Styringsutfordringer og utviklingstrekk i kommunal sektor

Transkript

1 Styringsutfordringer og utviklingstrekk i kommunal sektor Innledning Kommunekonferansen politikk og plan Oppdal januar 2015 Morten Øgård Professor Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag Universitetet i Agder/UC-Berkeley

2 Disposisjon Utfordringsbilde som kommunene står overfor i dag? Refleksjoner rundt størrelse og strukturelle reformer Kulturanalyse som et underfokusert fenomen i all struktur snakket Oppsummering og avslutning

3 Hvilke utfordringer er det som skal håndteres?

4 Stat kommune relasjonen Internasjonale strømninger - Økonomiske og utfordringer - Legitimitetsmessige Knyttet til det representative Knyttet til innbyggerne: demokratiet: - Økt individualisering - Frafall av politikere - Valgfrihet - Styringsproblemer - Ønske om økt innflytelse 1)Profesjonelt byråkrati - Mindre tillit til lokaldemo 2)Mangel på styringsinfo

5 Fire strategier som brukes for å håndtere presset mot kommunene 1) Territorielle reformer: Kommunesammenslåing 2) Begrense kommunenes autonomi og oppgaver: Statlig overtakelse av sykehus, NAV osv. 3) Markedstenkning: Konkurranseutsetting, privatisering, benchmarking, valgfrihet osv. 4) Interkommunalt samarbeid: Fra selvstyrte generalister til samarbeidende spesialister i klynger

6 Jeg kunne lagt til at det finnes en femte strategi som på engelsk har gått under navn som: Self government Communitarism Community based democracy Community empowerment

7 Med unntak av den sistnevnte strategien sliter de fire første i forhold til klassiske begreper som: Ethics og Accountability Begrepene er relatert til hverandre og blir ofte brukt om hverandre i og med at begge begrepene relaterer seg til forpliktelse og ansvar.

8 Refleksjoner rundt størrelse endring og strukturelle reformer

9 Av en eller annen eller grunn synes reformmakerne å ha hengt seg opp i at det må eller er høyst nødvendig at det foretas strukturelle reformer i kommune Norge: Det være seg om vi snakker om territorielle reformer eller behovet for å bygge store organisasjoner Det er ikke måte på så store organisasjoner vi trenger å bygge. Vi kan snakke om at det råder en form for gigantomani: Vi må ha store/mega sykehus, store kommuner, store skoler, store barnehager, store eldreinstitusjoner, store departementer, stor NAV forvaltning, store skattekontor osv.

10 Svært få stiller spørsmålet hvor denne gigantomanien kommer fra, og i hvilken grad størrelse egentlig er svaret på de utfordringene som kommunene står overfor Kanskje det er på tide at noen våger å stille spørsmålet: «Does size matter?» eller «When does size matter?» For å rette søkelyset mot størrelse vil jeg dra dere med i et lite eksperiment

11 Det første jeg vil gjøre er å be dere om å tenke gjennom hva som kjennetegner omgivelsene til kommunene i deres region? Omgivelsene er Stabile Dynamiske Homogene Omgivelsene er Hetrogene

12 Neste spørsmål blir: Hvilken organisasjonsform skal en velge gitt de omgivelsene som en står overfor? Omgivelsene er Stabile Dynamiske Homogene Omgivelsene er Hetrogene

13 Hva sier teorien oss? Omgivelsene er Stabile Maskinbyråkrati Dynamiske Profesjonelt byråkrati Homogene Omgivelsene er Hetrogene Divisjonalisert Organisk/Adhokrati/- nettverk

14 Hva sier samfunnsvitenskapelig forskning om størrelse? Størrelse måles i 90% av studiene ved hjelp av antall ansatte Økende størrelse fører til sterkere horisontal og vertikal spesialisering. Dvs. vil innebære flere hierarkiske nivå Økende størrelse fører til økt formalisering Økende størrelse fører til økt administrasjon Økende størrelse fører til økt fremmedgjøring

15 Størrelse = byråkrati = økte transaksjonskostnader er et av de mest bekreftede funnen vi har i hele organisasjonsteorien/statsvitenskapen Små organisasjoner/kommuner har lavere sykefravær enn store (KS ) «Det politiske systemet i store kommuner har flere utgifter per pr representant enn for små kommuner Økt kommunestørrelse fører til økt maktkonsentrasjon» An Sherin Johansen 2014 (s )

16 Hva sier samfunnsvitenskapelig forskning om endring/sammenslåing av organisasjoner? Nærmere 70% av alle sammenslåinger mislykkes Utfordringene spores veldig ofte tilbake til altfor optimistiske anslag omkring effekter Manglende forståelse av hva sammenslåinger faktisk koster, samt kulturelle utfordringer Fusjoner/sammenslåinger ofte et resultat mer av individuelle ønsker og makt, enn faktiske behov Svært vanskelig og meget krevende å slå sammen/endre organisasjoner

17 Noen illustrasjoner omkring dysfunksjoner knyttet til størrelse fra nyere forskning

18 Gigantsykehus hverken billigere eller bedre Ressurskrevende fusjoner i sykehussektoren hviler på et ønske om bedre og billigere sykehus, men når de positive virkningene ikke kan dokumenteres er det på høy tid å dempe fusjonsiveren NHH Professor Kurt R. Brekke (2014)

19 Så langt er det få positive effekter å spore De påståtte positive virkningene er ikke dokumentert. Det er ikke grunnlag for å hevde at gigantsykehus og store helseforetak er riktig medisin Større sykehus = bedre kvalitet Hovedfunn er at fusjon ikke har noen positive effekter på hverken kostnadseffektiviteten eller kvaliteten Hovedforklaringen er at gigantsykehus fører til manglende konkurranse om pasientene og dermed økte transaksjonskostnader

20 Stordriftsulemper (Riise Groven 2014) Landets 25% minste kommuner (107 stk) står for om lag 4% av kommunesektorens samlede utgifter Om lag 14,8 milliarder av totalt 342 milliarder kroner Landets 25% største kommuner står for om lag 72% av kommunesektorens samlede utgifter dvs. 247 milliarder kroner av 342 milliarder totalt Spørsmålet blir hvor har man det største effektiviseringspotensialet målt i kroner?

21 Om man øker produktiviteten tilsvarende 10% i hver av landets 25% minste kommuner, vil dette utgjøre 1,5 milliarder kroner. Om man i de 25% største kommunene til sammenlikning kunne øke produktiviteten tilsvarende bare 2% i hver kommune, ville dette utgjøre 4,9 milliarder kroner

22 Stordriftsulemper Stordriftsulemper begynner å gjøre seg gjeldende allerede på ca innbyggere Stordriftsulemper begynner virkelig å gjøre seg bemerket ved ca innbyggere

23 Størrelse og demokrati (Denters m.fl. 2014) Det er ikke slik at økt størrelse på kommunene fører til et bedre lokaldemokrati. Det motsatte synes heller å være korrekt, at innbyggerne i mindre kommuner er mer tilfreds med lokaldemokratiets virkemåte enn hva som er tilfelle for de store kommunene.

24 Kulturanalyse som et underfokusert fenomen i all struktur snakket

25 «Alle vet at KULTUR SPISER STRUKTUR Til Lunsj» Jonas Gahr Støre Ap-leder DN 18. oktober 2014 Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 25

26 Paradokser: Fleksibilitet Intern Ekstern Stabilitet/Kontroll

27 Verdier: Fleksibilitet Human relation modell Forpliktelse, moral Innovasjon, tilpasning Åpen systemmodell Deltakelse, åpenhet Vekst, ressurssikring Intern Ekstern Dokumentasjon, informasjonsledelse Produktivitet, resultat oppnåelse Stabilitet, kontroll Retning, mål klarhet Intern prosess modell Rasjonell mål modell Kontroll

28 Kulturtyper Fleksibilitet og diskresjon Klan Samarbeid Adhokrati Skape Intern fokus og integrasjon Ekstern fokus og differensiering Hierarki Kontroll Marked Konkurranse Stabilitet og kontroll

29 Lyngdal kommune som case Reformhistorie Tradisjonelt framstått som en pådriverkommune som har vist evne og vilje til entreprenørskap og risikovillighet: Sørlandsbadet/badeland Kulturhus PPP Gevinstrealisering EU- prosjekter E-Helse Regionalt handelssenter mellom Stavanger og Kristiansand Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 29

30 Datagrunnlag i Lyngdal En barnehage En eldreinstitusjon/omsorgsinstitusjon En ungdomsskole Enhetsledere Mellomledere Lederrekrutter Rådmannsgruppen Formannskapet Data samlet inn i plenum i form av spørreskjema Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 30

31 Hva kan vi forvente av dataene? 6 hypoteser Har utviklet en gjennomgående innovasjonskultur Kommunen framstår med et fragmentert kulturuttrykk Organisasjonen kjennetegnes av noder av innovasjonskultur/uttrykk Kommunen framstår som en gjennomsnittlig standardkommune hva angår kulturuttrykk Det har utviklet seg en motkultur i organisasjonen Det framkommer en klar forskjell i kulturuttrykket på ledernivået og tjenesteproduksjonsnivået i organisasjonen Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 31

32 Samlet kulturprofil for Lyngdal kommunen Nåværende versus ønsket

33 Lyngdal Kommune Administrator Integrator Nå Foretrukket Integrator Entreprenør Produsent Administrator Entreprenør Nå Foretrukket Produsent Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 33

34 Formannskapet Administrator Integrator Nå Foretrukket Integrator Entreprenør Produsent Administrator Entreprenør Nå Foretrukket Produsent Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 34

35 Rådmannsgruppa Administrator Integrator Nå Foretrukket Integrator Entreprenør Produsent Administrator Entreprenør Nå Foretrukket Produsent Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 35

36 Mellomledere Nå Foretrukket Integrator Entreprenør Produsent Administrator Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 36

37 Lederrekrutter Nå Foretrukket Integrator Entreprenør Produsent Administrator Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 37

38 Enhetsledere Nå Foretrukket Integrator Entreprenør Produsent Administrator Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 38

39 Helse og omsorg Administrator Integrator Nå Foretrukket Integrator Entreprenør Produsent 9 8 Administrator Entreprenør Nå Foretrukket Morten Øgård Produsent og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 39

40 Barnehage Nå Foretrukket Integrator Entreprenør Produsent Administrator Integrator Administrator 5 0 Entreprenør Nå Foretrukket Produsent Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 40

41 Skole Nå Foretrukket Integrator Entreprenør Produsent Administrator Integrator Administrator Entreprenør Nå Foretrukket Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder Produsent 41

42 Styrke og svakheter i kulturuttrykkene vi ser? Styrker Ledelsen framstår som samstemt knyttet til kulturuttrykket Politisk og administrativ ledelse vil i samme retning Svakheter Stort avvik i oppfatninger knyttet til kulturuttrykket blant ansatte på tjenesteproduserende ledd og ledelse samlet Til dels stort avvik i kulturoppfatning mellom skole og helse på den ene siden og barnehage på den andre Framstår nå som mer fragmentert enn det man ønsker i framtiden Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 42

43 Alle - Nå Formann RLG ML Enhetsledere LR Helse Bgh Skole Integrator Entreprenør Produsent Administrator Integrator Administrator Entreprenør Formann RLG ML Enhetsledere LR Helse Bgh Skole Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder Produsent 43

44 Alle - fremtidig Formann RLG ML Enhetsledere LR Helse Bgh Skole Integrator Entreprenør Produsent Administrator Integrator Administrator Entreprenør Formann RLG ML Enhetsledere LR Helse Bgh Skole Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder Produsent 44

45 Listermesterskapet 2014 Listerkommuner som er inkludert i studien: Lyngdal Farsund Flekkefjord Hægebostad Kvinesdal Utvalg: rådmannens ledergruppe i hver kommune Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 45

46 Lyngdal vs Farsund Lyngdal Farsund Integrator Entreprenør Produsent Administrator Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 46

47 Lyngdal vs Flekkefjord Lyngdal Flekkefjord Integrator Entreprenør Produsent Administrator Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 47

48 Lyngdal vs Hægebostad Lyngdal Hægebostad Integrator Entreprenør Produsent Administrator Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 48

49 Lyngdal vs Kvinesdal Lyngdal Kvinesdal Integrator Entreprenør Produsent Administrator Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 49

50 Åpen runde Lyngdal Flekkefjord Farsund Hægebostad Kvinesdal Integrator Entreprenør Produsent Administrator Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 50

51 Med dette utgangspunktet kan en m.a.o. skape bilder av grunnleggende verdier knyttet til organisasjonskulturen/kulturene som råder i en kommune Det er min oppfatning at dette er altfor lite fokusert i all struktur snakket som nå driver kommune Norge. Strukturelle reformer kommer (om vi vil det eller ei), og det er forståelsen av kultur som i den forbindelse vil være X faktoren med tanke på om en lykkes eller ei.