Trondheim kommunerevisjon. Rapport 14/2014-F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

Transkript

1 Trondheim kommunerevisjon Rapport 14/2014-F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

2 Forord I denne rapporten presenterer Trondheim kommunerevisjon resultatene fra forvaltningsrevisjonen Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift. Arbeidet med rapporten har foregått fra mars til oktober Rådmannen har hatt rapporten til verifisering og høring i perioden Arbeidet er utført av Magnar Andersen (prosjektleder), Thomas Furunes og Kathrine Moen Bratteng. Prosjektet har fått bistand fra regnskapsrevisorene Mona Kristensen og Stig Ove Kvalsund i gjennomgang av enhetens regnskaper. Trondheim, dato 24. oktober 2014 Per Olav Nilsen revisjonsdirektør Magnar Andersen prosjektleder

3 Sammendrag Bakgrunn og problemstillinger Bakgrunnen for denne forvaltningsrevisjonsrapporten er en bestilling fra kontrollkomiteen 25. november 2013 om å undersøke om Trondheim bydrift følger regelverket for offentlige anskaffelser. For å svare på problemstillingen har prosjektet undersøkt hvordan enheten sikrer at regelverket for offentlige anskaffelser overholdes, og om enheten følger reglene om offentlige anskaffelser ved kjøp av varer og tjenester som overstiger kroner ekskl. mva. Vi har kontrollert et utvalg større anskaffelser, gjennomgått enhetens regnskaper og gjennomført intervjuer med ledelsen og ansatte med innkjøpsoppgaver. Hva gjøres for å sikre overholdelse av innkjøpsregelverket? Revisjonen har i denne delen av undersøkelsen gått nærmere gjennom hva Trondheim bydrift gjør for å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser blir fulgt. Trondheim bydrift har etablert en innkjøpsfaglig gruppe ved enheten som omfatter alle produksjonsområdene. Revisjonen mener dette er i samsvar med kommunens anskaffelsesstrategi, og vi ser det som positivt at innkjøpsgruppen brukes aktivt i oppfølging og kvalitetssikring av enhetens innkjøp. Etter revisjonens vurdering har enheten sørget for å skaffe seg tilstrekkelig kompetanse på regelverket om offentlige anskaffelser, men enheten mangler ansatte med formell utdanning på området. Dette trenger nødvendigvis ikke være et problem så lenge nødvendig kompetanse innhentes i enkeltsaker, enten fra Innkjøpstjenesten eller ved bruk av eksterne rådgivere. Revisjonen mener det er positivt at Bydrift vurderer å styrke den innkjøpsfaglige kompetansen ved å ansette en person med ansvar for området. Gjennomgangen av Trondheim bydrifts driftsregnskap viser at enheten gjør hyppig bruk av rammeavtaler ved anskaffelser. Bruken av rammeavtaler er i samsvar med anskaffelsesstrategien fra 2009, og revisjonen mener det er positivt at over 70 prosent av enhetens større anskaffelser skjer over rammeavtaler. Bydrift har i 2013 også gjennomført enkelte større innkjøp som direkteanskaffelser. Dette er i utgangspunktet ikke tillatt, og dersom unntaksbestemmelser benyttes skal det begrunnes nærmere. Bydrift har overfor revisjonen begrunnet direkteanskaffelsene med at det enten dreier seg om eneleverandører, hastesaker eller at man av ulike årsaker ikke hadde rukket å få gjennomført ny anbudskonkurranse før kontrakten gikk ut. Etter revisjonens vurdering skulle begrunnelsen for disse anskaffelsene framkommet i kommunens anskaffelsesprotokoller. Revisjonen vil påpeke at direktekjøp eller avvik fra avtaler også bør begrunnes i kommunens økonomistyringssystem (ERV) sitt kommentarfelt, noe enheten i liten grad har benyttet seg av i Revisjonen er kritisk til den omfattende bruken av rekvisisjoner innenfor enkelte av produksjonsområdene i Bydrift. Fakturagjennomgangen viser at rekvisisjon også er brukt til innkjøp fra annen leverandør enn det kommunen har rammeavtale med. Vi mener Bydrift må iverksette tiltak som kan redusere bruk av rekvisisjoner og øke bruken av e-handelssystemet innen disse områdene. Dette mener vi er viktig for å sikre at innkjøpene skjer fra den leverandøren som kommunen har rammeavtale med. Det vil også være en større mislighetsrisiko ved utstrakt bruk av rekvisisjon framfor bruk av e-handel. Mens forvaltningsrevisjonen pågikk avdekket ledelsen i Bydrift at en medarbeider hadde foretatt innkjøp fra et firma der en nær slektning var medeier og ansatt. Dette medfører brudd på kommunens etiske retningslinjer. Revisjonen mener saken ble fulgt opp og håndtert på en god måte av ledelsen i Bydrift.

4 Oppfølging av innkjøpsregelverket for større anskaffelser Etter revisjonens mening følger Trondheim bydrift reglene om offentlige anskaffelser ved valg av anskaffelsesprosedyre, men enkelte avvik forekommer. Alle anskaffelsene som er gjennomgått har blitt utlyst i Doffin, men to av anskaffelsene skulle også vært utlyst internasjonalt i TED-databasen. Revisjonen vil understreke at manglende internasjonal utlysning medfører brudd på EØS-regelverket. Kunngjøringene inneholder i hovedsak de opplysningene som kreves, blant annet lovpålagte krav om skatteattester og HMS-erklæring. Det er avdekket ett tilfelle der det er gjennomført forhandlinger med noen av tilbyderne. Forhandlingene har hatt begrenset omfang og gjelder lokale brøytekontrakter på veger og kommunale eiendommer. Regelverket tillater ikke forhandlinger når prosedyren åpen anbudskonkurranse brukes, men i dette tilfellet har kommunens utfordring vært å få etablert tilstrekkelig antall kontrakter. Vi finner at samtlige kvalifikasjonskrav er stilt i samsvar med lov om offentlige anskaffelser, og at bruken av kravene er i samsvar med regelverket. I ett tilfelle framkommer imidlertid ikke kvalifikasjonskravene i kunngjøringen. Dato for vedståelsesplikt bør også framkomme i kunngjøringen. I forskrift om offentlige anskaffelser pålegges oppdragsgiverne å begrunne valg av leverandør. Revisjonen registrer i denne sammenheng at mens enkelte tildelingsbrev gir en detaljert fremstilling av hvordan hvert enkelte tildelingskriteriene er poenggitt, gir enkelte andre brev mer begrenset informasjon. Etter revisjonens vurdering bør Bydrift vurdere en mal for utforming av tildelingsbrevene som sikrer at tilbyderne gis innsikt i hvordan det enkelte tildelingskriteriet er vurdert. Flere av tildelingsbrevene og anbudsprotokollene er unntatt offentlighet i kommunens arkivsystem. Det samme gjelder møtereferatet etter et oppklaringsmøte i en klagesak. Øvrig informasjon, for eksempel pris og løsningsforslag, kan ikke unntas offentlighet etter at konkurransen er avsluttet. Etter revisjonens vurdering er det viktig at Bydrift følger offentlighetsloven, og sørger for mest mulig åpenhet rundt tildeling av oppdragene og resultatene av eventuelle klagesaker. Revisjonen er kritisk til at Trondheim bydrift ikke har utarbeidet anskaffelsesprotokoller slik lov om offentlige anskaffelser og kommunens innkjøpsregelverk krever. Dette forholdet har revisjonen også tatt opp tidligere. Konklusjon Trondheim bydrift følger i all hovedsak lov om offentlige anskaffelser, men enkelte avvik forekommer. For å sikre at enhetens anskaffelser er i samsvar med lovkravene foretas gjentakende innkjøp i stor grad over rammeavtaler, mens større enkeltanskaffelser skjer ved anbudskonkurranser. Revisjonen har ikke gjort funn som medfører alvorlige brudd på loven selv om enkelte avvik er avdekket. Blant annet fører ikke enheten anskaffelsesprotokoller i samsvar med lov om offentlige anskaffelser. Det er også gjennomført et par større direkteanskaffelser i 2013 med begrunnelse i at disse var eneleverandører på sitt felt. Begrunnelsen for direkteanskaffelsen skal i tilfelle protokollføres. For mindre innkjøp har enheten utfordringer med at en relativt stor andel av innkjøpene gjøres med rekvisisjon og ikke ved bruk av e-handel. Dette er uheldig da rekvisisjonsbruk gir mindre sikkerhet for at innkjøpene skjer i samsvar med lovkrav, kommunens innkjøpsreglement og inngåtte rammeavtaler. Ved bruk av rekvisisjon blir innkjøpene også mindre sporbare, og risikoen for misligheter øker. Revisjonen vil i denne sammenheng påpeke at e-handel er kommunens førstevalg ved innkjøp, og at tiltak derfor bør iverksettes for å redusere bruk av rekvisisjon.

5 Innhold 5 Sammendrag Innledning Bakgrunn for undersøkelsen Problemstillinger Revisjonskriterier Metode Hva gjøre ledelsen for å sikre overholdelse av lov om offentlige anskaffelser? Etablering av intern innkjøpsfaglig gruppe Kompetansetiltak Bruk av rammeavtaler Bruk av e-handelssystemet Ledelsens oppfølging av brudd på etiske retningslinjer Revisjonens vurderinger Oppfølging av innkjøpsregelverket for større anskaffelser Er det benyttet riktig anskaffelsesprosedyre Er konkurransen kunngjort i henhold til regelverket Er bruken av kvalifikasjonskrav i henhold til regelverket Er tilbudsåpning i samsvar med regelverket Er bruken av tildelingskriterier i henhold til regelverket Er tildelingsbrev sendt ut i samsvar med regelverket Er klagesaker behandlet tilfredsstillende Er avlysning av konkurranser begrunnet Er protokollføring utført i henhold til regelverket Revisjonens vurderinger Konklusjon Rådmannens høringssvar Vedlegg: Beskrivelse av Trondheim bydrifts virksomhet Vedlegg: Brev fra revisjonen datert Vedlegg: Svar fra Bydrift på revisjonens brev datert Vedlegg: Trondheim bydrift direktekjøp Vedlegg: Regelverket om offentlige anskaffelser Rapport x/2014 F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

6 6 Innledning Bakgrunn for undersøkelsen 1 Innledning 1.1 Bakgrunn for undersøkelsen Denne forvaltningsrevisjonen ble bestilt av kontrollkomiteen 25. november Revisjonen gjennomførte i 2007 et tilsvarende prosjekt overfor Trondheim eiendom der det ble avdekket en del avvik. 1 Bystyret har i ettertid behandlet flere saker som berører innkjøp, blant annet kommunens anskaffelsesstrategi og kommunens innkjøpsreglement. 2 I disse sakene ble det lagt vekt på at kommunens innkjøpere skal opptre profesjonelt, sørge for at kommunen får mest mulig igjen for pengene, at innkjøpene skjer på en etisk forsvarlig måte og at det er synlig hvordan kommunens penger brukes. Trondheim bydrifts virksomhet er relativt omfattende og enhetene utfører et bredt spekter med drifts- og vedlikeholdstjenester knyttet til veger, idrettsanlegg, vann- og avløpssystemet, friområder, parker med mer. Enheten er en av kommunens større enheter og omfatter over 300 ansatte. Enheten har et budsjett på over 500 millioner kroner, hvorav rundt 300 millioner kroner gjelder innkjøp av varer og tjenester. Bydrift foretar anskaffelser både over eget driftsbudsjett og anskaffelser til investeringer hvor budsjettet ligger hos andre enheter. Spesielt gjelder dette investeringsoppdrag som Bydrift utfører for Kommunalteknikk. I sum ble det utbetalt 864 millioner kroner til 1196 ulike leverandører i Trondheim bydrift er derfor en av kommunens største innkjøpere. (Se vedlegg 7.3). Som kommunal innkjøper er det viktig at Bydrift følger regelverket på området. Formålet med lov om offentlige anskaffelser er at den skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Loven skal også bidra til at det offentlige opptrer med integritet når offentlige midler anvendes til innkjøp av varer, tjenester og bygg- og anleggskontrakter. Lovens 5 omhandler grunnleggende krav til oppdragsgiver. Her framgår det at oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Oppdragsgiver kan blant annet ikke dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser gitt i eller i medhold av lov om offentlige anskaffelser kommer til anvendelse. Anvendelse av regelverket er også viktig av etiske hensyn, blant annet for å forebygge økonomiske misligheter og korrupsjon. Brudd på regelverket vil kunne medføre både økonomisk tap og svekket renommé for kommunen. For Bydrift er det viktig at de som foretar innkjøpene har tilstrekkelig kompetanse på regelverket, og at enheten har innarbeidet gode prosedyrer for gjennomføring og kontroll av den enkelte anskaffelse. 1 Rapport 1/2007-F Trondheim eiendom og offentlige anskaffelser Vedlikehold og Rapport 12/2007-F Trondheim eiendom og offentlige anskaffelser Investeringssiden. Av rapportene framgår det at revisjonen avdekket at 4 av 9 anskaffelser over kroner ikke hadde vært ut på anbud i henhold til regelverket. Etter bystyrets behandling av rapporten innskjerpet Trondheim eiendom sine rutiner på området. 2 Anskaffelsesstrategien ble vedtatt i 2009 og 2014 (bystyresak 80/2009 og 0107/14). Innkjøpsreglementet ble vedtatt i 2013, (bystyresak 48/2013). Rapport 14/2014 F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

7 Innledning Problemstillinger Problemstillinger Hensikten med denne forvaltningsrevisjonen har vært å undersøke om Bydrift følger lov om offentlige anskaffelser (LOA) ved innkjøp. For å svare på dette har vi valgt å undersøke følgende: Hva gjør Trondheim bydrift for å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser overholdes? Følger Trondheim bydrift reglene om offentlige anskaffelser ved inngåelse av avtaler om kjøp av varer og tjenester som overstiger kroner? 1.3 Revisjonskriterier Kommunens innkjøp reguleres av lov om offentlige anskaffelser (LOA) av 16.juli 1999 med tilhørende forskrifter, herav forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) av 7.april 2006 nr Forskriftens (FOA) del I er forskriftens generelle bestemmelser og gjelder alle anskaffelser. For anskaffelser over nasjonale terskelverdier (0,5 mill kroner) og under EØS-terskelverdier (1,55 mill kroner for varer og tjenester, 39 mill kroner for bygg- og anleggskontrakter) kommer forskriftens del I og II til anvendelse, mens er anskaffelsene over EØS-terskelverdiene kommer forskriftens del I og III til anvendelse. Sentrale paragrafer fra forskriften som er anvendt i undersøkelsen er for øvrig gjengitt i eget vedlegg bak i rapporten. Bystyret har i tillegg vedtatt egne retningslinjer for innkjøp 3 og en anskaffelsesstrategi som bygger på lovkravene. Bystyret har i denne sammenheng valgt å gå lengre enn loven og stiller krav om at alle innkjøp over kroner skal være gjenstand for konkurranse. Bystyret stiller også krav om protokollføring av alle anskaffelser med verdi over kroner. Nærmere redegjørelse for revisjonskriteriene foreligger innledningsvis i de enkelte kapitlene. 1.4 Metode Prosjektet er gjennomført ved en analyse av enhetens regnskaper, dokumentgjennomgang av enkeltanskaffelser og intervju med lederen for enheten og enkelte avdelingsledere. Vi har også innhentet opplysninger om enhetens innkjøp fra enhetens økonomifunksjon. Revisjonen har valgt ut elleve større anskaffelser som er lagt ut på Doffin for nærmere gjennomgang. 4 Disse anskaffelsene gjaldt utlysninger i årene 2010 og Det er lagt vekt på å få en blanding av enkeltanskaffelser og anskaffelser som omfatter en kombinasjon av varer og tjenester. 3 Kommunens innkjøpsreglement bygger på lov om offentlige anskaffelser, men stiller i tillegg krav om at alle innkjøp over kroner skal være gjenstand for konkurranse. Kommunens innkjøpere skal føre protokoll for alle anskaffelser med verdi over kroner. Kommunens innkjøpsreglement går derfor lengre enn lov om offentlige anskaffelser, der tilsvarende krav til protokollføring er satt for anskaffelser mellom og kroner. 4 Doffin er den nasjonale, nettbaserte kunngjøringsbasen for offentlige anskaffelser. Nettsiden skal hjelpe oppdragsgivere med å lage og publisere kunngjøringer i samsvar med regelverket, og gjøre det enkelt for leverandører å finne relevante konkurranser i offentlig sektor. Rapport x/2014 F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

8 8 Innledning Metode Følgende anskaffelser er gjennomgått: Tabell 1 Utvalgte anskaffelser Nr. Utlysning Anslått verdi 1 Kjøp av lastebil påmontert kran (95324) Juni ,1-2,2 mill kr 2 Kjøp av slamsugebil (95511) Des ,5-3 mill kr 3 Drift og vedlikehold av grøntareal langs veier (95522) Feb ,5 mill kr 4 Kjøp av lastebiler (95550) April ,5 mill kr 5 Konkurransegrunnlag for asfaltarbeider og fresing (95637) Jan mill kr 6 Konkurransegrunnlag for vegoppmerking (95638) Jan ,3 mill kr 7 Leie av løypemaskiner (95697) Mai 2013 Ikke oppgitt 8 Kjøp av slamaggregat montert på krokramme (95740) Aug ,9 1 mill kr 9 Kjøp av vinterutstyr (95741) Aug ,6 0,8 mill kr 10 Forespørsel serviceavtale automasjon (110791) Des mill kr 11 Kjøp av tjenester for vinterdrift (brøyting) Juli 2013 Ikke oppgitt Vi har også foretatt en regnskapsanalyse av Bydrift sine innkjøp med hovedfokus på bruk av rammeavtalene. Alle bilagene vedrørende Bydrift for 2013 ble lastet inn i et regneark. Dataene ble inndelt slik at vi fikk fram total omsetning og antall bilag på leverandørnivå. Alle transaksjonene ble deretter delt inn i arter, for å få et bedre og mer avgrenset analysegrunnlag. Vi valgte følgende arter for en nærmere gjennomgang: Art 1120 Annet forbruksmateriell Art 1170 Transport /drift av egne transportmidler Art 1180 Energi Art 1230 Vedlikehold byggtjenester Art 1240 Serviseavtaler og reparasjoner Art 1250 Materialer til vedlikehold Art 1270 Konsulenttjenester Art 1370 Kjøp fra andre (private) Alle leverandører 5 med omsetning over kroner ble gjennomgått. Regnskapsanalysen er basert på dokumenter som er arkivert i kommunens arkivsystem og informasjon innhentet fra enheten, herav Bydrifts egen oversikt over inngåtte kontrakter. Vi har gjennomført seks intervjuer i saken. Alle intervjuene er verifisert. Undersøkelsen omfatter også stikkprøvekontroller der vi har søkt å kartlegge forekomsten av habilitetsutfordringer på innkjøpsområdet. 5 En del av leverandørene ble også kontrollert i forbindelse med revisjonens prosjekt om etiske retningslinjer våren/høsten Rapport 9/2013-F Etterlevelse av etiske retningslinjer. Rapport 14/2014 F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

9 Hva gjøre ledelsen for å sikre overholdelse av lov om offentlige anskaffelser? Etablering av intern innkjøpsfaglig gruppe 2 Hva gjøre ledelsen for å sikre overholdelse av lov om offentlige anskaffelser? 9 I dette kapitlet undersøker vi hva ledelsen gjør for å sikre overholdelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Sentrale føringer på området framkommer blant annet i kommunens innkjøpsreglement og anskaffelsesstrategi 6. Vi har ut fra dette undersøkt følgende: Etablering av intern innkjøpsfaglig gruppe Kompetansetiltak Bruk av rammeavtaler Bruk av E-handlesystemet Ledelsens oppfølging av brudd på etiske retningslinjer 2.1 Etablering av intern innkjøpsfaglig gruppe Kriterier Etablering av innkjøpsfaglige gruppe sentralt eller per enhet var et av flere tiltakene i kommunens anskaffelsesstrategi for perioden Gruppenes oppgave skulle blant annet være å kvalitetssikre og godkjenne at anbudsprosesser blir korrekt ved enhetene. 7 Fakta Trondheim bydrift opplyser at de har etablert en intern innkjøpsgruppe som følger opp enhetens anskaffelser. Den består av en representant fra hvert produksjonsområde. Innkjøpsgruppa opplyser til revisjonen at de årlig går gjennom enhetens anskaffelser til drifts- og investeringsformål. I gjennomgangen undersøker de om innkjøpene var i samsvar med innkjøpsregelverket, rammeavtaler og om e-handelssystemet er brukt etter intensjonen. Dette gjøres for å sikre at regelverket følges og at man bruker de inngåtte rammeavtalene. Ifølge innkjøpsgruppa har de hatt fokus på å bygge opp kunnskap om innkjøpsregelverket, og at gruppa er blitt kurset i regelverket. For å bygge opp kunnskap gjennomføres det videre møter med Innkjøpstjenesten i bestemte saker. De har for eksempel hatt drøftinger med Innkjøpstjenesten om hvilke kvalifikasjonskrav som kan stilles og problemstillinger rundt dette. Innkjøpsgruppa opplyser at det i utgangspunktet er den ansvarlige for anskaffelsen som har ansvaret for å utarbeide tildelingskriteriene, men gruppa involveres ofte for å ta en gjennomgang av konkurransegrunnlaget før kunngjøring av anskaffelsen. Dette anses som et viktig kvalitetssikringstiltak, spesielt med hensyn til bruk av kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier. 6 Bystyret vedtok nytt innkjøpsreglement 24. april Anskaffelsesstrategiene ble første gang behandlet i bystyret i 2009 (bystyresak 80/2009), mens ny strategi vedtatt i 2014 (bystyresak PS0107/2014) 7 Bystyresak 80/2009. Tiltakene på området framkommer i Handlingsplan knyttet til Anskaffelsesstrategien. Rapport x/2014 F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

10 10 Hva gjøre ledelsen for å sikre overholdelse av lov om offentlige anskaffelser? Kompetansetiltak 2.2 Kompetansetiltak Kriterier Etter kommunens innkjøpsreglement er leder ansvarlig for at enheten innehar tilstrekkelig kompetanse til å gjennomføre anskaffelser i tråd med regelverket. Fakta Fra ledelsen i Bydrift opplyses det at enhetens innkjøpsfaglige kompetanse i hovedsak er basert på opplæring gjennom interne og eksterne kurs og ansattes praktiske erfaringer med innkjøp. Intern opplæring ble sist gitt i juni, der ansatte ble kurset i bruk av tildelingskriterier og kvalifikasjonskrav. Det opplyses også at etikk har vært tatt opp som tema en rekke ganger, blant annet knyttet til innkjøp. Enheten har ikke jurister eller ansatte med formell innkjøpsfaglig kompetanse. Ved behov bruker enheten ekstern juridisk kompetanse og Innkjøpstjenesten på det innkjøpsfaglige området. Spesielt i klagesaker benyttes eksterne advokater med ekspertise på innkjøpsområdet. Enhetens vurdering er at de har for få klagesaker til at det svarer seg å ha egen kompetanse på området, dessuten ville enhetens lønnsnivå ikke være tilpasset markedet for denne type tjenester. For å styrke den innkjøpsfaglige kompetansen har ledelsen planer om å ansette en person med formell innkjøpsfaglig bakgrunn. Planen er å få etablert en innkjøpsfunksjon på enheten som administrativt skal inn i linjeorganiseringen. Bakgrunnen for dette er at prosjektlederne i dag bruker mye tid på innkjøp, og det er ønskelig fra ledelsen sin side at disse heller bruker mer tid på drift. Bydrift vil dermed i større grad kunne nyttiggjøre seg deres tekniske kompetanse. 2.3 Bruk av rammeavtaler Kriterier I kommunens innkjøpsreglement er kommunens enhetsledere gitt ansvar for at gjeldende lover og regler og kommunens retningslinjer på innkjøpsområdet blir fulgt. I kommunens anskaffelsesstrategi ligger det føringer om at rammeavtaler skulle inngås der ett eller flere tjenestesteder har gjentatte kjøp av et visst omfang innenfor samme varegruppe. Fakta Vi har som en del av vår kontroll gjennomgått Bydrifts driftsregnskap i forhold til om innkjøpene er gjort over gyldig rammeavtale, har vært gjenstand for anbudskonkurranser eller direkte anskaffelser. 8 Gjennomgangen gjelder innkjøp over kroner og resultatene av dette er oppsummert i tabellen under (se også tabellvedlegg). Tabell 2 Type innkjøpspraksis fra Bydrifts største leverandører i 2013, leverandører som fakturerer enheten for mer enn kroner. Mill kr Andel Rammeavtale Trondheim bydrift 115,4 49 % Rammeavtale andre enheter i kommunen 55,3 24 % Kontrakt etter anbudskonkurranser 38,5 16 % Strøm, nett, fellesavtaler Trondheim kommune 19,0 8 % Direkteanskaffelser 7,0 3 % SUM prosent 235,3 100 % 8 Direkteanskaffelser er innkjøp som foretas direkte fra en leverandør uten at innkjøpet har vært gjenstand for konkurranse i markedet. Rapport 14/2014 F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

11 Hva gjøre ledelsen for å sikre overholdelse av lov om offentlige anskaffelser? Bruk av e-handelssystemet 11 Vi har også foretatt stikkprøvekontroll av firmaer som leverer tjenester til Bydrift for å undersøke eventuelle bindinger mot sentrale ansatte ved Bydrift. Kontrollen har ikke avdekket avvik på dette området. Revisjonen har for 2013-regnskapet også foretatt stikkprøvekontroll på fakturanivå der også mindre anskaffelser ble gjennomgått (kommenteres nærmere i neste kapittel). Revisjonen har følgende merknader etter gjennomgangen: Over 70 prosent av anskaffelsene som Bydrift foretar skjer med rammeavtaler. Vi har ikke funnet avvik i forhold til lov om offentlige anskaffelser knyttet til de rammeavtaler Bydrift har inngått. Avtalen med Ingeniørfirmaet Paul Jørgensen ble inngått i 2006 og har ikke vært gjenstand for nyutlysning i ettertid. Bydrift begrunner dette med at firmaet er eneste leverandør av tjenester for de valgte løsninger som selskapet drifter for kommunen. 3 prosent av anskaffelsene fra større leverandører er gjennomført som direkteanskaffelser. Bydrift har begrunnet dette med at det dels dreier seg om eneleverandører, hastesaker eller at man av praktiske grunner ikke har rukket å få gjennomført anbudskonkurranser.. Det foreligger ikke protokoller i samsvar med lovkravene for de gjennomgåtte anskaffelsene i kommunens arkivsystem. Bydrift opplyser i saken at de imidlertid fører egne protokoller for direktekjøp, jamfør oversendt eksempel på direktekjøp (se vedlegg 10; Bydrift direktekjøp). Fakturakontroll driftsregnskap 2013 avdekket avvik knyttet til kjøp utenfor rammeavtalen for mindre anskaffelser. Kommentarfeltet i kommunens økonomisystem ERV var i liten grad benyttet til å kommentere avviket. 2.4 Bruk av e-handelssystemet Kriterier E-handel (elektronisk handel/netthandel) er kjøp av produkter eller tjenester via en nettbasert løsning. De fleste av kommunens rammeavtaler er i dag lagt inn i e-handelssystemet. Fordelen med bruken av e-handel er bedre oppfølging av innkjøp, mer effektive innkjøp, bedre ressursutnyttelse, bedre etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. Det er også et viktig verktøy for å sikre at innkjøpene gjøres gjennom rammeavtalene. Ifølge rådmannen skal e-handelssystemet være enhetenes førstevalg ved innkjøp, spesielt for de avtalene som ligger i E-handel. Fakta Revisjonen gjennomførte i januar 2014 en fakturakontroll av Bydrift innenfor produksjonsområdet Idrett, park og skog. Det ble gitt merknader til 45 prosent av bilagene som ble gjennomgått (se vedlagte brev av 6. januar 2014). Kontrollen avdekket at enheten i stor grad bruker rekvisisjon istedenfor E-handel, manglende bruk av e-handelssystemet, kjøp utenfor rammeavtale, manglende tilbudsinnhenting (direktekjøp uten konkurranseutsetting) og mangelfull dokumentasjon av innkjøpet. Disse forholdene ble tatt opp av revisjonen i et brev til Bydrift i januar I tilbakemeldingen til revisjonen opplyste Bydrift at enheten har iverksatt tiltak for økt bruk av e-handelssystemet, men at det kan forekomme tilfeller der rutinene ikke følges, spesielt i situasjoner med tidspress og der det haster å få gjennomført reparasjoner og ferdigstilling av prosjekter. Utfordringen med manglende bruk av e-handel er tatt opp med ledelsen i Bydrift i denne forvaltningsrevisjonen. Bydrift opplyser at de ønsker å redusere bruken av rekvisisjoner og øke antall bestillinger gjennom e-handelssystemet. Det siste året har det vært cirka rekvisisjoner av fakturaer. Bydrift vurderer dette som svært mye sammenlignet med antall fakturaer. Rapport x/2014 F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

12 12 Hva gjøre ledelsen for å sikre overholdelse av lov om offentlige anskaffelser? Ledelsens oppfølging av brudd på etiske retningslinjer Produksjonsområdene Idrett, park og skog og Maskin og transport brukte i stor grad rekvisisjoner, mens produksjonsområdet Veg ikke bruker rekvisisjoner. Ledelsens oppfatning er at den omfattende bruken av rekvisisjoner på enkelte produksjonsområder er kulturbetinget og henger sammen med måten disse jobber på. Det er et mål å planlegge oppgavene bedre slik at man ordner seg med det man trenger før arbeidet starter. Ledelsens vurdering er at Bydrift må jobbe med kulturendring på dette området. Produksjonsområdet Idrett, park og skog opplyser til revisjonen at de har diskutert om de kan gjøre mer bruk av e-handelssystemet, men at de ikke alltid opplever at dette er aktuelt. Store deler av deres oppgaver er sesongrelatert, og de har ofte behov for å få gjort innkjøpene raskt og enkelt. Brukerne og politikerne krever at lekeplasser og idrettsanlegg er i orden når disse skal brukes. Utfordringene med å få gjort anleggene raskt istandsatt gjør at rekvisisjonsbruken blir høy, og at man i en del tilfeller må ta direkte kontakt med leverandører. Ifølge ledelsen ved Bydrift er det ønskelig at flest mulig av innkjøpene framover skjer via rammeavtaler og e-handelssystemet. Enheten har jevnlig kontakt med Innkjøpstjenesten i slike saker. Ved inngåelse av nye rammeavtaler mener ledelsen det også blir viktig å ta med i avtalene at innkjøpene skal skje over e-handel. I dag har Bydrift noen rammeavtaler der rekvisisjon er lagt inn som en forutsetning for bruk av avtalen. Ledelsen opplever at en av fordelene med bruk av e-handel er at dette gjør arbeidet med innkjøpene mer sporbart, og dermed enklere å kontrollere. 2.5 Ledelsens oppfølging av brudd på etiske retningslinjer Kriterier Bystyret vedtok etiske retningslinjer første gang i 1991, og retningslinene er siden revidert tre ganger, siste gang i mai Kommunens ledere er her gitt et ansvar for oppfølging av retningslinjene ved egen enhet. Fakta Trondheim bydrift orienterte 11. juni 2014 revisjonen om en sak som medførte brudd på kommunens etiske retningslinjer. Samme dag publiserte bydriftssjefen et notat om dette på kommunens internettssider med overskriften Brudd på kommunens etiske retningslinjer. I notatet orienterte bydriftssjefen om at det var avdekket et brudd på kommunens etiske retningslinjer samt regler for innkjøp ved Trondheim bydrift. Forholdet ble avdekket av enheten selv ved intern varsling. En ansatt hadde kjøpt tjenester fra et firma hvor en nærstående slektning jobbet og hadde eierinteresser. Kommunen har ikke rammeavtale med dette firmaet, og det var kjøpt tjenester som skulle ha vært kjøpt via en rammeavtale. I notatet framgikk det at når alle forhold rundt saken var kartlagt, ville Bydrift ta beslutning om reaksjon. Oppfølging av saken skulle skje i nært samarbeid med Personaltjenesten. Ifølge ledelsen ved Bydrift dreide bruddene seg om et avgrenset innkjøp fra et godt etablert firma med god økonomi. Tjenesten var planlagt, levert til forventet pris og anvist av overordnet. 10 Saken ble ferdigbehandlet i løpet av sommeren og reaksjon på forholdet besluttet. Det ble gitt informasjon via kommunens intranett om at vedkommende hadde fått en skriftlig irettesettelse. Bydriftssjefen mener saken er svært uheldig, men opplyser samtidig at saken har gitt positive ringvirkninger internt, ved at ansatte generelt har blitt flinkere til å dokumentere innkjøpene, bruke 9 Bystyresak PS 0066/ Gjennomgangen av regnskapene viser at det i sum dreide seg om innkjøp til en verdi av (sjekke beløp) Rapport 14/2014 F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

13 Hva gjøre ledelsen for å sikre overholdelse av lov om offentlige anskaffelser? Revisjonens vurderinger 13 kommentarfeltet i regnskapssystemet til å gi informasjon om anskaffelser og begrunnelser dersom man har vært nødt til å foreta enkeltanskaffelser utenom rammeavtalene. 2.6 Revisjonens vurderinger Revisjonen har i denne delen av undersøkelsen gått nærmere gjennom hva Trondheim bydrift gjør for å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser blir fulgt. Trondheim bydrift har etablert en innkjøpsfaglig gruppe ved enheten som omfatter alle produksjonsområdene. Revisjonen mener dette er i samsvar med kommunens anskaffelsesstrategi, og vi ser det som positivt at innkjøpsgruppen brukes aktivt i oppfølging og kvalitetssikring av enhetens innkjøp. Etter revisjonens vurdering har enheten sørget for å skaffe seg tilstrekkelig kompetanse på regelverket om offentlige anskaffelser, men enheten mangler ansatte med formell utdanning på området. Dette trenger nødvendigvis ikke være et problem så lenge nødvendig kompetanse innhentes i enkeltsaker, enten fra Innkjøpstjenesten eller ved bruk av eksterne rådgivere. Revisjonen mener det er positivt at Bydrift vurderer å styrke den innkjøpsfaglige kompetansen ved å ansette en person med ansvar for området. Gjennomgangen av Trondheim bydrifts driftsregnskap viser at enheten gjør hyppig bruk av rammeavtaler ved anskaffelser. Bruken av rammeavtaler er i samsvar med anskaffelsesstrategien fra 2009, og revisjonen mener det er positivt at over 70 prosent av enhetens større anskaffelser skjer over rammeavtaler. Bydrift har i 2013 også gjennomført enkelte større innkjøp som direkteanskaffelser. Dette er i utgangspunktet ikke tillatt, og dersom unntaksbestemmelser benyttes skal det begrunnes nærmere. Bydrift har overfor revisjonen begrunnet direkteanskaffelsene med at det enten dreier seg om eneleverandører, hastesaker eller at man av ulike årsaker ikke hadde rukket å få gjennomført ny anbudskonkurranse før kontrakten gikk ut. Etter revisjonens vurdering skulle begrunnelsen for disse anskaffelsene framkommet i kommunens anskaffelsesprotokoller. Revisjonen vil påpeke at direktekjøp eller avvik fra avtaler også bør begrunnes i kommunens økonomistyringssystem (ERV) sitt kommentarfelt, noe enheten i liten grad har benyttet seg av i Revisjonen er kritisk til den omfattende bruken av rekvisisjoner innenfor enkelte av produksjonsområdene i Bydrift. Fakturagjennomgangen viser at rekvisisjon også er brukt til innkjøp fra annen leverandør enn det kommunen har rammeavtale med. Vi mener Bydrift må iverksette tiltak som kan redusere bruk av rekvisisjoner og øke bruken av e-handelssystemet innen disse områdene. Dette mener vi er viktig for å sikre at innkjøpene skjer fra den leverandøren som kommunen har rammeavtale med. Det vil også være en større mislighetsrisiko ved utstrakt bruk av rekvisisjon framfor bruk av e-handel. Mens forvaltningsrevisjonen pågikk avdekket ledelsen i Bydrift at en medarbeider hadde foretatt innkjøp fra et firma der en nær slektning var medeier og ansatt. Dette medfører brudd på kommunens etiske retningslinjer. Revisjonen mener saken ble fulgt opp og håndtert på en god måte av ledelsen i Bydrift. Rapport x/2014 F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

14 14 Oppfølging av innkjøpsregelverket for større anskaffelser Er det benyttet riktig anskaffelsesprosedyre 3 Oppfølging av innkjøpsregelverket for større anskaffelser I dette kapitlet undersøker vi om Trondheim bydrift følger reglene om offentlige anskaffelser ved inngåelse av avtaler om kjøp av varer og tjenester som overstiger kroner ekskl mva. Undersøkelsen er avgrenset til kontroll av tilfeldig valgte anskaffelser jamfør kapittel 1.4. Følgende forhold er undersøkt: Er det benyttet riktig anskaffelsesprosedyre? Er konkurransen kunngjort i henhold til regelverket? Er bruken av kvalifikasjonskrav i henhold til regelverket? Er tilbudsåpning i samsvar med regelverket? Er bruken av tildelingskriterier i henhold til regelverket? Er tildelingsbrev sendt ut i samsvar med regelverket? Er klagesaker behandlet tilfredsstillende? Er avlysning av konkurranser begrunnet? Er protokollføring utført i henhold til regelverket? 3.1 Er det benyttet riktig anskaffelsesprosedyre Kriterier Regelverket om offentlige anskaffelser bestemmer hvilke anskaffelsesprosedyrer en kommune skal følge ved kjøp av varer og tjenester. Det skilles mellom anskaffelser under EØSterskelverdiene/prioriterte tjenester og anskaffelser over EØS-terskelverdiene. 11 For anskaffelse under terskelverdiene og for uprioriterte tjenester kan kommunen benytte åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling. 12 For anskaffelser over EØSterskelverdiene kan kommunen benytte åpen eller begrenset anbudskonkurranse. I tillegg kan kommunen, dersom visse vilkår er oppfylt, benytte anbudsformene konkurransepreget dialog og konkurranse med forhandling med eller uten forutgående kunngjøring. Fakta Gjennomgangen av prosjektene viser at for samtlige anskaffelser som vi har gjennomgått er det benyttet åpen anbudskonkurranse. Det opplyses fra innkjøpsgruppa at Trondheim bydrift stort sett bare bruker åpen anbudskonkurranse som konkurranseform. Bakgrunnen for dette er også at Trondheim bydrift i hovedsak kjøper inn varer og i mindre grad tjenester. I en av anskaffelsene avdekket revisjonen at det hadde vært gjennomført enkle forhandlinger med noen av tilbyderne, noe som ikke er tillatt ved bruk av prosedyren åpen anbudskonkurranse. Dette 11 Pr. 1. juli 2012 var den nasjonale terskelverdien kr eks. mva. og EØS-terskelverdien for vare- og tjenestekontrakter: 1,6 mill. kr eks. mva. og 40 mill. kr for bygge- og anleggskontrakter eks. mva. 15. juni 2014 ble EØS-terskelverdiene endret til 1,55 mill. kr eks. mva. for vare- og tjenestekontrakter og 39 mill. kr eks. mva. for bygge- og anleggskontrakter. 12 Uprioriterte tjenester er type tjenester som av samfunnsmessige hensyn er unntatt lov om offentlige anskaffelser, eller vurdert som lite egnet for konkurranseutsetting. Hvilke type tjenester som er uprioriterte tjenester framgår av Vedlegg: Regelverket om offentlige anskaffelser. Rapport 14/2014 F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

15 Oppfølging av innkjøpsregelverket for større anskaffelser Er konkurransen kunngjort i henhold til regelverket 15 gjaldt en anskaffelse av brøytetjenester i 2013, der Trondheim eiendom hadde forhandlet om visse sider av kontrakten ved avtaleinngåelse med firma om brøyting av kommunale eiendommer. Anskaffelsen av brøytetjenester til veger og kommunale eiendommer skjedde i samarbeid mellom Trondheim eiendom og Trondheim bydrift. 3.2 Er konkurransen kunngjort i henhold til regelverket Kriterier Anskaffelser over nasjonale terskelverdier skal som hovedregel kunngjøres i Doffin-databasen, mens anskaffelser over EØS-terskelverdier skal kunngjøres internasjonalt i den såkalte TED-databasen. 13 Unntaket for kravet om internasjonale utlysning gjelder uprioriterte tjenester. Kunngjøringen skal utarbeides i samsvar med kunngjøringsskjemaer fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet, den skal være på norsk, og den skal sendes til operatøren av Doffin for kunngjøring. Fakta De kontrollerte anskaffelsene var alle utlyst på norsk via Doffin, og hvilke konkurranser som også var utlyst internasjonalt i TED-databasen framkommer i tabellen under. Tabell 3 Oversikt over kunngjøringsmåter og anslått anskaffelsesverdi kunngjort i Doffin. Anskaffelse Type kunngjøring I TED Anslått verdi 1. Kjøp av lastebil påmontert kran Kunngjøring FOA del I og II nei mill kr 2. Kjøp av slamsugebil Kunngjøring FOA del I og III ja mill kr 3. Drift og vedlikehold av grøntarealer langs veier Kunngjøring FOA del I og III ja 2,5 mill kr 4. Kjøp av lastebiler Kunngjøring FOA del I og II nei 3-3,5 mill kr 5. Konkurransegrunnlag for asfaltarbeider og fresing Kunngjøring FOA del I og II. Byggog anleggskontrakt. nei mill kr 6. Konkurransegrunnlag for vegoppmerking Kunngjøring FOA del I og II. Byggog anleggskontrakt. nei 2.3 mill kr 7. Leie av løypemaskiner Kunngjøring FOA del I og II nei ikke oppgitt 8. Kjøp av slamaggregat montert på krokramme Kunngjøring FOA del I og II nei 0,9-1 mill kr 9. Kjøp av vinterutstyr Kunngjøring FOA del I og II nei 0,6-0,8 mill kr 10 Forespørsel serviceavtale automasjon Kunngjøring FOA del I og III ja 3-4 mill kr 11. Kjøp av tjenester for vinterdrift (brøyting) Kunngjøring FOA del I og II nei Ikke oppgitt Kilde: Doffin.no/Trondheim kommunerevisjon I hovedsak inneholder utlysningene fra Trondheim bydrift det som kreves av opplysninger, men undersøkelsen vår viser følgende: Manglende internasjonal utlysning for anskaffelse nr 1 og 4 i tabellen. De øvrige anskaffelsene har ikke krav om internasjonal utlysning da de er under EØS-terskelverdiene på 1,55 mill kr for varer og tjenester og 39 mill kr for bygg- og anleggskontrakter. For en av anskaffelsene (nr 1 i tabellen) er opplysninger om kvalifikasjonskrav ikke gjengitt i kunngjøringen, men kunngjøringen viser til konkurransegrunnlaget om hvilke kvalifikasjonskrav som gjelder. 13 FOA 9-1 og 18-1 Rapport x/2014 F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

16 16 Oppfølging av innkjøpsregelverket for større anskaffelser Er bruken av kvalifikasjonskrav i henhold til regelverket For samtlige av anskaffelsene er det ikke opplyst om vedståelsesplikt i kunngjøringen, men vist til konkurransegrunnlaget. Disse er i konkurransegrunnlaget angitt å utgjøre enten 60 dager eller tre måneder, og ikke med dato og klokkeslett slik forskriften krever Er bruken av kvalifikasjonskrav i henhold til regelverket Kriterier Kommunen kan stille kvalifikasjonskrav til leverandørene, blant annet til leverandørenes kompetanse, finansielle og økonomiske stilling. Kvalifikasjonskravene skal ikke diskriminere enkelte leverandører på grunnlag av nasjonal eller lokal tilhørighet. Kravene som stilles skal i hovedtrekk oppgis i kunngjøringen, som også skal gi informasjon om krav til dokumentasjonen. Det stilles også krav om at leverandørene skal sende med HMS-attest og skatteattester. 15 Fakta Undersøkelsen viser at Bydrift har stilt ulike kvalifikasjonskrav i anbudskonkurransene. I samtlige tilfeller er det krav om å sende inn skatteattester som ikke er eldre enn seks måneder og HMSegenerklæring. Det stilles også krav om innsending av firmaattest, foretaksregistrering, årsregnskap, kvalifikasjoner og erfaringsdata. Enkelte tilbydere er også blitt bedt om å sende inn egenerklæring om lønns- og avtalevilkår. For noen anskaffelser er det stilt krav om å disponere nøkkelpersonell med fagbrev. Bydrifts evaluering av tilbudene viser at samtlige kvalifikasjonskrav er vurdert. 3.4 Er tilbudsåpning i samsvar med regelverket Kriterier Regelverket sier at tilbudsåpningen skal skje på tidspunktet som er angitt i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget, og at det skal være minst to representanter fra oppdragsgiver tilstede. 16 Fakta I de sakene vi har gjennomgått har åpningen av anbudskonkurransene i hovedsak blitt gjennomført på to måter, enten som formell, offentlig åpning med mulighet for tilbyderne til å være til stede, eller som lukket åpning uten at tilbyderne er tilstede. Ved formell offentlig åpning er sted, dato og klokkeslett angitt i konkurransegrunnlaget, mens for lukket åpning et sted angitt, men ikke tidspunkt. Åpningsprotokoller foreligger fra anskaffelsene og disse inneholder følgende opplysninger: innleveringsfrist tidspunkt for åpningen hvem som er til stede antall innkomne anbud 14 Jamfør forskriften om offentlige anskaffelser 10-2 skal vedståelsesfristen angis med dato og klokkeslett. Vedståelsesfristen angir hvor lenge leverandøren er bundet av tilbudet sitt. Er vedståelsesfristen ikke angitt gjelder en 30-dagersregel etter tilbudsfristens utløp. 15 Forskriften om offentlige anskaffelser Del II 8-4 til og forskriftens Del III 17-3 til Forskrift om offentlige anskaffelser 11-7 og Rapport 14/2014 F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

17 Oppfølging av innkjøpsregelverket for større anskaffelser Er bruken av tildelingskriterier i henhold til regelverket 17 opplisting av anbud og pris. Anbudsprotokollene er arkivert i ESA. Flere av protokollene er unntatt offentlighet etter offentleglova 23 tredje ledd. Bydrift har i konkurransegrunnlaget tatt inn opplysninger om at anskaffelsesprotokollen og innkomne tilbud vil være skjermet for offentlig innsyn fram til leverandør er valgt. Det opplyses videre at etter leverandør er valgt vil tilbudsdokumentene være offentlig tilgjengelige. Det gjøres imidlertid unntak fra offentlig innsyn for opplysninger som er underlagt en lovbestemt eller lovhjemlet taushetsplikt herav konkurransesensitive drifts- eller forretningsforhold. Det opplyses videre i konkurransegrunnlaget at i slike tilfeller skal tilbyderne levere et ekstra tilbudssett (elektronisk) som er sladdet for taushetsbelagt informasjon. 3.5 Er bruken av tildelingskriterier i henhold til regelverket Kriterier Forskriften stiller krav om at valg av leverandør skal være basert på konkurranse, og at anskaffelsen skal være mulig å kontrollere i etterkant. Tildeling av kontrakt skal være i samsvar med tildelingskriterier som er objektive og saklige, og i samsvar med de grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene. Tildelingskriteriene skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget, slik at det er forutsigbart, klart og tydelig for leverandørene hva kommunen vil vektlegge ved valg av leverandør. For tildelingsfasen gjelder også grunnprinsippet om at konkurransen skal gjennomføres på en måte som står i forhold til anskaffelsen. Tildeling av kontrakten skal enten skje på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har lavest pris. 17 Dersom kontrakten skal tildeles leverandøren med lavest pris, må kommunen finne fram til tilbudet med lavest pris. Dersom kontrakten skal tildeles leverandøren med det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, må kommunen fastsette på forhånd hvilke kriterier som vil bli vektlagt. Forskriften inneholder en opplistning av mulige tildelingskriterier. 18 Kommunen står fritt til å bestemme hvilke tildelingskriterier som skal legges til grunn for vurderingen, og hvordan disse skal vektes. Kriteriene må imidlertid gjøre det mulig å velge det tilbudet som er økonomisk mest fordelaktig. Kommunen må fastsette de økonomiske og kvalitative kriteriene som samlet sett gjør det mulig å velge det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Det må være en saklig tilknytning mellom tildelingskriteriene og kontraktsgjenstanden. Etter at tildelingskriteriene er fastsatt i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget, er det ikke adgang til å endre tildelingskriteriene. Det er ikke tillatt å bruke tildelingskriterier som inneholder dokumentasjonskrav som ikke kan etterprøves. Tildelingskriteriene må gjøre det mulig for kommunen å vurdere tilbudet på en nøyaktig og etterrettelig måte. Fakta Gjennomgangen av anbudskonkurransene viser at følgende tildelingskriterier var brukt: Pris Service/deler/responstid/kvalitet 17 Forskrift om offentlige anskaffelser 3-1 og Eksempler på tildelingskriterier som er opplystet er: Kvalitet, pris, teknisk verdi, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, miljøegenskaper, driftsomkostninger, rentabilitet, kundeservice, teknisk bistand, tid for levering/ferdigstillelse. Listen er ikke uttømmende. Rapport x/2014 F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

18 18 Oppfølging av innkjøpsregelverket for større anskaffelser Er tildelingsbrev sendt ut i samsvar med regelverket Organisering og gjennomføring Leveringstid Kompetanse Kvalitet Miljø Det er noe variasjon mellom konkurransene om hvilke tildelingskriterier som brukes og hvordan disse vektlegges. For de ti anbudskonkurransene vi har gjennomgått var laveste pris satt som tildelingskriterium for to av konkurransene, mens i de resterende åtte var pris vektet mellom 50 og 70 prosent. Miljø var brukt som tildelingskriterium i tre av ti anbudskonkurranser, og dette ble gitt en vekt på 20 prosent. For de andre kriteriene varierer vektingen etter kompetansekrav, krav til levering og kvalitet. Undersøkelsen viser at Trondheim bydrift har utarbeidet evalueringer der tilbudene blir vurdert ut fra alle tildelingskriteriene. Tilbudene er deretter rangert etter samlet score. Bydrift bruker i hovedsak en felles mal for evaluering av tilbudene. Med utgangspunkt i evalueringen lages det en innstilling til valg av leverandør som sendes til bydriftssjefen for avgjørelse. 3.6 Er tildelingsbrev sendt ut i samsvar med regelverket Kriterier I tildelingsbrevet som sendes ut til tilbyderne skal oppdragsgiver informere om hvem som får kontrakten. Dette skal skje samtidig til alle tilbyderne, og beslutningen skal være begrunnet. I tildelingsbrevet skal det opplyses om eventuell karenstid 19 og klageadgang. Hensikten med karenstid er å gi tilbyderne reell klageadgang før kontrakten signeres. 20 Regelverket på dette området ble endret 1. juli 2012, og det skilles mellom anskaffelser over og under EØS- terskelverdiene. I førstnevnte tilfelle er karenstiden satt til å være enten ti dager dersom det informeres elektronisk og 15 dager hvis det informeres gjennom brev. Ved anskaffelser under terskelverdiene er det ikke fastsatt noen lengde på karenstiden. Fakta Undersøkelsen viser at tildelingsbrev er sendt ut. Disse er arkivert i kommunens arkivsystem. Det framgår av arkivet at flere av tildelingsbrevene er unntatt offentlighet i henhold til offentleglova 23 tredje ledd. 21 I brevene framkommer det hvem som har vunnet konkurransen og hvordan den enkelte leverandør har blitt vurdert på de ulike tildelingskriteriene. I hovedsak får leverandørene opplysninger om poeng i forhold til pris (prispoeng) og poeng i forhold til andre faktorer benevnt som ikke-prispoeng. Graden av detaljering av ikke-prispoeng varierer imidlertid i tildelingsbrevene. I flere av brevene har man valgt ikke å presentere resultatene av samtlige tildelingskriterier, kun hvordan den enkelte tilbyder kommer ut i forhold til summen av ikke-prispoeng. Det opplyses også om at tilbyderne kan klage på avgjørelsene innen en gitt tidsfrist. 19 Karenstid en den obligatoriske ventetid fra oppdragsgiver har gitt informasjon om hvilken leverandør som skal få kontrakten til kontrakten faktisk kan inngås. 20 Forskrift om offentlige anskaffelser Del II 13-3 og forskriftens Del III Offentleglova ledd sier at Det kan gjerast unntak frå innsyn for tilbod og protokoll etter regelverk som er gitt i medhald av lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlege innkjøp, til valet av leverandør er gjort. Rapport 14/2014 F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

19 Oppfølging av innkjøpsregelverket for større anskaffelser Er klagesaker behandlet tilfredsstillende Er klagesaker behandlet tilfredsstillende Kriterier Ved kontraktstildeling påhviler det oppdragsgiver å gi leverandørene en tilstekkelig begrunnelse for valg av leverandør. Ved tildeling av kontrakten skal oppdragsgiver opplyse om klageadgang, og hvis men finner ut at tildelt kontrakt ikke samsvarer med kriteriene for av tilbud kan opprinnelig beslutning annulleres. 22 Fakta Av de undersøkte anskaffelsene framkommer det at en tilbyder har sendt inn et brev der vedkommende ber om en forklaring på bruk av tildelingskriteriene, og at det gjøres en ny vurdering i saken. Saken gjelder kjøp av to lastebiler i I tildelingsbrevet fra Trondheim bydrift framkommer det at det er små forskjeller mellom de to beste tilbudene. Det framkommer også en detaljert vurdering av hvordan hver enkelte leverandør kommer ut i forhold til ikke-prispoeng som a) Kvalitet, b) Service - deler og responstid og c) Miljø. Tilbyder med nest høyeste poeng ber om ny vurdering ut fra hvordan Bydrift har vurdert tildelingskriteriet b) Service - deler og responstid. Deres begrunnelse er at de som leverandør er gitt lavere poeng enn vinneren på dette området selv om de plasseringsmessig ligger nærmere oppdragivers oppmøtested (Valøya) i kilometer enn vinneren. I brev til klager framkommer det at Bydrift innkalte klageren til et oppklaringsmøte. Oppklaringsmøtet ble holdt 28. juni 2012 hos Trondheim bydrift. Resultatet av møtet foreligger i et møtereferat signert av begge parter. Det framkommer av kommunens arkiv at referatet er unntatt offentligheten etter offentlighetsloven 13 jamfør forvaltningslovens Bydrift opplyser om at det ble gitt en forklaring til klageren om poengfordeling som ble anvendt for tildelingskriteriet og de valg som ble gjort. Klageren valgte ifølge det signerte referatet å droppe klagen. 3.8 Er avlysning av konkurranser begrunnet Kriterier Oppdragsgiver kan avlyse konkurransen med øyeblikkelig virkning dersom det foreligger en saklig grunn, men det er krav om at tilbyderne skal informeres i samsvar med oppdragsgivers begrunnelsesplikt. 23 Fakta En av anbudskonkurransene som vi har gjennomgått ble avlyst. I brev til tilbyderne begrunner Bydrift avlysningen med at det er uklarheter/sammenblanding mellom kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier i tilbudsforespørselen fra Bydrift, samt at tildelingskriteriene var noe mangelfulle. Bydrift viste til at de hadde hjemmel i forskriften til å avlyse konkurransen. 24 Det ble opplyst til tilbyderne at det ville bli lyst ut en ny anbudskonkurranse. 22 Forskrift om offentlige anskaffelser 11-1, 13-2 og Forskrift om offentlige anskaffelser Det ble vist til 17-4 om kvalifikasjonskrav, 22-1 og 22-2 om avlysning av konkurransen og kriterier for valg av tilbud i forskrift om offentlige anskaffelser. Rapport x/2014 F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift

20 20 Oppfølging av innkjøpsregelverket for større anskaffelser Er protokollføring utført i henhold til regelverket 3.9 Er protokollføring utført i henhold til regelverket Kriterier Kommunen skal føre protokoll for alle anskaffelser over kroner ekskl mva. 25 Det skilles mellom A) anskaffelser mellom kroner og B) anskaffelser over kroner med hensyn til hvilke opplysninger som minst skal med i protokollene. Protokollene skal gi en beskrivelse av alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele innkjøpsprosessen. For anskaffelser over kroner skal protokollen minst innholde navn, adresse, protokollføreres navn, beskrivelse av hva som er anskaffet, anslått verdi, begrunnelse for valg av leverandør, dato og signatur. I kommunens innkjøpsreglement foreligger det i tillegg krav om protokollføring for innkjøp mellom kroner. For mindre anskaffelser har Innkjøpstjeneste utarbeidet to maler for protokoller som er publisert på intranett og i Kvaliteket som enhetene kan anvende. Fakta Vi har i forbindelse med prosjektet etterlyst protokoller for de utvalgte anskaffelsene. Bydrift skriver kun en enkel åpningsprotokoll i forbindelse med anbudsåpning, og ingen gjennomgående protokoller slik regelverket krever. På spørsmål fra revisjonen opplyser ledelsen at de nevnte protokollene ikke foreligger. Enheten har heller ikke fulgt opp kommunens innkjøpsreglement som krever at det skrives protokoll for anskaffelser under kroner. Ledelsen opplyser at enheten vil begynne å utarbeide anskaffelsesprotokoller. Revisjonen har påpekt manglende bruk av anskaffelsesprotokoller ved Trondheim bydrift flere ganger i forbindelse med regnskapsrevisjonen av området. 26 Vår erfaring er at når vi etterspør protokollene i bestemte saker, får vi tilsendt en rekke dokumenter som viser at enheten har dokumentasjonen som trengs for å fylle ut protokollene i samsvar med lovkravene, men at dette ikke er satt opp i en protokoll Revisjonens vurderinger Etter revisjonens mening følger Trondheim bydrift reglene om offentlige anskaffelser ved valg av anskaffelsesprosedyre, men enkelte avvik forekommer. Alle anskaffelsene som er gjennomgått har blitt utlyst i Doffin, men to av anskaffelsene skulle også vært utlyst internasjonalt i TED-databasen. Revisjonen vil understreke at manglende internasjonal utlysning medfører brudd på EØS-regelverket. Kunngjøringene inneholder i hovedsak de opplysningene som kreves, blant annet lovpålagte krav om skatteattester og HMS-erklæring. Det er avdekket ett tilfelle der det er gjennomført forhandlinger med noen av tilbyderne. Forhandlingene har hatt begrenset omfang og gjelder lokale brøytekontrakter på veger og kommunale eiendommer. Regelverket tillater ikke forhandlinger når prosedyren åpen anbudskonkurranse brukes, men i dette tilfellet har kommunens utfordring vært å få etablert tilstrekkelig antall kontrakter. 25 Forskrift om offentlige anskaffelser 3-2. Protokollen skal minst omfatte opplysningene som framgår av forskriftens vedlegg 3 eller Revisjonsrapport 2011, samt revisjonens brev til Trondheim bydrift datert 19. desember Rapport 14/2014 F Offentlige anskaffelser Trondheim bydrift