Eierstrategi Drammen Drift KF

Transkript

1 Eierstrategi Drammen Drift KF Bakgrunn og hensikt Gjeldende eierstrategi for Drammen Drift KF er fra 2010 og ble vedtatt av bystyret i tilkytning til behandling av 1. tertialrappport 2010 (sak 57/2010). Eierstrategien legger til grunn at foretaket i hovedsak rendyrker virksomheten mot vann- og avløpsmarkedet (VA). Dette omfatter tjenester knyttet til planlegging, drift, vedlikehold, reparasjon og utbygging av VA-anlegg og ledningsnett. Høsten 2014 ble det utført et arbeid med å revidere eierstrategien for Drammen Drift KF. Arbeidet ble gjennomført av en prosjektgruppe hvor rådmannen, ledelsen i foretaket og Fagforbundet deltok. THEMA Consulting Group ga rådgivningsbistand og orienterte formannskapet om resultatet av arbeidet i møte Det ble utarbeidet en egen prosjektrapport som følger vedlagt (vedlegg 2). Overordnet konkluderte arbeidet med en videreutvikling av eksisterende bestiller utfører modell. Dette innebærer at Drammen Drift KF fortsatt rendyrkes som en service- og entreprenørbedrift som i hovedsak leverer kommunaltekniske tjenester på VA-området samt landmålingstjenester. Samtidig gjennomgås grensesnittet mellom basisorganisasjonen som bestiller og Drammen Drift KF som utfører, med sikte på å effektivisere samhandlingen. Rådmannen har hatt behov for å bruke noe tid på avklare forslag til eierstrategi for Drammen Drift KF. Rådmannen ble våren 2015 gjort oppmerksom på at foretaket hadde økonomiske utfordringer som måtte vurderes særskilt. Rådmannen varslet bystyret om dette i 1. tertialrapport Rådmannen har også vurdert ytterligere markedsmuligheter som grunnlag for videreutvikling av foretaket, uten at dette har gitt resultat om konkrete forslag til tiltak. Hensikten med dette notatet er å legge forslag til eierstrategi for Drammen Drift KF frem for bystyret til behandling. Rådmannen anbefaler at forslag til eierstrategi for Drammen Drift KF datert (vedlegg 1) legges til grunn for utøvelse av kommunens eierskap. 2. Drammen Drift KF - status Drammen Drift KF ble etablert i 1994 og er et kommunalt foretak (KF) i henhold til kommuneloven kapittel 11. Etablering av Drammen Drift KF har sin basis i behovet for å ha en tydelig bestiller utførerorganisasjon, hvor det er lagt vekt på å skille tjenesteproduksjon og forvaltningsoppgaver og legge til rette for konkurranse av tjenester. Foretaket har over flere år vært gjennom betydelig omstilling i form av avvikling av bl.a. renhold, grønt- og veivedlikehold. I 1997 var det i overkant av 300 personer som var ansatt i Drammen Drift KF. Ved utgangen av 2015 var det 40 fast ansatte i foretaket. Drammen Drift KF er i dag en service- og entreprenørbedrift som leverer kommunaltekniske tjenester på VA-området samt landmålingstjenester. Foretaket har i dag en organisasjon rettet inn mot disse oppgavene. Drammen Drift KF har bl.a. 15 VA-rørleggere, 6 VA-ingeniører/prosjektledere, 15 servicebiler, 8 gravemaskiner, 8 lastebiler, 2 tankbiler. Disse understøttes av annet moderne utstyr. Som kommunalt foretak er Drammen Drift KF en del av Drammen kommune som juridisk enhet og har således ingen andre eiere enn kommunen. Kommunens mål med eierskapet er uttrykt i kommunens eiermelding og følger av tidligere eierstrategiarbeid i 2010: Mål med kommunens eierskap er å sikre et velfungerende marked for kommunaltekniske tjenester, Eierstrategi for Drammen Drift KF

2 primært på VA-området. Kommunen har mål om årlig eieruttak. Størrelsen på dette skjer i samråd med foretaket og fastsettes i kommunens økonomiplan.. En betydelig del av omsetningen til Drammen Drift KF omhandler tjenester som er regulert av selvkostbestemmelser. Denne delen av omsetningen kan ikke legges til grunn for beregning av eieruttak. Drammen Drift KF yter tjenester til kommuner, næringsliv og privatpersoner i Drammensregionen. Om lag 77% av virksomheten er i 2015 knyttet til oppdrag for Drammen kommune. Oppdrag for andre skjer i stor grad etter gjennomført konkurranse med andre selskap. I Drammen kommune er VA-virksomheten den klart største kunden, men foretaket utfører også oppgaver for byprosjekter, Drammen Eiendom KF og kart og geodata. Det meste av foretakets omsetning skjer gjennom direkte tildeling av oppdrag fra Drammen kommune. Oppgavene omhandler i hovedsak drift/ vedlikehold og beredskap i tilknytning til kommunens vann- og avløpssystem. Foretaket har noe investeringsoppgaver på VA-området, men dette har vært avtagende de senere år og utgjør en mindre del av omsetningen. Drammen Drift KF hadde i 2015 et overskudd på 2,9 millioner kroner, som er 0,4 millioner bedre enn budsjettert resultat. Omsetningen i 2015 var 57,5 millioner kroner, noe som er om lag 1,5 millioner kroner høyere enn i Drammen kommune har etter vedtak i 1. tertialrapport 2014 dekket inn negativ egenkapital på 6 millioner kroner, noe som er en viktig forklaring til at foretaket ved utgangen av 2015 har en positiv egenkapital på 5,4 millioner kroner. Foretaket har i flere år hatt svak økonomi og det har ikke vært grunnlag for eieruttak, slik kommunens mål med eierskapet forutsetter. 3. Eierstrategisk arbeid høsten 2014 hovedfunn og konklusjoner Høsten 2014 gjennomførte rådmannen en eierstrategisk prosess for Drammen Drift KF. Foretakets ledelse, representanter for rådmannen og Fagforbundet deltok i prosjektgruppen. THEMA Consulting Group AS ga rådgivningsbistand. Det ble utarbeidet en prosjektrapport datert (vedlegg 2). Arbeidet bekreftet at det er løpende driftsoppgaver for Drammen kommune på VA-området som er de viktigste oppgavene, og at det meste av dette skjer gjennom direktetildeling av oppgaver. Investeringsoppgaver har blitt redusert betydelig siden 2010, bl.a. som følge av økt grad av konkurranseutsetting av større oppdrag hvor Drammen Drift KF har begrenset evne til å delta. Drammen Drift KF er mindre fleksible enn sine konkurrenter til å påta seg større oppdrag utenfor Drammen mye pga. behovet for å ha beredskapsressurser. Prosjektrapporten definerer vurderingskriterier som grunnlag for beslutning om eierstrategi. I prioritert rekkefølge er forsyningsstabilitet, kostnadseffektivitet, helhetlig styring og tydelig rolleavklaring de mest sentrale kriteriene. Fire alternative, eierstrategiske modeller skisseres: 1. Videreutvikle dagens modell og foretak 2. Full konkurranseutsetting 3. Egenregi i basisorganisasjonen 4. Egenregi i kommunalt foretak Prosjektrapporten anbefaler å videreutvikle dagens bestiller utførermodell (modell 1). Dagens modell tilfredsstiller kravet til forsyningsstabilitet og legger organisatorisk til rette for både kostnadseffektivitet, helhetlig styring og rolleklarhet. Alternativ 2 innebærer overgang til aksjeselskap (AS) og en betydelig tilpasning av selskapet for å møte konkurransen i VA- Eierstrategi for Drammen Drift KF

3 markedet. Det pekes på at modellene 3 og 4 i praksis innebærer en avvikling av nåværende bestiller utfører modell og en nedleggelse av Drammen Drift KF slik foretaket opererer i dag. Prosjektrapporten peker på at praktiseringen av dagens bestiller utførermodellen på VAområdet kan forbedres vesentlig. Det pekes på mindre god samhandling mellom VAvirksomheten og Drammen Drift KF. Dagens praktisering av bestiller utførermodellen har bl.a. få incentiver for kostnadseffektivitet, begrenset kontroll av utførelse fra bestiller og mangel på prosjektevaluering etter gjennomført arbeid. På tross av disse svakhetene konkluderer rapporten likevel med at en videreutvikling av dagens modell vil være den beste løsningen på nåværende tidspunkt, da modellen har et uforløst potensiale. Flere tiltak kan gjøres for en mer effektiv bestiller utførermodell: Mer tydelig avklaring av roller og ansvar mellom bestiller og utfører. Mer bruk av incentivbaserte kontrakter fra basisorganisasjonen (vann og avløp og byprosjekter) som bestiller og systematisk oppfølging av årsaker til avvik ifht. bestilling. Større grad av konkurranseutsetting av oppdrag fra VA-virksomheten øker sårbarheten til Drammen Drift KF, men leder samtidig til økt press på selskapets produktivitet og kvalitet samt styrker nøytraliteten. Avklare tydeligere hvilket beredskapsnivå VA-virksomheten vil bestille fra Drammen Drift KF. Stille strenge krav til foretakets regnskapsføring og økonomirapportering, slik at lønnsomhet på ekstern virksomhet i større grad er transparent. 4. Kort om vann og avløpsbransjen Vann- og avløpstjenestene er av karakter mangfoldige, da de handler om både helse, miljø, sikkerhet, økonomi, teknologi, kommunal forvaltning, forbrukerrettigheter m.m. Vann og avløpsbransjen er avansert og kjennetegnet av strenge myndighetskrav, løpende teknologiutvikling og krav til fagspesifikk kompetanse. I motsetning til i kraftbransjen har det vært lite fokus på å utvikle et enhetlig rammeverk for organisering av VA-sektoren. En rekke myndigheter har et delansvar for regelverket på vann- og avløpsområdet. I tillegg til et mangfold av lover og forskrifter, foreligger det en rekke avgjørelser i rettssystemet av betydning for utøvelse av tjenesten og kundenes rettigheter. Økonomien på vann- og avløpsområdet er gebyrbasert etter prinsippet om selvkostfinansiering, jfr. Lov om kommunale vann og kloakkavgifter (2012). Vann og avløpsgebyrene skal i sum i hovedsak dekke alle relevante investerings-, drifts- og vedlikeholdskostnader. Som nevnt, er vann og avløpsbransjen kjennetegnet av bl.a. løpende teknologiutvikling og krav til fagspesifikk kompetanse. Rådgivende Ingeniørers Forening (RIF) gir regelmessig en vurdering av tilstand og behov knyttet til offentlig bygg og infrastruktur. Sist i form av tilstandsrapport fra Her pekes det på kompetanseutfordringer: Ut fra de store oppgavene vi står overfor er det fortsatt for få ingeniører i norske kommuner i dag og bestiller-rollen er mange steder svak. Behovet for sivilingeniører med fordypning innen 1 Norges tilstand 2015 State of the nation. Rådgivende Ingeniørers Forening (RIF). Eierstrategi for Drammen Drift KF

4 vann- og avløpsteknikk er minst 30 per år, mens det i de senere år har blitt utdannet kun ca. halvparten av dette. Det er også for få som utdannes med bachelorgrad. I tillegg er det vanskelig å få tak i driftspersonell med fagbrev eller relevant erfaring.. Det pekes videre på at Vannbransjen bør omorganiseres i færre og større enheter som sikrer nok kompetanse og mer spesialisering, styrket beredskap, mer optimal bruk av ressurser samt økt brukerfokus og servicenivå. Dette sikrer også bedre samarbeid med øvrige infrastruktureiere om samordning av tiltak. Drammen kommunes vann og avløpsledninger strekker seg over til sammen mer enn 800 km. I tillegg kommer kummer med til dels avansert utstyr, pumpestasjoner og renseanlegg. Kommunens VA-virksomhet er underlagt strenge myndighetskrav til både vannkvalitet, renseeffekt, damsikring m.m. Drammen kommune har noe høyere vanngebyr til vannforsyning per person og et betydelig høyere avløpsgebyr enn enkelte sammenlignbare kommuner. Dette skyldes at kommunen har foretatt store investeringer i renseanlegg og utskifting av avløpsledninger de siste årene, og årsaken til høye gebyrer er i stor grad knyttet til avskrivning av investeringer. Entreprenørmarkedet på VA-området er preget av sterk konkurranse og flere større, private entreprenørselskap. Drammen kommune v/ byprosjekter strukturer sine VA-investeringer i større prosjekter som settes ut på anbud for å sikre lavest mulig investeringskostnader. Drammen Drift KF har i liten grad kapasitet til å delta i og vinne denne type investeringsprosjekter. Når det gjelder kommunale entreprenørtjenester på VA-området, er kommunene Bergen og Drammen de to eneste kommunene som har organisert denne type virksomhet ved bruk av kommunal foretaksmodell (Bergen Vann KF og Drammen Drift KF). Øvrige kommuner har dette enten i basisorganisasjonen eller i interkommunale selskap. Mange kommuner har organisert vann og avløpsområdet i større interkommunale enheter, ref IVAR IKS i Stavangerregionen, DHIVA IKS i Hordaland, GIVAS IKS i Glåmdalsområdet. Lokalt i Drammensregionen har kommunene Lier, Røyken og Hurum etablert VIVA IKS. 5. Drammen Drift KF som kommunalt foretak begrensninger og forpliktelser ved markedsbasert aktivitet Som kommunalt foretak (KF) er Drammen Drift KF en del av Drammen kommune som juridisk enhet. Foretaksmodellen gir kommunen mulighet for å direktetildele Drammen Drift KF oppgaver, og denne aktiviteten skjer dermed i kommunens egenregi. Foretaksmodellen og mulighet for egenregiaktivitet begrenser imidlertid foretakets mulighet til å yte tjenester i markedet. Foretaket kan kun ha marginal aktivitet mot andre enn kommunen selv og aktiviteten skal ikke overstige 20% av foretakets samlede aktivitet. I tillegg til å levere entreprenørtjenester på VA-området til Drammen kommune, leverer Drammen Drift KF også tjenester i markedet etter gjennomført konkurranse. Den aktiviteten som Drammen Drift KF utfører for andre må være i normal konkurranse og på markedsmessige vilkår som gjelder for private aktører. Dette følger av regler om offentlig støtte som innebærer at det ikke kan gis offentlig støtte til markedsbasert aktivitet. Tjenester Drammen Drift KF utfører for eksterne kunder i markedet må prises og faktureres til markedspris. Det må ikke være innslag av kryssubsidiering, dvs. at kommunalt finansierte tjenester benyttes i konkurransesammenheng uten at dette er kostnadsvurdert og dermed priset ved salg av Eierstrategi for Drammen Drift KF

5 tjenester i markedet. Det må videre være et tydelig regnskapsmessig skille mellom aktivitet Drammen Drift KF leverer i et konkurransebasert marked og de tjenester foretaket leverer til Drammen kommune etter direktetildeling av oppdrag som følge av at dette skjer i egenregi. 6. Rådmannens vurdering Det eierstrategiske arbeidet gjennomgår og vurderer ulike utviklingsretninger for Drammen Drift KF. Det eierstrategiske arbeidet har gitt rådmannen verdifull kunnskap om grensesnittet mellom særlig kommunens VA-virksomhet som bestiller og Drammen Drift KF som utfører. Rådmannen er enig i prosjektrapportens anbefaling om å videreutvikle dagens bestiller utførermodell. Det eierstrategiske arbeidet har pekt på at dagens bestiller utførermodell organisatorisk har et uforløst potensiale og legger til rette for å tilfredsstille de viktigste vurderingskriteriene som forsyningsstabilitet, kostnadseffektivitet, helhetlig styring og rolleklarhet. Det er likevel pekt på at en forutsetning for dette er at samhandlingen mellom Drammen Drift KF og kommunens VA-virksomhet forbedres. Rådmannen har allerede sørget for å iverksette anbefalte tiltak som fremkom i det eierstrategiske arbeidet knyttet til å styrke eksisterende bestiller utfører modell. Økt trykk på dette ble særlig aktualisert da Drammen Drift KF rapporterte betydelige økonomiske utfordringer våren Samhandlingen mellom Drammen Drift KF og kommunens VA-virksomhet er nå preget av større rolleklarhet, bedre kapasitetsutnyttelse gjennom året samt bedre avtaler og oppfølging av disse. En videreføring av Drammen Drift KF som kommunalt foretak (KF) legger imidlertid begrensninger på i hvilken grad foretaket kan operere i et marked og det forutsettes at foretaket opererer iht. regelverk som i den sammenheng er rammesettende for foretakets aktivitet, ref. regler for offentlig støtte. Ett av tiltakene som det eierstrategiske arbeidet vektlegger er at det må stilles strenge krav til foretakets regnskapsføring og økonomirapportering, slik at lønnsomhet på ekstern virksomhet i større grad er transparent. Drammen Drift KF har de senere år hatt eget økonomisystem. Rådmannen har i tildelingsbrev til Drammen Drift KF for 2016 uttrykt en forventning om at foretaket tar i bruk kommunens økonomisystem. Dette vil knytte foretakets økonomi tettere til oppfølgingen av den totale kommuneøkonomien og det fortutsettes at systemomleggingen legger til rette for bedre transparens i økonomien knyttet til ekstern aktivitet. Prosjektrapporten peker på at full konkurranseutseting og etablering av Drammen Drift KF som aksjeselskap (AS) ville gitt muligheter for mer markedsbasert aktivitet. Rådmannen er likevel enig i vurderingene om at dette ville krevd en større omstilling og behov for kapitalisering av selskapet, og det ville heftet vesentlig usikkerhet om selskapets posisjon i konkurransen med store veletablerte, private entreprenørselskap. Å føre entreprenørvirksomhet på VA-området fra Drammen Drift KF tilbake til basisorganisasjonen vurderes ikke å være en god og fremtidsrettet løsning verken økonomisk eller organisatorisk. I tillegg vil ekstern omsetning bortfalle. Foretaket har over flere år hatt utfordringer med svak økonomi, og det har ikke vært grunnlag for å realisere nåværende eierstrategiske mål om eieruttak. Tvert i mot har det vært behov for kommunen å tilføre foretaket kapital, jfr. 1. tertialrapport Foretaket har imidlertid et positivt resultat for 2015 på 2,9 millioner kroner. Dette kan bl.a. tilskrives bedre samhandling med VA-virksomheten som bestiller gjennom bedre kapasitetsutnyttelse. Eierstrategi for Drammen Drift KF

6 Drammen kommune er i en kommunereformprosess hvor det føres samtaler med nabokommunene om etablering av en ny og større kommune. Det er allerede avklart at Drammen og Svelvik går sammen i en ny kommune. Stordriftsfordeler og behovet for å sikre kompetanse gjennom etablering av større fagmiljøer er av de forhold som er fremhevet som viktige begrunnelser for nye og større kommuner. På VA-området er kompetanseutfordring fremhevet som en utfordring og fagmiljøer innen sektoren anbefaler færre og større enheter som sikrer nok kompetanse og mer spesialisering, styrket beredskap, mer optimal bruk av ressurser samt økt brukerfokus og servicenivå. 2. Rådmannen har med bakgrunn i gjennomført eierstrategisk arbeid utformet forslag til eierstrategi for Drammen Drift KF datert (vedlegg 1). Eierstrategien legger som anbefalt i prosjektrapporten til grunn en videreføring av Drammen Drift KF som kommunalt foretak i en bestiller utfører modell. Rådmannen ser det som naturlig å avvente en videre vurdering av eierstrategi for Drammen Drift KF og organisering av kommunens VAvirksomhet til resultatet av pågående kommunereformprosess i Drammensregionen er endelig avklart. 7. Rådmannens anbefaling Rådmannen anbefaler at Drammen Drift KF videreutvikles med utgangspunkt i dagens bestiller utførermodell, hvor Drammen Drift KF er utfører og kommunens basisorganisasjon ved særlig virksomhetene VA og Byprosjekter er bestillere. Ny vurdering av eierstrategi for Drammen Drift KF skjer etter gjennomført kommunereformprosess i Drammensregionen. Vedlegg 1. Eierstrategi Drammen Drift KF datert Eierstrategi Drammen Drift KF prosjektrapport fra THEMA Consulting Group AS datert Norges tilstand 2015 State of the nation. Rådgivende Ingeniørers Forening (RIF). Eierstrategi for Drammen Drift KF

7 Vedlegg 1 Forslag til Eierstrategi for Drammen Drift KF Vedtatt av Drammen bystyre xx.xx.xxxx Eierstrategi for Drammen Drift KF

8 Eierstrategi for Drammen Drift KF 1. Innledning Drammen Drift KF ble etablert som kommunalt foretak i Hensikten med etableringen var å profesjonalisere en rekke tjenester på det kommunaltekniske området i en bestiller utførermodell. Flere av disse tjenestene (veivedlikehold, renhold, grøntvedlikehold m.m.) er i etterkant konkurranseutsatt og utføres nå av private. Drammen Drift KF er en service- og entreprenørbedrift som i hovedsak leverer kommunaltekniske tjenester på VA-området samt landmålingstjenester. Drammen Drift KF arbeider i et konkurranseutsatt entreprenørmarked med fokus på forretningsmessig drift. Foretaket har følgende hovedmål for sin virksomhet: Drammen Drift KF skal yte konkurransedyktige tjenester av høy faglig kvalitet. Drammen Drift KF skal utføre sine oppgaver på en trygg og positiv måte for foretakets ansatte og allmennheten forøvrig. Drammen Drift KF skal drive en samfunnsansvarlig og bærekraftig virksomhet som begrenser negativ påvirkning av det ytre miljø. 2. Foretakets rolle i Drammen kommune Som Drammen kommunes entreprenørvirksomhet på VA-området og leverandør av landmålingstjenester, inngår Drammen Drift KF i en bestiller utførerorganisasjon hvor det er lagt vekt på å skille tjenesteproduksjon og forvaltningsoppgaver. Drammen Drift KF er i denne modellen utfører og Drammen kommunes basisorganisasjon er bestiller. Byutviklingsdirektøren ivaretar bestillerrollen gjennom virksomhetene «Byprosjekter», som bygger kommunal infrastruktur, og «Vann og Avløp», som har ansvar for forvaltning og drift av kommunens vann- og avløpssystem. Kommunens fagmiljø på kart og geodata ivaretar bestillerrollen for landmålingstjenester. Drammen Drift KF er organisert etter kommunelovens kap. 11 om kommunale foretak, og foretaket er således en del av kommunen som juridisk enhet. Foretakets indre selvstyre er balansert mot kommunens behov for å opptre enhetlig og samordnet. 3 Foretaket skal drives i samsvar med Drammen kommunes økonomiplan vedtatt av bystyret. Drammen kommune står uavkortet ansvarlig for foretakets disposisjoner og kommunen er eier av de verdier som Drammen Drift KF disponerer. Foretaket er pålagt å benytte mange av kommunens styringssystemer og innrette seg etter kommunens arbeidsgiverpolitikk, benytte fellestjenester, følge regler for etikk, omdømme og profilering, samt ulike bestemmelser som skal sikre åpenhet og likebehandling i offentlig sektor. 3 Balansegangen er beskrevet i Retningslinjer for samhandling mellom kommunale foretak og basisorganisasjonen i Drammen kommune, fra 8. mai Eierstrategi for Drammen Drift KF

9 3. Formålet med foretaket Drammen Drift KF skal rendyrke virksomheten mot vann- og avløpsmarkedet (VA). Dette omfatter tjenester knyttet til planlegging, drift, vedlikehold, reparasjon og utbygging av VAanlegg og ledningsnett. Drammen Drift KF skal også levere landmålingstjenester til private og offentlige aktører. 4. Drammen kommunes mål med eierskapet Drammen kommunes mål med eierskapet i Drammen Drift KF er å sikre god forsyningsstabilitet på vann og avløp på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Drammen kommune har mål om årlig eieruttak. 5. Eiers forventninger 5.1 Effektivitet og kvalitet Som Drammen kommunes entreprenørvirksomhet på VA-området og leverandør av landmålingstjenester, skal Drammen Drift KF bidra til en velfungerende og effektiv bestiller utførermodellen preget av kvalitet og kostnadseffektivitet: Drammen Drift KF skal levere kostnadseffektive entreprenørtjenester med høy kvalitet. Drammen Drift KF skal bidra til at det etableres avtaler og kontrakter som definerer tydelige roller for Drammen Drift KF som utfører og kommunens basisorganisasjon som bestiller. Drammen Drift KF skal ha gode rutiner for oppfølging av sine leveranser som gjør det mulig å måle både kvalitet og kostnadseffektivitet. Dette gjelder for leveranser både til Drammen kommune og det eksterne markedet. Drammen Drift KF skal ha gode rutiner for regnskapsføring som sikrer et tydelig skille mellom ekstern virksomhet og tjenester for Drammen kommune, jfr. kommunens selvkostgrunnlag. Drammen Drift KF skal inngå i dialog med kommunens basisorganisasjon om beredskapsnivået på VA-området. Beredskapsnivået skal være tydelig formulert og avtaleregulert. Drammen Drift KF dimensjonere sin virksomhet slik at nødvendig beredskapskapasitet sikres. Drammen Drift KF skal utvikle sin konkurranseevne for å sikre oppdrag i det eksterne markedet i tråd med bestemmelser om leveranse av tjenester til andre enn Drammen kommune. 5.2 Inntektsgrunnlag I Drammen kommune er VA-virksomheten den største kunden, men foretaket utfører også oppgaver for byprosjekter, Drammen Eiendom KF og kart og geodata. Foretakets inntektsgrunnlag er i hovedsak knyttet til direkte tildeling av oppdrag fra Drammen kommune. Oppgavene omhandler i hovedsak drift/ vedlikehold og beredskap i tilknytning til kommunens vann- og avløpssystem. Foretaket har noe investeringsoppgaver på VA-området, men dette har vært avtagende og utgjør en mindre del av omsetningen. Eierstrategi for Drammen Drift KF

10 Drammen Drift KF yter tjenester til kommuner, næringsliv og privatpersoner i Drammensregionen. Drammen Drift KF kan, i henhold til regler for egenregi, levere tjenester til andre enn Drammen kommune, så lenge denne aktiviteten samlet ikke utgjør mer enn 20% av omsetning eller annen aktuell aktivitetsindikator. 6. Investeringer og lån Drammen Drift KFs investeringsramme håndteres etter kommunelovens bestemmelser. Bystyret fatter investeringsbeslutning gjennom årlig rullering av økonomiplan. Foretaket finansierer investeringer via lån i kommunens lånefond eller med egenkapital. 7. Forventninger til eieruttak Drammen kommune har mål om årlig eieruttak. Størrelsen på eieruttaket fastsettes i Drammen kommunes økonomiplan. Forventninger om eieruttak er avhengig av foretakets finansielle situasjon, planlagt aktivitet i foretaket og eventuelle behov for finansiering av fremtidige investeringer. 8. Styringsmekanismer og styringsdialog Drammen kommunes eiermelding gir rammene for hvordan kommunen utøver sitt eierskap i ulike selskap og foretak. Overordnede forventninger omtalt i eiermeldingen gjelder for alle selskap og foretak kommunen har eierinteresser i. Eiermeldingen setter blant annet forventning til at styret gjennomfører en årlig egenevaluering. Eier legger til grunn samme prinsipper for Drammen Drift KF som for øvrige selskap og foretak eiet av Drammen kommune. Kommunens forventninger er kommunisert på Eierskapsportalen. Dette innebærer at styret må tilpasse ambisjoner og prioritere satsningsområder i henhold til eierstrategien. Hyppighet av eiermøter vil være situasjonsbetinget. Som utgangspunkt skal det avholdes eiermøte med formannskapet hvert annet år. Drammen Drift KF skal utarbeide selskapsstrategi som svar på eierstrategien. Det er styret som godkjenner selskapsstrategien. Foretaket skal etablere mål og måleindikatorer som følges opp av styret. Foretaket skal utarbeide en plan for kapitalisering av foretaket, utbyttekapasitet og et forslag til et rimelig avkastningskrav på kapitalen gitt den risiko styret mener foretaket vil eksponeres for. Det er opp til styret i Drammen Drift KF å bestemme den praktiske organiseringen av driften, gitt de underliggende mål og tilhørende strategier. Det er også styrets ansvar sammen med kommunens basisorganisasjon å etablere avtaler for tjenesteleveranser mellom foretaket og basisorganisasjonen. Eierstrategi for Drammen Drift KF

11 Oppdatert analyse og vurderinger som innspill til revidering av eierstrategi EIERSTRATEGI DRAMMEN DRIFT Espen Fossum, Ketil Reed Aasgaard og Christoffer Noreng THEMA Consulting Group og Rådgiverne LOS ( )

12 INNHOLD Dagens situasjon Vurderingskriterier for valg av eierstrategi Vurdering av strategiske valg i forhold til beslutningskriteriene 2

13 DAGENS VA LØSNING HOS DRAMMEN KOMMUNE ER FRAGMENTERT VA-verdikjeden Vannverk Overføringsnett Distribusjonsnett Avløp Drammen kommune Eierskapsavdelingen Eier/Bestiller Eier/Bestiller Utfører Organisering Glitrevannverket IKS VA Basis Drammen Drift Prosjektsamarbeid Byggherre Utfører Godt Vann Drammensreg. Byprosjekter (infrastruktur) Entreprenørmarkedet Godt Vann «Hovedplan » «Prosjektsamarbeid er bare i begrenset grad en løsning for fremtidens utfordringer» «Nødvendig å drøfte behovet for å videreutvikle det interkommunale samarbeidet innen VA vannforsyning og avløp.» «Dette vil gi nødvendig strategisk handelkraft, effektivitet og gjennomføringsevne» Hvordan sikres en helhetlig tenkning i kommunen? 1) Komplisert modell med skille på eierskap vann- og avløpsinfrastruktur, samt skille på eierskap til henholdsvis infrastruktur og drift 2) Hvordan effektivt sikre innbyggerne lavest mulig VA gebyr gitt en definert kvalitet? 3

14 BYUTVIKLING SKAL SIKRE HELHETLIG STYRING Helhetlig styring av utviklingen som innebærer koordinering mellom vei, vann og avløp Byplan Byprosjekter Vei, Natur, og Idrett Vann og avløp Byutvikling bestiller tjenester innen anlegg/investeringer og løpende drift/vedlikehold. DD er hovedleverandør innen drift av VA-nettet. Byutviklingsdirektør Eierskapsavdelingen Drammen Drift KF (DD*) Kilde: Drammen kommune, *heretter kalt DD 4

15 OMLAG 30 % AV OMSETNINGEN I DD ER I EN VISS GRAD UTSATT FOR KONKURRANSE Drammen kommune Drammen kommune (VA) Ca. 60 % er akutte tiltak Stor andel av omsetningen er direkte tildeling (illustrativt eksempel) Bestiller prosjekter / melder behov Byprosjekter (Vann og avløp) Direkte tildeling (priskontroll) Fastpris oppdrag/forhandling 66,3 % Direkte tildeling Koordineringsmøter med andre aktører Drammen Drift KF Drammen kommune (Vei, Natur, Idrett) Drammen Eiendom KF Eksterne kunder (Sande kommune, Glitre ++) 33,7 % Større grad av konkurranseutsetting 0 % Drammen kommune* (Kart og geodata) *Ca. 80 % av omsetningen skal utføres av kommune inht. Matrikkelloven Anbud (Doffin) Kilde: Notat fra Bredo til THEMA. Basert alle prosjekter i perioden til Trukket fra Landmåling. 5

16 DD HAR HATT BEGRENSET LØNNSOMT OG IKKE GRUNNLAG FOR EIERUTTAK Årsregnskap DD KF MNOK Omsetning Årsresultat Egenkapital Investeringsplan maskin og utstyr MNOK 4 Div. utstyr Gravemaskin Slambil Dumperbil Servicebil 3,5 3 2,5 2 1, , Per har DD 47 medarbeidere og en maskin- og utstyrspark bestående av 4 hjulgravere (18-14 tonn), 1 gravemaskin (6-14 tonn), 3 gravemaskiner (2,5-6 tonn), 2 tankbiler, 10 lastebiler og 20 servicebiler. Bokførtverdi 8,2 MNOK. Kilde: Drammen Drift årsrapporter Investeringsplaner gitt av DD

17 NEDGANG I TILDELING FRA BYPROSJEKTER OG ØKNING I DRIFTSINNTEKTER KNYTTET TIL VA-BASIS Direkte tildeling fra Byprosjekter Driftskostnader VA-Basis til DD KF MNOK MNOK Dobling av kostnader for akutte tiltak fra 2008 til Omfanget har blitt redusert betydelig siden Per er volumet 3,6 MNOK for 2014 Tildelinger foregår via priskontroll Akutte tiltak (avløp) Andre driftskostnader (avløp) Akutte tiltak (vann) Andre driftskostnader (vann) Kilde: Driftskostnader fra VA-drift sendt fra VA Basis. Tildeling Byprosjekter er sendt fra Drammen Drift KF 7

18 DD HAR ØKT OMSETNING PER ÅRSVERK OG ØKT FAKTURERINGSGRAD MNOK 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 NOK Omsetning per årsverk i MNOK (2013-tall) Fakturerbare timer per årsverk Kommentarer til tallene: Foretakets ansatte ble tatt ut i streik 10 dager i mai 2012 Positiv utvikling siden 2010 basert på rapporterte tall fra DD Ingen benchmark mot andre VA eller tilsvarende organisasjoner Ingen informasjon om den underliggende produktivitetsutviklingen Driftsmarginen har bedret seg fra 12 MNOK i 2010 til 2 MNOK i Noe økning i driftskostnader per årsverk i 2013, hovedsakelig som følge av økte varekostnader Året 2010 var spesielt grunnet omstillingen knyttet til veiprosjekter Kilde: THEMA Consulting Group, Notat Erik Bredo Larsen datert , årsrapporter

19 DAGENS PRAKTISERING AV BESTILLER/UTFØRER MODELLEN ER IKKE OPTIMAL Teori Bestillerrollen Utførerrollen Bestillinger forankret i sterk faglighet og økonomisk perspektiv på ressursbruken Faglighet knyttet til å oppnå fastsatt kvalitet til tjenestelevering og må være konkurransedyktig Bestiller-/utførermodellen er forankret i økonomisk teori med en underliggende tanke om at aktørene vil utøve en nyttemaksimerende atferd, også i «interne markeder». Vurdering av dagens situasjon Dagens organisasjonsløsning og modell for DD er basert på tidligere valg og målsetninger Dagens modell fungerer ikke optimalt og er slik vi oppfatter det ikke gjennomført på en måte som gjør det mulig å konkludere om DD drives kostnadseffektivt: Lite kontroll ved utførelse og lav oppfølging av kostnadseffektivitet fra bestiller. Ingen prosjektevaluering i etterkant av utførte oppdrag Få incentiver til effektiv drift i prismodellen (kontraktstyring etc.) Fastpris på akutte tiltak opp til et gitt nivå deretter løpende timer uten kontroll Utfører har gjennomført oppgaver på vegne av bestiller og avklart tilleggsoppdrag, men har etter vårt syn få incentiver til kostnadseffektivitet Ofte er mangel på suksess at modellen mangler et spesifikt innhold som konkretiserer roller, mål og oppgaver hos bestiller eller utfører: Vårt inntrykk er at VA Basis oppfattet usikkerhet i sin rolleforståelse Kilde: K. Walsh (1995) Public Service and Market Mechanisms, THEMA Consulting Group 9

20 INNHOLD Dagens situasjon Vurderingskriterier for valg av eierstrategi Vurdering av strategiske valg i forhold til beslutningskriteriene 10

21 DAGENS MÅL MED EIERSKAP I DD KF Hva er Drammen kommunes formål med eierskapet i Drammen Drift KF? Fra eierportal: «Mål med kommunens eierskap er å sikre et velfungerende marked for kommunaltekniske tjenester, primært på VA-området. Kommunen har mål om årlig eieruttak.» Kontekst: Drammen kommune har organisert drift og vedlikehold av VA nettet gjennom en bestiller- og utførermodell, hvor VA Basis har ansvar for at kommunen er en god bestiller og Drammen Drift (DD) skal være et verktøy for å bidra til at det finnes et marked for nødvendige VA tjenester. Eierskap i DD bør vurderes i en helhetlig kontekst i forhold til å sikre innbyggerne i Drammen en best mulig løsning gitt noen kriterier. 11

22 FORMÅLET MED EIERSKAPET ER AVGJØRENDE FOR VEIVALG SENTRALE SPØRSMÅL 1) Hvilken løsning gir innbyggerne i Drammen kommune mest for pengene gitt tilfredsstillende kvalitet? Hvordan sikre riktige modeller og incentiver for å drive VA-området kostnadseffektivt? Hvordan sikre nødvendig kompetanse for å opprettholde og utvikle VAtjenester? 2) Hvordan skille mellom om å produsere selvkosttjenester og produsere konkurranseutsatt tjenester med marginer (og da avkastning for eier)? 3) Hvordan vurdere utbyttepolitikken i lys av spørsmålene ovenfor? Hvilke kriterier er mest viktig for eier? Forsyningssikkerhet/Beredskap? Kostnadseffektivitet? Utbytte? Arbeidsplasser? Kompetanse? Annet? 12

23 ARBEIDSPROSESS KNYTTET TIL UTARBEIDELSE AV VÅRE FORSLAG TIL VURDERINGSKRITERIER Vi hadde en innledende diskusjon om vurderingskriterier for eierstrategi og alternative modeller i arbeidsmøte med Drammen Drift den 10.september Deretter utviklet vi et forslag til konkrete vurderingskriterier og mer detaljerte beskrivelser av alternative strategivalg som er forelagt eierskapsavdelingen, VA Basis og Drammen Drift for kommentarer både i møter og via mail. Vi avholdt et arbeidsmøte med Rådmann, Byutviklingsdirektør, Eierskapsdirektør og prosjektansvarlig den 10.november hvor forslag til vurderingskriterier, forslag til alternative modeller og våre foreløpige vurderinger ble diskutert. På bakgrunn av innspill i disse prosessene har vi formulert et revidert forslag til vurderingskriterier (se neste side). Kriteriene legger til grunn at forsvarlig forsyningsstabilitet må tilfredsstilles i alle aktuelle strategivalg. Videre har vi foreslått en prioritering av de øvrige vurderingskriteriene, men vi foretar ingen kvantitativ vektet sammenligning mellom strategialternativene. Våre anbefalinger er basert på kvalitative vurderinger. 13

24 MULIGE KRITERIER FOR EIERSTRATEGISKE VALG Helhetlig styring og tydelig rolleavklaring Beslutningskriterier Forsyningsstabilitet Kostnadseffektivitet Omstillingskostnader Nøytralitet Utbytte/ eieruttak Fleksibilitet Betydning Drammen kommune må sikre forsvarlig forsyningsstabilitet innen vann og avløp. Målindikator for vann: Ikke planlagte avbrudd<0,5 timer/person, totale avbrudd<1 time/person per år 1. Drammen kommune skal sikre incentiver til kostnadseffektivitet. Drammen kommune skal ha en helhetlig styring av hele VA tjenesten og VA som en integrert del av en helhetlig byutvikling. Det innebærer en tydelig rolleforståelse, ryddig styringsstruktur og kunne utøve tilstrekkelig kontroll og utnytte synergier (investering og driftsmessige) mellom områder som avhenger av hverandre. Drammen kommune vil så langt som mulig gjennomføre nødvendige omstillinger på en måte som skaper forutsigbarhet og dermed bidrar til å redusere omstillingskostnadene. Omstillingskostnader betyr kostnader (økonomiske eller andre kostnader) knyttet til endring av selskapsform, flytting av personell, kommunens helhetlige bestillerfunksjon. Drammen kommune skal sikre at foretaket opptrer nøytralt og ikke konkurransevridende overfor interne og eksterne kunder. Drammen kommune ønsker å legge til rette for at DD kan konkurrere i et eksternt marked. Ekstern virksomhet skal underlegges krav om avkastning i tråd med relativ risiko Drammen kommune ønsker en organisering av DD som gir fleksibilitet til å delta i en eventuell kommunesammenslåing. Forslag til prioritet Absolutt krav Drammen kommune Økonomiplan

25 INNHOLD Dagens situasjon Vurderingskriterier for valg av eierstrategi Vurdering av strategiske valg i forhold til beslutningskriteriene 15

26 PROSESS FOR REVIDERT EIERSTRATEGI a) Eierstrategi til Drammen Drift KF må vurderes i lys av helhetstenking i kommunen innen VA tjenester. Vi har indentifisert to prinsipielle valg for driftstjenester innen VA som gir fire alternativer. Hel eller delvis konkurranseutsetting Begrenset eller ingen konkurranseutsetting 1 Videreutvikle dagens 2 Full 3 Egenregi i 4 Egenregi i modell og foretak konkurranseutsetting basisorganisasjonen kommunalt foretak Økt konkurranseutsetting og en tydeliggjøring av bestiller-utførermodellen og evt. økt eksternt salg Betyr i praksis nedleggelse av dagens DD b) Veivalg og alternativ må vurderes opp mot overordnede mål og avledede kriterier for eierstrategi 16

27 ALT 1: VIDEREUTVIKLE DAGENS MODELL Strategi Suksessfaktorer Risiko Optimalisere dagens bestiller/ utførerrolle Utvikle bedre incentiver for effektiv drift gjennom kontraktsoppfølging Bedre økonomirapportering Beskrivelse Utnytte DD KF til å levere kvalitet og effektivitet innen beredskap, i tillegg til å utnytte markedsmuligheter innen drift Større grad av interaksjon og kommunikasjon mellom bestiller/utfører for å utnytte sesongvariasjoner og utnyttelsesgrad? Viktige momenter Nøytralitet og kryssubsidiering? Ubalanse mellom bestiller/utfører? Mulig noe mindre fleksibilitet ifht sammenslåing med andre kommuner da få andre har samme driftsmodell Optimalisering av grensesnittet mellom Basis og DD Flytte eller rekruttere kompetanse til Basis for å styrke bestiller rollen? Utvikle bedre skille Selvkostregnskap Økt krav til nøytralitet Bedret avtaleverk innen drift og akutte hendelser Angi beredskapsnivå og vederlag for dette Modellen har begrensinger i et langsiktig perspektiv Nøytralitet som påvirker forholdet med leveranser til kommunen versus eksterne leveranser Kravet til beredskap er en begrensning for økt ekstern vekst DD KF er fleksibelt med tanke på sammenslåing, men få andre som har valgt løsning Vil et stort selvstendig driftsselskap med stor grad av leveranse til kommunen være optimalt i en sammenslått løsning? Bergen kommune har valgt tilsvarende løsning med Bergen Vann KF Kilde: THEMA Consulting Group 17

28 ALT 2: FULL KONKURRANSEUTSETTING Strategi Suksessfaktorer Risiko Organisere som AS Satse på et eksternt marked Helt eller delvis nedsalg på sikt? Alle oppdrag konkurranseutsettes Styrke VA (bestiller) med nødvendig kompetanse og kapasitet Styrke DD med nye ressurser bl.a. prosjektledelse og økonomisk oppfølging Skape mobilitet/endre arbeidsbetingelser? Økonomisk betaling for beredskap(standby) Folk slutter hvis endrede betingelser? Umodent marked? Kapitalisering for å kunne vokse? Usikker exit mulighet? Skape en privat monopolist? Tilstrekkelig beredskap? Beskrivelse Klar økonomisk adskillelse mellom DK og DD Kommunen har ikke lenger heftelser ovenfor selskapet (selvstendig rettsobjekt) Vil kreve kapitaltilførsel i en omstillingsfase (trinnvis utvikling) for å investere i ressurser som kan håndtere et entreprenørmarked Organiseringen åpner for å endre personalvilkårene Nødvendig å avtale garanterte oppdrag til DD AS i en overgangsfase? Deretter full konkurranse om oppdrag for DK Viktige momenter Hva er potensialet for vekst i entreprenørmarkedet for VAtjenester? Hva kreves av en omstillingsfase? Hvem vil eventuelt inn på eiersiden? Hvilken rolle og ansvar vil DK påta seg i å utvikle selskapet? Skille bedreskap- og drift (anleggsvirksomhet)? Kilde: THEMA Consulting Group 18

29 ALT 3: EGENREGI I BASISORGANISASJONEN Strategi Suksessfaktorer Risiko Flytte (alt) og rendyrke kompetanse og utstyr i VA Basis (tradisjonell struktur) Styrker VA Basis i større grad enn i dag Mindre bruk av eksterne leveranser på kort sikt? Beskrivelse tilpassing VA Basis Styrke VA med kompetanse og kapasitet Incentiver til å drive kostnadseffektiv i basis med styringssystemer/benchmark Rendyrke eksisterende virksomhet til VAs behov Lavere økonomisk effektivitet i Basis ( få incentiver)? Overkapasitet innen beredskap i basis? Klarer enheten å tiltrekke seg nødvendig ny kompetanse? Klarer enheten å beholde de beste folkene? Viktige momenter I realiteten opphøres bestiller-utfører-modellen mellom Basis og DD (nedleggelse) Vil være nødvendig å redusere mannskapet mot en beredskapsstyrke og drift av VA-anleggene Omsetning til eksternt markedet bortfaller Kompetanse i dagens styre til DD forsvinner Hvor mange årsverk trenger VA Basis i realiteten for å opprettholde nødvending beredskap? I dag ulik arbeidskultur mellom selskapene, potensiell konflikt? Mister ekstern styrekompetanse Hvordan sikre god oppfølging av kostnader og kvalitet? Kilde: THEMA Consulting Group 19

30 ALT 4: EGENREGI I KOMMUNALT FORETAK Strategi Suksessfaktorer Risiko Etablere et KF som drifter og eier hele eller deler av verdikjeden i stor grad en sammenslåing av VA Basis og DD i et foretak Utnytte stordriftsfordeler på tvers av enheter innen flere områder som adm, innkjøp, teknisk kompetanse etc. Utvikle foretaket til å levere kvalitet og beredskap på en kostnadseffektiv måte Opprettholde et eksternt styre (kompetanse) Overkapasitet? Arbeidskultur i et felles selskap? Lavere økonomisk effektivitet (få incentiver) Beskrivelse Integrere verdikjeden til vann og avløp i et foretak/selskap Flytte VA Basis ut av kommunen og sammenslåing med Drammen Drift i eget KF Ny organisasjon for å samle all kompetanse koordinere målet om å levere vannforsyning til konkurransedyktige vilkår Muliggjør det å selge kompetanse eksternt? Deler av Drammen Drift som datterselskap KF kan ha heleide datterselskaper som aksjeselskap Viktige momenter Molde Vann har tilsvarende løsning: «Molde Vann og Avløp KF utfører alle tjenester knyttet til drift av vann og avløpsrenseanlegg samt forvaltning, drift og vedlikehold av det kommunale vann og avløpsnettet.» Kommunen mister direkte instruksjonsmyndighet ovenfor VA Basis, men kontrolleres gjennom budsjettprosesser og eierskap i KF Kan vurdere kompetanse og materiell fra både Basis og DD Kilde: THEMA Consulting Group 20

31 OVERORDNET VURDERING GROVSKISSE BASERT PÅ KVALITATIVE VURDERINGER Konkurranseutsetting Egenregi Dagens situasjon Videreutvikle dagens modell Full konkurranseutsetting Basis Kommunalt foretak (KF) Forsyningsstabilitet Absolutt krav tilfredsstilt i dag Kostnadseffektivitet Helhetlig styring og tydelig rolleavklaring Usikkert /lite dokumentert Usikker rolleforståelse i dag Absolutt krav Absolutt krav Absolutt krav Absolutt krav Økt effektivitet kan oppnås gjennom bedre målstyring, oppfølging og økt grad av konkurranse Bedre avklaring av roller og ansvar mellom bestiller og utfører Omstillingskostnader - Begrenset og gradvis Nøytralitet Usikkert Krever nye tiltak, rapportering og økt grad av anbud Utbytte/eieruttak Innskudd av ny EK Avkastning på risikokapital (eksternt salg) Teoretisk best incentiv for kostnadseffektivitet gitt reell konkurranse Rendyrking av bestiller og utfører rollene Økt usikkerhet (modenhet?, miste folk?) Alt på anbud sikrer nøytralitet Avkastning på risikokapital (eksternt salg) Økt effektivitet må oppnås gjennom bedre målstyring og oppfølging Integrert del av kommunens basis organisasjon Økt usikkerhet (stor omstilling, overkapasitet) Ikke eksternt salg Ikke aktuelt (n/a) Økt effektivitet må oppnås gjennom bedre målstyring og oppfølging Styring gjennom eierstyring Økt usikkerhet (stor omstilling, overkapasitet) Ikke eller begrenset eksternt salg Ikke aktuelt (n/a) Fleksibilitet - ingen av modellene er vurdert som problematiske i forhold eventuelle kommunesammenslåinger 21

32 FORELØPIG ANBEFALING ER Å VIDEREUTVIKLE DAGENS MODELL Konkurranseutsetting eller egenregi? Ingen tegn til at dagens modell ikke tilfredsstiller krav til forsyningsstabilitet på VA. Empiri viser at det er flere forklaringsfaktorer som er avgjørende for om konkurranseutsetting bidrar til økt kostnadseffektivitet ifht. egen regi. Vi mener at dagens modell kan videreutvikles for å øke kostnadseffektiviteten gjennom incentivbaserte kontrakter, åpne for flere anbud og en bedre oppfølging av kontrakter/leveranser fra bestiller. Den helhetlige styringen av VA området kan forbedres gjennom tydeligere avklaring av roller og ansvar mellom bestiller og utfører. Omstilling til full egenregi av drift har trolig store omstillingskostnader på kort sikt, samt svakere effektivitetsincentiver på lang sikt enn konkurranseutsetting. Økt grad av konkurranseutsetting av VA tjenester vil også styrke nøytraliteten og gi klarere rammer for krav til avkastning på risikokapital. Videreutvikling av dagens modell Flere tiltak kan gjøres for en mer effektiv bestillerutførermodell som et steg mot full konkurranseutsetting på sikt. Løpende kontraktsoppfølging og evaluering fra bestiller Gradvis konkurranseutsetting av oppdrag fra VA Basis basert på en strategisk vurdering av hvilke oppdrag som egner seg å settes ut i konkurranse for å sikre kostnadseffektivitet Avklare hvilket beredskapsnivå VA Basis ønsker å bestille fra DD (fast honorar) og fortsatt bruk av lengre rammeavtaler der det er nødvendig for å sikre forutsigbarhet for leverandør. Videreutvikling krever enda tydeligere avklaring av roller og ansvar for de ulike enheter underlagt Byutvikling, slik at kommunen ivaretar et helhetlig perspektiv. Iverksette tiltak for å ivareta nøytralitet, som f.eks. bedre regnskapsrapporter som skiller tydelig på ekstern virksomhet og driftstjenester for Drammen VA. Lønnsomhet per kunde og oppdrag vil gi en bedre forståelse for inntektsgenereringen i Drammen Drift. Krav til avkastning bør vektes mellom andel prosjekter som er tildelt fra Drammen kommune (kalkylegrunnlag basert på selvkost) og andel prosjekter som er vunnet i anbud/konkurranse. 22

33 VIKTIGE HENSYN I VIDEREUTVIKLING AV DAGENS MODELL OG REVIDERT EIERSTRATEGI Hvordan styrke DD sin konkurranseevne? Dersom Drammen Drift KF i større grad skal delta i konkurranser på eksterne oppdrag både på drift og utbyggingsprosjekter, så stiller det blant annet krav til økt fleksibilitet. Et viktig element i å oppnå økt fleksibilitet er å ha en klar avtale med kommunen om forventet beredskapsnivå (utrykkningstid, etc) og en økonomisk kompensasjon for dette som tilsvarer de ressurser som bindes. Som et kommunalt foretak er DDKF omfattet av Hovedtariffavtalen mellom KS og en rekke arbeidstakerorganisasjoner. Denne gjelder naturlig nok ikke anleggsentreprenører i privat sektor, hvor man har andre ordninger. Dette kan medføre en konkurranseulempe for DD i konkurranse om eksterne oppdrag. Krav til avkastning bør vektes mellom prosjekter som er tildelt i regi av Drammen kommune (kalkylegrunnlag basert på selvkost) og prosjekter som er vunnet i anbud/konkurranse. F.eks. knytte utbyttegrunnlag til avkastning utover kalkylerente i selvkost retningslinjer for kommunale betalingstjenester årig swaprente med et tillegg på ½ prosentpoeng (gjennomsnitt over året) fra

34

35 HANDLINGSROMMET I ANSKAFFELSESREGELVERKET Internasjonalt DIREKTIV 2004/18/EF DIREKTIV 2004/17/EF EØS - Avtalen WTO - Avtalen om offentlige innkjøp (GPA) Norsk lov Klassisk sektor Forskrift om offentlige anskaffelser Lov om offentlige anskaffelser ( nr 69) Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser Forsyningssektoren Forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektoren KS veileder: «Kommunale foretak er en del av rettssubjektet kommunen, og oppdrag kan derfor tildeles i ordinær egenregi uten ytterligere vilkår» Kilde: Wikborg/Rein og KS veileder «Hvor er handlingsrommet i anskaffelsesregelverket» 25

36 EMPIRI VISER AT KONKURRANSEUTSETTING IKKE AUTOMATISK LEDER TIL KOSTNADSEFFEKTIVITET Studier Effekter av konkurranseutsetting og konkurranseutsetting til private aktører A research-based review of Danish and international studies from (AKF Danish Institute of Governmental Research 2011/2012) studier var samlet Nærmere undesøkelse av 80 studier (37 danske og 43 internasjonale) En av de internasjonale studiene omfatter vann og avløp (Bel & Warner 2006) Studien omfatter tre områder 1) Innvirkning på økonomi og kvalitet 2) Innvirkning på økonomi og kvalitet innen tekniske og sosiale tjenester 3) Effekter for de ansatte Konklusjoner Et av hovedpoengene er at det er den reelle konkurransesituasjon som skaper kostnadseffektivitet ikke privatisering Anbefaler at offentlig sektor jobber mer strategisk med innkjøp Dokumentert kostnadseffektivitet innen renovasjon og vei ved privatisering Bel & Warner (2006) viser til signifikante forklaringsfaktor som påvirker kostnadseffektivitet innen vann og avløp Industrial Organization Konkurransesituasjonen - irreversible kostnader innen vannsektoren er en barriere for nye aktører og svekker konkurransesituasjonen Incentivstrukturen blant annet incentiver til selskapets ledelse for å oppnå eiers målsettinger Transaksjonskostnader Avhenger av tjenestens viktighet og markedssituasjonen Kompliserte og omfattende kontrakter Overvåking, kontroll og oppfølging av kontrakter 26