AEPS:?? Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP) med ansvar å overvåke nivåene og vurdere effektene av forurensning av det Arktiske miljø, inklusive mennesker.?? Conservation of Arctic Flora and Fauna (CAFF) med ansvar å legge til rette for utveksling av informasjon og koordinere forskning på arter og vekstmiljø for Arktisk flora og fauna.?? Emergency Prevention, Preparedness and Response (EPPR) - med ansvar å utvikle et rammeverk for fremtidig samarbeid om tiltak for å håndtere Arktiske miljøkatastrofer.?? Protection of the Arctic Marine Environment (PAME) med ansvar å iverksette forebyggende, og andre tiltak, direkte eller gjennom rette internasjonale fora, vedrørende marin forurensning i Arktis, uavhengig av opprinnelsessted. Jaruma as Urfolk i Arktis Noen politiske utfordringer 3

4 2.2 Barentssamarbeidet Norge tok tak i den voldsomme utfordringen man stod ovenfor gjennom å ta initiativ til et bredt miljø-, handels- og regionalpolitisk samarbeid gjennom det såkalte Barentssamarbeidet. 11. januar 1993 ble den såkalte Kirkeneserklæringen 5 vedtatt. Utenriksministrene fra Danmark, Finland, Island, Norge, Den russiske føderasjon, Sverige og Kommisjonen for De europeiske fellesskap, samt observatører fra USA, Canada, Frankrike, Japan, Polen, Storbritannia og Tyskland, var til stede. Områdene samarbeidet skulle fokusere på var:?? Miljø?? Økonomisk samarbeid?? Vitenskapelig og teknologis k samarbeid?? Regional infrastruktur?? Urbefolkningene 6?? Kontakt mellom mennesker og kulturelt samkvem Barentssamarbeidet var en nyvinning i det internasjonale samarbeidet i nord spesielt gjennom sitt regionalpolitiske fokus. Sametingene har i dag sin representasjon i Barentssamarbeidet på regionalt nivå i regionrådet. Dette innebærer at man samarbeider med fylkes-, läns- og -okrug/-oblast. I tillegg har urfolk et eget samarbeidsorgan, arbeidsgruppen for urfolk, som fremmer sine anbefalinger overfor Barentssamarbeidets ulike organ. Arbeidsgruppen for urfolk har imidlertid liten eller ingen fast finansiering av sin virksomhet, og hemmes derfor betydelig i sitt arbeid. Arbeidsgruppen la i 2000 fram et eget handlingsprogram for urfolk for perioden En rekke av de tiltakene og prosjektene som der ble skissert har hatt betydelige problemer med å sikre finansiering. Sametinget har siden samarbeidet ble etablert uttrykt ønske om fast representasjon i Barentsrådet for urfolk uten å lykkes. Så langt har det daglige ansvaret for den konkrete oppfølgingen av urfolksdelen av Barentssamarbeidet blitt overført til det regionale nivå uten for sterke føringer fra sentralt nivå. 2.3 Arktisk råd I Ottawa i besluttet regjeringene fra Canada, Danmark, Finland, Island, Norge, Russland, Sverige og USA, å etablere Arktisk råd. Arktisk råd ble besluttet etablert som en direkte oppfølger til AEPS som et formelt samarbeidsorgan på ministernivå. Arktisk råd skal: 1. legge til rette for samarbeid, koordinering og interaksjon mellom de arktiske statene, med deltakelse fra de arktiske urfolkssamfunn, og andre arktiske innbyggere hva gjelder felles arktiske spørsmål, særlig spørsmål som gjelder bærekraftig utvikling, og miljøvern i Arktis. 2. overvåke og koordinere programmene etablert under AEPS hva gjelder Arctic Monitoring and Assessment Program; conservation of Arctic Flora and Fauna (CAFF); Protection of the Arctic Marine Environment (PAME); og Emergency Preparedness and Response (EPPR). 3. godkjenne retningslinjer for og overvåke og koordinere et program for bærekraftig utvikling. Jaruma as Urfolk i Arktis Noen politiske utfordringer 4

5 4. spre informasjon, motivere for utdanning og fremme interesse for Arktis relaterte spørsmål. Medlemmer av Arktisk råd er de land som besluttet etableringen. I tillegg ble det besluttet at Inuit Circumpolar Conference, Saami Council og RAIPON skulle få status som permanente deltakere i Arktisk råd. Det ble samtidig vedtatt en klausul om at også andre urfolksorganisasjoner skulle få muligheter til å slutte seg til arbeidet, og per i dag er det kommet til tre nye urfolksorganisasjoner; Aleut International Association, Arctic Athabaskan Council og Gwich in Council International. Det er satt en begrensning om at antallet permanente deltakere i Arktisk råd alltid må være færre enn antallet medlemmer, det vil si at det maksimalt kan være sju. 2.4 EU og dets nordlige dimensjon 8 EU har siden forrige utvidelse fått et nordligere tyngdepunkt i sitt samarbeid. Dette har også resultert i at de nordlige områdene er definert som særlige satsningsområder. Den nordlige dimensjon ble først utviklet som idé i 1997 og har siden blitt utviklet som et handlingsrettet initiativ. Den nordlige dimensjonen søker å samordne flere av EUs regionalpolitiske programmer og programmer rettet mot nabostater og nye søkerland så som Interreg, TACIS og Phare. Nedslagsfeltet for EUs nordlige dimensjon er derfor i stor grad sammenfallende med både Barentssamarbeidet og Arktisk råd. Den nordlige dimensjon fokuserer på følgende politikkområder:?? Miljøpolitikken, med fokus på utslipp fra St. Petersburg, Kaliningrad og de Baltiske stater likesom luftbåren forurensning i det arktiske området.?? Kjernekraftsikkerheten og håndteringen av radioaktivt avfall?? Energiforsyning og -produksjon, med fokus på olje- og gassressurser i nord?? Transport og grenseoverskridende infrastruktur for å lette handel og samarbeid over grensene?? Samarbeid mellom juridiske og administrative enheter på tvers av grensene?? Forretnings- og investeringssamarbeid over landegrensene?? Offentlig helsetilbud og sosiale programmer for å ta tak i fattigdoms problematikk, arbeidsløshet helsespørsmål, smittsomme sykdommer osv.?? Telekommunikasjon og IT som grunnlag for ny type virksomhet?? Forsknings- og utdanningssamarbeid?? Støtte til urfolk i Arktis med fokus på urfolk i de nordiske land og nordvest Russland?? Ta tak i problemene knyttet til at Kaliningrad vil bli en russisk enklave etter en utvidelse av EU 2.5 Nordisk råd og Nordisk ministerråd Nordisk råd er den eldste av de internasjonale samarbeidsorganene som har vært aktive i nordområdene. Til tross for at samene fortsatt ikke er representert i Nordisk råd, er rådet og nordisk ministerråd via sine faste organer en sentral aktør i det politiske samarbeidet i nordområdene. En av de viktigste funksjonene som ivaretas av dette samarbeidet de senere år er rollen som finansieringsorgan for en rekke av de samarbeidsinitiativ som har manifestert seg i Jaruma as Urfolk i Arktis Noen politiske utfordringer 5

6 Arktis. Urfolksorganisasjoner som ICC, Samerådet og RAIPON har alle mottatt støtte både i form av fast årlig driftsstøtte, men også i form av utstrakt prosjektstøtte. I tillegg må nevnes Samisk institutt og den samiske kultursatsingen. I tillegg må nevnes at en rekke aktiviteter innenfor Arktisk råd og også innenfor Barentssamarbeidet er finansiert via disse organ. 3 Drøfting av dagens nordområdepolitikk og urfolks innflytelse Gjennomgangen innledningsvis skisserer et ganske omfattende system av aktører og initiativ som hver for seg adresserer de arktiske områdene med et internasjonalt tilsnitt. Det fremgår av samtlige samarbeidsorgan og programinitiativ en bevissthet om at urfolksdimensjonen må innlemmes i en eller annen form. Måten dette er løst i praksis og innflytelsen urfolk har på politikken varierer, men urfolksdimensjonen som sådan er til stede i samtlige aktørers dokumenter og programmer. Om man skal peke på hvorvidt urfolkspolitikken får gjennomslag ut over det å bli poengtert i de overordnede politikkdokumentene, og omsettes i en mer dynamisk prosess der behov analyseres og tiltak iverksettes, kan man forsøke å kategorisere innflytelsen i ulike deler. Dels må man vurdere hvilke muligheter man har til deltakelse samarbeidet med statene på alle nivå gjennom deltakelse. Den andre dimensjonen som blir sentral er urfolks evne til å yte ressursmessige bidrag til samarbeidet både menneskelig og økonomisk. En tredje dimensjon er urfolks myndighet til via egne organ å stille krav til politikk som direkte påvirker ens egne områder. 3.1 Innflytelse gjennom deltakelse Den gjennomgangen som innledningsvis ble gjort viser at urfolk deltar i de internasjonale samarbeidsorgan som er etablert på ulik måte. Ingen av samarbeidsorganene involverer formelt sett urfolk på samme nivå som statene gjennom deres representative organ. Årsakene til dette vil variere, men et av problemene er at de fleste av urfolkene i Arktis ikke har egne representativ e organ som formelt sett kan innlemmes i et formelt samarbeid. Til tross for dette er det betimelig å påpeke at det organ som i så måte ikke burde hemmes av et slikt faktum, Nordisk Råd, ikke har inkludert de samiske parlamentene i sitt samarbeid, til tross for at selvstyreområdene er representert. Den utfordring som representative organ representerer kan betraktes som en formell hindring, eller også som en konkret utfordring som krever løsninger. Så langt virker representasjonen i de ulike organ som at man har valgt å ha en relativt passiv holdning til dette spørsmålet fra de nordiske land. Fra urfolks side dreier spørsmålet om deltakelse og representasjon om respekt og likeverd i folk til folk samarbeid. I så måte er den framgangsmåten man har valgt i samarbeidet i Arktisk råd det nærmeste man kommer å innfri et urfolkskrav om fullverdig deltakelse. Formelt sett har ikke de såkalte permanente deltakerne stemmerett i Arktisk råd. Like fullt har man valgt å utvikle en arbeidsform i rådet som forutsetter konsensus også fra urfolksorganisasjonene. Dette innebærer at man i praksis har stor innflytelse på den praktiske politikken i rådet, og involveres sterkt i utformingen av de ulike politikkdokumentene som produseres, og også deltar aktivt i alle deler av samarbeidet inklusive konkrete prosjekter. Av formelle samarbeidsorganer som opererer i Arktis kan man nærmest følge utviklingen etter alderen på organet. Typisk er det slik at jo nyere organet er, dess sterkere og likeverdigere er urfolksrepresentasjonen og -innflytelsen. Således ser man at urfolk har hatt vanskeligst for å få Jaruma as Urfolk i Arktis Noen politiske utfordringer 6

7 gjennomslag for representasjon i Nordisk råd, mens lettest i Arktisk råd, med Barentssamarbeidet som en slags mellomting, der man i dag ikke er representert i Barentsrådet. Arktisk råds variant er i og for seg også en slags mellomvariant, idet man fra samisk side er representert via Samerådet som er de private samiske organisasjonenes samarbeidsorgan. Man kunne i og for seg tenke seg at en samisk representasjon ville kunne vært gjennomført via Samisk parlamentarisk råd. Dette ville i så fall representere en variant der samene på russisk side ikke var representert, og spørsmålet er om samene gjennom sine parlament i så fall burde betraktes som medlemmer av rådet, eller permanente deltakere uten stemmerett. Denne diskusjonen illustreres også ved ICCs deltakelse i Arktisk råd der blant annet Grønland inngår som en formell del av den danske delegasjonen. Dette formelle dilemma illustrerer litt av den urfolkspolitiske utfordringen. Internasjonale organer har lang erfaring med samarbeid mellom Stater på den ene siden og det sivile samfunn representert ved Non-Governmental Organisations på den annen side. I FN-systemet er dette sterkt formalisert og gjennomgående ivaretatt i alle deler av systemet. Tilsvarende gjelder for EU og andre store internasjonale samarbeidsorgan. Urfolk representerer et behov for nytenkning når det gjelder representasjon gjennom at de etter hvert har egne offisielle institusjoner som Sametinget, samtidig som de har private interesseorganisasjoner som representerer den sivile delen av urfolkssamfunnene. I samisk sammenheng representert ved de samiske organisasjoner og institusjoner. Det burde være rom for å finne løsninger som ivaretar denne dimensjonen i nye internasjonale fora, der man anerkjenner urfolks egne folkevalgte organ og bidrar til styrke deres evne og mulighet til å tale egen sak også i disse sammenhengene. Spesielt i nordområdepolitikken, ligger forholdene til rette for en konstruktiv modellutvikling for samhandlingen urfolk stater. Anerkjennelse gjennom deltakelse er viktig, og utgjør en sentral byggesten i en aktiv nordområdepolitikk der respekt for at urfolk ikke bare er mål for statlig politikk, men også selvstendige politiske aktører. Det er imidlertid svært vanskelig fra et samisk ståsted å utvikle en samlende politikk så lenge man har så ulik innflytelse over de ulike organene som etableres. Det må utvikles ulike strategier i forhold til de ulike organene og det er nærmest umulig å stille tilstrekkelige ressurser til disposisjon for å harmonisere både politikk og et sett med strategier overfor de ulike organ, når gjennomslagskraften varierer så vidt mye. 3.2 Evne til å påvirke Urfolk har en enorm utfordring i det å skaffe tilstrekkelige menneskelige og økonomiske ressurser til å delta og utnytte de muligheter som en aktiv nordområdepolitikk fører med seg. Et felles trekk er at man ikke har egne dedikerte økonomiske midler til å utnytte den deltakelse man eventuelt blir tilbydd. Internasjonalt samarbeid koster, og selv store urfolksaktører som Sametingene har i utgangspunktet ikke grunnbevilgninger som er forutsatt å dekke slik aktivitet, da kanskje utenom noe bidrag til å reise på de enkelte møtene. Oftest er det slik at de internasjonale samarbeidsorgan som etableres er et resultat av statlige initiativ. Tilbudet om deltakelse til urfolk begrenser seg så i neste omgang til at man får adgang til møtene og de organ som etableres. Samtidig er det ikke gitt at det stilles ressurser til rådighet for å ivareta en slik deltakelse med alt det innebærer av saksforberedelser og krav til å utvikle politikk. I mange tilfeller er resultatet at man på den ene siden får anerkjent en rett til å delta, men samtidig Jaruma as Urfolk i Arktis Noen politiske utfordringer 7

8 blir man effektivt forhindret fra å spille noen sentral rolle idet ma n ikke får tilført ressurser til å ivareta oppgaven. Denne dobbeltheten kan nærmest se ut som en gjennomgående trend, der man i samisk sammenheng har fått gjennomslag for formelle deler av politikken gjennom lover og regelverk, har man i liten grad fått gjennomslag for at dette faktisk også koster penger og krever ressurser. En stor utfordring for mange urfolk er at man må få på plass en fundamental finansiering av sentrale byggesteiner i sine samfunn gjennom institusjonalisering og organisering av et fungerende sivilt samfunn. Ved å unnlate å tilføre økonomiske ressurser til urfolks egne institusjoner og organisasjoner, vil man fra statenes side effektivt blokkere for meningsfull urfolksinnflytelse og et reelt samarbeid i nordområdene. 3.3 Myndighet i egne områder Urfolk vil ikke kunne anses som fullverdige og likeverdige aktører i det Arktiske samarbeidet før deres nedarvede rettigheter som folk anerkjennes i form av konkret myndighet. Det må være en direkte sammenheng mellom politikk, programmer og utviklingsprosjekter som utvikles på overnasjonalt nivå, og aktørenes ansvar og myndighet ned på det nasjonale, regionale og lokale nivå. Urfolkspolitikken er ikke å anse som en sektorpolitikk som kan sidestilles med samferdsel, miljø, kultur, næring og utdanning, og dermed betraktes som uavhengig av de andre områdene. Denne bevisstheten finnes å lese i de samarbeidsdokumentene som ligger til grunn for de etablerte organenes politikk, men er i liten grad implementert på nasjonalt nivå. Innen det arktiske området finner man en enorm variasjon urfolk i mellom, og deres myndighet på de enkelte områder. Alt fra deltidsbemannede frivillige interesseorganisasjoner til urfolksområder med en utvidet grad av selvstyre, danner bakteppet for dette viktige temaet. I samisk sammenheng er bildet også sammensatt, der myndigheten varierer fra private samiske interesseorganisasjoner på Kolahalvøya til et betydelig kulturelt selvstyre gjennom Sametinget i Norge. Samtidig er landrettighetsproblematikken og anerkjennelsen av rettighetene til naturressursene i samisk sammenheng ikke løst i noen av de fire land. 4 Sentrale utfordringer fremover Drøftingen foran illustrerer i grove trekk at urfolks innflytelse i nordområdesammenheng avhenger av representasjon, økonomiske ressurser og egen myndig het. Et gjennomgående problem er at man per i dag ikke har noe organ eller system som fullgodt ivaretar disse hensynene og dermed sikrer at rettigheter og innflytelse ivaretas. Nye løsninger for samhandling mellom statsmaktene og urfolk må utvikles, og den eneste farbare vei er gjennom gode samarbeidsløsninger der man går inn for å løse felles utfordringer sammen. Man må være villig til å fortløpende se på svakheter ved de ulike løsningene, og gjøre tilstrekkelige ressurser tilgjengelige for å bli enige. Ressurser i denne sammenheng gjelder både økonomiske, politiske og eventuelt lovmessige tiltak. Som antydet i innledningen har den internasjonale utviklingen innenfor urfolks- og menneskerettighetsområdet hatt avgjørende betydning også hatt betydning for utviklingen av urfolks og samisk deltakelse i nordområdepolitikken. Urfolkspolitikken er svært dynamisk og har gjennomgått en rivende utvikling på det internasjonale plan de siste 25 år. Jaruma as Urfolk i Arktis Noen politiske utfordringer 8

9 Norge har siden Alta-saken spilt en sentral rolle også på den internasjonale arenaen hva gjelder dette feltet. Gjennomslaget kom da man implementerte forslagene til den første delutredningen fra Samerettsutvalget fra 1984 og vedtok sameloven (1987), ny grunnlovsparagraf (1988), opprettet Sametinget (1989), fikk samelovens språkregler (1990) og ratifiserte ILO-konvensjon nr. 169 (1990). Innenfor en periode på 9 år fra Samerettsutvalget ble nedsatt, til alle vesentlige deler av første delinnstilling var gjennomført, gjennomgikk Norge en kraftig snuoperasjon hva gjaldt samepolitikken. Dette skiftet i politikken ga gjenklang langt ut over Norges grenser, og ble snart fulgt opp av tilsvarende endringer i Sverige (1993) og Finland (1996). Siden 1990 har man hatt en periode hvor man har overført forvaltningsoppgaver fra regjeringen til Sametinget, med noen tilpasninger av ordningene, blant annet større budsjettmessig frihet for Sametinget. I samme periode har også Sametinget som politisk aktør både på den innenriks- og utenrikspolitiske arenaen utviklet seg sterkt. Den saken som imidlertid var bakgrunnen for Alta-saken og Samerettsutvalget, nemlig striden om råderetten over naturressursene i de samiske områdene, har fortsatt ikke fått noen løsning. Det som er viktig å ha med seg i drøftingene om en aktiv nordområdepolitikk med et urfolksperspektiv, er at Norges rolle som troverdig aktør på det urfolkspolitiske området står og faller på om man samtidig finner gode løsninger på hjemmebane. Dette ligger trolig utenfor nordområdeutvalgets mandat å drøfte inngående. Som utenforstående sakkyndig er det imidlertid et poeng man bør nevne. 4.1 ILO-konvensjon nr. 169 ILO-konvensjon nr dannet i 1989 et gjennombrudd i internasjonal rett da den kom. ILO-169 er det eneste internasjonale rettsinstrumentet som tar tak i urfolksretten ut i fra et ikkeassimilerende utgangspunkt. Den ble utviklet i en tid med sterke positive strømmer i internasjonale fora for sterkere beskyttelse av urfolks rettigheter, og Norge spilte en sentral rolle under fremforhandlingen av konvensjonen. For Norge var det åpenbart viktig å gjennom forhandlingene og den påfølgende raske ratifiseringen, vise at man hadde til hensikt å ta et endelig oppgjør med tidligere tiders politikk mot samene i Norge, men like viktig var det å sende et signal til verdens urfolk at de iallfall hadde en statlig støttespiller i deres kamp for anerkjennelse. Reaksjonene på ILO 169 viser det politiske spennet i disse spørsmålene også internasjonalt ved at den ble kraftig kritisert av både urfolk og stater. Urfolk mente generelt at den gikk for kort i en mer grunnleggende anerkjennelse av urfolks rettigheter som folk, mens statene på sin side mente at den gikk alt for langt, spesielt hva gjelder landrettigheter. Dagens debatt om hvorvidt Finnmarksloven oppfyller kravene i ILO-169 er i og for seg en god illustrasjon av dette. Det Norge uansett må legge til grunn i sin urfolkspolitikk også i nordområdene, er at ILO-169 setter en absolutt minstestandard for hvordan man fra norsk side vurderer også andre urfolk i Arktis. Et av de sentrale elementene i denne konvensjonen er reglene om at tiltak innenfor urfolksområder krever at man med god vilje og grunnleggende respekt søker å komme til enighet med vedkommende folk. Norge er en stor aktør både økonomisk og politiske i disse områdene, og ILO-konvensjonens minstekrav til konsultasjoner må også legges til grunn i de tilfeller der aktører opptrer med offentlig norsk finansiering, eller statseide industriselskaper opptrer som aktører på urfolksområder utenfor Norges grenser. Sentrale artikler når det gjelder konsultasjon er artiklene 6 og 7: Jaruma as Urfolk i Arktis Noen politiske utfordringer 9

10 Article 6 1. In applying the provisions of this Convention, governments shall: (a) consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly; (b) establish means by which these peoples can freely participate, to at least the same extent as other sectors of the population, at all levels of decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programmes which concern them; (c) establish means for the full development of these peoples' own institutions and initiatives, and in appropriate cases provide the resources necessary for this purpose. 2. The consultations carried out in application of this Convention shall be undertaken, in good faith and in a form appropriate to the circumstances, with the objective of achieving agreement or consent to the proposed measures. Article 7 1. The peoples concerned shall have the right to decide their own priorities for the process of development as it affects their lives, beliefs, institutions and spiritual well-being and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social and cultural development. In addition, they shall participate in the formulation, implementation and evaluation of plans and programmes for national and regional development which may affect them directly. 2. The improvement of the conditions of life and work and levels of health and education of the peoples concerned, with their participation and co-operation, shall be a matter of priority in plans for the overall economic development of areas they inhabit. Special projects for development of the areas in question shall also be so designed as to promote such improvement. 3. Governments shall ensure that, whenever appropriate, studies are carried out, in cooperation with the peoples concerned, to assess the social, spiritual, cultural and environmental impact on them of planned development activities. The results of these studies shall be considered as fundamental criteria for the implementation of these activities. 4. Governments shall take measures, in co-operation with the peoples concerned, to protect and preserve the environment of the territories they inhabit. Disse artiklene vil måtte tilpasses virkeligheten i de ulike områdene man måtte operere i, men det viktige er at man fra norsk side legger til grunn en aktiv, konstruktiv og positiv tolkning av reglene. Situasjonen i mange urfolksområder særlig på russisk side er fortsatt slik at aktører tar seg til rette uten noen respekt for urfolks rettigheter i sine områder. Det er viktig at Norge og norskfinansierte aktører utvikler gode retningslinjer for aktørers tilnærming til prosjekter og tiltak i disse områdene. Videre legger ILO-konvensjonens landrettighetsartikler også sterke føringer på hvordan norske aktører kan og bør opptre innenfor urfolksområder. Dette til tross for at landet det dreier seg om ikke har ratifisert konvensjonen. De sentrale landrettighetsartiklene er artiklene Disse refereres ikke her, men konvensjonsteksten følger vedlagt. Jaruma as Urfolk i Arktis Noen politiske utfordringer 10

11 Særlig i saker som berører utnyttelse av fornybare og ikke-fornybare ressurser i urfolksområder, bør disse reglene danne bakteppet for forhandlinger etter artiklene 6 og FNs utkast til erklæring om urfolks rettigheter 10 Siden 1995 har et utkast til FN-erklæring om urfolks rettigheter vært under forhandlinger i en egen arbeidsgruppe underlagt ECOSOC. Dette utkastet er tematisk vel så omfattende som ILO 169. Det foreliggende forhandlingsutkastet forventes å være ferdigforhandlet neste år og betraktes av observatører som en helt sentral rettskilde for internasjonal urfolksrett. På sentrale områder går utkastet lengre enn ILO 169 når det gjelder spørsmål som landrettigheter og anerkjennelse av urfolks rett til selvbestemmelse. Hva gjelder det sistnevnte, har det vært et gjennombrudd med he nsyn til anerkjennelsen av urfolks rett til selvbestemmelse i det arbeidsgruppen nå ser ut til å nærme seg konsensus på dette området etter at et utkast til kompromiss ble lansert fra Norge under den seneste sesjonen. Det vanskeligste punktet i erklæringen er ikke uventet landrettighetskapittelet. Utfallet her er usikkert, men det er liten grunn til å tro at urfolk på sin side vil akseptere at man legger seg lavere enn ILO 169. De fleste vil nok også sloss hardt for å få visse utvidete innrømmelser fra statenes side her, men det gjenstår å se hva resultatet av neste års forhandlinger bringer. Uansett vil konsensus på selvbestemmelsesartikkelen i erklæringen i seg selv stille krav til Norges utgangspunkt for samhandling med urfolk i nordområdene. Konsistens med posisjonen fra forhandlingene i FN vil innebære at man i utgangspunktet må respektere urfolks råderett i sine områder. 4.3 Free, prior and informed consent Begrepet free, prior and informed consent er et begrep som er under stadig utvikling internasjonale sammenhenger og danner et grunnlag også i urfolkssammenheng på krav til aktører som skal igangsette prosjekter i urfolksområder. Også ILO 169 adresserer denne grunntanken i de tidligere artiklene 6 og 7. Poenget er at områdets rettighetshavere har krav på å delta i utviklingen av prosjekter som berører deres områder. Som begrepet antyder inneholder det fire hovedelementer; Free Prosjektenes utvikling må være bygget på frivillighet i deltakelsen fra rettighetshavernes side. Prosjekter skal ikke kunne gjennomføres uten slik deltakelse. Prior Prosjektene må framlegges for vurdering i god tid før de iverksettes. Dette må i utgangspunktet innebære at rettighetshaverne må få anledning til å vurdere prosjektets alle sider før beslutning om igangsettelse tas. Informed Prosjektenes innhold og konsekvenser for området må presenteres. Et minstekrav i denne sammenheng må være at man får anledning til å innhente egen ekspertise for å kunne vurdere prosjektet. Consent Prosjektene må få sin tilslutning fra vedkomme nde rettighetshavere. Det er i utgangspunktet påfallende at dette konseptet spesielt har vært brukt i urfolkssammenheng. Dette er regler som gjelder i de fleste land overfor de fleste rettighetshavere i forbindelse med større prosjekter. Norge har en betydelig oppgave i å skape regler og politikk for hvordan dette prinsippet kan gjennomføres i nordområdene. En skisse til nivå på deltakelsen etter disse prinsippene kan illustreres som følger 11 Jaruma as Urfolk i Arktis Noen politiske utfordringer 11

12 Konseptet utvikles som et resultat av krav i ulike sammenhenger om vern for urfolks rettigheter. Flere av FNs organer har uttrykt positiv vilje til å legge sterke krav om å følge prinsippet i sitt arbeid med urfolksspørsmål både på rettighetsområdet og konkrete prosjekter. Urfolks internasjonale verdenskonferanse om bærekraftig utvikling i Kimberly, Sør-Afrika, forut for Verdenskonferansen for bærekraftig utvikling i Johannesburg 2002, slo i sin erklæring 12 fast at: We have the right to determine and establish priorities and strategies for our self - development and for the use of our lands, territories and other resources. We demand that free, prior and informed consent must be the principle of approving or rejecting any project or activity affecting our lands, territories and other resources. Referansen til konseptet finner man igjen i en rekke internasjonale dokumenter og Norge kan spille en konstruktiv rolle i å gi konseptet et meningsfylt innhold i tråd med urfolks egne ambisjoner. 4.4 Corporate responsibility Under Verdenskonferansen for miljø i Johannesburg 2002, stod spørsmålet om såkalt Corporate responsibility på dagsorden. Det er vel riktig å si at man ikke fikk noe gjennombrudd i spørsmålet, men temaet er ikke mindre aktuelt av den grunn, og prinsipper om internasjonale selskapers ansvar må kunne utvikles for nordområdene. Norge bør i så måte ha en klar politikk som ikke fritar også private norske aktører å respektere urfolks rettigheter i nordområdene. Arktis er som alle vet et enormt ressursområde, og store internasjonale aktører står i kø for å utnytte både fornybare og ikke-fornybare ressurser i området. Dette i tillegg til områdets sårbare miljø, gjør at statene både må og kan spille en aktiv rolle i ansvarliggjøringen av internasjonale aktører. Jaruma as Urfolk i Arktis Noen politiske utfordringer 12

13 Dette kan dels gjøres gjennom Norges statseide aktører innenfor olje- og gassindustrien, samt de nye internasjonale miljøsamarbeidsorganene. Urfolks rolle i utformingen av retningslinjer for slike aktører står i denne sammenheng helt sentralt. I Australia har blant annet en rapport til Human Rights and Equal Opportunity Commission beskrevet et gradert sett med overordnet tilnærming for Corporate Responsibility praktisert av gruveindustrien i Australia 13. Dette er en gradering av grunnholdninger fra industriens side der Tilnærming 1 er den minst akseptable til Tilnærming 6 som den foretrukne. Disse tilnærmingene er basert på faktiske erfaringer og tilsvarende erfaringer er ikke vanskelig å finne i andre urfolksområder. Approach 1 Companies publicly oppose, and/or work covertly to undermine, legislation and policy designed to protect or promote Indigenous rights and interests. Approach 2 Companies fail to acknowledge the existence of relevant legislation or the fact that their operations affect Indigenous rights and interests, and fail to develop policies or programs which address the impact of their operations on Indigenous peoples. Approach 3 Companies publicly acknowledge the existence of Indigenous rights and interests, but lack the policies and practices required to give substance to that acknowledgement. Some firms which adopt this approach may conduct programs or activities which relate to Indigenous peoples but these either are required for performance of specific legislative obligations (cultural heritage protection) or are justified on commercial grounds (employment of local Aboriginal people). Approach 4 Companies are in the process of changing their policies and practices and are taking significant initiatives in recognising Indigenous rights and interests, but they have yet to develop coherent policies, practices and monitoring systems across a range of issues and/or have yet to change their approach to Indigenous peoples in fundamental ways. Approach 5 Companies have clearly articulated policies which reflect their recognition of Indigenous rights, support these policies with substantial resources and have systems in place for monitoring their achievements against policy goals. However in at least some areas their commitment to Indigenous rights and interests is limited to the extent required to comply with legislatio n, and/or they have yet to translate policy into specific practices in some relevant areas (for example negotiation of native title agreements). Approach 6 Companies have policies, practices and resource allocation in relation to Indigenous peoples which are consistent with a human rights based approach, with the result that the requirements of state or national legislation are exceeded where this is necessary to give effective recognition to Indigenous rights. I forbindelse med diamantsaken i Finnmark i la i utgangspunktet Rio Tinto Zinc til grunn at de hadde alle formelle rettigheter til å lete og potensielt utvinne diamanter i Finnmark Jaruma as Urfolk i Arktis Noen politiske utfordringer 13

14 uavhengig av samiske rettigheter, siden de hadde formell tillatelse fra Finnmark Jordsalgsstyre etter administrativ behandling der (helt i tråd med gjeldende retningslinjer for disse behandling av ikke-mutbare mineraler). Etter betydelig politisk press fra Sametingets side innså RTZ at de stod overfor en innfløkt rettighetsproblematikk der støtte fra samisk side ville være en forutsetning for å realisere en omfattende gruvedrift i området. RTZ tok derfor direkte kontakt med Sametinget og besluttet seg for å stille prosjektet i bero inntil rettighetsforholdene var avklart og Sametinget kunne gi klarsignal til et eventuelt prosjekt. Dette er ikke for å illustrere RTZs fremragende evne til å ta ansvar i urfolksområder, det finnes nok av tilfeller der de ikke har gjort det, men illustrerer viktigheten av at urfolk settes i stand til å tale egen sak, samt multinasjonale selskapers pragmatiske tilnærming til prosjekter. En gigantisk diamantgruve i indre-finnmark ville ganske enkelt ikke være gjennomførbar i Norge uten at samiske interesser var ivaretatt, da norske myndigheter neppe ville benytte makt for å verne gruveselskapets leterettigheter mot samiske interesser. 5 Avsluttende merknader Rammen for dette bakgrunnsnotatet har lagt betydelige begrensninger for muligheten til å drøfte de enkelte temaene i dybden og vurderingene kan derfor ikke betraktes som uttømmende. Som en oppsummering av anbefalinger bør urfolks deltakelse og innflytelse i en fremtidig nordområdepolitikk bygge på følgende pilarer: 1. Likeverdig deltakelse i internasjonale samarbeidsprosesser i respekt for Norges posisjon om urfolks rett til selvbestemmelse Dette krever en konsistent posisjon fra Norges side i forhold til nye og etablerte fora, der urfolks eget ønske om deltakelse må ligge til grunn for posisjonen. 2. Tilstrekkelige ressurser til rådighet for at en urfolksdeltakelse etter punkt 1 skal være meningsfull. Behovet må avklares med aktuelle urfolksaktører primært via deres egne folkevalgte organ. 3. Fremme urfolks rettigheter i egne områder slik at de selv er i stand til å ivareta egne interesser på alle nivå. 4. I samarbeid med representanter for urfolk, utvikle retningslinjer for aktører som opererer i urfolksområder som respekterer urfolks grunnleggende rettigheter og er i forkant av den internasjonale rettsutviklingen på området. 5. Sikre at samepolitikken i Norge harmonerer med politikken man selv fører i urfolkssammenheng i internasjonale fora. Karasjok Rune Sverre Fjellheim Jaruma as Urfolk i Arktis Noen politiske utfordringer 14

15 1 Henry Minde, Urfolksoffensiv, folkerettsfokus og styringskrise: Kampen for en ny samepolitikk , Fra Samer, makt og demokrati, Gyldendal Norsk Forlag AS 2003, Bjørn Bjerkli og Per Selle (red.). 2 Ot.prp. nr. 53 ( ) Om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven). 3 Rovaniemi Declaration 4 Arctic Environmental Protection Strategy 5 Kirkeneserklæringen Samarbeid i den euroarktiske Barentsregion Dagens etablerte språkbruk i offisiell sammenheng er Urfolk. 7 Declaration on the Establishment of the Arctic Council 8 En nærmere gjennomgang av EUs urfolkspolitikk finnes i Samene og EU strategier og muligheter som også følger vedlagt. 9 C169 Indigenous and Tribal Peoples Convention, The United Nations draft declaration on the rights of indigenous peoples 11 Operationalisation of Free Prior Informed Consent, Lyla Mehta and Maria Stankovitch, Institute of Development Studies, UK, Contributing Paper to the World Commission on Dams. 12 The Kimberly declaration 13 Frameworks for Negotiation of Mining Agreements Jaruma as Urfolk i Arktis Noen politiske utfordringer 15