Kommunaldemokrati eller velferdsstat?

Transkript

1 88 Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/2013, 90. årgang Kommunaldemokrati eller velferdsstat? Noen refleksjoner om kommunaldemokratiets fremtid 1 Av Jan Fridthjof Bernt, Professor dr. juris, Universitetet i Bergen, Jan.F.Bernt@jur.uib.no Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/2013, 90. årgang Jan Fridthjof Bernt Artikler: Kommunaldemokrati eller velferdsstat? 1. Kommunalt selvstyre som rettslig konstruksjon 1 Ulike typer for kommunal organisering inngår som et element i organiseringen av nasjonalstaten i de fleste land. Kjernen i dette er at lokale folkevalgte organer tillegges ansvar for løsning av visse lokale fellesoppgaver, og avgjørelsesmyndighet vedrørende borgernes rettsstilling på enkelte saksområder. Dette skjer ved lovgivning som etablerer kommuner som en egen type offentligrettslige beslutningsnivåer, som autonome rettssubjekter innenfor rammer som er angitt i lovgivningen. Den kommunale organisering er dermed uttrykk for en modell med desentralisert forvaltning distribuert forvaltningsmyndighet som representerer et avvik fra hovedmodellen med en monolittisk statsforvaltning, slik den kommer til uttrykk i den norske grunnlovs 3: «Den udøvende Magt er hos Kongen». Det kommunale selvstyret er primært av forvaltningsrettslig, ikke av forfatningsrettslig, karakter. Dette gjelder også i land der selve prinsippet om kommunalt selvstyre er omtalt i landets konstitusjon, men er spesielt tydelig i Norge, der Stortinget i årenes løp har avvist en rekke forslag om å omtale kommunalt selvstyre i Grunnloven, selv med svært forsiktige formuleringer. 2 I og med at kommunenes kompetanse er fastsatt ved lov ikke i forfatningsmessige bestemmelser står lovgiver som alminnelig utgangspunkt fritt til å trekke grenser for og gjøre inngrep i det kommunale selvstyre. På den andre siden er det rettslige utgangspunkt at Regjeringen og statsforvaltningen ikke har noen styrings-, instruksjons- eller overprøvingsmyndighet overfor kommunene, hvis ikke det foreligger særskilt hjemmel i lov for dette. Den praktiske realitet er likevel at det finnes en rekke slike styrings- og kontrollmekanismer som griper inn i det kommunale selvstyret. Dette er til dels kontroversielt og avspeiler en brytning mellom ulike oppfatninger av kommunenes rolle i den offentlige forvaltning. Men det er nok i minst like stor grad et utslag av statlig sektorstyring og mangel på evne eller vilje til prinsipiell gjennomtenkning av nærdemokratiets rolle og innhold i en moderne forvaltningseller velferdsstat. I det følgende skal jeg presentere noen refleksjoner omkring den

2 Artikler: Kommunaldemokrati eller velferdsstat? 89 spenningen mellom ulike demokrati- og forvaltningsidealer som kommer til uttrykk i debatten omkring disse spørsmålene, sett i lys av de underliggende forvaltningsmessige og allmennpolitiske idealer og forståelsesformer som har preget debatten om og den rettslige regulering av kommunaldemokratiet, særlig de siste femti årene. 2. Kommunene fra redskap for desentralisering til redskap for nasjonal politikk Et gjennomgående trekk ved større statsdannelser er at det oppstår et behov for å forankre den desentrale statsmakts legitimitet i representative lokale organer. Perspektivet er her i utgangspunktet rent instrumentelt. I en norsk stortingsmelding våren 2012, om samspill mellom stat og kommune, 3 tar man således som utgangspunkt 4 at forholdet mellom stat og kommune må ses som et spørsmål om valg av styringsmidler fra statens side overfor kommunene: «Den statlege styringa av kommunane og fylkeskommunane skal baserast på rammestyring, rettleiing og dialog.» Samtidig fremheves samme sted 5 kommunaldemokratiets funksjon som middel til å oppnå aksept for overordnede politiske valg: «Ei viktig føremon ved å ha kommunar som gjennomførarar av statleg velferdspolitikk, er at lokale politikarar kan gje legitimitet til vanskelege prioriteringar innafor budsjettrammer som aldri vil kunne gje plass til alle ønske og behov.» Dette er tanker som like gjerne kunne vært formulert under eneveldet, der slik tenkning kom til uttrykk særlig i byene i tildeling av uttalerett eller begrenset beslutningsmyndighet til lokale organer med et mer eller mindre demokratisk preg, dog hele tiden innordnet under den lokale statsforvaltning. Ved inngangen til 1800-tallet kom imidlertid en ny dimensjon inn i disse overveielsene en styrket folkelig motvilje overfor det statlige embetsverk, til dels kombinert med en liberalistisk inspirert skepsis overfor en voksende statsmakt. Vi fikk en lokal variant av kravet fra den amerikanske frigjøringskrig om «No taxation without representation», et ønske fra lokalbefolkningen eller skattyterne om selv å bestemme hvor store byrder lokalbefolkningen skulle pålegges for å løse lokale oppgaver, og hvordan disse pengene skulle brukes. Fronten var ikke mot nasjonalstaten som i liten grad var merkbar i det daglige liv i lokalmiljøet men mot statens lokale embetsmenn som styrte og forvaltet lokale fellesoppgaver. De kommuner som ble opprettet ved de norske formannskapslovene av 1837, var ikke klassiske offentlige myndighetsorganer, med kompetanse til å treffe vedtak som er bestemmende for den enkelte borgers rettsstilling. De var nærmest en type store «velforeninger», med egen skattleggingsrett for å kunne bevilge penger til formål som tjente til «at varetage communens gavn og bedste». 6 De var under ganske stram statlig kontroll ved regler om kontroll og godkjenning av alle viktigere vedtak. 7 Etter en forsiktig startfase fant det imidlertid sted en sterk vekst i omfanget av den kommunale virksomhet i siste halvdel av 1800-tallet, særlig når gjaldt sosiale oppgaver og utvikling av næringsliv og lokal infrastruktur, 8 en utvikling som aksellererte de

3 90 Jan Fridthjof Bernt neste femti årene. Viktige elementer i det som senere ble et velferdsstatlig ansvar, ble først realisert i enkeltkommuner. Men denne veksten av oppgaveporteføljen førte til at kommunene og lokalsamfunnene ble svært sårbare overfor økonomiske tilbakeslag i det økonomiske grunnlaget for virksomheten lokale skatteinntekter. 9 Denne sårbarheten avdekket at forholdet mellom stat og kommune holdt på å endre karakter. Den liberalistiske minimumsstaten var kjørt på historiens skraphaug, kommunene hadde blitt arenaer for en ny forståelse av forholdet mellom borger og fellesskap; som ivaretakere av grunnleggende sosial sikkerhet for borgerne i nærmiljøet. Etter hvert ble det så oppfattet som et statlig ansvar å sørge for at kommunene fungerte og kunne ivareta de oppgaver de hadde påtatt seg, på en forsvarlig måte. Da utviklingen av moderne velferdsstatlig tenkning tok fart etter andre verdenskrig, ble det et statlig ansvar ikke bare å påse at kommunene var i stand til å ivareta sine oppgaver overfor lokalbefolkningen, men også at de rent faktisk gjorde det. Fremveksten av velferdsstaten medførte en vekst i omfanget av kommunenes oppgaver, og den innebar også en gradvis utvikling av nasjonale standardkrav til tradisjonelle og nye kommunale tjenester innen opplæring, sosialomsorg og helsevesen. Som en konsekvens av dette skiftet i tenkningen om Statens ansvar overfor borgerne, blir Stortinget og Regjeringen i stigende grad holdt ansvarlig for svikt i lokalt tjenestetilbud, noe som utløser en katalog av økonomiske insitamenter, rettslige krav og rettighetslovgivning fra Statens side for å sikre at kommunen leverer det borgerne skal ha krav på. I tillegg blir også arealforvaltning i stigende grad oppfattet som et nasjonalt anliggende, både ut fra ønske om rasjonell utnyttelse og utbyggingsmønster, og ut fra miljøhensyn. 3. Kommunene som demokratiske institusjoner. Det europeiske charter om lokalt selvstyre Kommunaldemokratiet er imidlertid ikke bare utviklet som et nyttig redskap for en kompleks statsforvaltning med legitimitetsproblemer. Kommunalt selvstyre er et uttrykk for grunnleggende demokratiske verdier, en rett for borgeren til deltakelse i, og best mulig innflytelse på, avgjørelser som angår hans og hennes nærmiljø. Et fungerende demokrati forutsetter et offentlig rom for politisk debatt og kritikk. For at dette skal kunne realiseres i lokale saker, må denne debatten og kritikken kunne forholde seg til politisk ansvarlige lokale beslutningsorganer. Men den nasjonale folkeforsamling og det nasjonale politiske apparat vil bare helt unntaksvis kunne være effektive arenaer og adressater for demokratisk debatt om avgjørelse av lokale saker. Det statlige demokrati fungerer på et høyt abstraksjons- og generalitetsnivå. Denne erkjennelsen har vært den viktigste drivkraften i utvikling av kommunaldemokratiet, fra en konsultasjonsordning og legitimitetsskapende institusjon for det statlige styringsapparat, til en selvstendig bærer av, og arena for realiseringen av, demokratiske verdier. Det viktigste uttrykk for denne demokratiforståelsen er Det europeiske charter om lokalt selvstyre. 10 I artikkel 2 påtar konvensjonsstatene seg forpliktelsen til å anerkjenne «[t]he principle of local self-government... in domestic legislation, and where practicable in the constitution», og i fortalen til konvensjonen formuleres noen av grunnprinsippene i den demokratiforståelsen konvensjonen bygger på:

4 Artikler: Kommunaldemokrati eller velferdsstat? 91 «... that the local authorities are one of the main foundations of any democratic regime;... that the right of citizens to participate in the conduct of public affairs is one of the democratic principles that are shared by all member States of the Council of Europe;... that it is at local level that this right can be most directly exercised...» Konvensjonen inneholder en rekke bestemmelser om krav til de rettslige og økonomiske rammebetingelsene for realiseringen av et slikt lokaldemokrati, med utgangspunkt i en beskrivelse i artikkel 3 nr. 1 av de grunnleggende trekkene ved et slikt: «Local self-government denotes the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsibility and in the interests of the local population.» Andre sentrale elementer i konvensjonen er prinsippet om at «[p]owers given to local authorities shall normally be full and exclusive» og at inngrep i disse må ha hjemmel i lov (art. 4 nr. 4), at «... administrative supervision of local authorities may only be exercised according to such procedures and in such cases as are provided for by the constitution or by statute» (art. 8 nr. 1), og at «... administrative supervision of the activities of the local authorities shall normally aim only at ensuring compliance with the law and with constitutional principles» (art. 8 nr. 2). Styringskraften av konvensjonen når det gjelder vern av det kommunale selvstyre, er begrenset, både rettslig og enda mer politisk. 11 Men konvensjonen er et viktig ideologisk dokument ved at den fremhever betydningen av kommunalt selvstyre som en selvstendig demokratisk verdi. Den formulerer en referanseramme og verdiplattform for diskusjonen om forholdet mellom lokaldemokrati og statlig forvaltning. 4. Statlig kontroll og styring som utfordring for lokaldemokratiet Den nyere rollen for kommunene, som iverksettere av nasjonale målsettinger for velferdsstat og miljøforvaltning, har åpenbare konsekvenser for både innholdet av og rammebetingelsene for lokaldemokratiet. Den mest synlige er utviklingen av ulike former for kontroll med kommunenes oppfyllelse av statlige løfter til borgerne, og målsettinger for miljø- og arealforvaltning. Her trekkes ofte den såkalte «rettighetslovgivningen» frem som et hovedproblem. Lovfestede rettigheter for borgerne, til ytelser av en viss kvalitet i skole, sosialtjenester eller helsetjenester, innebærer at kommunene er påført utgifter som de bare i begrenset grad kan forutse, og i svært liten grad påvirke, omfanget av. Nå er rettighetslovgivning klart nok et virkemiddel som man skal benytte med varsomhet, både når det gjelder omfang og spesifikasjonsgrad. Men samtidig er det ikke tvilsomt at hvis man vil sikre en rimelig grad av treffsikkerhet og likebehandling ved tildeling av grunnleggende velferdsstatlige tjenester og bistand, er rettighetslovgivning et uunnværlig virkemiddel. Det er åpenbart et problem at en del kommuner opplever at de er pålagt forpliktelser de rett og slett ikke har økonomisk bæreevne til å oppfylle, men dette må løses på ressurssiden. Det er vanskelig å forestille seg en modell der det er opp til det enkelte kommunestyre å definere minimumsstandardene for ytelser som grunnskole, primærhelsetjeneste, barnevern og sosialhjelp. Når Staten har lagt slike oppgaver til

5 92 Jan Fridthjof Bernt kommunene, må den også sørge for at det er tilstrekkelige ressurser til å ivareta disse, enten ved å fullfinansiere virksomheten ved spesielle eller generelle tilskudd over statsbudsjettet, eller ved å gi kommunene tilstrekkelig handlingsrom ved fastsettingen av satsene for kommuneskatten til at utgiftene ved løsningen av disse oppgavene kan innpasses i kommunebudsjettet. Dette kan i praksis være vanskelig, men her er problemet ikke inngrepet i noe som skulle vært et politisk handlingsrom, men de generelle økonomiske rammebetingelsene for den kommunale virksomheten. Et annet problem er at tildeling av de fleste av disse ytelsene er lagt inn i et beslutningssystem der statlige organer er klageinstans over de kommunale vedtakene, uten at kommunene selv har noen mulighet for å få overprøvd de statlige organenes avgjørelser. Den praktiske hovedregelen blir dermed et avvik fra det som er angitt i Forvaltningsloven som «normalmodellen» ved klage over kommunale vedtak; at klagen i praksis går til en egen kommunal klageinstans, 12 som er effektivt atskilt fra den av kommunalforvaltningen som traff det første vedtaket. 13 Det innebærer at også den ikke rettslig normerte delen av det kommunale vedtaket «forvaltningsskjønnet», vil kunne overprøves av et statlig organ, normalt fylkesmannen, noe som innebærer at forvaltningsorgan som ikke er underlagt verken statlig eller kommunal politisk kontroll, har siste ord i en vurdering som i utgangspunktet skulle være et lokalt politisk og forvaltningsmessig ansvar. Departementet har rent faktisk og langt på vei også rettslig det siste ord når det gjelder tolking og subsumsjon i slike saker. Det finnes ingen forvaltningsdomstol som kommunen kan bringe spørsmålet inn for, og det er alminnelig antatt at en kommune ikke kan bringe inn slik statlig tilsidesettelse av et kommunalt vedtak inn for de alminnelige domstolene. I en velferdsrettslig sammenheng er dette et forholdsvis marginalt problem. Det er både føringer i lovverket og en gjennomgående veletablert tradisjon for betydelig tilbakeholdenhet fra statlige klageorganers side når det gjelder overprøving av kommunale avgjørelser som oppfyller minstekravene etter de aktuelle lovene. Og det er nærliggende å se det som både rettslig og politisk forstandig at kommunene er bundet av nasjonale minstestandarder for slike ytelser til borgerne. På arealbruksområdet er bildet vesentlig mer dramatisk. Her overprøver fylkesmenn og departement i betydelig omfang kommunale vedtak i stort og smått, 14 både generelle planer og individuelle dispensasjoner fra slike. Når det gjelder det siste, har man valgt å imøtegå kritikken av detaljprøvingen av det ikke rettslige forvaltningsskjønnet ved å utstyre bestemmelsen om dette i den nye Plan- og bygningsloven 15 med en svært detaljert beskrivelse av vilkår for at dispensasjon skal kunne gis. Til tross for at denne er basert på ekstremt skjønnsmessige kriterier, skal den i følge forarbeidene oppfattes som en rettsregel som ikke gir rom for kommunalt skjønn annet enn når det gjelder spørsmålet om man vil gi dispensasjon i det konkrete tilfelle hvis vilkårene først er oppfylt. 16 Lovens vilkår for at dette kan gjøres, er at ikke «hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt», og at fordelene ved å gi dispensasjon er «klart større enn ulempene etter en samlet vurdering». Når dette er gjort til et rettslig vurderingstema som anvendes og håndheves av fylkesmannen, er det ikke mye rom for et lokal skjønn over hvor langt man vil strekke seg for å hjelpe en borger med et særlig behov.

6 Artikler: Kommunaldemokrati eller velferdsstat? Hva må gjøres? Behov for en grensegang mellom juss og politikk Vi ser at omfanget av de velferdsstatlige og reguleringsmessige oppgavene som forvaltes av kommunene, skaper store utfordringer for det kommunale selvstyre. Dette er likevel problemer som lar seg håndtere med forholdsvis enkle grep hvis det først er politisk vilje til det. Systemet med statlig embetsverk som klageinstans overfor kommunale vedtak er åpenbart modent for revisjon. Et viktig grep vil være å avgrense den statlige kontroll med kommunale vedtak til de sider av avgjørelsene som forutsettes truffet på grunnlag av nasjonalt definerte normer, med andre ord en ren lovlighetskontroll. Lovutvalget som utarbeidet utkastet til det som ble den norske kommuneloven av 1992, foreslo 17 en slik avgrensning ved at man opphevde alle bestemmelser i særlovene om alminnelig klagerett til statlige organer over kommunale vedtak, og begrenset den statlige kontroll til lovlighetsprøving. Vurderinger som lovgiver har forutsatt skal være tema for lokalt politisk og forvaltningsmessig skjønn det vi i norsk forvaltningsrett kaller «forvaltningsskjønn» eller «forvaltningens frie skjønn» bør ikke være gjenstand for statlig overprøving. Slik overprøving utydeliggjør det politiske ansvar for de avgjørelser som treffes, og bidrar dermed til å svekke respekten for lokaldemokratiet. Også lovlighetskontrollen bør revideres. I dag foretas denne i første rekke av fylkesmennene, som er de lokale representanter for statsforvaltningen. Men lovlighetskontrollen er en fastlegging av de rettslige grensene for kommunenes handlingsrom og dermed for grensene for Statens adgang til å gjøre inngrep i det kommunale selvstyre. Da er det lite betryggende at disse grensene fastsettes av et statlig embetsverk som har som oppgave å ivareta departementenes faglige og politiske interesser i å styre den kommunale virksomheten. Det alminnelige domstolsapparat er i praksis og langt på vei også rettslig ikke tilgjengelig som appellinstans for kommunene i en konflikt med statlige overprøvingsorganer. Svaret bør åpenbart være å etablere en uavhengig, faglig, overprøvingsinstans i slike konflikter et forvaltningsdomstolslignende organ. Vi fikk en ordning med intern kommunal klagebehandling i et ansvarlig kommunalt klageorgan, men som vi har sett, ville ikke fagdepartementene gi slipp på muligheten til statlig kontroll med det kommunale forvaltningsskjønnet, og beholdt ordningen med statlig klageinstans på alle de sentrale særlovområdene. Her må det foretas en grensegangsforretning der ansvaret for utøving av skjønnsmessig forvaltningsmyndighet i sin helhet legges til det lokalpolitisk ansvarlige organ, kommunestyret, mens nasjonale faglige og politiske krav til kommunenes virksomhet kommer til uttrykk i lovbestemmelser som håndheves av en uavhengig fagjuridisk prøvingsinstans en type forvaltningsdomstol. 6. Hva må gjøres? Fagliggjøring og byråkratisering som trussel mot lokaldemokratiet Statlig kontroll og styring er imidlertid ikke den eneste trussel mot lokaldemokratiet. Det kanskje største problemet ligger så å si på innsiden av dagens kommunalforvaltning. Det dreier seg om sammensetningen og karakteren av kommunenes oppgaver.

7 94 Jan Fridthjof Bernt Utviklingen av den moderne velferds- og forvaltningsstaten har ført til en fullstendig omveltning av både tema og karakter for den kommunale ansvarsportefølje. Fra å være en legmannsdrevet beslutningsarena for lokalt definert bruk av kommunale ressurser, har kommunene utviklet seg til forvaltningsorganer med ansvar for et stort antall enkeltbeslutninger om implementering av statlig fastsatte målsettinger på ulike saksområder. Forsøk på å veve denne virksomheten inn i en lokalpolitisk kontekst har vært dømt til å mislykkes, både på grunn av fraværet av et reelt politisk handlingsrom i de fleste av disse sammenhengene, og som en konsekvens av at volumet av saksporteføljen fremtvinger en rent byråkratisk masseforvaltning. Lokalpolitikerne har dermed stått overfor valget mellom å la byråkratiet drive verket på sine faglige premisser, eller å prøve å følge med inn i denne prosessen og ta et medansvar for forvaltningsmessige avgjørelser uten synlig politisk innhold. I større kommuner har dette ført til et økende innslag av heltidspolitikere, som i stigende grad fungerer som ikke faglærte byråkrater, uten nevneverdig politisk referanseramme for det meste av det de engasjerer seg i. Det er rett og slett ikke nok politikk i kommunene til alle politikerne. Mest dramatisk er dette i kommuner som har innført kommunal parlamentarisme. Dette er en særnorsk modell, der man har etablert en «kommuneregjering» basert på «parlamentarisk» støtte eller aksept fra et flertall av kommunestyrets medlemmer. Hovedbegrunnelsen for denne reformen var behovet for å etablere en sterkere og mer samordnet øverste politiske ledelse i kommune, og da særlig for å sikre en mer helhetlig og kontrollert økonomiforvaltning. Denne delen av reformen har antagelig vært vellykket, men den har utløst noen mer problematiske trekk i kommunaldemokratiet i de kommunene som har innført denne modellen. Det første er en sterk vekst i antall heltidspolitikere. «Kommuneregjeringen» byrådet som det kalles i praksis har for det første blitt ganske stor, større enn det som var nødvendig for å ivareta den mer overordnede politiske styring og koordinering av det administrative apparat som var hovedbegrunnelsen for denne reformen. I tillegg har man ut fra rettferdighets- og likeverdshensyn funnet det nødvendig å opprette et større antall heltidsverv for politikere fra partier som ikke deltar i byrådet. Heltidspolitikere kan synes å være en styrking av demokratiinnslaget i kommunalforvaltningen, men vil i praksis lett føre til en profesjonalisering av den politiske virksomheten som medfører at det gamle ideal om den folkevalgte som representant for et fritt legmannsskjønn, kommer i fare. Vervet som «menig» folkevalgt blir lett lite meningsfylt, man blir «stemmekveg» for byregjering eller en profesjonelt ledet opposisjonspolitikk. Konsekvensen av dette er at politiske beslutninger i stigende grad tas i lukkede rom, uten innsyn og innspill fra utsiden fra opposisjonen og fra velgerne. Dette fører da over i den andre hovedinnvendingen mot den parlamentariske styringsform slik den har utviklet seg i de kommunene som har tatt den i bruk; den innebærer en nærmest systematisk nedbygging av den åpenhets- og deltakelseskultur som har vært kommunaldemokratiets fremste adelsmerke. Fra å være en alternativ overbygning på den tradisjonelle lokaldemokratimodellen har kommuneparlamentarismen gradvis dradd seg stadig nærmere den statlige parlamentariske styringsform, der mindretallet og i betydelig grad velgerne holdes utenfor de politiske prosesser til flertallet har bestemt seg. For dem som sitter på toppen i byrådene har dette vært en stadig mer påtrengende ambisjon. Her oppleves ønsket om handlekraft og effektive beslutningsproses-

8 Artikler: Kommunaldemokrati eller velferdsstat? 95 ser som grunnleggende viktig. Og man trekker stadig paralleller til forholdet mellom Stortinget og Regjeringen. Dette er imidlertid en falsk og farlig parallell. Kommunaldemokratiet er ikke en forminsket variant av det nasjonale demokrati. Kommunestyret er ikke en lovgiver og en arena for de store prinsipielle politiske valg. Kommunestyret og kommunaldemokratiet er et redskap på å motvirke den tiltakende fremmedgjøring som velgerne opplever etter hvert som selvgående byråkratiske systemer og beslutningsmodeller blir et stadig mer dominerende element i vår offentlige forvaltning. Kommunalt selvstyre ble etablert som et mottrekk mot et ukontrollerbart statlig embetsverk. Vi opplever nå at kommunaldemokratiet mer og mer må gi tapt, ikke bare overfor statlige styringsønsker, men også for sitt eget byråkrati. Problemer med byråkrati er ikke hvem som sitter der eller hvordan disse utøver sine funksjoner, men at byråkratiet i stigende grad er unndratt reell politisk kontroll. Kommunal parlamentarisme har vist seg å snarere forsterke enn å svekke denne utviklingen. Når et politisk ledersjikt så å si blir innebygget i det kommunale administrative apparat, med et uttalt behov for å skjerme seg mot uønsket innsyn i beslutningsprosesser, i premisser for de avgjørelser som tas, og i de faktiske konsekvensene av disse, innebærer det en trussel mot de grunnverdiene som har vært hovedbegrunnelsen for kommunalt selvstyre åpenhet og nærhet mellom beslutningstakere og berørte, og mulighet for en løpende kritisk legmannskritikk av byråkrati og politisk lederskap. Nå er ikke dette problemer som er eksklusivt knyttet til den parlamentariske styringsform, som vi jo bare har i noen få større kommuner. Profesjonaliseringen av det kommunale forvaltningsapparat har vært en nødvendig konsekvens av utviklingen i den kommunale ansvarsportefølje. Økt innslag av spesialiserte heltidspolitikere er også nødvendig, som en motvekt mot byråkratiske særkulturer, og for å bygge bro mellom fag og politikk. Kommuneparlamentarismen er etter alle solemerker kommet for å bli, og det samme er et økende innslag av heltids kommunalpolitikere. Det er ikke her kampen om kommunaldemokratiets fremtid vil bli avgjort. Problemet er et stadig minkende kommunalpolitisk rom som kan tjene som ramme for lokalpolitisk engasjement og prosesser. Statlig detaljstyring og ukontrollerbar byråkratisk kontroll er én viktig utfordring her, men det grunnleggende strukturelle problemet er sammensetningen av kommunenes ansvarsområde. Også her står vi langt på vei overfor en irreversibel utvikling. Den moderne velferds- og forvaltningsstat vil i økende måtte basere seg på rettslig normering av individuelle avgjørelser, av både effektivitets- og rettssikkerhetshensyn. Det er ikke noe politisk apparat, verken statlig eller kommunalt, som kan gjennomføre en løpende styring med forvaltningens enkeltavgjørelser og praksis uten ved hjelp av generelle normer altså lover og forskrifter. Demokratiets siste skanse både statlig og lokalt blir dermed en åpenhetskultur som kan danne grunnlaget for et fungerende offentlig rom en løpende kritisk debatt som kan virke styrende på politiske beslutninger og initiativer. En moderne velferdsstat kan ikke basere seg på 1800-tallets demokratiforståelse. Hovedutfordringen er ikke kontrollen med de folkevalgte organene, men med det byråkratiske beslutningsapparatet. Det er nødvendig med et sterkt kritisk blikk og en velutviklet forståelse av både byråkratiske og demokratiske prosesser hvis vi vil unngå et dramatisk legitimitetstap særlig for det kommunale selvstyre. Vi må klare å styre kommunaldemokratiet mellom statsbyråkratiets Skylla og det kommunale politikerbyråkratiet Karybdis.

9 96 Jan Fridthjof Bernt Gjennomsiktighet er vårt siste effektive våpen i denne kampen. Demokrati er det som skjer mellom valgene. Noter 1. Tidligere publisert med tittel «Kommunaldemokrati eller velferdsstat? En rapport fra en brytningssone i et naboland, i Bull, Lundin og Rynning, Allmänt och enskilt offentlig rätt i omvandling. Festkrift til Lena Marcusson, Uppsala 2013, s. 21. flg. 2. Se om dette Bernt, Overå og Hove, Kommunalrett, 4. utg. Oslo 2002, s , og Sigrid Stokstad, Kommunalt selvstyre, Kompetansefordelingen mellom Stortinget, statsforvaltningen og kommunene, Universitetet i Oslo, Doktoravhandlinger forsvart ved Det juridiske fakultet (bind-/heftenr. 56), Oslo 2012, ss Meld. St. 12, S S Lov om formandskaber paa landet (1837) 21; tilsvarende i loven for byene 17. Jf. Baldersheim, Formannskapslovene 175 år. Skiftande vilkår for lokalt sjølvstyre , Institutt for statsvitskap, Universitetet i Oslo Se Baldersheim l. c. s. 6-7, og Bernt, Overå og Hove, Kommunalrett, s Se Baldersheim l. c. s. 7-8, Bernt, Overå og Hove, Kommunalrett, s , begge med videre referanser. 9. Se Baldersheim l. c. s. s European charter of local self-government, vedtatt av Europarådet 15. Okt ( Se nærmere om denne konvensjonen og forholdet til norsk kommunal organisering, Sigrid Stokstad, Kommunalt selvstyre s Se om kravet om grunnlovfesting av kommunalt selvstyre Bernt, Overå og Hove, Kommunalrett, s , og Stokstad, Kommunalt selvstyre, s LOV andre avsnitt. I loven er også kommunestyret og formannskapet oppført som mulige klageinstanser, men dette er lite praktisk. 13. Se Kommuneloven LOV nr. 3, bokstav c. 14. Se Baldersheim l. c. s LOV andre avsnitt. 16. Se Bernt og Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett, 2. utgave, Bergen 2010, s NOU 1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner, s