TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSFORSKNING ÅRGANG 43

Transkript

1 TfS TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSFORSKNING ÅRGANG 43 Denne digitale versjonen av TfS er publisert på Institutt for samfunnsforsknings nettsider, og kan kun leses på skjerm. Artiklene kan kjøpes for nedlasting og print på Abonnement på tidsskriftet kan bestilles på Tidsskriftet er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med ISF eller forlaget, er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring utover dette bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar, og kan straffes med bøter eller fengsel.

2 TfS tidsskrift for samfunnsforskning nr 2, 2002 Innhold Artikler erling annaniassen Vendepunktet for «den sosialdemokratiske orden»: 1970-tallet og boligpolitikken 155 preben h. lindøe, aslaug mikkelsen & odd einar olsen Fallgruver i følgeforskning 191 aagoth elise storvik Ledelse revidert kjønn ekskludert. En studie av ledelsesidealer i staten 219 Foredrag/Aktuell debatt hanne marthe narud Har valg noen betydning? 245 Bokkronikk lars bugge Kommunikasjon og solidaritet 259 Bokanmeldelser 270 Sammendrag 287 Bøker innkommet til redaksjonen 289 Forfattere 291 Forfatterinstruks 292

3 tidsskrift for samfunnsforskning Utgitt av Institutt for samfunnsforskning med støtte fra Norges forskningsråd Redaksjonens adresse: Postboks 3233 Elisenberg, 0208 Oslo. E-post: Redaktør: Geir Høgsnes (ansv.), Trygve Gulbrandsen, Anne Krogstad & Hanne Marthe Narud Redaksjonssekretær: Ingebjørg Wesche Redaksjonsråd: Jon Ivar Elstad, nova Sigmund Grønmo, Universitetet i Bergen Marianne Gullestad, Institutt for samfunnsforskning Gro Hagemann, Universitetet i Oslo Roar Hagen, Universitetet i Tromsø Ola Listhaug, ntnu Hilde Lorentzen, Høgskolen i Oslo Trond Nordby, Universitetet i Oslo Erling Sandmo, Institutt for samfunnsforskning Halvard Vike, Institutt og museum for antropologi Tidsskrift for samfunnsforskning utkommer fire ganger årlig: vinter, vår, sommer og høst. Abonnements- og heftepriser 2002: Institusjoner: NOK 730,- Studenter: NOK 350,- Private: NOK 480,- Enkelthefter: NOK 190,- Indeksert blant annet i: Commun. Abstr. Curr. Contents/Soc. Behav. Sci Citation Index, Soc. Plan./ Policy Dev. Abstr. (1969 ) Sociol., Abstr. (1969 ) Sociol. Educ. Abstr. Stud., Women Abstr. Henvendelser om abonnement, forsendelse og annonser rettes til: Universitetsforlaget AS, Postboks 508 Sentrum, N-0105 Oslo, Norge. Telefon Telefax e-post: abonnement@universitetsforlaget.no Opplysninger om tidsskrifter og bokutgivelser fra Universitetsforlaget er tilgjengelig via tidsskriftets egen hjemmeside: Universitetsforlaget etter avtale med Institutt for samfunnsforskning Grafisk form: Terje Langeggen, Krasis design. Printed in Norway by PDC Tangen AS ISSN X

4 Vendepunktet for «den sosialdemokratiske orden» 1970-tallet og boligpolitikken erling annaniassen Abstract: the turning point of the «social democratic order»: The 1970s and Housing Policy. In recent works on norwegian postwar history, the concept «Social Democratic Order» has been applied to characterise the decades from 1945 to the middle of the 1970s. The 1970s was an important transitional period in Norwegian society. The postwar plan politics implemented by the social democratic party was altered towards deregulation and greater market influence in the 1980s. The process was pronounced in housing policy. In the housing sector, new market and owner interests, created by the same social democratic policy until the late 1960s, demanded the abolition of price regulations. An attempt from the Labour Party to strengthen the housing regulation system and to implement a more uniform housing policy at the beginning of the 1970s did not succeed. Instead of stronger regulations, the political Keywords: right triumphed in clearing the way for a free market. The co-operative shareholders created by the old social democratic regulation system began to look upon themselves more as house-owners. They wanted to get rid of the price regulations in order to take a step further up in their housing career. In many ways, the decade ended with results contrary to the ideological foundation of the policy as presented in its first years. This change has to be seen and understood in the context of the more fundamental changes in society and the political system as a whole. The oil price shock in 1973 triggered an international economic crisis which Norway attempted to counteract with a Keynesian inspired counter-cyclical policy. The government, however, had to abandon this policy in 1977/78. The international economic crisis and the dismantling of a Keynesian economic policy precipitated the changes in housing policy. social democratic order regulation system transitional period housing policy price regulations house owner counter-cyclical policy political and structural level 155 universitetsforlaget tidsskrift for samfunnsforskning vol 43, nr 2, s

5 [ ANNANIASSEN ] Nyere arbeider om norsk samtidshistorie har lansert begrepet «den sosialdemokratiske orden» som betegnelse på tidsrommet fra etterkrigsårene til om lag midt på 1970-tallet. Farskapet må tilskrives Berge Furre, som gir del IV og V av sitt verk Vårt hundreår. Norsk historie dette overordnede navnet. De to delene bærer i tillegg undertitlene «Gerhardsen-epoken i vekst og von» fra 1952 til 1961 og «Vekst og protest» fra 1961 til 1973 (Furre 1991:146 ff., 248 ff., 295 ff.). I Furres periodisering dekker altså den sosialdemokratiske orden tiden fra begynnelsen på 1950-tallet og frem til midten av 1970-årene. Bokens del III behandler ordenens etablering under tittelen «Mot ein ny orden. Systemskifte og gjenreisning» og spenner over tidsrommet Det er dette begrepet om en tidsavgrenset sosialdemokratisk orden som utgjør analysetemaet for denne artikkelen. Men som det fremgår av overskriften, angir ytterligere to nøkkelord angrepsvinkelen: boligpolitikken og tallet. Ambisjonen er at koblingen av disse tre momentene skal bidra til å forklare dynamikken i en historisk endringsprosess som utgjorde et vendepunkt i norsk politikk og samfunnsutvikling. Dette punktet blir lokalisert til 70-årene, tiåret da Berge Furre avrunder epoken for sosialdemokratiets storhetstid, et brytningstiår over mot 80-tallets dereguleringer. Temaet introduserer tre grunnleggende spørsmål: Hva er en sosialdemokratisk orden? Dernest: Kan en slik mulig orden avgrenses i tid slik det er gjort ovenfor? Og endelig: Innebar det som skjedde i 1970-tallets norske samfunn, et historisk vendepunkt i den forstand at denne ordenen ble avviklet? Når vi har valgt boligpolitikken som innfallsport til å analysere ordensbegrepet, skyldes det et tidligere arbeid med et spesielt område av norsk samtidshistorie: boligpolitikkens og boligsamvirkets utvikling etter krigen (Annaniassen 1996a, 1996b). Det historiske studiet av en spesifikk sektor åpnet perspektivet til større samfunnsmessige sammenhenger. Det skyldtes dialektikken mellom del og helhet som alltid er til stede i historiske prosesser, men også at dynamikken på etterkrigsepokens og 70-årenes boligsektor var typisk for samfunnet generelt. Et markant trekk ved 70-tallet var fragmenteringen av forsøket på å tømre sammen en enhetlig regulerings- og planpolitikk. Tiårets sprikende karakter, vippepunktet mellom planstyring og marked, utgjorde særpreget og «broen» mellom Artikkelen er utarbeidet i forbindelse med forskningsprogrammet «Bolig og levekår», som er finansiert av Norges forskningsråd. Forfatteren deltar i programmet med prosjektet «Eierlandet Norge. Boligtilknytningsformer i Norden et historisk og komparativt perspektiv». 156

6 [ VENDEPUNKTET FOR «DEN SOSIALDEMOKRATISKE ORDEN» ] tidsrommet før og etter. På boligområdet kom det blant annet til uttrykk ved at boligeiere, som selv var et produkt av den førte politikken, begynte å markere selgerinteresser på markedet. Denne «interessekampen» endte med det gamle reguleringssystemets oppløsning på 1980-tallet. Foruten den realhistoriske dokumentasjonen knyttet til boligsektoren, er det også en ambisjon av mer teoretisk karakter som gjør det sosialdemokratiske ordensbegrepet og 1970-tallet interessant. Det gjelder trangen til å finne ut noe mer spesifikt om årsakene til samfunnsendringer generelt. Her blir overgangsperiodene mellom gammelt og nytt relevante fordi de illustrerer et bestemt syn på historiske endringsprosesser: I brytningsperiodene mellom etablerte og nye strukturer trer kreftene som driver samfunnshistorien i en bestemt retning, klarere i dagen. Når motsetningene i et samfunn tilspisses, blir årsakene til sosial og politisk endring mer synlige og lettere å analysere. Et slikt analyseprosjekt er ikke like aktuelt når tidsrytmen, i hvert fall på overflaten, er mer harmonisk og samstemt, slik f.eks og 60-årenes jevne vekst og produktivitetstenkning fortoner seg i ettertid. «den sosialdemokratiske orden» Det finnes grunner til å møte et slikt ordensbegrep med en kritisk holdning. Begreper som politisk samfunnssystem, den etablerte orden, sosialdemokratisk orden osv. kan virke uklare fordi de omfatter to samfunnsnivåer: ett som dreier seg om samfunnsformasjonens karakter, og et annet om politisk regime. Det går jo an å spørre hvorvidt det her dreier seg om en overgang fra en samfunnsformasjon til en annen, eller om et skifte fra et politisk regime til et annet. Med politisk regime forstås da en regjering som med utspring i ett eller flere politiske partier utøver en bestemt politikk. I dette arbeidet fokuseres det politiske nivået, men slik at politikken forstås som et system av styringstiltak med samfunnsendrende konsekvenser, inkludert boligsektoren og dens disposisjonsformer. De politiske vedtakenes virkninger tilsiktede og utilsiktede på samfunnsstrukturen er et hovedpoeng her. Den offentlige politikken endrer samfunnet på en måte som også forandrer politikkens innhold og 60-årenes politikk skapte en ny samfunnsbasis for liberalisering og deregulering. Det handler om forandring på begge nivåer. Hele samfunnsformasjonen, ikke bare politikken eller regimetypen, var under omforming. Konklusjonen må bli at det er legitimt å operere parallelt med begreper 157

7 [ ANNANIASSEN ] som dekker begge nivåer. Da den offentlige politikken for alvor begynte å intervenere i de kapitalistiske industrilandenes markeder på 1930-tallet, startet en historisk prosess som brakte det økonomiske og politiske nivået mer på høyde med hverandre enn før. Et klassekompromiss utgjorde basisen for regjeringen Nygaardsvold i 1935 og oppbyggingen av etterkrigstidens«sosialdemokratiske orden», som møtte grensene for sin fortsatte eksistens på 1970-tallet. Den begrepsmessige blandingen av samfunnsnivåene er derfor uttrykk for en realhistorisk prosess. I Furres bok utgjør begrepet et slags sentrum for kronologien idet han tidfester«ordenen» til tiden«frå kring 1950 til sist på syttitalet» (1991:146). Furre har imidlertid blitt kritisert for å være uklar, særlig for at han ikke har identifisert de særtrekk som ligger til grunn for«ordensbegrepet» (Jansen 1992:36), men også for at han ikke begrunner hvorfor det fenomen han beskriver har ordens- eller systemkarakter. Kritikken påpeker at Furres begrep ikke hviler på en utbygd, systematisk teori. I høyden beskrives visse trekk ved samfunn og politikk i en epoke der arbeiderbevegelsens reformpolitikk blir den norske industrikapitalismens integrerende kraft ved å få arbeid og kapital til å«dra sammen». Furres sosialdemokratiske orden må følgelig tolkes i retning av det norske samfunnets politiske orden i en bestemt epoke. 1 I tråd med dette hevder kritikerne at Furres historiesyn tar utgangspunkt i Stortinget, der han omhyggelig registrerer alle viktige debatter og vedtak. Men registreringen tvinger frem spørsmål om årsaker: Hvorfor inntraff de politiske vedtakene som endret samfunnet? Hvem var aktørene i kampen om hvilken retning historiens videre gang skulle ta? Eller kanskje det mest fundamentale: Ble egentlig den sosialdemokratiske orden eliminert, eller dreide det seg bare om en forandring der deler av systemet fortsatte å bestå? I hvert fall viser spørsmålsstillingene at ordensbegrepet er et analytisk redskap som både skal fange opp særtrekk ved epoken og forklare hvorfor ting skjedde som de gjorde. Den mangelfulle behandlingen av årsaksproblematikken rundt historiske endringer kan derfor ha konsekvenser for innholdet i begrepet om en samfunnsorden. For eksempel tenderer Furre mot å knytte det til fysiske kjennetegn, til noe naturlig og historisk uforanderlig. Han skriver om«byggjesteinane» og«reisverket» som om det gjaldt den fysiske strukturen i et hus, en bro eller en motorvei. Slik kan historisk foranderlige samfunnsforhold bli gjort til ahistoriske og statiske størrelser (Jansen 1992). 158

8 [ VENDEPUNKTET FOR «DEN SOSIALDEMOKRATISKE ORDEN» ] Her skal vi ikke ta stilling til kritikken mot Berge Furres begrepsbruk. Den trekkes inn for å understreke det sammensatte og motsetningsfylte ved innholdet i begrepet «den sosialdemokratiske orden». Det er en slik konkretisering av uttrykket som legges til grunn i dette arbeidet. Med utgangspunkt i boligpolitikken er målsettingen å forklare hvorfor det politisk omformede samfunnet fra etterkrigsepoken endte opp i en politikk og et samfunn som var annerledes enn det planleggere og politikere forestilte seg i de nærmeste årene etter krigen. Følgelig rettes søkelyset mot systemets og politikkens indre motsetninger og utilsiktede virkninger. De ble til slutt så sterke at prosessen endte opp med deregulering og liberalisering. Et tema vil stå spesielt sentralt: forholdet mellom den offentlige boligpolitikken og disposisjonsformene for boligene den nedfelte seg i. Kan det påvises bestemte virkninger av samspillet mellom politikken og spesifikke boligformer? Og kan en slik virkningsanalyse si noe om årsakene til at samfunnet endret seg i perioden? Et problem ligger likevel på lur her. Hittil har drøftingen vist at vi står overfor tre nivåer når den sosialdemokratiske orden skal dissekeres. Nivå 1 er boligpolitikken og dens virkninger på samfunnets struktur. Nivå 2 er den politiske og samfunnsmessige helheten som boligsektoren er en del av, og som består av en rekke andre sektorer og institusjoner. Det betyr at enkelte områder, særlig de som ligger nær opp til boligpolitikken, må trekkes inn i analysen, f.eks. kredittpolitikken, den økonomiske politikken, foruten mer generelle sosiale og politiske utviklingstrekk. Nivå 3 handler om det internasjonale økonomiske systemet, i realiteten det «øverste», overgripende nivået for vekst-, omslags- og kriseforløpet. Nå lar det seg selvsagt ikke gjøre å behandle empirien i et så omfattende årsak virkningsforhold innen rammen av dette arbeidet. Vi må treffe enkelte valg som nødvendigvis vil begrense analysen. Det blir f.eks. umulig å gi en empirisk dekkende behandling av relasjonene mellom det boligpolitiske mikronivået, over den nasjonale samfunnsorden og opp til det internasjonale økonomiske makronivået. Dette arbeidet nøyer seg derfor med å drøfte et evt. nærvær eller fravær av mulige årsaksforhold ut fra et begrenset utvalg kilder og litteratur, men likevel ut fra en tro på at slik begrenset helhetstenkning er fruktbar. Et spørsmål vil stå sentralt: Kan vi på grunnlag av analysen si noe mer sikkert om det var krefter på det nasjonale eller det internasjonale systemnivået som forårsaket den sosialdemokratiske ordens fall hvis vi da altså i det hele tatt kan si at den falt? 159

9 [ ANNANIASSEN ] 70-tallet: perspektiv på en epoke? Et bestemt syn på historiske prosesser ligger til grunn for vår tilnærming: Analysen av et kort tidsrom, som et tiår er, kan bidra til å klargjøre logikken i et lengre tidsspenn. Det medfører en ambisjon, som foruten å registrere fakta, forsøker å klarlegge årsakene til hvorfor utviklingen, f.eks. innenfor norsk boligsektor, gikk i den bestemte retningen. Fremstillingen forsøker derfor å gi et innblikk i hvordan enkeltstående hendinger hang sammen i en større historisk og samfunnsmessig kontekst, der også internasjonale forhold utgjorde en viktig bakgrunn. Først må likevel et problem klargjøres. Det gjelder periodiseringen av norsk etterkrigshistorie som utgjør forutsetningen for å skille 70-tallet ut som et eget overgangstiår. For var egentlig tiåret så markant at det er relevant å behandle det som et særegent historisk tidsrom i forhold til årene før og etter? Spørsmålet kan, om ikke besvares, så i hvert fall belyses ved å se nærmere på hvilken status foreliggende samtidshistorikker gir 1970-årene. Flere norske historikere har levert synteser. Den første kom før tiåret var omme, allerede i 1979, i form av Edvard Bulls siste bind i Cappelens Norges historie, Norge i den rike verden (1979: ). På tross av nærheten i tid, førte Bull historikken frem til Bull skilte tiåret ut med et eget kapittel: «1970-årene: Den nye utrygghet». Han konstaterte at noe nytt var i emning i forhold til og 60-årenes «tillitsfulle vekst». Fra et ståsted i samme tiår kunne Bull naturlig nok ikke levere en spesifisert periodisering av 1970-årene. Innholdet røper likevel at innenfor tiåret var enkelte årstall viktigere enn andre. En økonomisk krise som begynte i 1973, førte til en motreaksjon fra myndighetene i form av en økonomisk motkonjunkturpolitikk, avløst av en innstramningslinje fra Dette året opplevde tvungen lønnsnemnd i LO NAF-området, fulgt av full lønns- og prisstopp i september. Berge Furres Vårt hundreår (1991: ) bygges opp via en periodisering som adskiller seg fra Bulls. Som nevnt lar Furre perioden med plan, styring og regulering omfatte de tre første årene av 70-tallet, slik at hovedskillet går i Det historisk nye ved 70-årene ligger mellom dette årstallet og 1981, da Willochs høyreregjering innledet «Marknadens år». Berge Furre later til å bruke et økonomisk kriterium når han starter med kriseåret 1973, og et politisk kriterium når han avslutter perioden med en regjeringsdannelse i Kapitlet om dette både litt korte og litt 160

10 [ VENDEPUNKTET FOR «DEN SOSIALDEMOKRATISKE ORDEN» ] lange 70-tallet kaller han «Oljealder og kriseår». Her kan forfatteren kritiseres for inkonsekvent begrepsbruk. Furre legger nemlig også stor vekt på et avgjørende omslag i den økonomiske politikken vinteren 1977/78. Da resignerte regjeringen Nordli i forsøket på å styre unna den internasjonale økonomiske nedgangen. En ekspansiv finanspolitikk ble lagt om i kontraktiv retning. Følgelig blir det vanskelig å bruke det politiske regimeskiftet i 1981 som et kriterium for å skille de historiske periodene. I den siste tilveksten av nasjonale norgeshistorier, Aschehougs Norgeshistorie, avrunder Even Lange bind 11, Samling om felles mål , med avsnittet «En samarbeidsepoke» (1998:242 f.) før Edgeir Benum starter det 12. og siste bindet, Overflod og fremtidsfrykt 1970, med kapitlene «Det store oppgjøret» og «Det radikale oppbruddet» (1998:12 ff., 28 ff.) Også her fungerer altså 1970-tallet som et skillende tiår i periodiseringen av norsk etterkrigshistorie. I alle de nevnte historikkene er norsk samfunnshistorie hovedtemaet, selv om også internasjonale forhold er klart til stede. Men siden erfaringene fra nettopp 1970-årene demonstrerte realiteten i Lars Korvalds påpekning av at Norge er et land i verden, er det relevant å avslutte dette norske utvalget med en historiker av klassisk europeisk tapning. Det dreier seg om Eric Hobsbawm og hans The Age of Extremes, som i Gyldendals norske utgave (1997:409 ff.) har fått den misvisende tittelen Ekstremismens tidsalder. Hobsbawms perspektiv på det han kaller det «korte 20. århundre» (han starter i 1914) omfatter, via geografiske og tematiske utvalg, hele verden. I hans tredelte fremstilling heter del 2 betegnende nok «Gullalderen» og omhandler tiden etter den andre verdenskrig frem til Hobsbawms tredje del kalt «Skredet» starter opp med kapitlet «Krisetiårene». De 20 årene etter 1973 er historien om en verden som kom ut av lage og skled inn i en tilstand av ustabilitet og krise. Utviklingen kulminerte med sovjetsystemets oppløsning i Hva kan vi få ut av historikernes periodisering og generelle karakteristikk av 1970-årene? I all sin forskjellighet ser de ut til å dele ett hovedsyn: 1970-tallet skiller seg ut i forhold til tiårene før og etter. Riktignok opererer de fleste fremstillingene med et «kort» tiår, idet de setter et skille i 1973, et år som markerer et vendepunkt både i Norge og den vestlige industrikapitalismen for øvrig. Et bestemt årstall virker derimot å markere en spesifikk «norsk» utvikling: Da den internasjonale krisen begynte i 1973, kunne norske 161

11 [ ANNANIASSEN ] myndigheter møte den med en ekspansiv økonomisk motkonjunkturpolitikk. Det var forventningene om store inntekter til statskassen fra oljesektoren som gjorde at krisen kunne holdes på midlertidig avstand. Riktignok var det ikke bare Norge som førte en politikk mot konjunkturene, men perioden fra ca. våren 1975 til 1977/78, da denne politikken fungerte, utgjør likevel et mer særnorsk tidsavsnitt i forhold til de fleste andre vestlige land. 2 Det virker derfor adekvat å konsentrere letingen etter årsakene til historisk endring langs to nivåer. Det ene vil ligge innenfor nasjonalstaten, det andre i et internasjonalt, primært vestlig kapitalistisk miljø der økonomiske konjunkturer påvirker det særegent norske. I den konkrete virkeligheten vil begge nivåene være infiltrert i hverandre. Viktigst er det likevel å innse at 70-tallet som historisk vendepunkt bare kan analyseres i sin kontinuitet med og 60-årene. Når det ikke bare dreier seg om å beskrive hva som skjedde på 1970-tallet, men også å forstå hvorfor det skjedde, kommer vi ikke utenom det samfunn og den politikk nasjonalt og internasjonalt som utgjorde jordsmonnet for 70-årenes endringer. kappløpet mot samme mål I tiårene, eller tiåret forut for 70-tallet, nådde utbyggingen av norsk industri høydepunktet. Det satte preg på hele samfunnsformasjonen. Debatten om veien videre dreide seg om teknologi, produktivitet og utbygging, nøkkelord som uten vesentlige reservasjoner ble adoptert av de fleste toneangivende politiske partier. Industrialiseringen hadde en sterk høykonjunktur i ryggen, og 1960-årenes politiske dagsorden ble sterkt preget av en praktisk-teknisk holdning. Politikerne konkurrerte om å tilby kostnadskrevende reformer og en bedre fremtid. Fremtidsoptimismen og den økonomiske veksten resulterte i voksende offentlige budsjetter og større overføringer, men uten at det førte til politisk strid snarere tvert om. Forholdet illustreres godt ved regjeringsskiftet i 1965, da Per Bortens samlingsregjering avløste DNA-regjeringen Gerhardsen. Det politiske regimeskiftet fikk ingen nevneverdige konsekvenser for verken veksten eller den sosiale fordelingen. Når boet skulle gjøres opp i 1971, kunne regjeringen vise til et politisk og økonomisk regnskap som ikke stod tilbake for Arbeiderpartiets. De borgerlige partiene hadde bevist at de var like gode som forgjengeren, og det sågar på dennes hjemmebane. Det ble også demonstrert innenfor boligpolitikken, «juvelen i den sosialdemokratiske orden» 162

12 [ VENDEPUNKTET FOR «DEN SOSIALDEMOKRATISKE ORDEN» ] (Furre 1991:388) en sektor som i mangt var et barometer på samfunnets allmenntilstand. Boligpolitikken fikk ry for å være noe av det mest vellykkede sosialdemokratiet klarte å gjennomføre. Under en stortingsdebatt i 1951 formulerte Trygve Bratteli kjernen i Arbeiderpartiets boligpolitiske linje og fremtidsvisjoner for boligeierlandet Norge: «For meg er dette et prinsipielt spørsmål, og jeg vil gjøre det tindrende klart. I det moderne samfunn er det visse områder hvor det drives privat næringsdrift, og andre områder hvor det ikke lenger drives privat næringsdrift, eller hvor den er under avvikling, og jeg for mitt vedkommende godtar ikke som et område for privat næringsdrift det å eie andre menneskers hjem» (Stortingstidende bd. 7a 1951:455). Nå er det grunn til å merke seg at Bratteli ikke sa eksplisitt at i Norge skulle beboerne eie boligene, individuelt eller kooperativt. I stedet definerte han eierformen negativt, gjennom å rette skytset mot gårdeiernæringen. Den profesjonelle, private driften av utleiegårder ble erklært uønsket i fremtidens norske boligsektor. Poenget er viktig, særlig når Norge sammenlignes med nordiske naboland som Danmark og Sverige. Der knyttet myndighetene den offentlige boligpolitikken til allmennyttige utleieboliger, i Sverige eid av kommunene, i Danmark av selvstendige boligorganisasjoner. I tiårene etter krigen fungerte det norske boligsamvirket som et tilsvarende allmennyttig alternativ, selv om beboerne var andelseiere. De kooperative boligene var nemlig ikke fritt omsettelige slik de ble senere. Det var derfor ikke uten grunn at OBOS tidlig på 50-tallet startet en informasjonskampanje der det ble understreket at OBOS-beboere ikke var kommunale leieboere, men boligeiere i fellesskap med andre. I denne perioden var boligsamvirket et offentlig boligpolitisk redskap. Medlemsbevegelsen var underkastet reguleringer som medførte at boligene lignet mer på nabolandenes utleieboliger enn 1990-årenes uregulerte og fritt omsettelige andelsboliger. At hjemmet skulle bli et formues- og salgsobjekt, kunne ikke Bratteli forestille seg i 1951, heller ikke at Arbeiderpartiets politikk skulle ende opp i 80- og 90-årenes samfunn. Da Arbeiderpartiet etter andre verdenskrig lanserte programmet om at alle skulle eie sitt hjem, ble det altså i stor grad formulert negativt, med brodden mot datidens vanligste eiergruppering: gårdeierne (Gulbrandsen 1983:9). For så vidt kunne partiet like godt ha slått fast at ingen skulle eie andres hjem. Den praktiske gjennomføringen av dette boligpolitiske prinsippet skapte etter hvert en ny struktur innenfor boligsektoren. Det vok- 163

13 [ ANNANIASSEN ] sende antallet eiere av egen bolig hadde en reduksjon av utleiemarkedet og antallet gårdeiere som sitt motstykke. Men siden sosialdemokratisk politikk ikke tok sikte på å eliminere markedet, begynte nye aktører å gjøre seg gjeldende i kjølvannet av eierlinjen. Utleiemarkedet i en typisk utleieby som Oslo (5 % boligeiere ved boligtellingen i 1920) ble kraftig redusert som følge av en bevisst politisk linje, samtidig med at nye og utilsiktede markedsprosesser oppstod som følge av politikken. Det ble ikke bare skapt nye eiere, det ble også mulig å slå politisk mynt på de nye eiergruppenes markering i markedet. Her lå det et betydelig potensial som det skulle vise seg at Høyre klarte å utnytte nærmere 30 år etter Brattelis prinsipielle utsagn i Stortinget. Den videre historien kom til å handle om samspillet mellom politisk tilsiktede markedsendringer og utilsiktede markedsprosesser, et motsetningsfylt samspill som gradvis rev grunnen vekk under boligpolitikkens sosialdemokratiske orden. I etterkrigsårene hersket det bred politisk enighet om boligpolitikken, selv om Høyre ville gi de private bankene en større rolle i boligfinansieringen og avgrense statens Husbank til et gjenreisningsinstitutt for krigsherjede landsdeler og byer. Partiet var for øvrig langt seinere ute enn Arbeiderpartiet med å programfeste masseeiendomsrett på boligsektoren. Når Høyre forsvarte eiendomsretten i boligsektoren, var det gårdeiernes interesser partiet tenkte på. Først i 1969 ble målet om generell boligeiendomsrett enerådende i partiprogrammet. Likevel fortsatte Høyre å hevde at boligsøkere skulle ha adgang til å leie en bolig hvis de ønsket det. En post som tildelte utleierne en plass på markedet var med på programmet i 1977, mens Arbeiderpartiets eiermålsetting hele tiden dreide seg om å skape en trygghet som ikke fantes i det gamle boligmarkedet. Men stort sett var det enigheten som dominerte bildet. Under valgkampen i 1965 kom det til uttrykk da de borgerlige partiene, og særlig Venstres Helge Seip, angrep DNA-regjeringen for at den ikke praktiserte boligpolitikken bra nok. Kritikken var ikke av prinsipiell karakter, og satte ikke spørsmål ved husbankordningen og eierlinjen fra Seips misnøye gjaldt kvantitative og ikke kvalitative forhold. Regjeringen hadde ikke klart å bygge det nødvendige antall boliger som landets voksende byer og nye industrielle tettsteder hadde behov for. 164

14 [ VENDEPUNKTET FOR «DEN SOSIALDEMOKRATISKE ORDEN» ] boligpolitikk med indre spenninger Etter valgseieren gikk regjeringen Borten og kommunalminister Seip til verket med ambisjoner om å bli den flinkeste eleven i sosialdemokratiets skole. Nå klarte riktignok ikke regjeringen å oppfylle de dristige valgløftene fra 1965, uten at det er et avgjørende poeng. Viktigere er det at produksjonstallene for boliger pekte sakte, men sikkert i riktig retning: oppover. Økningen fortsatte frem mot rekordtallene i første del av 1970-tallet. Enda viktigere var viljen til å forvalte boligpolitikken. Et typisk trekk ved regjeringens og Helge Seips virksomhet var bredden og engasjementet i det boligpolitiske arbeidet, noe som blant annet kom til uttrykk i en omfattende utredningsaktivitet (Annaniassen 1996a:248). En rekke komiteer ble satt til å utrede problemene i den offentlige boligpolitikken. Et vesenstrekk ved dette utredningskomplekset var dets sprikende karakter. Arbeidet ble aldri koordinert i henhold til en samlet plan. På sikt skulle problemet vise seg å være reelt, men forhindret likevel ikke at den nye given langsomt, men sikkert materialiserte seg i form av stigende tall for nybygde boliger. Derimot gikk produksjonsiveren på bekostning av den kvalitative, miljømessige side ved boforholdene. Reaksjonen mot de «menneskefiendtlige bomaskinene» lot da heller ikke vente på seg. Ved inngangen til 1970-årene kom miljøprotesten som bidrog til å sette søkelyset på konsekvensene av den sosialdemokratiske «boligorden» (Annaniassen 1996a:234). Ammerudrapporten fra 1969 var ett av flere uttrykk for opprøret mot den teknokratiske utbyggingen. Men like viktig for utviklingen videre var de indre spenningene i systemet som begynte å vise seg i løpet av 1960-årene. Fremfor alt gjaldt det boligpolitikkens presserende problem: inflasjonen og de stigende byggeog tomtekostnadene. Mot slutten av 60-tallet antok dette slike dimensjoner at økonomiske forskjeller innenfor etterkrigstidens nye husbankfinansierte boligmasse begynte å bli merkbare. Ordninger som ble etablert for å skape sosial utjevning, og som i et visst tidsrom sikkert fungerte etter intensjonen, var i ferd med å skape nye ulikheter. Den husbankfinansierte boligmassen var nå blitt så stor at ulikheter innenfor den var i ferd med å bli nesten like viktige som den tradisjonelle forskjellen mellom husbankog privatfinansierte boliger. Spørsmålet gjaldt: Hvordan kunne det etableres økonomisk rettferdighet over tid innenfor den nye boligmassen? I en boligdebatt vinteren 1968 satte Helge Seip problemet på dagsordenen: «Hva er rettferdig? Er det rettferdig at de som nå bygger til langt høyere 165

15 [ ANNANIASSEN ] kostnader og med en finansieringsordning som til dels er dyrere enn den som følger selv etter at tilbakebetaling av de gamle lån er vedtatt, skal måtte betale vesentlig høyere leie med samme inntekt, eller er det rettferdig å søke å finne fram til en viss utjamning av leienivået? Det er denne avveining av rettferdighetssynspunktet en må foreta. Hvis en er innstilt på at de som tilfeldigvis bor i hus som er bygd i en viss periode, varig skal ha særfordeler i forhold til andre som tilhører de samme inntektsgrupper, de samme aldersklasser og de samme sosiale kategorier, og som må flytte inn i nyere hus, vel, da er kanskje mindretallets opplegg rettferdig. Men tar en sikte på en rimelig utjamning av husleienivåene, da er etter min mening proposisjonen og flertallsforslaget det riktigste og det rimeligste» (Stortingstidende bd. 7b, :2660). Spørsmålet om rettferdighet var altså blitt et spørsmål om å utjevne leienivået mellom generasjonene i boligsektoren. Problemstillingen røper et viktig boligpolitisk aspekt: Oppmerksomheten var gradvis i ferd med å bli mer rettet mot den etablerte boligmassen, mot de boliger som allerede var bygd og bebodd. I løpet av 60-årene begynte en annen tendens med en mulig sammenheng til den første å gjøre seg gjeldende. Blant boligsamvirkets andelseiere ble en stadig sterkere eiermentalitet merkbar (Gulbrandsen 1980, Gulbrandsen & Torgersen 1976). 3 Dermed forelå det plutselig store muligheter for interessekollisjoner, bl.a. i forhold til prisreguleringen som omfattet boligsamvirkets boliger. Kan vi allerede her ane konturene av en kommende høyrebølge med tusener småeiere, skapt av og 60-årenes samfunnsbygging? regulering, marked, sosial fordeling: eksemplet obos I det store og hele må 1960-tallet, og særlig dets siste halvdel, betraktes som et politisk kappløp partiene imellom om initiativet i reformpolitikken. Regjeringen Bortens politikk, både generelt og overfor boligsektoren, var et synlig bevis på den unisone oppslutningen om prosjektet «den sosialdemokratiske orden». Men hvilke samfunnsmessige konsekvenser fikk politikken? Rundt høydepunktet for utbyggingen virket det som om noe nytt og utilsiktet var i emning tendenser som etter hvert skulle vise seg å bli den samme ordens banesår. For boligpolitikkens vedkommende blir likevel spørsmålet hvor nytt dette «nye» egentlig var. En kort gjennomgang av reglene for den sosiale boligfordelingen 166

16 [ VENDEPUNKTET FOR «DEN SOSIALDEMOKRATISKE ORDEN» ] i en så sentral boligpolitisk institusjon som etterkrigsårenes OBOS, kan bidra til et svar. I Oslo kunne det allerede rundt midten av 1950-tallet registreres problematiske sosiale fordelingsvirkninger av boligkøen i OBOS, kommunens forlengede arm i boligpolitikken (Gulbrandsen 1983:99). Et sentralt punkt dreide seg om overføringsrett av plass i køen. I 1955 vedtok OBOS at plass i køen kunne overføres mellom foreldre og barn hvis begge parter hadde vært OBOS-medlemmer i minimum to år. På dette tidspunktet var det ennå opp til de enkelte boligbyggelag å vedta slike regler, men i 1960 ble forholdet regulert gjennom borettsloven, som dessuten utvidet overføringsretten til andre medlemmer av familien. Det ble heller ikke satt noen grense for hvor mange ganger et medlemskap kunne overføres. Etter at loven trådte i kraft sommeren 1960, fikk derfor overdragelser av ansiennitet et betydelig omfang. Borettsloven fikk følgelig bestemte virkninger når det gjaldt køordningen og fordelingen av boligene i et boligbyggelag som OBOS. Tidligere hadde den som fikk bolig, ventet lengre enn den som ikke fikk. Fra 1960 kunne plutselig mange og til dels svært unge personer, som selv ikke hadde køtid bak seg, gå foran eldre medlemmer med personlig ventetid via overført medlemskap. I realiteten fungerte derfor ikke OBOS-køen lenger som en kø, fordi en stor del av de nye boligene tilfalt personer som selv ikke hadde stått i køen. De som overførte medlemskap hadde ikke selv hatt behov for OBOSbolig; sannsynligvis dreide det seg ofte om forholdsvis ressurssterke personer. De som ventet i køen, og som ikke hadde andre muligheter enn fortsatt venting, ble nå forbigått av personer som foruten å være yngre, også tenderte mot å komme fra høyere sosiale lag (Gulbrandsen 1983:105). OBOS påpekte selv de uheldige følgene av overføringsretten og gikk inn for å endre loven på dette punktet. Endringen kom, men ikke før i 1971, da over andeler eller køplasser var blitt overført. Borettsloven lovfestet også automatisk og uinnskrenket rett til å bytte bolig. Styret i hvert enkelt borettslag skulle riktignok godkjenne nye andelseiere, men etter lovens 16 kunne slik godkjenning ikke nektes hvis overdragelsen var «et ledd i bytte av boliger». Også denne bestemmelsen fikk konsekvenser for boligfordelingen, bl.a. for det såkalte under bordet-markedet, som gjennom fiktive bytter via mindre regulerte eller reguleringsfrie deler av boligmarkedet, begynte å utvikle seg på tvers av prisreguleringssystemet. Prisreguleringen, som fremgikk av bestemmelser i husleiereguleringsloven 167

17 [ ANNANIASSEN ] (borettslag var juridisk plassert i leiesektoren), gjaldt for øvrig to typer priser: prisen en leieboer betalte for å bo i en leilighet, og prisen i form av innskuddet til medeierskap i et boligaksjeselskap eller borettslag, enten dette var frittstående eller tilknyttet et boligbyggelag som f.eks. OBOS. Det viste seg at prisreguleringens virkninger på den sosiale fordelingen var problematiske. Særlig skapte under bordet-handelen sosiale fordelingsresultater som stod i klar motsetning til de opprinnelige intensjonene. En stadig større del av de regulerte boligene virker å ha havnet hos mer ressurssterke sosiale grupper, f.eks. personer med høy utdannelse. Reguleringssystemet tillot altså individuelle tilpasninger, noe som medførte tendenser til skjeve sosiale fordelingseffekter, selv innenfor et så sterkt regulert boligbyggelag som OBOS. For at borettslovens regler om overføring av køplass skulle føre til sosiale ulikheter, måtte likevel medlemsrekrutteringen til det kooperative selskapet ha endret seg forut for lovbestemmelsen. Det meste peker i retning av at OBOS historisk sett hadde en solid forankring i hovedstadens arbeiderklasse. Men siden lovvedtaket i 1960 førte til sosiale skjevheter, må altså denne sosiale profilen langsomt, men sikkert ha endret seg i etterkrigsårene. Det sosiale rekrutteringsgrunnlaget må både ha blitt bredere og omfattet personer som ikke hadde et påtrengende personlig behov for OBOS-bolig. Lars Gulbrandsen har påvist en sosial skillelinje mellom OBOS-medlemmer innmeldt før og etter 1950 (1983:144). Før dette årstallet kom de nyinnmeldte i stor grad fra det sosiale utspringet i arbeidermiljøene, mens de i årene som fulgte i stadig større utstrekning må ha blitt rekruttert fra høyere sosiale lag. I likhet med under bordet-markedet ble også OBOS preget av en gradvis skjevere sosial tilpasning ved at mer ressurssterke grupper strømmet til allerede tidlig på 1950-tallet. Middelklassepersoner som meldte seg inn dette tiåret, brukte det neste til å melde inn sine barn eller la dem overta en ubenyttet køplass. Den regulerte «sosiale» og kooperative boligbyggingen i landets hovedstad fikk derfor et bestemt sosialt utviklingstrekk: I de første årene etter krigen virker det som om boligbyggingen i OBOS-regi bidrog til å kompensere eller utjevne de sosiale ulikhetene i byen. Etter hvert, og det skjedde egentlig ganske fort, ser det derimot ut til at hovedstadens generelle klasse- og gruppeforskjeller også nedfelte seg i boligselskapets medlemsmasse. Og da var det som så ofte ellers de ressurssterke fra øvre sosiale lag som trakk det lengste strået. I realiteten var det denne diskrepansen mellom innholdet i reguleringstiltakene og boligmarkedets 168

18 [ VENDEPUNKTET FOR «DEN SOSIALDEMOKRATISKE ORDEN» ] realiteter, inkludert Helge Seips rettferdighetsbetraktninger, som utgjorde kjernen i utredningskappløpet som politikerne startet mot slutten av 60- og begynnelsen på 70-tallet. Den sosiale fordelingen av de nye OBOS-boligene er for øvrig knyttet til et paradoksalt poeng. I 1950-årene foregikk en heftig diskusjon i Oslo bystyre om hvorvidt andre enn de kooperative boligbyggelagene OBOS og USBL skulle få direkte adgang til kommunale tomtearealer. Tidlig i dette tiåret hadde firmaet Ringnes & Selvaag fått byggeløyve for et boligprosjekt på egne arealer på Veitvet, dels betinget av et kommunalt vedtak om at Leiegårdskontoret skulle fordele alle boligene (Gulbrandsen 1980:412). Rundt 1960 var spørsmålet om private entreprenørers, med A/S Selvaagbygg som den sentrale, adgang til kommunens tomter i ferd med å bli mindre omstridt (Hansen & Guttu 2000:87). Nå var det til gjengjeld fordelingen av boligene som utgjorde stridens eple. I 1963 var det politisk enighet om å la Selvaag få bygge ut store arealer øverst i Groruddalen. Denne gangen vedtok bystyret, mot Høyres stemmer, at kommunen, ved Leiegårdskontoret, skulle disponere og fordele alle boligene (Gulbrandsen 1980:418). Hovedpoenget i vår sammenheng gjelder det sosiale aspektet ved denne fordelingen. Boligsøkerne som stod på listen ved Leiegårdskontoret, representerte et klientell med stort behov for bolig, sannsynligvis større enn de som overførte sin plass i OBOS-køen. Vanlig praksis i forhold til utbyggere gikk ut på at 25 % av boligene skulle disponeres av kommunen. I de kooperative boligbyggelagene ble den resterende boligmassen fordelt ut fra medlemskapsansiennitet, knyttet til plasseringen i køen. Følgelig er det rimelig å konkludere med at boligene som ble oppført av det blant sosialdemokrater mislikte Selvaagbygg, hadde en mer gjennomført sosial fordelingsprofil enn hovedstadens kooperative boligbyggelag, i hvert fall OBOS. Den kommunale boligkøen var for øvrig et synlig bevis på at det fantes boligsøkere i landets hovedstad som ikke maktet å betale for en ny innskuddsbolig. Det eksisterte altså et behov for utleieboliger. Fordelingen av nye boliger mellom OBOS- og kommunekøen ble diskutert, men forsøk på å øke kommunens andel ble motarbeidet av OBOS og førte aldri frem (Hansen & Guttu 2000:73). For øvrig demonstrerte utviklingen i tiårene etter krigen den sosiale «suksessen» både for OBOS og målsettingen bak etterkrigsepokens produksjonstiltak på boligsektoren: Boligmarkedets eiendomsløse masser skulle få adgang til eiendomsretten. Men samtidig førte suksessen til nega- 169

19 [ ANNANIASSEN ] tive bivirkninger når det gjaldt mulighetene for å opprettholde boligpolitikkens andre viktige bestanddel: prisreguleringen (Gulbrandsen 1983:12). ved grensene for «den sosialdemokratiske orden»? Slik var den boligpolitiske situasjonen da Arbeiderpartiet i 1971 på nytt inntok regjeringskontorene. Ambisjonsnivået og den ekspansive holdningen ble ikke bare videreført, men kraftig forsterket av den nye regjeringen Bratteli. I forsøket på å gjenerobre initiativet og sin tidligere maktposisjon lanserte partiet en politikk som i ord var så radikal at den kunne virke uforenlig med kapitalistisk markedsøkonomi. Hvis de ulike innstillingene og planene hadde blitt realisert eller mer presist: hvis det overhodet hadde vært mulig å realisere dem ville resultatet ha blitt kraftige inngrep ikke bare i boligsektoren, men i hele samfunnssystemet. Offentlig styring og kontroll skulle forsterkes, markedskreftenes innflytelse reduseres. Prosjektet ble presentert via en ordbruk som på overflaten hadde en klar sosialistisk valør. Språkbruken var til tider såvidt sterk at den fikk norske samfunnsforskere til å hevde at man nærmet seg grensene for hva en kapitalistisk stat kunne bedrive hvis den fortsatt skulle kalles kapitalistisk (Sejersted 2000:117). Men hvor berettiget var frykten for «systemoverskridelse»? Neppe særlig stor. Planer om dyptgripende endringer når det gjaldt f.eks. eiendomsrettslige forhold ble aldri presentert, verken for boligsektoren eller samfunnet generelt. Derfor er det ganske god dekning for å hevde at den tilsynelatende radikaliseringen i realiteten var en politikk for å bevare den eksisterende ordningen. Reguleringen av etablerte strukturer skulle utvides og styrkes. De sosialistiske glosene utgjorde bare glasuren over et innhold som i tilspisset form representerte en reformulering av spørsmålene på regjeringen Bortens og kommunalminister Seips dagsorden. Det fremgikk bl.a. av det boligpolitisk viktigste dokumentet fra det tidlige 70-tallets utredningsraptus, Stortingsmelding nr. 76, : Om boligspørsmål. Meldingen tok utgangspunkt i temaer fra den borgerlige samlingsregjeringens Stortingsmelding nr. 63 fra 1968, men også den svenske paritetslåneordningen fra 1968 skal ha vært en modell. Likevel innvarslet Bratteli-regjeringens boligmelding også noe innholdsmessig nytt i boligpolitikken. Den ensidige konsentrasjonen om kvantiteten, om antallet nyproduserte boliger, ble skjøvet noe mer i bakgrunnen til fordel for kvalitative problemer. En 170

20 [ VENDEPUNKTET FOR «DEN SOSIALDEMOKRATISKE ORDEN» ] større konsentrasjon omkring bomiljø og trivselsaspekter ble riktignok varslet av Helge Seip da koalisjonsregjeringens boligmelding ble debattert i Stortinget i mai 1969, men vektleggingen var enda mer markert i Dessuten ble miljøproblematikken plassert i en systematisk sammenheng med andre sentrale boligpolitiske spørsmål på en annen måte enn tidligere. Det gjaldt særlig finansierings- og låneordninger knyttet til Helge Seips rettferdighetsbetraktninger fra 1968 (Annaniassen 1996a:250). Stortingsmelding nr. 76 lanserte én stor boligpolitisk reform, nærmest ved å ta den tidligere kommunalministeren på ordet. Den nye låneordningen ble presentert under navnet utjevningslån. De nye sosiale ulikhetene som dukket opp i kjølvannet av etterkrigsårenes boligpolitikk, skulle om ikke elimineres, så i det minste reduseres. Til grunn for reformen lå ønsket om å gjennomføre en betydelig omfordeling og utjevning av boutgiftene mellom ulike generasjoner. Antatt eldre beboere i eldre og rimelige boliger skulle bidra til å dekke en del av kostnadene for antatt yngre innflyttere i nye og dyrere boliger. Løsningen på Seips rettferdighetsproblem gjaldt to forhold: Boutgiftene i nybygde boliger var for høye de første årene etter innflytting. Dessuten var forskjellen i boutgifter mellom nye og gamle boliger urimelig stor. Tanken bak utjevningslånet gikk ut på å etablere en sammenheng mellom de to problemområdene via omfordeling. Samtidig representerte låneformen, som opererte uten bindingstid og en fast rente- og avdragsplan, endestasjonen for en stadig mer fleksibel lånepolitikk som hadde utviklet seg i årene forut (Annaniassen 1996a:262). Regjeringens linje var ambisiøs: Fremtidens boligsektor skulle spille en mer sentral rolle i den sosialdemokratiske likhets- og utjevningspolitikken enn tidligere. Boligpolitikken og ordningen med utjevningslån ble tildelt en sentral plass i de store sosialpolitiske reformer som kjennetegnet Trygve Brattelis regjeringer på 70-tallet. Utjevningslånet realiserte på mange måter tanken om det gjennomført «politiske» boliglån, et tiltak for å rydde veien mot sosial likhet. Da boligmeldingen ble behandlet i Stortinget, var likevel den politiske enigheten forbausende unison, i tillegg til at debatten viste at det virkelig dreide seg om en stor boligpolitisk reform. Høyres representanter var generelt positive, mens Kristelig Folkepartis Bergfrid Fjose konstaterte at «Meldinga ( ) legg fram retningsliner som blir karakteriserte som den største bustadspolitiske reform sidan Husbanken vart skipa.» I så måte bidrog hun til å underbygge Arbeiderpartiets 171