Saksframlegg styret i DA

Transkript

1 Saksframlegg styret i DA Saksbehandler: Frank Egil Holm Arkiv: Arkivsaksnr.: 17/ Riksrevisjonens undersøkelse av saksbehandlingstid og effektivitet - oppfølging i DA og domstolene Vedlegg: Dokument 3_ Riksrevisjonens undersøkelse av Supplerende tildelingsbrev DA Riksrevisjonens rapport Direktørens sakssammendrag: Riksrevisjonen ferdigstilte sin revisjon av saksbehandlingstid og effektivitet i tingrettene og lagmannsrettene med overleveringen av Dokument 3:3 ( ) til Stortinget 22. oktober I saken til DAs styre gjengis hovedfunnene i analyserapporten og anbefalingene fra Riksrevisjonen til DA og domstolene. Med saksfremlegget starter DA prosessen frem mot å utarbeide tiltak som på kort og lang sikt kan bidra til at kritikk og anbefalinger fra Riksrevisjonen kan imøtekommes. Saksopplysninger Riksrevisjonen (RR) ferdigstilte sin revisjon av saksbehandlingstid og effektivitet i tingrettene og lagmannsrettene med overleveringen av Dokument 3:3 ( ) til Stortinget 22. oktober Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om tingrettenes og lagmannsrettenes saksbehandling er effektiv og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Årsaker til eventuell manglende måloppnåelse har også blitt kartlagt. JDs og DAs oppfølging av om domstolene når Stortingets mål for saksbehandlingstid har også vært kartlagt. Undersøkelsen omfatter perioden Grunnlaget for analysen har vært aktuelt lovverk, budsjettproposisjoner, gjennomgang av et utvalg saker fra domstolene, øvrige dokumenter, intervjuer med nøkkelpersoner i JD, DA, tingretter og lagmannsretter,

2 samt analyser av saker og saksavvikling i LOVISA. Arbeidet ble innledet med en foranalyse fra november 2017, mens arbeidet med en fullstendig forvaltningsrevisjon ble innledet i februar Analyse og hovedrapport I rapporten er det gjort rede for metodisk tilnærming for undersøkelsen (kap 2), hvilke revisjonskriterier RR har lagt til grunn (kap 3), en beskrivelse av hvordan domstolene er organisert, herunder DAs og JDs rolle i oppfølgingen av domstolene (kap 4), en presentasjon av Stortingets mål for saksbehandlingstid, samt domstolene måloppnåelse over tid (kap 5). I kap 6 presenteres en mer detaljert analyse av saksflyt av straffesaker og sivile saker i domstolene, med vekt på temaene knyttet til lovbestemte frister til saksgang, mens det i kap 7 drøftes en rekke eksterne faktorer som kan påvirke saksbehandlingstid og effektivitet i domstolene. I kap 8 diskuteres pågående tiltak som er igangsatt for å effektivisere saksavviklingen. Hovedfunn I siste kapittel av analyserapporten er hovedfunnene tematisk gruppert i seks undertema: I. En vesentlig andel av domstolene når ikke Stortingets mål for saksbehandlingstid: «Lang saksbehandlingstid i domstolene kan svekke bevisførselen og få konsekvenser for om påtalemyndigheten vurderer å anke en sak. Lang saksbehandlingstid har også medført nedsatt straff. Dette kan få konsekvenser for rettssikkerheten. I tillegg kan det være belastende for de berørte å vente på at en domstol skal behandle og avgjøre en sak. Det er derfor uheldig at ikke flere domstoler når Stortingets mål for saksbehandlingstid. Lang saksbehandlingstid i sivile tvister har betydning for de involverte, men kan også ha en samfunnsøkonomisk kostnad. Det anslås også at næringslivet taper millioner på å vente på rettslige avklaringer. Lang saksbehandlingstid kan medføre at domstolene velges bort til fordel for andre konfliktløsingsorganer» II. Frister angitt i straffeprosessloven og i tvisteloven overholdes ikke: «Det er uheldig at domstolene ikke overholder straffeprosesslovens og tvistelovens frister i større grad, og at andelen brudd på fristene i straffeprosessloven har økt de siste årene. Det er særlig bekymringsfullt at domstolene ikke overholder fristen for påbegynt hoved- og ankeforhandling når siktede er varetektsfengslet eller var under 18 år da forbrytelsen ble begått.» III. Det er et potensial for effektivisering i tingrettene. 2

3 Domstoladministrasjonen skal sikre økt effektivitet i domstolene. Effektivitetsanalysen indikerer at det samlet sett er et effektiviseringspotensial i tingrettene, og at de gitt tilgjengelige ressurser kan behandle 8 prosent flere saker i 2018( ) Effektivitetsanalysen viser også at det er visse fellestrekk ved tingrettene med høyt effektiviseringspotensial. Mange av disse tingrettene er bemannet i henhold til Stortingets anbefalinger om minimumsstørrelse og er bemannet høyere enn det beregnede behovet i Domstoladministrasjonens ressursfordelingsmodell. Disse tingrettene har færre innkomne saker per årsverk og en høyere andel dommerfullmektiger. Det er imidlertid også enkelte større tingretter som har et høyt effektiviseringspotensial. IV. Det er variasjon i bruk av lovens virkemidler i forbindelse med saksbehandlingen. «Straffeprosessloven og tvisteloven har flere virkemidler som skal bidra til framdrift i saksbehandlingen. Domstoladministrasjonen skal sørge for effektiv ressursutnyttelse gjennom felles praksis og mer satsing på aktiv saksstyring og utnyttelse av de mulighetene som allerede er i lovverket. Domstolene og dommerne er imidlertid uavhengige i henhold til Grunnloven 95. Dette innebærer at de ikke kan instrueres i sin dømmende virksomhet.» Det konstateres videre fra RRs side at: «det er begrenset bruk av straffeprosesslovens virkemidler som skal bidra til sakens framdrift» ( ) og at «Det synes å være et potensial for økt bruk av tvistelovens virkemidler ved planmøter, avskjæring av saker og rettsmekling i domstolene.» V. Eksterne faktorer påvirker i stor grad saksbehandlingstiden og effektiviteten. «Straffesaker utgjør en stor andel av sakene i domstolene, og domstolene peker på at det er flere utfordringer i samarbeidet med politi- og påtalemyndigheten. Saker må berammes langt fram i tid fordi aktor ikke har kapasitet, og hoved- og ankeforhandlinger blir utsatt fordi tiltalte eller vitner ikke er stevnet på riktig måte.» ( ) og videre: «Behandlingen av foreldretvister og økningen i antallet saker med strafferamme over seks års fengsel trekkes fram som årsaker til at flere domstoler ikke når målene for saksbehandlingstid. Foreldretvistene utgjør 18 prosent av tvistesakene i tingrettene, og den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden har økt over flere år. Domstolene skal som hovedregel innkalle partene til et saksforberedende møte for å mekle mellom dem, jf. barneloven 61 første ledd. Domstolene gjennomfører ett eller flere saksforberedende møter i mange av disse sakene, noe som kan gjøre det vanskelig å nå målene for saksbehandlingstid. Antallet innkomne saker med strafferamme over seks års fengsel økte med 25 prosent i tingrettene fra 2013 til 2017 og med 34 prosent i lagmannsrettene fra 2014 til Saksbehandlingstiden økte 3

4 også i disse sakene. Begge sakstypene kan være krevende å behandle, og domstolene prioriterer dem.» VI. Det er svakheter i oppfølgingen av domstolene. «Domstoladministrasjonen har et potensial for å kunne ha mer og bedre informasjon om saksbehandlingen, som videre kunne gitt en mer komplett styringsinformasjon som grunnlag for oppfølgingen av domstolene og iverksetting av tiltak.» «I henhold til retningslinjene for Domstoladministrasjonen skal den sikre systematisk og målrettet kompetanseheving for medarbeiderne i domstolene. Domstoladministrasjonens muligheter for å sikre en effektiv oppgaveløsing ligger blant annet i ulike kompetansetiltak, utarbeidelse av ulike retningslinjer/veiledere og oppdatering og utarbeidelse av maler. Undersøkelsen viser at dette er gjort i noen grad.» Samlet vurdering Samlet konkluderer Riksrevisjonen med sterkeste kritikkvariant «svært alvorlig», bl.a. med utgangspunkt i at: «Riksrevisjonen vurderer det som svært alvorlig at ikke flere domstoler når Stortingets mål for saksbehandlingstid i straffesaker og mener dette kan få konsekvenser for rettssikkerheten til de involverte og tilliten til rettsvesenet.» Anbefalinger fra Riksrevisjonen Riksrevisjonen anbefaler at Domstoladministrasjonen iverksetter tiltak for å bidra til økt bruk av virkemidlene i straffeprosessloven og tvisteloven som skal bidra til framdrift i saksbehandlingen, blant annet rettsmekling i tvistesaker Justis- og beredskapsdepartementet og Domstoladministrasjonen vurderer ytterligere tiltak for å øke fleksibiliteten i ressursbruken mellom domstolene, også for å kunne håndtere variasjoner i saksinngangen Domstoladministrasjonen bidrar til at forutsetningene for at domstolene skal effektivisere saksbehandlingen er oppfylt, herunder nødvendig IKT-utstyr i domstolene, oppdatering av funksjonaliteten i saksbehandlingssystemet Lovisa og bedre muligheter for elektronisk samhandling med blant annet advokatene Domstoladministrasjonen vurderer ytterligere tiltak for å sikre målrettet kompetanseheving for medarbeiderne i domstolene Domstoladministrasjonen systematiserer styringsinformasjonen om domstolenes 4

5 bruk av lovens virkemidler og brudd på tidsfrister i sin rapportering til Justis- og beredskapsdepartementet og i oppfølgingen av domstolene Domstoladministrasjonen gjennomfører effektivitets- og produktivitetsanalyser av saksavviklingen i domstolene Justis og beredskapsdepartementet (JD) JD v/justis- og beredskapsministeren ble gitt anledning til å kommentere Riksrevisjonens analyserapport og anbefalinger i forkant av overlevering til Stortinget, og tilkjennega i sitt svar at Riksrevisjonen har foretatt en betydelig datainnsamling som vil danne et godt grunnlag for videre utviklingsarbeid på området som vil styrke arbeidet som regjeringen allerede er i gang med innen ulike felt bla. knyttet til endringer i domstolstruktur, digitalisering og digitalt skifte, samt store pågående lovprosjekter innen både straffeprosess og sivilprosess. Oppfølging i DA og domstolene Analyserapporten fra Riksrevisjonen og kritikken fra riksrevisorkollegiet peker på områder der tilstanden innen rettspleien er på et utilstrekkelig nivå. Riksrevisjonen peker på både domstolinterne og eksterne faktorer som bidrar til at ulike sider av saksavviklingen er kritikkverdig og at effektiviteten i mange domstoler kunne ha vært vesentlig bedre. Domstoladministrasjonen tar dette på største alvor, og vil i fellesskap med domstolene identifisere tiltak som kan avhjelpe problemstillingene som belyses av Riksrevisjonen. Flere av områdene som er belyst av Riksrevisjonen er tema der det allerede er igangsatt ulike typer satsinger i DA og domstolene (Digitalisering/Digitale Domstoler, utstrakt utrulling av utstyr som støtter en digital rettsprosess, felles strategisk plan for DA og domstolene mv), der det forventes en positiv effekt av de iverksatte initiativene. Riksrevisjonen peker videre på en rekke områder der mye ligger til rette for at man raskt kan igangsette forbedringer og løsninger som kan imøtekomme anbefalingene fra Riksrevisjonen. Eksempler på dette er en mer samordnet tilnærming til styringsinformasjon i DA og domstolene, produksjon av mer og bedre kunnskap om hva som er årsaker til fristbrudd og lang generell saksbehandlingstid, samt målrettede tiltak for å heve kompetansen på kritiske områder. Riksrevisjonen vier også mye plass i sin analyserapport på eksterne faktorer som påvirker DA og domstolenes mulighet til å oppfylle krav om rask saksbehandlingstid og oppfyllelse av lovbestemte frister. Beramming av saker forutsetter at eksterne deltakere faktisk kan delta på rettsmøter innen rimelig tid. Generelle avbyråkratiserings- og effektiviseringskutt (ABE) på den generelle budsjettildelingen, samt krav om gevinstrealisering knyttet til bla. 5

6 bevilgninger for digitalisering i domstolene gir stramme rammer for driften av domstolene, noe som også gir et press på muligheten til å sette av nok ledig kapasitet til å prioritere saker med lovbestemte frister. Den eksisterende domstolstrukturen gir begrensninger ift nødvendig fleksibilitet til å utnytte ressursene på en produktiv og effektiv måte. DA og domstolene må følgelig fortsette arbeidet med å bevisstgjøre bevilgende myndigheter om behovet for tilstrekkelige økonomiske rammer for domstolene, samt behovet for en mer hensiktsmessig domstolstruktur. Riksrevisjonens rapport kan på denne måten gi et momentum for å rette søkelyset på domstolenes ressurssituasjon for å bringe virksomheten i samsvar med fastsatte mål og anbefalingene. Nye tema og tiltak som krever økte ressurser vil bli kommunisert til bevilgende myndigheter i forbindelse med RNB Følgende svært tentative tabell skisserer noen tema og mulig tiltak som kan gjennomføres på kort/lang sikt for å imøtekomme anbefalingene fra Riksrevisjonen. Tabellen vil videreutvikles i tiden fremover i samråd med avdelingene i DA, i samråd med DAs styre på novembermøtet, samt i dialog med JD. I det videre arbeidet vil det også etableres et samarbeid med domstolledere, slik at tema og tiltak som blir gjenstand for oppfølging på kort og lang sikt er forankret i domstolene. Det tas sikte på at en plan for oppfølging av Riksrevisjonens anbefalinger kan vedtas av DAs styre på møtet i desember Tema Tiltak Kort sikt (K) Gjennomføring og forutsetninger Oppdatering av funksjonaliteten i saksbehandlingssystemet (LOVISA-plattformen) som forutsetning for effektivisering av saksbehandlingen Videreføre pågående tiltak samt styrke og nyutvikle systemstøtte for behovene som er koblet mot effektivisering av saksbehandlingen. Lang sikt (L) I samspill med brukerne vurdere hvilke behov som har størst påvirkning på effektivisering av saksbehandlingen. Prioritere disse behovene mot eksisterende behov. Digitalisering av prosesser Videreføre pågående aktiviteter/styrke utvikling av prosesser som støtter raskere/digital saksflyt og saksavvikling 6

7 Nødvendig IKT-utstyr i domstolene Fortsette/styrke utrulling av utstyr som støtter raskere/digital saksflyt og saksavvikling Utstyr for gjennomføring av digitale rettsmøter etableres i satsningsdomstolene i så rask takt som mulig. Økt hastighet i utrulling forutsetter at det tilføres midler til dette området Bedre muligheter for elektronisk samhandling med blant annet advokatene for effektivisering av saksbehandlingen Videreføre allerede planlagte tiltak og vurdere behovet for å styrke/ nyutvikle systemstøtte for elektronisk samhandling med eksterne aktører. Styringsinformasjon Tilrettelegge nødvendig innhold i styringsinformasjon og benchmarking som skal støtte DA og domstolene i styring og rapportering. Det gjelder både ved utvikling og implementering av BI-løsninger og ved i større grad sikre strukturering av data ved utvikling av systemsstøtte og løsninger. I samråd med domstolene enes om hva som er essensiell styringsinformasjon til drift av domstolene Vurdere i samråd med JD hvilke tema som skal være gjenstand for fast rapportering og andre områder det er særlig behov for bedre styringsinformasjon på. Fristbrudd og rettsmekling Registrering av mer info knyttet til beramming og fremdrift i domstolene. K I samråd med domstolene Styrke tilgjengeligelige rapporter for DA og domstolene Beste praksis Utvikle veiledere som effektiviserer rettsprosessen og som faktisk blir tatt i bruk. I samråd med domstolene Dele og løfte frem `god praksis`i domstolene Etablere et ressursteam som kan understøtte domstolene med å effektivisere arbeidsprosessene. 7

8 Kompetanseheving Få mer kunnskap om hva som er kritisk på kompetanseområdet. Iverksette nødvendige tiltak for å sikre målrettet kompetanseutvikling Gjennom arbeidet med fremtidige kompetanseprofiler i `Omstillingsprosjektet` vil kompetansearbeidet justeres og revitaliseres Videreutvikle fokus på domstolledere og lederteam mtp å nå resultatkrav i lovverk og i føringer fra Stortinget Påvirke domstolene til økt bruk av eksisterende prosessuelle virkemidler Fleksibilitet Domstolstruktur Oppfølging av Domstolkommisjonen Regelverksarbeid Initiere nødvendige regelendringer L I samråd med JD/andre dept Produktivitet og effektivitet Analyser av hva som kjennetegner produktive og effektive domstoler. Erfaringsdeling. L I samråd med domstolene Kapasitet Organisering Sikre nok ressurser til at man har ledig kapasitet til å håndtere saker med lovbestemte frister, samtidig som generell saksavvikling kan ivaretas innen Stortingets målsettinger DA har oppdatert informasjon om status og kompetanse til rask oppfølging / iverksette tiltak ved avvik. K DA utarbeider forslag til: Budsjettildeling Budsjettprioritering Satsingsforslag Knyttes til behov som må dekkes for at domstolene skal kunne nå Stortingets mål for saksbehandlingstid. 8

9 Styringsrollen Gjennomgang og videreutvikling av: Rapporteringer til DA Møteplasser / dialog Kommunikasjonsform (anbefalinger, rundskriv, beste praksis mv) K Kommunikasjon og dialog DA og domstolene må bli bedre og tydeligere på informasjon/kommunikasjon om forventninger, tilstand og beslutninger. Direktørens innstilling: Til orientering Sven Marius Urke direktør Jann Ola Berget avdelingsdirektør - ØST 9