Årsmelding for vergemålsområdet 2015

Transkript

1 Årsmelding for vergemålsområdet 2015

2 FORORD Etter vergemålsforskriften skal SRF utarbeide en årsmelding hvor det gis en løpende vurdering av vergemålsområdet. Ved utgangen av 2015 hadde vergemålsreformen virket i to og et halvt år. Dette har vært en periode med store utfordringer. Noen eksempler er at dataverktøyet som benyttes enda ikke er godkjent, informasjon som var tenkt skulle mottas digitalt må håndteres manuelt og antall saker er langt høyere enn det som var beregnet før reformen trådte i kraft. I 2015 var det likevel den store ankomsten av enslige mindreårige asylsøkere som preget høsthalvåret, som var særlig krevende. Vergemålsforvaltningen fikk en utfordrende oppgave med å rekruttere representanter, lære de opp, sørge for at politiattest ble innhentet og betale representantene godtgjøring. Mye ressurser ble lagt i dette, og det bidro til at enkelte andre oppgaver måtte prioriteres ned. Fylkesmennene skulle i 2015 måles på trygghet i kapitalforvaltningen og saksbehandlingstid på sentrale sakstyper. Det var likevel ikke fastsatt resultatkrav på grunn av den krevende situasjonen som har vært siden oppstart. Måloppnåelsen vurderes i hovedsak å være tilfredsstillende, gitt de rammebetingelser som vergemålsforvaltningen har hatt. I SRF har behandling av klagesaker og etatsstyring vært prioriterte oppgaver. Med ny lov er det en rekke spørsmål som oppstår, og klagesakene bidrar til å avklare flere juridiske problemstillinger. Prinsipielle klagesaker er blitt lagt ut på Lovdata. Dette er viktige bidrag til å utvikle vergemålsforvaltningen videre. SRF utarbeidet i 2014 et opplegg for etatsstyringen av fylkesmennene på vergemålsområdet, og dette ble implementert i Utviklingen har gått fra å bære preg av dialog til mer styring. Utfordringene med vergemålsapplikasjonen har imidlertid bidratt til at styringsinformasjonen har vært mangelfull. Målet med vergemålsreformen er økt rettssikkerhet og økt rettslikhet for vergetrengende. Vi er kommet et stykke på vei i å realisere vergemålsreformens intensjon, og det er i 2015 levert viktige bidrag. I 2016 skal SRF utarbeide en overordnet strategi for videre utvikling av vergemålsforvaltningen. Anne Pauline Jensen direktør 2

3 Innhold FORORD INNLEDNING Overordnede mål og verdier i vergemålsreformen Aktører i vergemålsordningen STATENS SIVILRETTSFORVALTNING Klagesaksbehandling Rettsutvikling Fagforum vergemål Etatsstyring av fylkesmannen Applikasjonsforvaltning og opplæring i VERA Kapitalforvaltning Konvensjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) kontakt mot bruker- og interesseorganisasjoner (sivilt samfunn) FYLKESMANNENS VIRKSOMHET Overordnede føringer og prioriteringer Vurdering av måloppnåelsen Saker og aktiviteter i Kontroll av vergeregnskap og oppfølging av funn Fylkesmannens kapitalforvaltning ASYLSITUASJONENS KONSEKVENSER FOR VERGEMÅLSFORVALTNINGEN Arbeidet med rekruttering og opplæring av representanter for enslige mindreårige asylsøkere Utfordringer som følge av økte ankomster av enslige mindreårige asylsøkere 21 5 OPPSUMMERING OG AVSLUTNING

4 1 INNLEDNING 1.1 Overordnede mål og verdier i vergemålsreformen Økt rettssikkerhet og rettslikhet for vergetrengende er det overordnede målet for vergemålsreformen. Alle mennesker har rettigheter og plikter, men ikke alle evner å ivareta disse. Et sentralt siktemål med vergemålsreformen er å sikre at interessene til mindreårige og voksne som ikke er i stand til å ivareta egne interesser, blir ivaretatt på en god måte uavhengig av bosted. 1 Vergemålsreformens verdigrunnlag er knyttet tett opp til de verdier som ligger i FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne 2. Loven skal forstås og praktiseres i lys av de samfunnsmessige endringene og den internasjonale utviklingen i bevissthet og holdninger overfor mennesker med nedsatt funksjonsevne. Det er blant annet et bærende prinsipp at mandatet til vergen skal tilpasses behovet til den som trenger verge og ikke være mer omfattende enn nødvendig. Medbestemmelsesretten til personer med verge står sterkt i vergemålsreformen. 1.2 Aktører i vergemålsordningen Offentlige aktører Fylkesmannen er lokal vergemålsmyndighet og behandler saker etter vergemålsloven i første instans. Det innebærer blant annet å oppnevne verge for vergetrengende og oppnevne representant for enslige mindreårige asylsøkere. Fylkesmannen forvalter finansielle eiendeler over 2G som eies av personer under vergemål, og behandler søknader om blant annet bruk av kapital til for eksempel innkjøp, investeringer, gaver og forskudd på arv. Videre skal fylkesmannen samtykke til kjøp og salg av fast eiendom, gjeldsstiftelse og disposisjoner knyttet til næringsvirksomhet som er arvet m.m. Fylkesmannen har ansvar for å gi vergene nødvendig opplæring, veiledning og bistand, og behandler søknad om godtgjøring og utgiftsdekning til verger og representanter. Statens sivilrettsforvaltning (SRF) er sentral vergemålsmyndighet. SRF behandler klager over fylkesmannens vedtak og fører tilsyn med fylkesmannens oppgaver etter vergemålsloven. SRF har ansvaret for etatsstyringen av fylkesmannen på vergemålsområdet. Fra 2016 overtar SRF også budsjettansvaret på vergemålsområdet og forvaltningsansvaret for vergemålsapplikasjonen. SRF har videre bl.a. ansvar for å fastsette hvilke banker som kan benyttes til innskudd av kapital som fylkesmannen forvalter. Justis- og beredskapsdepartementet er ansvarlig departement for vergemålsordningen, og har vært ansvarlig for vergemålsreformen og utvikling av vergemålsapplikasjonen. Figur 1 viser oversikt over aktørene i vergemålsordningen. 1 Prop. 1 S ( ) Justis- og beredskapsdepartementet 2 Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD) ble vedtatt i FN 16. desember Norge undertegnet konvensjonen 30. mars 2007, som ble ratifisert da vergemålsloven trådte i kraft 1. juli

5 Figur 1 Aktørene i vergemålsordningen Verger og representanter Det er vergene som innenfor et fastsatt mandat skal ivareta interessene til personen med verge. Alle voksne personer som selv ikke er under vergemål, og som er egnet for vervet, kan oppnevnes som verge. 3 Familieverge er et nærstående familiemedlem, som er barn av, foreldre til, eller ektefelle/samboer til den som er under vergemål. Alminnelige verger er personer som påtar seg vergeoppdrag for én eller få personer. Ofte kan det være en nabo eller bekjent. Fylkesmannen kan engasjere faste verger som tar på seg flere vergeoppdrag. Enkelte faste verger har vergevirksomheten som fulltidsarbeid. Verge for en mindreårig er som regel den som har foreldreansvar. Dersom et vergeoppdrag er spesielt komplisert og krever juridisk kompetanse, kan det være aktuelt å oppnevne advokatverge. I spørsmål hvor vergen er inhabil, eller i tilfeller hvor barn skal avhøres i forbindelse med straffesaker (dommeravhør), oppnevnes det midlertidig verge / setteverge. Fylkesmannen oppnevner også representanter for enslige mindreårige asylsøkere i henhold til utlendingsloven. Representanten skal ivareta den mindreåriges rettssikkerhet under asylsøkerprosessen. Dersom den mindreårige asylsøkeren innvilges varig opphold, vil denne få oppnevnt en verge etter vergemålsloven. Ved utgangen av 2015 hadde om lag verger ansvar for personer under vergemål. Om lag 1000 av disse var representanter for enslige mindreårige asylsøkere. 3 Vergemålsloven 28 5

6 2 STATENS SIVILRETTSFORVALTNING SRF skal som sentral vergemålsmyndighet med klage-, tilsyns- og etatsstyringsansvar bidra til en velfungerende vergemålsforvaltning og skal se disse tre elementene i sammenheng. 2.1 Klagesaksbehandling Antall innkomne klagesaker var noe lavere i 2015 enn i 2014, og SRF økte antallet behandlede saker med 174 prosent. Restansene er mer enn halvert. Likevel er det lang saksbehandlingstid på enkelte saker fremdeles. De eldste restansene er i hovedsak fordelt på sakstypene opprettelse av vergemål, valg av verge og fratakelse av vergeoppdrag. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for hele 2015 var på seks måneder. Mot utgangen av året var imidlertid saksbehandlingstiden på klagesaker som gjelder avslag på søknad om fylkesmannens samtykke, redusert til omlag tre måneder. Gjennom klagesakene er viktige problemstillinger, som er av betydning for utviklingen av vergemålsfeltet, reist og behandlet. Rettslige avklaringer kan bidra til mer forutsigbarhet for brukerne, bedre kvalitet i fylkesmannen sin saksbehandling og mer rettslikhet på tvers av embeter. Samlet sett mener vi at arbeidet med restansenedbyggingen har vært et godt bidrag i retning av målet om økt rettssikkerhet og rettslikhet for vergetrengende. Tabell 1 viser oversikt over innkomne og behandlede klagesaker siden reformstarten i Resultater Innkomne klagesaker Behandlede klagesaker 617* Restanse 147** Saksbehandlingstid 6 mnd. Tabell 1 Antall og behandlede klagesaker i SRF * Antall vedtak etter vergemålsloven. I tillegg treffes det vedtak om innsyn, sakskostnader, fritak fra taushetsplikt, samt at omgjøringsbegjæringer blir behandlet. **Tallet omfatter ikke 19 saker om bl.a. rentekrav som oppfølging av omgjøringssaker 6

7 Over halvparten av de behandlede klagesakene i 2015 gjelder godtgjøring/utgiftsdekning og opprettelse av vergemål. Figur 2 viser behandlede klagesaker fordelt mellom sakstyper. 12 % 9 % 28 % Vergegodtgjørelse/utgiftsdekning Opprettelse/opphevelse/midlertidig verge Arv/gave 16 % 10 % 25 % Valg av verge/fratakelse av vergeoppdrag Samtykkesaker Annet Figur 2 Behandlede klagesaker 2015 fordelt på sakstype Av de behandlede klagesakene ble 75 prosent av Fylkesmannens vedtak stadfestet, og elleve prosent ble avvist. Åtte prosent av vedtakene fra fylkesmannen ble omgjort og seks prosent ble opphevet. 8 % 75 % 11 % 6 % Omgjort Avvist Opphevet Stadfestet Figur 3 Utfall av behandlede klagesaker

8 Det er variasjon i antall klagesaker per fylkesmann, også sett i forhold til antall personer med verge. Figur 4 viser fordelingen av antall klagesaker per Fylkesmann innkommet i 2015, og Figur 5 viser antall klagesaker relativt til antall personer med verge i hvert fylke Figur 4 Innkomne klagesaker i 2015 per fylkesmannsembete 1,20% 1,00% 0,80% 0,60% 0,40% 0,20% 0,00% Figur 5 Antall klagesaker i prosent av antall personer med verge per fylkesmannsembete 8

9 2.2 Rettsutvikling I løpet av året er det reist flere juridiske problemstillinger som er av vesentlig betydning for utviklingen av vergemålsfeltet. Problemstillingene gjelder blant annet fratagelse av vergeoppdrag og rettslig klageinteresse for pårørende i saker om valg av verge. Staten ved Justis- og beredskapsdepartementet mottok stevning i to saker i Den ene saken gjaldt hvorvidt et vergemål skulle opphøre for en person som ikke lenger ønsket å være under vergemål. Dom i denne saken falt i 2016, og personen fikk medhold. Den andre saken gjelder om foreldrene eller en utenforstående skal være verge for en person med psykisk utviklingshemming. I seks saker har Sivilombudsmannen innhentet saksdokumenter, og i fem av dem fant ikke Sivilombudsmannen grunnlag for å gå videre. Sivilombudsmannen har gitt uttalelse i én sak vedrørende vedtak fattet av SRF. Saken gjaldt godtgjøring til advokater og medførte at SRF omgjorde 13 egne vedtak om godtgjøring til de advokatene som hadde bragt saken inn for ombudsmannen. Enkelte andre vedtak som lå til klagebehandling ble omgjort eller opphevet som følge av uttalelsen. Omgjøringsprosenten, antall saker for domstolene og uttalelser fra Sivilombudsmannen gir etter SRF sin vurdering indikasjoner på at kvaliteten i avgjørelsene på vergemålsfeltet er tilfredsstillende. Som et ledd i arbeidet med rettsutvikling, og for å sikre rettslikhet og rettssikkerhet for vergetrengende, begynte SRF å publisere prinsipielle vedtak på Lovdata høsten I løpet av 2015 er det publisert i underkant av 100 vedtak. 2.3 Fagforum vergemål Fagforum vergemål (FAVE) er en arena hvor SRF får nyttig informasjon om juridiske utfordringer i embetene og en anledning til å drøfte disse. FAVE består av fire representanter fra fylkesmannsembetene og to fra SRF, og er et rådgivende organ for juridiske problemstillinger knyttet til vergemålsordningen. FAVE er også en arena for å kanalisere felles utfordringer og utviklingsbehov mellom fylkesmannen og SRF. FAVE startet sin virksomhet 2015 og har bl.a. foreslått tema til den felles fagsamling, bidratt med informasjon til embetene om tilrettelagte avhør og drøftet nye maler knyttet til opprettelse av vergemål og oppnevning av verger. 9

10 2.4 Etatsstyring av fylkesmannen Mandatet til SRF Justis- og beredskapsdepartementet har delegert etatsstyringen av fylkesmannen på vergemålsområdet til SRF. I 2014 fastsatte SRF system for etatsstyring av fylkesmannen ble det første året hvor systemet ble gjennomført. Etatsstyringsansvaret innebærer å 4 : - være nærmeste overordnede kontaktpunkt for fylkesmannen på vergemålsområdet - sørge for at fylkesmannsembetene når mål- og resultatkrav fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet - sørge for at fylkesmannsembetene oppfyller oppgaver de er satt til å gjøre - sørge for at fylkesmannsembetene utnytter tildelte ressurser i henhold til fastsatte krav til produktivitet og kvalitet - påse at fylkesmannsembetene opererer innenfor lover, regler og rammer som er fastsatt av vergemålsforvaltningen - bidra til å utvikle fylkesmannsembetene i tråd med politiske føringer, administrative vedtak og brukernes behov Styringsdialogens innhold Styringsdialogen med fylkesmannen på vergemålsområdet har i 2015 bestått av følgende elementer: - fullmaktsbrev til fylkesmannen fra Justis- og beredskapsdepartementet - årsrapport fra fylkesmannsembetene - tertialrapporter (etter første og andre tertial) - embetsvise styringsmøter (andre tertial) - felles styringsmøte med fylkesmannsembetene (19. november 2015) I fullmaktsbrevet fra Justis- og beredskapsdepartementet til fylkesmannen om vergemålsordningen for 2015, var det fastsatt to styringsparametere med tilhørende rapporteringskrav - saksbehandlingstid og trygghet i kapitalforvaltningen. Det ble ikke fastsatt resultatmål for styringsparameterne. Årsaken var den utfordrende situasjonen som fylkesmannen har stått overfor siden reformstart, først og fremst fordi vergemålsapplikasjonen ikke fungerte som forutsatt. I løpet av andre tertial gjennomførte SRF embetsvise styrings-/dialogmøter med seks fylkesmannsembeter. Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Sogn og Fjordane, Vest-Agder, Buskerud, Hedmark og Troms ble besøkt. Embetsledelsen ved fylkesmann eller ass. fylkesmann var til stede i møtene. Tema for møtene var måloppnåelse og resultater, kritiske suksessfaktorer og risikomomenter, ressurssituasjonen, internkontroll og saksbehandling, samt faglige utfordringer på overordnet nivå. I november 2015 ble det avholdt felles styringsmøte med alle embetene, hvor ledelsen i vergemålsavdelingene var til stede. Vurdering av resultatoppnåelse, foreløpige prioriteringer for neste år og foreløpig budsjettramme for 2016 var blant temaene i møtet. 4 Hovedinstruks til Statens sivilrettsforvaltning, fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet med virkning fra

11 2.4.3 Vurdering av kvaliteten i styringsdialogen SRFs styringsdialog retter oppmerksomheten mot mål og resultater og bygger opp under prinsippene om mål- og risikostyring. Vi mener også at vi får den informasjonen som er nødvendig for å styre vergemålsforvaltningen på en hensiktsmessig måte. Styringsdialogen bør imidlertid bli mer målrettet når det gjelder dialog om risikovurderinger, internkontroll og tiltak for å nå fastsatte mål på vergemålsområdet. SRF opplever at dialogen med fylkesmannsembetene er god og konstruktiv, og i styringsmøtene blir det gitt utdypende informasjon om embetene og bedre kunnskap om førstelinjetjenesten enn det som går fram av den skriftlige dialogen. Vi har som mål å besøke alle fylkesmannsembeter minst én gang hvert tredje år, noe som medfører minimum seks embetsbesøk i året. Vi vurderer løpende om det er behov for flere embetsbesøk i løpet av året. Det var store variasjoner mellom embetene når det gjaldt kvalitet på rapporteringen. For å sikre mer ensartet rapportering fra fylkesmannsembetene, utarbeidet SRF en mal for tertialrapportering. Malen bidro til at rapporteringen fra de forskjellige embetene ble mindre omfattende og mer like i form og innhold, samt at informasjonen framsto som mer relevant. Enkelte embeter fikk tilbakemelding om at årsrapporten for 2014 hadde for dårlig kvalitet, og disse har vist en klar forbedring av årsrapporteringen for Årsrapportene for 2015 viser at det fortsatt er store variasjoner mellom embetene når det gjelder saksbehandlingstid på prioriterte oppgaver. Effekten av å innføre rapporteringskrav uten samtidig å fastsette resultatmål, ser ut til å være begrenset når det gjelder å sikre mer lik prioritering og bidra til økt rettslikhet for vergetrengende. Rapporteringen på saksbehandlingstid har imidlertid gitt SRF grunnlag for å fastsette resultatmål for utvalgte sakstyper i Resultatmål for saksbehandlingstid på utvalgte sakstyper er et tiltak som iverksettes som et ledd i å bidra til økt rettslikhet for vergetrengende. Den spesielle situasjonen med økte asylankomster høsten 2015 har hatt innvirkning på styringsdialogen med fylkesmannsembetene. Det ble innført ukentlig rapportering fra fylkesmannen om situasjonen i fylket, antall enslige mindreårige asylsøkere (EMA) som venter på å få oppnevnt representant, og behov for rekruttering av nye representanter. SRF tok som følge av den spesielle situasjonen et sterkere grep om styringen. Dette har bidratt til tettere dialog med fylkesmannen knyttet til EMA-sakene Nye retningslinjer for styring av fylkesmannen Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) fastsatte i forbindelse med prosjektet Bedre styring av Fylkesmannen nye retningslinjer for styringen av fylkesmannen. SRF vurderer at de nye retningslinjene medfører små endringer for SRF sitt system for etatsstyring. Benevnelsen på de ulike møtene med embetene vil bli endret til henholdsvis embetsvise dialogmøter og felles vergemålsmøte (tidligere styringsmøte). 11

12 2.5 Applikasjonsforvaltning og opplæring i VERA Fylkesmannen har siden vergemålsapplikasjonen ARVE ble innført 1. juli 2013, benyttet et saksbehandlingssystem som ikke har vært tilfredsstillende. I 2014 ble det besluttet å erstatte prosessmotoren, og i november 2015 startet arbeidet med overgangen fra ARVE til den «nye» applikasjonen VERA. Opplæringsressurser fra fylkesmannen og SRF holdt to-dagers opplæringskurs for fylkesmannsembetene enkeltvis, fra november 2015 til februar februar 2016 ble VERA tatt i bruk i embetene. I hele prosessen har en ressursgruppe med representanter fra fylkesmannsembetene bistått i arbeidet med utviklingen av VERA. Det er utarbeidet en omfattende brukermanual som oppdateres fortløpende ved endringer og oppgraderinger. Justis- og beredskapsdepartementet har hatt det juridiske ansvaret for utviklingen av VERA. Formelt sett overtok SRF system- og driftsansvaret for VERA 1. januar Kapitalforvaltning SRF oppdaterer løpende bankenes innmeldte renteendringer og gjeldende betingelser på samt informerer løpende fylkesmannen om dette. Publiseringen av endringer og gjeldende betingelser er til nytte og informasjon for verger og vergetrengende ved opprettelse av vergemål, og ved bytte av bank i et løpende vergemål. SRF sin publisering av produkter og betingelser skal gjøre det enklere for verger og vergetrengende å holde seg orientert om plasseringsmuligheter og rentebetingelser har vært preget av et stadig fallende rentemarked, noe som også har påvirket bankens rentesetting på vergemålskonti. Beste rente på produktet Flytende rente uten binding er redusert med om lag en prosent i løpet av året. I løpet av 2015 meldte vergemålsbankene inn til sammen 451 renteendringer for de seks produktene som er tilgjengelige i vergemålsordningen. Det stadige fallet i rentebetingelsene gjennom 2015 har medført enkelte henvendelser vedrørende muligheter for å plassere midler i andre produkter enn sparekonto i bank. Etter gjeldende vergemålslov er ikke dette mulig. Det er i loven bestemt at vergemålsmidler som skal forvaltes av fylkesmannen, skal plasseres på individuelle konti i bank. Regelboken beskriver ulike retningslinjer rundt kapitalforvaltning og er gjeldende for SRF, banker og fylkesmannen. Arbeidet med revisjon av regelboken har pågått gjennom Revisjonsarbeidet nærmer seg slutten, og SRF forventer publisering av regelboken i løpet av Etter vår vurdering har dialogen mellom SRF, banker og fylkesmannen vært god, og både bankene og fylkesmannsembetene har gitt konstruktive innspill i arbeidet med revisjonen av regelboken. 12

13 Banker som gjennom året har ønsket oppdatert informasjon om verger for å varsle om renteendringer, har fått dette tilsendt av SRF. Tidligere vergemålslov hadde regler om at midler som skulle forvaltes av overformynderiet, kunne forvaltes som en felles formuesmasse. I forbindelse med ny lov ble fellesmassene avviklet og de avsetninger som ble foretatt i fellesmassene ble samlet i et nasjonalt sikkerhetsfond med midler til dekningsgaranti for eventuelle tap. SRF er gitt fullmakt til å forvalte det nasjonale sikkerhetsfondet. 5 Det har ikke vært utbetalinger fra sikkerhetsfondet i Konvensjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) kontakt mot bruker- og interesseorganisasjoner (sivilt samfunn) Et av målene med vergemålsreformen er å ivareta Norges forpliktelser etter konvensjonen for rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) som Norge ratifiserte i Norge skal redegjøre for gjennomføringen av konvensjonen to år etter ratifiseringen, ved å sende skriftlig rapport til FN-komiteen. Etter dette skal det rapporteres til FN hvert fjerde år. SRF bisto Justis- og beredskapsdepartementet i utarbeidelsen av den første rapporten om implementeringen av konvensjonen i juli Norsk forbund for utviklingshemmede (NFU) ble invitert til fagsamlingen for ansatte i vergemålsforvaltningen 20. mai 2015 for å informere om organisasjonens syn på vergemålsreformen, og formidle sitt budskap til dem som utøver myndighet etter vergemålsloven. Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) skal føre tilsyn med CRPD og se til at norske myndigheter gjennomfører konvensjonenes bestemmelser. I tillegg har sivilt samfunn overlevert en alternativ rapport til FN-komiteen. SRF har merket seg synspunktene til LDO og sivilt samfunn, og vurderer mulig oppfølging. 3 FYLKESMANNENS VIRKSOMHET 3.1 Overordnede føringer og prioriteringer For å nå målet om økt rettsikkerhet og rettslikhet er det viktig at fylkesmannen har en velfungerende førstelinjetjeneste. 6 I fullmaktsbrevet fra Justis- og beredskapsdepartementet til fylkesmannen for 2015 er riktige vedtak til rett tid og trygg kapitalforvaltning trukket fram som vesentlige faktorer for å ivareta 5 Vergemålsloven 101, nr. 6 og Prp. 46L ( ) 6 Prop. 1 S ( ) Justis- og beredskapsdepartementet 13

14 interessene til mindreårige og voksne som ikke er i stand til å ivareta egne interesser. Derfor ble saksbehandlingstid og trygghet i kapitalforvaltningen fastsatt som styringsparametere. På grunn av utfordringer med saksbehandlingsverktøyet, ble det ikke fastsatt konkrete resultatmål for saksbehandlingstid, men det ble angitt hvilke sakstyper fylkesmannen skulle prioritere. Sakstypene 7 som ble valgt, anses for viktige i et rettslikhets- og rettssikkerhetsperspektiv. Når det gjelder trygghet i kapitalforvaltningen, ble det stilt krav om at minimum 15 prosent av alle vergeregnskap skulle kontrolleres, og ved eventuelle avvik skulle vergen følges opp. Det ble videre stilt krav om at fylkesmannen i årsmeldingen skulle rapportere på antall verger under oppfølging. Fylkesmannen ble også bedt om å etablere gode rutiner for behandling av saker og gjennomføre risikovurderinger som grunnlag for prioritering og aktivitet. Eldre saker skulle gjennomgås med hensyn til individtilpasning av vergemålet, mandatutforming og regnskapsplikt for vergene. I tillegg skulle forvaltning av midler under 2G avvikles, og fylkesmannen skulle rapportere om status i arbeidet med å sikre at alle midler som var til forvaltning i kommunene, var overført til ny ordning Vurdering av måloppnåelsen På bakgrunn av fylkesmannens rapporteringer gjennom 2015 vurderer SRF at vergemålsforvaltningen er på riktig vei når det gjelder å nå målet om økt rettssikkerhet og rettslikhet for vergetrengende. SRF vurderer at måloppnåelsen i hovedsak er tilfredsstillende, gitt de rammebetingelsene som vergemålsforvaltningen har hatt. Det gjenstår imidlertid viktig arbeid før alle intensjonene med vergemålsreformen er oppfylt. Innføring av ny vergemålsapplikasjon med felles rutiner for saksbehandling, enklere arbeidsprosesser og bedre oversikt over saker og restanser, vil etter SRFs vurdering bidra til flere steg i riktig retning. I 2015 er det behandlet 15 prosent flere saker enn i 2014, til tross for at den ekstraordinære asylsituasjonen høsten 2015 medførte store utfordringer og økt arbeidsbelastning for mange av fylkesmannsembetene. 9 SRF vurderer at saksbehandlingstiden 10 i hovedsak er forsvarlig, når det gjelder de prioriterte sakstypene. Tabell 2 viser at gjennomsnittlig saksbehandlingstid har økt noe fra 2014 til For enkelte sakstyper og i enkelte fylkesmannsembeter vurderes saksbehandlingstiden å være noe lang. SRF vil påpeke at data for saksbehandlingstid må tolkes med forsiktighet. I noen tilfeller er reell saksbehandlingstid noe lenger enn hva statistikken viser. 7 Opprettelse av vergemål for voksne, oppnevne representant for enslige mindreårige asylsøkere, oppnevne midlertidig verge/setteverge for særlig sårbare personer, behandle søknad om fylkesmannens samtykke (utbetaling til vergetrengende) og behandle søknad om godtgjøring og utgiftsdekning til verger og representanter. 8 Fullmaktsbrev fra Justis- og beredskapsdepartementet til Fylkesmannsembetene, Se også kap. 4 om asylsituasjonens konsekvenser for vergemålsforvaltningen 14

15 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i antall dager Opprettelse av vergemål* Oppnevne representant for EMA* 4 11 Midlertidig verge / setteverge* 9 7 Behandle søknad om fylkesmannens samtykke* Behandle søknad om godtgjøring og utgiftsdekning til verger og representanter* Behandle fremtidsfullmakt Endre vergemål Avslutte vergemål Inndra mindreåriges midler til forvaltning Opprette kapitalkonto for personer med verge *) Prioriterte sakstyper i 2015 Tabell 2 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i 2014 og 2015 Selv om saksbehandlingstiden vurderes lang i noen tilfeller, viser nærmere analyser at prosent av sakene behandles innenfor den tiden som er fastsatt som resultatmål for Tabell 3 viser andel saker som er behandlet innenfor et bestemt antall dager. Andel behandlede saker Andel opprettelser av vergemål i løpet av 60 dager 70 % 69 % Andel opprettelser av vergemål i løpet av 90 dager 82 % 84 % Andel representanter for EMA oppnevnt i løpet av 5 dager 86 % 63 % Andel representanter for EMA oppnevnt i løpet av 10 dager 91 % 73 % Andel setteverger/midlertidig verge oppnevnt i løpet av 7 dager 83 % 85 % Andel vedtak om fylkesmannens samtykke i løpet av 30 dager 82 % 83 % Andel vedtak om godtgjøring og utgiftsdekning i løpet av 6 uker 79 % 78 % Tabell 3 Andel saker behandlet innenfor gitte tider Alle fylkesmannsembetene, med unntak av ett, gjennomførte kontroll av vergeregnskaper som forutsatt. I følge årsrapportene er det om lag 300 verger som er under oppfølging som følge av funn fra vergeregnskapskontrollene var det første året hvor ekstern revisor, EY, kontrollerte alle fylkesmannsembetenes internkontroll knyttet til vergeregnskapskontrollene. EY identifiserte svakheter i flere av fylkesmannsembetene, noe som bidro til negativ konklusjon på attestasjonsoppdraget 12. EY har imidlertid kommunisert til alle embetene at de synes å ha god forståelse for hva internkontrollen for vergeregnskapene innebærer. 11 Tildelingsbrev til Fylkesmannen for 2016, punkt ISAE 3000 Attestasjonsoppdrag som ikke er revisjon eller begrenset revisjon av historisk finansiell informasjon. 15

16 Når det gjelder kapitalforvaltningen for øvrig, har fylkesmannsembetene så langt det er mulig sikret at alle midler er overført fra overformynderiene i kommunene til fylkesmannen. Midler under 2G som har vært til forvaltning, er i hovedsak frigitt. Vergetrengendes midler over 2G er tatt til forvaltning etter hvert som fylkesmannen har blitt oppmerksom på forholdet. En utfordrende ressurssituasjon for fylkesmannen har medført at noen oppgaver er nedprioritert. Flere embeter rapporterer at de ikke har hatt ressurser blant annet til å gjennomføre personlig samtale med alle vergetrengende, og enkelte embeter har ikke prioritert opplæring og oppfølging av verger i den grad de hadde ønsket. Andre eksempler av saker som er nedprioritert er avslutning av vergemål. At vergemål som skulle vært avsluttet, blir stående uavsluttet i systemet, gir først og fremst konsekvenser for statistikken knyttet til antall vergemål. Tall som gjelder antall vergemål må derfor tolkes med forsiktighet. Erfaringer viser at både antallet vergemål og midler til forvaltning og dermed arbeidsmengden har økt betydelig siden reformstart. Faktorer som har medvirket til dette, er en generell befolkningsvekst i perioden, og at flere faller inn under ordningen. På denne bakgrunn og med grunnlag i de erfaringer som er gjort siden vergemålsreformen trådte i kraft, er SRF av den oppfatning at finansieringen av vergemålsfeltet kan synes å være underdimensjonert. 3.3 Saker og aktiviteter i 2015 Ved utgangen av 2015 var det registrert om lag personer med verge 13 i vergemålsregisteret. Av disse vergemålene ble 29 prosent opprettet i 2015, mens 54 prosent ble overført fra overformynderiene ved reformstart 1. juli I overkant av verger/representanter er oppnevnt for å ivareta de vergetrengendes interesser. Det varierer hvor mange oppdrag hver enkelt verge tar på seg. Nesten verger har ett oppdrag, mens 16 verger ivaretar over 100 vergemål hver. Tabell 4 viser antall vergeoppdrag per verge. Antall verger over 100 Antall vergeoppdrag Sum antall verger Tabell 4 Antall vergeoppdrag registrert per verge 13 Løpende vergemål 16

17 5 590 av vergemålene som var registrert i vergemålsregisteret ved årsskiftet, gjaldt enslige mindreårige asylsøkere. Om lag 1000 personer er oppnevnt som representanter for å ivareta rettssikkerheten for disse barna. Saksinngangen 14 i 2015 var på om lag saker. Dette utgjør en økning på 18 prosent, sammenlignet med Fylkesmannen behandlet i overkant av saker 15, som tilsvarer en økning på 15 prosent fra året før. Beregninger tyder på at antall restanser har økt med nesten 60 prosent i løpet av 2015, fra ca til ca Det er imidlertid noe usikkerhet knyttet til dataene, da vergemålsforvaltningen ved årsskiftet var midt i prosessen med å bytte saksbehandlingsverktøy. Mye av økningen i saksinngang og restanser kan forklares med asylsituasjonen høsten 2015, i tillegg til at både antall vergemål generelt og finansielle midler til forvaltning også har økt i løpet av året. Det forventes at antall saker som gjelder godtgjøring og utgiftsdekning til verger og representanter vil fortsette å øke ut over i 2016, som følge av nye representantoppdrag 16 mot slutten av Figur 6 og Figur 7 viser henholdsvis antall innkomne og behandlede saker (opprettede og avsluttede aktiviteter) i 2014 og 2015, fordelt på sakstyper (aktivitetstyper). Godtgjøring/utgiftsdekning Fylkesmannens samtykke Avslutte vergemål Opprette vergemål voksne Opprette kapitalkonto Behandle økonomisk status Opprette midl. verge/setteverge barn Endre vergemål Mindreårig med formue Opprette vergemål for EMA Figur 6 Opprettede aktiviteter (saksinngang) i 2014 og Antall opprettede aktiviteter i ARVE/VERA 15 Antall avsluttede aktiviteter i ARVE/VERA 16 Representanter for enslige mindreårige asylsøkere 17

18 Godtgjøring/utgiftsdekning Fylkesmannens samtykke Avslutte vergemål Opprette vergemål voksne Behandle økonomisk status Opprette midl. verge/setteverge barn Opprette kapitalkonto Endre vergemål Mindreårig med formue Opprette vergemål for EMA Figur 7 Avsluttede aktiviteter (behandlede saker) i 2014 og 2015 Fristen for å gjennomgå saker om umyndiggjorte etter gammel lov utløper 1. juli I løpet av 2015 er det rapportert at 27 saker om fratakelse av rettslig handleevne er ført for domstolene. Flere av dommene er anket. Enkelte av fylkesmannsembetene hadde ved årsskiftet ikke gjennomgått alle sakene etter gammel lov. 3.4 Kontroll av vergeregnskap og oppfølging av funn I løpet av sommer og høst 2015 har fylkesmannen gjennomført kontroll av vergeregnskap for det første hele kalenderåret etter reformstart (2014). SRF foretok våren 2015 et uttrekk på 15 prosent av totalt antall vergemål med regnskapsplikt. Kontroll av vergeregnskap ut over det sentrale uttrekket foretar fylkesmannen på bakgrunn av egne vurderinger og ressurser. Det er utviklet en egen aktivitet i vergemålsapplikasjonen som fylkesmannen benytter ved gjennomgang av vergeregnskapene. SRF har med støtte fra flere embeter utgitt egen veiledning til kontroll av vergeregnskap som kan benyttes ved gjennomgang av kontrollene. EY 18 besøkte alle 18 fylkesmannsembetene i løpet av høsten Oppgaven til EY er å avgi en uavhengig bekreftelse til SRF om hvorvidt fylkesmannens kontroll av vergeregnskapene er i samsvar med instruks. Revisors rapport angående attestasjonsoppdraget viser en negativ konklusjon. Hovedårsaken til denne konklusjon begrunner revisor slik: «Det er identifisert tilfeller hvor fylkesembetene har godkjent vergeregnskap til tross for følgende mangler og avvik: - Kontoutskrifter manglet for deler av rapporteringsperioden - Kontoutskrifter forelå i form av redigerbare transaksjonsutskrifter 17 Vergemålsloven 101 punkt EY er ekstern revisor for vergemålsforvaltningen og gjennomgår årlig fylkesmannens system for internkontroll ved kontroll av vergeregnskaper, i henhold til attestasjonsstandarden ISAE

19 - Selvangivelse var ikke sendt inn - Fullstendighetserklæring var sendt inn med mangler knyttet til utfylling og/eller signatur» EYs kontroll viser at fylkesmannens internkontroll knyttet til vergeregnskapene varierer, og at regnskapskontrollene ikke alltid blir utført i samsvar med instruks. Gjennomgangen viser samtidig en forbedring sammenliknet med året før. De funn som EY avdekker i hvert vergeregnskap, ble gjennomgått med embetene under besøket. I sluttsamtalen med embetene legger EY særlig vekt på årsakene til identifiserte avvik og tiltak for å heve kvaliteten på internkontrollen. Aktuelle avvik og feil ble korrigert og lukket av de aktuelle embeter under kontrollen. Revisorkontrollen bidrar til opplæring og utligning av eventuelle forskjeller mellom embetene i gjennomføringen av vergeregnskapskontrollene. På bakgrunn av rapporten fra EY, samt øvrig evaluering av vergeregnskapskontrollene, har SRF iverksatt flere tiltak og nye forslag til løsninger angående kontroll av vergeregnskapene for 2015: - Funn og avvik i rapportene fra EY ble presentert for alle embetene under det felles styringsmøtet høsten Det er utarbeidet ny revidert utgave av fullstendighetserklæringen. - Perioden til å gjennomføre vergeregnskapskontrollene blir utvidet i Egen opplæringssekvens på SRFs fagdager våren 2016, med spesiell fokus på områder som er årsak til negativ rapport fra EY. - Oppfølging av resultater fra enkeltembeter blant annet i forbindelse med embetsbesøkene i Verger som har levert vergeregnskap der embetene konkluderer med «ikke godkjent» følges opp videre av embetene avhengig av årsaker til underkjent regnskap. Fylkesmannen har rapportert om antall verger under oppfølging som følge av funn under vergeregnskapskontrollene. Til sammen var 300 verger under oppfølging av fylkesmannen ved årsskiftet. 3.5 Fylkesmannens kapitalforvaltning Av de seks plasseringsalternativene for finansielle midler som er tilgjengelige i vergemålsordningen, står de tre mest brukte produktene ved årsskiftet 2015/2016 for 99,85 prosent av det totale forvaltningsvolumet. Produktet Flytende rente uten binding (P1) står alene for 94,14 prosent av volumet. Dette kan tyde på at verger og personer med verge velger tradisjonelt, og at flytting av midler i all hovedsak er mellom like konti i forskjellige banker, og i mindre grad mellom bankenes ulike produkttilbud. SRF antar at en årsak til manglende plassering i produkter med bindingstid, kan være at snarlig tilgjengelighet til midlene er et forhold som tillegges stor vekt av verger eller vergetrengende. Midlene blir derfor ofte stående på vergemålets startprodukt P1, Flytende rente uten binding. Tabell 5 viser fordelingen mellom de ulike produktene ved årsskiftet. 19

20 Produkt Beløp Andel i % P1 - Flytende rente uten binding ,14 % P2 - Flytende rente med meldingsfrist ,66 % P3 - Flytende obligasjonsrente - ett år ,01 % P5 - Flytende obligasjonsrente - tre år ,003 % P7 - Fastrente - ett år ,05 % P9 - Fastrente tre år ,13 % Sum % Tabell 5 Fordeling mellom produkter for kapitalforvaltning Ved utgangen av 2015 forvaltet fylkesmannen til sammen nesten 19,3 mrd. kroner fordelt på drøyt kapitalkonti. Gjennomsnittlig innestående pr. kapitalkonto var i 2015 på om lag kroner. Siden reformen trådte i kraft har finansielle midler til forvaltning økt med 44 prosent fra 13,4 mrd. kroner. 4 ASYLSITUASJONENS KONSEKVENSER FOR VERGEMÅLSFORVALTNINGEN 4.1 Arbeidet med rekruttering og opplæring av representanter for enslige mindreårige asylsøkere Personer under 18 år (mindreårige) som søker om beskyttelse, og som befinner seg i landet uten foreldre eller andre som har foreldreansvaret, har krav på å få oppnevnt en representant som skal ivareta den mindreåriges interesser. 19 Det er fylkesmannen som oppnevner representanter for enslige mindreårige asylsøkere. I følge tall fra Utlendingsdirektoratet 20 oppga personer at de var under 18 år, og uten foreldre eller andre med foreldreansvar, da de søkte beskyttelse (asyl) i Norge i I 2014 var tilsvarende antall personer, hvilket innebærer en økning på 340 prosent. Fylkesmannen i Oslo og Akershus har et nasjonalt opplærings- og veiledningsansvar for representantordningen. Alle enslige mindreårige asylsøkere ble frem til høsten 2015 registrert og intervjuet hos utlendingsmyndighetene i Oslo og plassert i nærliggende transittmottak. Fylkesmannen i Oslo og Akershus har således opparbeidet seg særskilt kompetanse knyttet til oppfølgingen av enslige mindreårige asylsøkere. Som følge av den ekstraordinære situasjonen i 2015, har enslige mindreårige asylsøkere blitt plassert i mottak fordelt ut over hele landet. 19 Utlendingsloven kap. 11A

21 SRFs oppfatning er at fylkesmannen har arbeidet aktivt for å imøtekomme det økte behovet for å rekruttere representanter og å ha et størst mulig representantkorps tilgjengelig. Fylkesmannen har benyttet ulike virkemidler i sitt rekrutteringsarbeid. Det har blant annet blitt annonsert i ulike lokale medier og sosiale medier, samt avholdt informasjonsmøter om behovet for representanter. Blant annet på grunn av den ovennevnte utviklingen, utarbeidet SRF i 2015 en minstestandard for oppnevning og opplæring av representanter for enslige mindreårige asylsøkere. Minstestandarden gjelder for samtlige fylkesmannsembeter og består av felles rutiner og retningslinjer for søknad og CV, fylkesmennenes samtale med representanten og referanser, innhenting av politiattest, avklaring av mulige habilitetskonflikter, samt minstekrav til opplæring av representanter. Formålet med standarden har vært å sikre en mest mulig ensartet praktisering av representantordningen. 4.2 Utfordringer som følge av økte ankomster av enslige mindreårige asylsøkere De store ankomstene av enslige mindreårige asylsøkere har skapt flere utfordringer for vergemålsforvaltningen. Fylkesmannen har brukt mye ressurser på rekruttering, opplæring og oppfølgning av representanter. Omfanget av disse oppgavene har skapt både kapasitetsmessige og økonomiske utfordringer for flere embeter 21. I mange tilfeller har fylkesmannen fått kort varsel om opprettelse av nye mottaksplasser, hvor det i tillegg har vært store geografiske avstander. Dette har gjort det utfordrende å rekruttere tilstrekkelig antall representanter innen mottaksplassenes oppstart. En annen sentral utfordring har vært å ivareta en riktig og ensartet praksis hos fylkesmannen når det gjelder oppnevning av representanter og behandling av søknad om godtgjøring og utgiftsdekning. Det store antallet asylankomster har medført endringer i representanters oppgaver og tidsbruk, slik at godtgjøringen ikke nødvendigvis har gjenspeilet det arbeidet som oppdragene faktisk har medført. Ventetiden for å få gjennomført asylintervju har i mange tilfeller vært lang, og mange enslige mindreårige asylsøkere har måttet flytte en eller flere ganger før asylintervjuet har blitt gjennomført. Det har ofte vært nødvendig å oppnevne ny representant som følge av flyttingen, noe som blant annet har gjort det arbeidskrevende å fordele godtgjøringen for oppdragene forholdsmessig mellom representantene. 22 Den spesielle asylsituasjonen har også medført økte restanser på vergemålsområdet generelt, både fordi det er arbeidskrevende å rekruttere og lære opp representanter, men også fordi antallet mindreårige asylsøkere i seg selv har generert flere saker. Dette har blant annet gitt utslag i form av lengre saksbehandlingstid på flere områder. 21 Jf. Fylkesmannens årsrapport for Utlendingsforskriften første ledd 21

22 For SRF sin del, har situasjonen gjort det nødvendig med tettere styring og oppfølging av representantordningen. Sammenstilling av ukentlige situasjonsrapporteringer fra fylkesmannen til Justis- og beredskapsdepartementet, var en prioritert oppgave for SRF mot slutten av Innholdet i rapportene har blant annet blitt fulgt opp med veiledning og avklaringer av konkrete problemstillinger overfor embetene. I tillegg har en vesentlig del av SRFs arbeid på asylfeltet bestått i å følge opp ulike oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet. Ett eksempel på dette er at SRF ved årsskiftet 2015/2016 fremmet forslag om endringer i utlendingsforskriften 23 vedrørende godtgjøring og utgiftsdekning til representanter. 5 OPPSUMMERING OG AVSLUTNING Årsmeldingen for 2014 konkluderte med at vergemålsreformen som en kvalitets- og holdningsreform fortsatt var i en oppstartsfase. Det organisatoriske hadde i hovedsak kommet på plass, mens mange av utfordringer knyttet til innholdet fortsatt ikke var løst. Fagområdet måtte utvikles videre, og det var fortsatt store utfordringer knyttet til arkiv- og saksbehandlingssystemene. I løpet av det andre hele driftsåret for vergemålsordningen, har fylkesmannen og SRF tatt nye viktige steg mot målet om økt rettslikhet og rettssikkerhet for vergetrengende. I løpet av 2014 hadde rutiner kommet på plass, fylkesmannen hadde opparbeidet mer erfaring, SRF hadde begynt å publisere prinsipielle saker på Lovdata, og vergemålsapplikasjonen var mindre ustabil. Tempoet var høyt i hele 2015, og fylkesmannen behandlet flere saker og kontrollerte flere vergeregnskaper enn året før til tross for at ressurssituasjonen fortsatt har vært utfordrende. I årsmeldingen for 2014 pekte SRF på behovet for å gjøre en analyse av om grunnfinansieringen av vergemålsordningen var tilstrekkelig. Erfaringer viser at både antallet vergemål og midler til forvaltning og dermed arbeidsmengden har økt betydelig siden reformstart. Faktorer som har medvirket til dette, er en generell befolkningsvekst i perioden, og at flere faller inn under ordningen. På denne bakgrunn og med grunnlag i de erfaringer som er gjort siden vergemålsreformen trådte i kraft, er SRF av den oppfatning at finansieringen av vergemålsfeltet kan synes å være underdimensjonert. Arbeidet med utbedring av vergemålsapplikasjonen pågikk i hele 2015, og i november startet utfasingen av ARVE og innføringen av VERA. 1. januar 2016 overtok SRF utviklingsog forvaltningsansvaret for applikasjonen, og 19. februar hadde alle fylkesmannsembetene tatt i bruk den nye plattformen. Det er for tidlig å antyde når en eventuell effektiviseringsgevinst av VERA kan høstes, men det er et håp at enklere og mindre arbeidskrevende saksbehandlingsprosesser vil frigjøre ressurser slik at fylkesmannen kan fortsette arbeidet med å sikre en velfungerende førstelinjetjeneste. Høsten 2015 ble sterkt preget av den spesielle asylsituasjonen. Antall ankomster av enslige mindreårige asylsøkere ble mer enn tredoblet sammenlignet med året før. Økte restanser og

23 og lengre saksbehandlingstid på flere områder var en konsekvens av situasjonen. Fylkesmannen gjorde etter SRF sin vurdering en betydelig innsats for å ivareta rettssikkerheten til de enslige mindreårige asylsøkerne som kom til Norge. Som et ledd i arbeidet mot økt rettslikhet og rettssikkerhet for vergetrengende, er det i tildelingsbrevet for 2016 fastsatt krav om resultatmål for fylkesmannen. Fylkesmannen skal prioritere arbeidet med opplæring av verger og representanter, og datakvaliteten i vergemålsapplikasjonen skal forbedres. For å bidra til at interessene til personer med verge blir ivaretatt på en god måte uavhengig av bosted, er det fastsatt krav til saksbehandlingstid for prioriterte sakstyper. 23