Kommunale byggeprosjekter

Transkript

1 Forvaltningsrevisjon Rapport Kommunale byggeprosjekter April 2009 Gjesdal kommune

2 Innhold Denne rapportens målgrupper er kontrollutvalget, andre folkevalgte, formelt ansvarlige i administrasjonen og utførende fagfolk i administrasjon. Behovene varierer, men her er en leserveiledning med nivåer for hvor dypt rapporten kan behandles: 1. Gå gjennom innholdsfortegnelsen, sammendraget og rådmannens kommentarer. 2. Les også vurderingene og anbefalingene i kapittel Les dertil bakgrunnsstoffet i kapittel 2, faktaframstillingen i kapittel 3 og vedleggene. 1 Sammendrag Følges rutinene som er laget for byggeprosjekter? Spesielt om de to konkrete rehabiliteringsprosjektene Bør kommunens byggeinstruks endres? Innledning Bakgrunn, formål og problemstillinger Revisjonskriterier og metode Faktabeskrivelse Kommunens rutiner for byggeprosjekter og byggeregnskaper Byggeinstruksen Oversikt over rutinens gang Kommunens avlagte byggeregnskaper de siste årene Revisjonens gjennomførte kontroller Resultat av gjennomførte kontroller Gjennomgang av de to konkrete rehabiliteringsprosjektene Kort om saksgangen for prosjektene Nærmere om saksbehandling og dokumentasjon ved prosjektene Oversikter over kalkyler/budsjetter og forventede kostnader for prosjektene Bygg-Kon sine kommentarer om overskridelsene Vår kontroll av rekvisisjoner og endringslister (ETR-er) Revisjonens vurderinger og anbefalinger Om de rutinene som er laget for byggeprosjekter følges på generell basis Forhold som spesielt gjelder de to konkrete rehabiliteringsprosjektene Sammenfattende vurdering av de to konkrete rehabiliteringsprosjektene Rådmannens kommentarer Vedlegg Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

3 1 Sammendrag Kontrollutvalget i Gjesdal kommune har bestilt en gjennomgang av rutiner for kommunale byggeprosjekter, herunder spesielt en gjennomgang av to konkrete rehabiliteringsprosjekter Rettedalen 11 og Oltedal skole (første del + HMS). Formålet med gjennomgangen av de to nevnte prosjektene var å klarlegge årsakene til overskridelsene og hvordan disse eventuelt kunne ha vært unngått. 1.1 Følges rutinene som er laget for byggeprosjekter? Vi har i løpet av de siste årene sett at rutinene ikke følges for særlig ett forhold. Dette gjelder brudd på regelverk om offentlige anskaffelser. Byggeregnskaper ble dessuten ofte avlagt senere enn et år etter ferdigstillelse, men dette er ikke et direkte brudd på byggeinstruksen. For anbud/tilbud i 2008 var det flere ulike brudd mot lovreglene om offentlige anskaffelser og kommunens egen byggeinstruks. Kommunen bør for øvrig vurdere om den skal ha et fullstendig og samlet arkiv for hvert byggeprosjekt - også når den selv ikke er byggeleder. En slik praksis vil medføre at kommunen får en bedre kontroll og dokumentasjon av byggeprosjekter. 1.2 Spesielt om de to konkrete rehabiliteringsprosjektene Det er overskridelser ved alle faggrupper. Det meste beløpsmessig kommer fra bygningsfaget. De prosentvise overskridelsene er store også når det gjelder byggeleder og noen av de rådgivende ingeniører. I det ene prosjektet var det budsjettert med kommuneinterne utgifter (prosjektleder mv), men ikke i det andre. De totale overskridelser er summen av mange forhold. I byggemøtereferatene er det fortløpende meldt om mange endringer. Mange endringer fremkommer også av de politiske sakene. Ut fra byggemøtereferatene og saksfremstillingene i de politiske sakene synes endringene å ha vært nødvendige. Kommunens administrasjon opplyser også at kvaliteten i prosjektene er nøktern og at det ikke er bestilt høyere kvalitet enn prosjektert. Vi har ikke revurdert en slik oppfatning, men stiller likevel spørsmål om overskridelsene helt eller delvis burde vært inkludert allerede i anbudsmateriellet eller ved anbudsinnhentingen. Dvs. om de burde vært fanget opp allerede i forprosjektet, før kommunestyret fattet sine første budsjettvedtak. Det er klart at rehabiliteringsprosjekter er mer utfordrende enn nybygging, hvilket stiller krav til beslutningsunderlaget og forutgående undersøkelser. Rettedalen 11 er eksempel på at det bokstavelig talt var mer under teppet og over himlingen enn hva forprosjektet hadde fått med seg. Videre framkommer det at NAV som leietaker av dette bygget, ikke framsatte det som i ettertid framsto som klare krav, før prosjektet var kommet i gang. Det sier noe om svikt i prosessen forut. Byggeinstruksen har bestemmelse om at rapportering til rådmannen skal foretas straks ved overskridelser i byggeperioden. Det er uklart hva som her menes med straks og hvor spesifisert rapporteringen skal foretas. Rådmannen - representert ved kommunens økonomisjef - har deltatt på kommunens månedlige prosjektgjennomgangsmøter hvor grove beløpsmessige anslag for overskridelsene fremkommer. Disse anslag blir meldt videre til byggeutvalget. Disse tall anses imidlertid av kommunens prosjektleder som så unøyaktige for de to konkrete prosjektene at de ikke var egnet som grunnlag for budsjettendringer hos rådmannen. Det kan Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

4 likevel stilles spørsmål om ikke overskridelsene burde vært bedre tallfestet underveis av de involverte slik at byggeprosjektene kan vært fulgt bedre opp av kommunen. Byggeutvalget ble holdt løpende orientert om utviklingen i prosjektene - både muntlig i møter og ved saker om overskridelsene. Kommunestyret ble orientert om overskridelsene ved aktuelle kommunestyretidspunkter. Meldingsrutinene som her er laget for byggeprosjekter (det som står i byggeinstruksen) er derfor blitt fulgt av kommunen. Byggeutvalget (ved det medlem som følger opp det konkrete prosjekt) har likevel ikke deltatt på noen av byggemøtene for prosjektene. Vi understreker at slik deltagelse er frivillig, men vil vise til at deltakelse kunne vært vurdert når overskridelsenes omfang ble tydelig. Dette kunne gitt en bedre politisk kontroll med prosjektene. Det var i stor grad ikke utarbeidet attesterte rekvisisjoner ved endringer og tilleggsarbeider. Innleid byggeleder sier at han brukte arbeidsrapporter som grunnlag for godkjenningen. Dette må anses for å være et alvorlig brudd på god praksis, og som byggeleder og kommunen ikke burde akseptert. Forholdet har også medført at vi ikke har kunnet foreta en nærmere kontroll av rekvisisjoner, herunder en avstemming mot totale fakturerte beløp for endringer/tillegg. Vi finner også grunn til å understreke at kommunen har rutine på at all dokumentasjon skal den selv ha tilgjengelig, men det var ikke tilfelle i de undersøkte prosjekter. Revisjonen ble henvist til byggeleder. Først etter halvannen måned med purringer fra revisjonen, ble nevnte manglende dokumentasjonsgrad avklart. Det mangler anbudsinnhenting for faggruppene konsulenter og byggeledere. Ei heller finner vi anskaffelsesprotokoller for det samme. Dette kan synes å være et direkte brudd på grunnleggende krav i regelverket for offentlige anskaffelser. Vi minner om at Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) kan ilegge et gebyr på inntil 15 prosent av kontraktssummen ved brudd på lovreglene om offentlige anskaffelser. 1.3 Bør kommunens byggeinstruks endres? Det bør klargjøres hvor raskt og hvor spesifisert Teknisk drift og utbygging (TDU) skal gi melding til rådmannen om overskridelser underveis ved byggeprosjekter. Det kan vurderes å sette krav om at overskridelser skal godkjennes av kommunestyret før arbeidene bestilles eller påbegynnes. En slik ordning er imidlertid tungvint å praktisere. Og den kan være fordyrende ved at prosjekter stopper opp. Det kan likevel fastsettes grenser for når kommunestyret skal inn i bildet ved overskridelser (beløp og/eller prosent utover anbud/budsjett). Dette forutsetter imidlertid at det foreligger noenlunde tallfestede rapporter for forventede overskridelser. Byggeinstruksen 4.7 sier at så langt det er mulig bør det innhentes anbud/tilbud på samtlige aktuelle arbeider samtidig og før noe arbeid blir satt i gang. BU godkjenner valg av entreprenører som får delta i anbudskonkurransen. Kommunen sier at kravet om BU-godkjenning kun gjelder ved begrenset anbudskonkurranse. Denne avgrensning bør da fremkomme av selve instruksen, for i motsatt fall vil byggeinstruksen ikke være i samsvar med regelverket om offentlige anskaffelser. Vi finner også grunn til å kommentere at en kommunalt vedtatt byggeinstruks ikke bør inneholde formuleringer som avviker fra lovkrav. Formuleringen så langt som mulig kan tyde på det. Det offentlige anskaffelsesregelverket er meget sensitivt og gir høy risiko for kommunen. Kommunen har startet opp arbeidet med å revidere byggeinstruksen. Det skal etter planen foreligge et forslag i mai Det foreligger enda ikke noe arbeidsutkast (status ). Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

5 2 Innledning 2.1 Bakgrunn, formål og problemstillinger Dette prosjektet har sin direkte bakgrunn i kommunestyrebehandling av to rehabiliteringsprosjekter, Rettedalen 11 (sak 101/08) og Oltedal skole (sak 102/08). Begge prosjekter har gått på overskridelser hhv. 3,9 og 0,8 millioner kroner, men ingen av dem er avsluttet. Kommunestyret vedtok å innarbeide overskridelsene i økonomiplan Kommunestyret vedtok også at sakene skulle oversendes kontrollutvalget. Kontrollutvalget tok i møte sakene opp til behandling. På møtet vedtok kontrollutvalget å bestille en forvaltningsrevisjon av byggeprosjekter. Mandat for gjennomføring av prosjektet fastsatte kontrollutvalget Formålet med prosjektet er å gjennomgå de to nevnte rehabiliteringsprosjektene med sikte på å klarlegge årsakene til overskridelsene og hvordan disse eventuelt kunne ha vært unngått. I tillegg til formålet, fremgår det også av kontrollutvalgets bestilling at følgende problemstillinger skal besvares: På generell basis å se etter om de rutinene som er laget for byggeprosjekter følges. Redegjøre for saksbehandlingen og dokumentasjonen i de to konkrete rehabiliteringsprosjektene samt synliggjøre beslutningsgrunnlag, beslutninger og konsekvenser. o Vurdere varslingsrutiner opp mot byggeutvalg og kommunestyret. o Vurdere årsakene til overskridelsene, blant annet om det er bestilt høyere kvalitet enn prosjektert. Gi en sammenfattende vurdering av om overskridelsene kunne ha vært unngått og om dette bør få konsekvenser for byggeinstruksen og praktiseringen av den. 2.2 Revisjonskriterier og metode Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som brukes for å vurdere funnene i undersøkelsene. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området, f.eks. lovverk og politiske vedtak. I dette prosjektet er følgende kriteriegrunnlag anvendt: Politiske vedtak i de to sakene (rehabiliteringsprosjektene) Kommunens byggeinstruks Administrative retningslinjer, mål, føringer og lignende (i den grad slike foreligger) Reelle hensyn (vurderinger av hva som er rimelig, formålstjenlig i slike saker) Metodisk er det benyttet intervjuer og dokumentgranskning. En nærmere omtale av kriterier, metode og kildehenvisninger ligger i rapportens vedlegg. Vår samlede vurdering er at metodebruk og kildetilfang har gitt et tilstrekkelig grunnlag til å besvare de problemstillinger kontrollutvalget vedtok, som svar på prosjektets formål. Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

6 3 Faktabeskrivelse 3.1 Kommunens rutiner for byggeprosjekter og byggeregnskaper Kommunens utviklingsavdeling har det administrative ansvaret for gjennomføringen av kommunens byggeprosjekter. Utviklingsavdelingen ligger under det tekniske tjenesteområdet (TDU - teknisk drift og utbygging). Kommunen tar seg selv av funksjonene som prosjektansvarlig og prosjektleder for det enkelte prosjekt. Byggeleder og prosjekteringsansvarlig vil normalt være innleid. Forklaringer på funksjonene er tatt med i vedlegg (se tabell 6-1). Kommunens byggeutvalg (BU) har den politiske oppfølgingen av byggeprosjektene. Hvert prosjekt har sin egen "fadder" blant medlemmene. Medlemmene blir kalt inn til byggemøter og får tilsendt byggemøtereferater for sine prosjekter. Deltakelse på byggemøtene er frivillig. Byggeutvalget som møtes fem ganger i året, har fem faste medlemmer. Kommunens bemanningssituasjon - prosjektledere Kommunen har og har hatt et stort investeringsomfang, bl.a. i forbindelse med Gjesdal næringspark Skurve. Det er for tiden to prosjektledere, men det vil snart bli ansatt en til. Prosessen pågår. Leder for utviklingsavdelingen (som dessuten er prosjektleder for de to konkrete rehabiliteringsprosjektene omtalt i denne rapporten) ble ansatt i oktober I et par år forut for den tid var bemanningen av prosjektledere redusert pga. sykemelding, noe som medførte at det har vært 1-1 ½ stillinger i arbeid i den perioden Byggeinstruksen Som hjelpemiddel for politikere og administrasjon til å sikre rett kvalitet til en billigst mulig pris på kommunens egne byggeprosjekter, er det utarbeidet en byggeinstruks. Hele byggeinstruksen er tatt med i vedlegg. Byggeinstruksen er under revidering av kommunen. 1 Byggeinstruksen: Instruksen er styringsdokument for arbeidet med byggeprosjekter i kommunen. Instruksen omhandler bygg- og anleggsprosjekter med en kostnadsramme på minst 1 millioner kroner, herunder ombygging og rehabiliteringsprosjekter. Instruksen gir føringer for gangen i prosjektene fra etablering til avslutning. o Etablering av et nytt byggeprosjekt (forslag til nye bygg eller rehabilitering, som kan medføre forprosjekt med kalkyler/kostnadsrammer, budsjettmessig inndekning) o Prosjektering (prosjektdokumenter, anbud/tilbudsinnhenting, evaluering/innstilling/valg av anbud/tilbud, godkjenning av kostnader, kontraktsinngåelse) o Gjennomføring av selve byggingen (prosjektansvarlig følger opp arbeidet til byggeleder og andre involvert i prosjektet, byggeutvalget følger opp prosjektet mht. fremdrift, økonomisk styring og rapportering av ev. overskridelser) o Rapportering, overtagelse, avslutning og reklamasjon (med bl.a. tertialrapportering, rapportering ved overskridelser, byggeregnskap og sluttmelding) Med rett kvalitet forstås den kvalitet på bygget/anlegget som brukerne av bygget /anlegget mener dette må ha for at det skal tjene sitt formål, til en lavest mulig årskostnad for kommunen. 1 Dette arbeidet startet opp i januar 2009 og det skal etter planen foreligge et forslag i mai Det foreligger enda ikke noe arbeidsutkast (status ). Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

7 3.1.2 Oversikt over rutinens gang Kommunen har ellers noen grunnleggende rutiner for sine byggeprosjekter og byggeregnskaper. Oppsummeringen under har vi imidlertid selv satt opp, dels på bakgrunn av kommunens skriftlige rutiner, dels supplert med hva som er framkommet av informasjon underveis. Før prosjekteringsmøter for et byggeprosjekt vil det være kommunestyrevedtak, skisse og forprosjekt (brukerdelen). Prosjekteringsmøter: Prosjektleder og prosjekteringsansvarlig deltar på disse fortløpende. Fra fremtidig bruker av anlegget deltar også en "brukerrepresentant" som skal ivareta bruken av det fremtidige bygget/anlegget. Eksempelvis kan dette være en styrer i en barnehage. Referat skrives fortløpende fra hvert møte (prosjekteringsansvarlig). Kontrollskjema: Det er utarbeidet egne kontrollskjema for gjennomføring av byggeprosjekter. Disse skal fylles ut fortløpende av byggeleder/prosjektleder for å sikre at prosjektet forløper iht. byggeinstruksen. Oppfølging på anlegget/byggeplassen: Gjøres av byggeleder/prosjektleder etter behov. Både varslede oppmøter og rene inspeksjoner. Byggemøter Byggeleder og prosjektleder deltar på disse fortløpende. Avholdes oftest hver 14. dag i hele prosjektets gjennomføringsperiode. Referat skrives fortløpende fra hvert møte (byggeleder). Rekvisisjoner og endringslister (ETR-er) 2 Rekvisisjoner og endringslister (ETR-er) signeres av konsulent (byggeleder). Dette vil som oftest være eksterne firmaer. Kommunen har ikke satt maksimum beløpsgrenser mht signering. Kommunen har kontakt med konsulent (byggeleder) om endringer i forkant, men signerer ikke på dette. 3 Kommunen foretar bare signering dersom den er byggeleder selv. Kommunen opplyser ellers følgende om rekvisisjoner: I f.h.t endringer og tilleggsarbeid er det vanlig praksis at en benytter seg av arbeidsrapporter som er signert og godkjent. Spesielt i prosjekter der framdriftsplanen er stram og en ikke kan stoppe arbeidet i påvente av komplette rekvisisjoner benyttes arbeidsrapporter. 2 Det skal utarbeides rekvisisjoner forut for endringer og tillegg. Dette gjelder beløp utover inngåtte kontrakter. Endringslister vil være basert på gjennomførte rekvisisjonsarbeider mht. endringer og tillegg. I tillegg kommer prisstigninger. Endringer, tillegg og regningsarbeid knyttet til en kontrakt benevnes som samlebegrep ETR i det IT-system som er anvendt. ETR-ene Disse kan være av forskjellige typer. 3 Kommunen sier at denne praksis har fungert greit. Det har ikke i nyere tid vært noen uoverensstemmelser mellom hva kommunen har akseptert av endringer og det arbeid som den er blitt fakturert for endringer. Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

8 Regnskapsmessig behandling (anvisningsmyndighet) Teknisk sjef anviser alle regninger som vedkommer byggeprosjekter som blir behandlet i byggeutvalget. Denne anvisningsmyndighet kan ikke videredelegeres. Utbetalinger akonto i samsvar med inngitt kontrakt anvises etter dokumentasjon fra eventuell rådgiver og attestasjon fra prosjektansvarlig. Det vises til byggeinstruksen punktene 5.8 og 5.9. Prosjektgjennomgangsmøter (prosjektoppfølgingsmøter): Dette er kommunens interne administrative møter med deltakelse av teknisk sjef (prosjektansvarlig), prosjektledere, kommunens byggeledere og kommunens økonomisjef (erstatter økonomikonsulent tjenesteområde teknisk). Møtet tar for seg status for alle pågående byggeprosjekter i kommunen. Avholdes oftest hver måned i hele prosjektets gjennomføringsperiode. Referat skrives fortløpende fra hvert møte. Byggeregnskap (prosjektregnskap): Dersom kommunen er byggeleder, vil den selv føre byggeregnskapet. Ved innleie av ekstern byggeleder vil denne føre byggeregnskapet. Dette gjelder for de to konkrete rehabiliteringsprosjektene omtalt i denne rapporten. Tertialregnskap: Økonomisk status for byggeprosjektene rapporteres i forbindelse med tertialregnskapene til kommunestyret. Byggeregnskap og sluttmelding: Når et prosjekt er avsluttet, foretas det en avslutning av byggeregnskapet. I forbindelse med avslutningen av byggeregnskapet utarbeides det en sluttmelding som følger saken. Ansvarlig for sluttmeldingen er byggeleder/prosjektleder. For en del prosjekter avventes ett-års befaring før byggeregnskapet avsluttes. I praksis har flere prosjekter blitt rapportert på en gang. (Prosjektansvarlig opplyser at dette har medført at en del prosjekter har blitt liggende lengre enn ønskelig før rapportering.) Arkivering av dokumentasjon: Alle kontrakter arkiveres for seg i eget arkiv. Alt annet materiell arkiveres i en egen mappe for det konkrete prosjektet. Dette gjelder dokumentasjon fra alle de foregående trinn i rutinen her. Ved bruk av ekstern byggeleder vil alt annet materiell være aktivert samlet hos denne. Kommunen vil også ha materiellet men det kan da ligge spredt forskjellige steder i kommunen alt etter hva slags materiell det er. Kommunen forklarer ellers sin arkivering slik: Selv om det benyttes ekstern byggeleder blir det opprettet arkiv for hvert prosjekt. Kontrakter, garantier, åpningsprotokoller og tegninger arkiveres analogt. Møtereferater, status for byggeregnskap, HMS-plan, framdriftsplan, foto og saksdokument m.v. arkiveres i tilsvarende mappestruktur for hvert prosjekt. Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

9 3.2 Kommunens avlagte byggeregnskaper de siste årene Vi tar her med en oversikt over anmerkninger i våre revisjonsuttalelser om kommunens byggeregnskaper i årene Dette er da ferdige byggeprosjekter. Totalt var det her avlagt 16 regnskaper. Det er foreløpig ikke avlagt byggeregnskaper i Oversikten vil brukes som utgangspunkt for en vurdering av om kommunens rutiner for byggeprosjekter (herunder byggeinstruksen) på generell basis følges Revisjonens gjennomførte kontroller Ved våre revisjonsuttalelser om byggeregnskaper har vi foretatt følgende kontroller: Om saksgangen for byggeprosjektet samsvarer med byggeinstruksen (og derav også lovregler om offentlige anskaffelser). Hele byggeinstruksen er tatt med under vedlegg i kapittel 6. Herunder eksempelvis: Om kommunestyret har behandlet forslag til byggeprosjektet. Om kostnadsramme og finansiering er vedtatt av kommunestyret. Om valg av anbud i byggeutvalget er innenfor vedtatt kostnadsramme og iht. lovregler om offentlige anskaffelser. Om byggeregnskapet er avlagt innen ett år etter overtakelsesforretning. Om opplysninger i sluttmeldingen samsvarer med vedtak i kommunestyret og vedtatt budsjett. Om medtatte utgifter og inntekter samsvarer med kommunens regnskap (ev. eget prosjektregnskap). Stikkprøver av utgiftsbilag Resultat av gjennomførte kontroller Byggeregnskapene for årene 2006 til 2008 er avlagt i bolker (dvs. samlet flere regnskaper om gangen) en gang pr. år. Vi har for byggeregnskapene avlagt revisjonsuttalelser ved tidspunktene mai 2006, april 2007 og desember Tabell 3-1 Oversikt over anmerkte forhold ved byggeprosjekter 2006 til 2008 Antall Anbud/tilbud Finansiering Regnskapsavleggelse Annet År År År Sum Tabellen ovenfor viser antall avlagte byggeregnskaper pr. år og hvor det var avvik fra byggeinstruksen eller det var andre forhold som ble anmerket av oss. Det var mange avvik på regelen om gjennomføring av anbud/tilbud (byggeinstruksen og derav også lovregler om offentlige anskaffelser). For 2008 var det her avvik ved samtlige fire prosjekter. o Det er ikke fremlagt grunnlagsdokumentasjon for valgt entrepriseform ved 2 av 4 tilfeller. Brudd på lovregler og byggeinstruksens 4.5. Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

10 o Evaluering og innstilling av anbudene er kun dokumentert for et av anbudene ved 1 av 4 tilfeller. Brudd på lovregler og byggeinstruksens o Det foreligger ikke dokumentasjon på at byggeutvalget har godkjent hvem som skal være med i anbudskonkurransen ved alle 4 tilfeller. Brudd på byggeinstruksens 4.7. Kommunen sier at byggeinstruksens 4.7 trer i kraft hvis det benyttes begrenset anbudskonkurranse. I disse tilfellene skal byggeutvalget godkjenne entreprenører som skal delta i den begrensede anbudskonkurransen. I alle andre anbudsformer faller byggeinstruksens 4.7 bort. Det var også mange avvik på regelen om at sluttregnskap avlegges innen ett år (instruksens 4.25). I denne regelen står det imidlertid fortrinnsvis innen ett år. Det var ellers manglende finansiering ved to av prosjektene (instruksens 4.12 krever at finansiering skal være på plass). For andre forhold nevner vi spesielt at det for et prosjekt i 2008 var en del avvik mellom kontrakter og fakturering. Kontrollutvalget vedtok i møte at Rogaland Revisjon skulle be kommunens administrasjon om nærmere kommentarer til våre anmerkninger i Disse kommentarene håndteres utenfor denne rapporten. 3.3 Gjennomgang av de to konkrete rehabiliteringsprosjektene Kort om saksgangen for prosjektene Rettedalen 11 Tabell 3-2 Oversikt for Rettedalen Kommunestyret Investeringsramme i økonomiplanen på 10,6 mill Byggeutvalget Orientering prosjekt Byggeutvalget Forprosjekt med ekstraarbeider på totalt 12,6 mill Byggeutvalget Innstilling lavbydere på 12,1 mill Kommunestyret Godkjenning ny investeringsramme på 12,1 mill Kommunestyret Tertialrapport pr Melding mulige overskridelser Byggeutvalget Melding om overskridelser (ikke tallfestet) Kommunestyret Melding overskridelser (tallfestet) Total kostnad 16,0 mill Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

11 Ekstraarbeider skyldtes for en god del egen kravspesifikasjon fra en av leietakerne (NAV) og som ikke var kjent av kommunen eller prosjekteringsansvarlig ved den første kalkylen. Byggestart for prosjektet var i august Det er avholdt 12 byggemøter i tidsrommet til (anslagsvis hver 2. uke) og med fortløpende melding om mange endringer. Endringene er ikke beløpsfestet i byggemøtene. Beløpene skal fremkomme av rekvisisjoner og endringslister (ETR-er). Rekvisisjoner og ETR-er signeres av byggeleder (her Multiconsult). I det konkrete prosjektet er ofte arbeidsrapporter blitt brukt i stedet for rekvisisjoner (se nærmere om dette i punkt 3.3.5). Kommunen har kontakt med byggeleder om endringer i forkant, men signerer ikke på dette. Leverandører har foretatt månedlig fakturering og kommunen har sett på prosjektregnskaper omtrent en gang månedlig. 4 Oltedal skole Tabell 3-3 Oversikt for Oltedal skole Kommunestyret Investeringsramme i økonomiplanen på 3,6 mill Byggeutvalget Orientering prosjekt Byggeutvalget Innstilling lavbydere på 3,5 mill inkl tilleggskostnader Byggeutvalget Melding om overskridelser (ikke tallfestet) Kommunestyret Melding overskridelser (tallfestet) Total kostnad 4,3 mill Tilleggskostnader - på 0,5 millioner kroner - gjelder et bedre egnet himlingssystem i svømmehallen. Det var likevel ikke nødvendig med ny kommunestyrebehandling da det totale anbudet er innenfor investeringsrammen. Byggestart for prosjektet var i juni Det er avholdt 12 byggemøter i tidsrommet til (anslagsvis hver 2. uke) og med fortløpende melding om mange endringer. Endringene er ikke beløpsfestet i byggemøtene. Beløpene skal fremkomme av rekvisisjoner og endringslister (ETR-er). Rekvisisjoner og ETR-er signeres av byggeleder (her Multiconsult). I det konkrete prosjektet er ofte arbeidsrapporter blitt brukt i stedet for rekvisisjoner (se nærmere om dette i punkt 3.3.5). Kommunen har kontakt med byggeleder om endringer i forkant, men signerer ikke på dette. Leverandører har 4 Se mer om dette under punktene og om prosjektgjennomgangsmøter (prosjektoppfølgingsmøter). Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

12 foretatt månedlig fakturering og kommunen har sett på prosjektregnskaper omtrent en gang månedlig Nærmere om saksbehandling og dokumentasjon ved prosjektene Kort om prosjektene og overskridelsene Arbeidet ved Rettedalen 11 omfatter ombygging og rehabilitering. Bygget skal romme bl.a. nye kontorer for NAV og leger. Kommunestyret vedtok i økonomiplan en investeringsramme for prosjektet på kr 10,6 millioner kroner. Av kommunestyresak 101/08 framgår det en overskridelse på 3,9 millioner kroner som innarbeides i økonomiplanen Overskridelsene i forhold til beløpet oppført i økonomiplan er på 5,4 millioner kroner (se neste avsnitt om overskridelser før oppstart av byggearbeidene). Ved sak til byggeutvalget og siden til kommunestyret ble det meldt om overskridelser før oppstart av byggearbeidene. Dette skyldes at det i løpet av prosjekteringsfasen og under anbudsbefaring ble oppdaget flere nye elementer (ekstraarbeider) som også måtte utbedres. En god del av skyldtes egen kravspesifikasjon fra en av leietakerne (NAV). De første kalkyler var på 10,6 millioner kroner. Dette ble nå endret til 12,6 millioner kroner. Etter anbudsinnhenting blir investeringsrammen nedjustert til 12,1 millioner kroner. Arbeidet ved Oltedal skole omfatter oppgradering av inneklima og HMS-tiltak. Inneklima er inndelt i to etapper. Prosjektet her tar for seg første del som er håndtering av overskuddsvarme fra svømmehallen - i tillegg til HMS-tiltak. Ved økonomiplan ble det lagt til grunn en investeringsramme på kr 3,6 millioner kroner, etter anbudsinnhenting nedjustert til 3,5 millioner kroner. Inkludert i anbudet er det også tatt med tilleggskostnader på 0,5 millioner kroner. Tilleggskostnader gjelder endret himlingssystem i svømmehallen. Av kommunestyresak 102/08 framgår det en overskridelse på 0,8 millioner kroner som innarbeides i økonomiplanen Det som følger nedenfor er generelt for begge de to rehabiliteringsprosjektene. I de tilfeller det er spesielle forskjeller, fremkommer dette av teksten. Prosjekteringsmøter, forprosjekt/budsjett og oppstart av byggearbeidene Det er avholdt prosjekteringsmøter (skisseprosjekt, forprosjekt og detaljprosjekt). Forprosjektet har på vanlig måte vært grunnlag for kalkyler og dermed oppføring av investeringsbeløp i kommunens budsjett og økonomiplan. Oppstart av byggearbeidene for Rettedalen 11 var i august Oppstart av byggearbeidene for Oltedal skole var i juni Anbudsinnhenting (budsjetter) for prosjektene Det er anbudsbeløpet som nå blir kommunens budsjett og som overskridelser etter oppstart av byggearbeidene må ses mot. Følgelig blir budsjettet for Rettedalen 11 på 12,1 millioner kroner og budsjettet for Oltedal skole på 3,5 millioner kroner. Det er foretatt anbudsinnhenting for alle faggrupper, med unntak for konsulenter og byggeledere hvor Bygg-Kon og Multiconsult ble direkte engasjert. Lavbydere har fått tildelt anbudet. Vi har gjennomgått anbudsinnstillinger og åpningsprotokoller. For en del mindre arbeider er det foretatt anskaffelser med protokollføring. Vi har sett på anskaffelsesprotokollene. 5 Se mer om dette under punktene og om prosjektgjennomgangsmøter (prosjektoppfølgingsmøter). Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

13 Når det gjelder den manglende gjennomføring av anbudskonkurranse for konsulenter, oppgir kommunen (ved utviklingsavdelingen) at dette skyldes at brukerne hadde engasjert og brukt konsulenten før utviklingsavdelingen kom inn i prosjektet. Brukerne her er i stor grad virksomheter i kommunen selv. Det ble ansett upraktisk om andre konsulenter nå ville bli benyttet da en god del arbeid med prosjektet allerede var gjort. 6 Kommunen nevner ellers at det på denne tiden januar 2008 var vanskelig å få tak i konsulenter og byggeledere. Se nedenfor om det som fremkommer av BU sakene om direkte engasjering. Tabell 3-4 Direkte engasjering av konsulenter og byggeledere ved Rettdalen 11 og Oltedal skole Kilde: Redigert utdrag fra BU sakene 002/08 og 004/08 Orientering om rehab prosjektene Bygg-Kon AS har vært involvert i prosjektet allerede før kalkylene ble utarbeidet. De kjenner godt til bygget og problemstillingene. Det er vanskelig å få tak i konsulentfirma som er villig og har kompetanse til å påta seg prosjekteringsoppdrag nå. De er konkurransedyktig på pris i forhold til andre vi har fått oppgitt i markedet og Gjesdal kommune har god erfaring med firmaet fra andre oppdrag de har utført for kommunen. Det er også ønskelig å benytte ekstern byggeleder på dette prosjektet. Gjesdal kommune har vært i kontakt med Multiconsult (med navn) og ønsker å engasjere han som byggeleder. Det er også her vanskelig å få tak i dyktige byggeledere og kommunen har god erfaring med hans bidrag i andre oppdrag. Han er konkurransedyktig på pris i forhold til de vi har fått oppgitt i markedet. Kommunen forklarer ellers forholdet med manglende anbudsinnhenting slik: I tidsrommet da en skulle engasjere konsulent for prosjektering og byggeleder var bygg- og anleggsbransjen neddynget i arbeid. Det var vanskelig å få konsulenter til å regne på denne type arbeid og vanskelig å få engasjert gode byggeledere fordi de ikke hadde ledig kapasitet. Ut fra en helhetsvurdering valgte en derfor å benytte 2-1 i forskrift om offentlige anskaffelser. 7 Kommunens ledelse av prosjektene Kommunens tekniske sjef er prosjektansvarlig. Utbetalinger à konto i samsvar med kontrakt må anvises av prosjektansvarlig. 8 Avdelingsleder ved utviklingsavdelingen er prosjektleder. Avdelingsleder (prosjektleder) var ny høsten Prosjekteringsansvarlig og byggeleder ved prosjektene Bygg-Kon er prosjekteringsansvarlig, mens Multiconsult ivaretar funksjonen som byggeleder. o Bygg-Kon har på selvstendig grunnlag utarbeidet kalkylene dvs. kommunen har ikke deltatt i dette arbeidet. 6 Dette er et forhold som det vil bli sett på i forbindelse med revideringen av byggeinstruksen. Det vil der kunne legges opp til at kommunens utviklingsavdeling (prosjektlederne) kommer langt tidligere inn i prosessen. 7 Revisjonen er her usikker på om paragrafhenvisningen er den riktige, og hva det egentlig vises til. Vi antar det handler om de muligheter som foreligger for direkte anskaffelser. Kjøp etter forskriftens del I blir ofte omtalt som direkte anskaffelser. Departementet mener i sin veileder til anskaffelsesregelverket at dette begrepet kan være misvisende, fordi det leder tanken hen på at oppdragsgiver kan gå direkte til én leverandør, uten å avholde en konkurranse. Utgangspunktet er imidlertid at det skal være en reell konkurranse forut for anskaffelsen. For å unngå misforståelser velger derfor departementet å benytte samlebegrepet «kjøp etter forskriftens del I» for disse anskaffelsene. 8 Det vil her komme endringer i delegeringsreglementet. Kommunens prosjektledere vil da også kunne anvise. Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

14 o Kalkylene er satt opp ut fra erfaringstall ved bruk av prosjektregnskapsprogrammet Holte Byggsafe. o Bygg-Kon har selv stått for prosjekteringen på bygningsarbeider, mens det er benyttet underkonsulenter på de tekniske fagene. Dette er Rambøll (VVSarbeider) og Elplan (EL-fag). Regnskapsføring av prosjektene Prosjektregnskap føres fortløpende (av Byggeleder Multiconsult). Deltakelsen i byggemøter for prosjektene Ved alle byggemøter har det vært deltakelse fra byggeleder, prosjekteringsansvarlig og kommunens prosjektansvarlig og prosjektleder. Byggeutvalget (det medlem som følger opp det konkrete prosjekt) har ikke deltatt på noen av disse møtene. Byggeutvalget (ved det nevnte medlem) får tilsendt møtereferater hvor innkalling til neste møte står. Byggemøtereferater fra prosjektene Vi har gått gjennom de første 12 møtereferatene for hvert av rehabiliteringsprosjektene. Dette er byggemøtereferater fra siste halvår i Det står i disse referatene fortløpende om mange endringer, men uten at det blir spesifisert hvilken beløpsmessig betydning dette har for kommunen. Kommunen opplyser at ingen endringer blir tallfestet i byggemøtene. Endringene skal bli tallfestet gjennom rekvisisjoner og siden endringslister (ETR-er). Det er der nærmere beskrivelser og priser. Prosjektgjennomgangsmøter (prosjektoppfølgingsmøter) Kommunen opplyser at det i de interne månedlige administrative møter - med status for alle pågående byggeprosjekter - heller ikke blir anslått beløp for overskridelsene på et detaljert nivå. Typiske emner ved disse møtene er framdrift, godkjenninger, politisk behandling og grove anslag av over- og underforbruk. Det fremkommer således grove beløpsmessige anslag for overskridelsene. Disse anslagene blir meldt videre til byggeutvalget. Prosjektleder påpeker at anslagene på dette tidspunkt var for unøyaktige for de to konkrete prosjektene til at det kunne lages budsjettendring av dem. Kommunen forklarer ellers hensikten med prosjektgjennomgangsmøter slik: På de månedlige prosjektgjennomgangsmøtene blir det signalisert mulige overskridelser så tidlig som mulig. Når det foreligger eksakte kostnader på endringer blir dette lagt fram på prosjektgjennomgangsmøtene. En må derfor skille mellom tidlig rapportering/signalisering om det vil komme endringer som medfører tillegg og i neste omgang eksakte kostnader endringene medfører. Rapportering av overskridelser gjennom byggeperioden for prosjektene (politiske saker) Det har siden oppstart av byggearbeidene vært rapportert om overskridelser gjennom byggeperioden. Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

15 Det er rapportert til byggeutvalget, plan- og økonomiutvalget og kommunestyret. Rådmannen har fått melding i forbindelse med saksbehandlingen her. Byggeutvalget har blitt orientert om overskridelser ved byggeutvalgssakene og ellers kommunestyresakene. De saker dette gjelder fremkommer av vedlegg (se kildehenvisninger). o Byggeutvalget har også muntlig blitt orientert om overskridelser ved hvert byggeutvalgsmøte, og de får gjennom fadderordningen tilsendt alle byggemøtereferater o Ved byggeutvalgssakene står det ikke noe om beløp for overskridelsene. Dette skyldtes at kommunen enda ikke hadde fått verifiserte tall for de enkelte fagene. Alle konsulenter og entreprenører fikk beskjed om å melde inn alle endringer med en ukes frist. Fristen gikk ut etter byggeutvalgsmøtet. Byggeutvalget ble orientert om dette og gjort oppmerksom på at det ikke ville foreligge endelige kostnader før gjennomgang og kvalitetssikring av innmeldte endringer. Sakene ble videre behandlet i plan- og økonomiutvalget og kommunestyret (se nedenfor om kommunestyresakene). Kommunestyret har blitt orientert om overskridelsene ved den tertialvise rapporteringen, dvs. ved økonomirapporten pr Ikke tallfestet på dette tidspunkt. o Men dette gjelder kun om mulige overskridelser ved Rettedalen 11. o Kommunen opplyser til oss at det på dette tidspunkt også var mulige overskridelser ved Oltedal skole, men ikke at overskridelsene ble så store som de ble. Kommunestyret har også blitt orientert om overskridelsene ved tre spesifikke saker. o Den ene saken her er den om overskridelser mht. Rettedalen 11 før oppstart av byggearbeidene (se ovenfor). o De andre sakene er de utførlige sakene som er bakgrunn for dette forvaltningsrevisjonsprosjektet (KS sakene 101/08 og 102/08). I disse kommunestyresakene ble overskridelsene tallfestet på bakgrunn av de innmeldte endringene. Kvaliteten av materialer i prosjektene Kommunen opplyser at materialbruken i prosjektene er nøktern. Det benyttes gulvbelegg (ikke fliser, teppe eller parkett), malte veggflater, ordinære dører og vinduer, ordinært godkjent lås-system og en har gjenbruk på mye av lyskildene og sanitær. Tiden som ble brukt til kalkylene for prosjektene Vi ser av Bygg-Kons kommentarer om overskridelsene at det skyldes noe på at prosjekteringen fram til anbud ble utført på meget kort tid. Kommunen opplyser at prosjektene skal ha vært grundig kalkulert første gang. Men i forbindelse med kommunens arbeid med budsjett og økonomiplan ble det bedt om en verifisering av kalkylene. Kommunen mener at det her ble gitt en noe kort frist (få uker). Ulike alternativer var til vurdering, og de opprinnelige kalkylene ble korrigert ut fra endringer/alternativer som ble avklart underveis. Kommunen kommenterer ellers kalkylene slik: Kommunen forutsatte at prosjektene ble grundig kalkulert siden det ble bedt om en verifisering av kalkylene før tallene ble inntatt i rådmannens budsjettforslag for Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

16 Forventes det flere overskridelser ved prosjektene? For begge prosjekter står det i kommunestyresakene om overskridelser at en nå er rimelig sikker på at alle forventede endringer er inntatt i (dvs. etter de meldte overskridelsene i kommunestyresakene 101/08 og 102/08). For Rettedalen 11 blir det ført opp en ekstrabevilgning på 2,4 millioner kroner. Full utskifting av taket med 1,5 millioner kroner vil føres separat. For taket blir det lagt inn et reservefond på 1,5 millioner kroner. Kommunen opplyser at prosjektene nå ikke forventes å gi flere overskridelser. Det ses her bort fra taket - som føres separat - hvor det er noe usikkert om budsjettet holder Oversikter over kalkyler/budsjetter og forventede kostnader for prosjektene Budsjettbeløpet står for anbudsbeløpet ved anbudsinnhentingen, kostnader står for forventede kostnader i prosjektet og økonomisk status står for de forventede overskridelser i prosjektet. RIB står for rådgivende ingeniør for bygg, RIV står for rådgivende ingeniør for ventilasjon og RIE står for rådgivende ingeniør for elektro. Rettedalen 11 Tabell 3-5 Oversikt for Rettedalen 11 Kilde: Vedlegg til kommunestyresak 101/08 Gjesdal kommune Konto Budsjett Kostnad Økonomisk status Felleskostnader Marginer, reserver Flytteutgifter Bygning Tømmer Frøiland Bygg Maler og gulv M Henriksen VVS VVS-anlegg Hamstad EL El, tele, kontrollanlegg Karl Øvestad Generelle kostnader Arkitekt Bygg-Kon RIB Bygg-Kon RIV Rambøll RIE Elplan Byggeleder Multiconsult Prosjektledelse Gjesdal kommune Kopiering Diverse tjenester Refusjon av utlegg SUM Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

17 Kommentarer til oversikten Overskridelsen på 3,9 millioner kroner innarbeides i økonomiplanen for Ved kommunestyresaken og også byggemøtereferater fremkommer det at overskridelsen skyldes mange forhold, men de er ikke hver for seg tallfestet. Administrasjonen bekrefter at overskridelsen skyldes mange forhold. Av overskridelsen blir 2,4 millioner kroner tatt inn som ekstrabevilgning i budsjettet (dvs. at beløpet i budsjettet ovenfor øker til kroner). Det er tatt ut 1,5 millioner kr for ekstraarbeidet med taket som vil føres separat. Det vises til kommunestyresak 101/08. Prosjektregnskapet forventes til slutt omtrent å gå i balanse. Ved å se på budsjettet for Rettedalen 11 (se oversikten over), kan det ellers synes som om maler- og gulvarbeider ikke ble budsjettert. Forholdet skyldes imidlertid at budsjettet for bygning kun har ett budsjettbeløp og som også inkluderer maler- og gulvarbeider. Vi er ikke kjent med hvorfor interne kostnader ikke ble budsjettert med i dette prosjektet, mens det er med på Oltedal-prosjektet. Oltedal skole Tabell 3-6 Oversikt for Oltedal skole 11 Kilde: Vedlegg til kommunestyresak 102/08 Gjesdal kommune Konto Budsjett Kostnad Økonomisk status Felleskostnader Marginer, reserver Bygning Tømmer Frøiland Bygg VVS VVS-anlegg Hamstad EL El, tele, kontrollanlegg Sinus Elektro Generelle kostnader Arkitekt Bygg-Kon RIB Bygg-Kon RIV Rambøll RIE Elplan Byggeleder Multiconsult Prosjektledelse Gjesdal kommune Kopiering Diverse tjenester Refusjon av utlegg SUM Kommentarer til oversikten Overskridelsen på 0,8 millioner kroner innarbeides i økonomiplanen for Ved kommunestyresaken og også byggemøtereferater fremkommer det at overskridelsen skyldes mange forhold (nye detaljer for himlingen i svømmehallen på kroner tilsvarer riktig- Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

18 nok ca 1/3 av overskridelsen), men de er ikke hver for seg tallfestet. Administrasjonen bekrefter at overskridelsen skyldes mange forhold. Overskridelsen er ikke tatt inn som ekstrabevilgning i budsjettet ovenfor. Det vises til kommunestyresak 102/08. Prosjektregnskapet forventes til slutt omtrent å vise overskridelsen på 0,8 millioner kroner. Om utformingen av prosjektregnskapene De nevnte prosjektregnskaper viser status for prosjektet pr. faggruppe slik: budsjett (iht. beløp ved anbudsinnhenting) kontraktsbeløp, lønns- og prisstigning, bestilte og antatte endringer sum antatte kostnader økonomisk status (forventet besparelse eller overskridelse) fakturert beløp totalt og oppdelt på kontrakt, endringer og lønns- og prisstigning Dette er en vanlig presentasjonsmåte for byggeregnskaper. I kommunestyresakene om overskridelser har en konsentrert seg om budsjett (anbud), antatt kostnad og overskridelse Bygg-Kon sine kommentarer om overskridelsene Rettedalen 11 Tabell 3-7 Årsaker til overskridelser ved Rettedalen 11 iht. prosjekteringsansvarlig Kilde: Mail fra styreleder/deleier i Bygg-Kon til prosjektleder og prosjektansvarlig Nedenfor har vi gitt en oppsummering av prosjektet slik det var ment å bli utført og slik det etter hvert utviklet seg. Prosjekteringen fram til anbud ble utført på meget kort tid, et perspektiv man lett glemmer i den kritikk som er framsatt. Det er flere faktorer som har medført kostnadsoverskridelser for prosjektet. Vi vil kommentere noen av de mest fremtredende. I forkant og ved oppstart av prosjektet var det etter vår oppfatning at byggherren ønsket å oppgradere bygget mht standarden innvendig for å tilfredsstille leietakers og dagens standard. Det var vårt inntrykk at man ønsket oppgradering av innklima fullt ut, mens standarden av for eksempel vegger skulle oppgraderes noe. Bygget skulle oppgraderes så mye som var nødvendig. Slik bygget vil fremstå etter den endelige rehabiliteringen vil det være som nytt innvendig. Det vil si at det er blitt gjort oppgradering fra det som opprinnelig var planlagt og nødvendigheten av disse er en skjønnsmessig vurdering fra byggherren. Dette var ikke slik det var først tenkt og heller ikke det vi la til grunn for kalkylene til prosjektet. Når det gjelder gulvbelegget var det ikke vår oppfattelse at vi skulle gå i dybden på tidligere utførte arbeider på bygget og vi tok derfor utgangspunkt i at det skulle fjernes et belegg, klargjøres og legges nytt. Sett i etterkant vil det være uunngåelig å se at det skulle vært gjort grundigere undersøkelser av eksisterende gulv i forkant. Taket på Rettedalen 11 var ikke et rehabiliteringsobjekt for dette prosjektet, noe som går tydelig frem av forprosjektet. Det var ved en anbudsbefaring av loftet at det ble oppdaget fukt i mønepartiet på taket. Dette medførte at dette ble lagt til anbudet. Når det så etter nærmere avdekning viste seg å være andre lekkasjer, ble det naturlig å fremstille alternativer vedrørende utbedring. Oltedal skole Tabell 3-8 Årsaker til overskridelser ved Oltedal skole (første del + HMS) iht. prosjekteringsansvarlig Kilde: Mail fra styreleder/deleier i Bygg-Kon til prosjektleder og prosjektansvarlig Nedenfor har vi gitt en oppsummering av prosjektet slik det var ment å bli utført og slik det etter hvert utviklet seg. Prosjekteringen fram til anbud ble utført på meget kort tid, et perspektiv man lett glemmer i den kritikk Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

19 som er framsatt. Når det gjelder himlingen i svømmehallen ble det valgt å bruke en løsning som synes mer egnet for det aggressive miljøet i svømmehallen. Dette var avklart ved kontrakt inngåelse noe som medførte en prisøkning på kr Når det gjelder det utvendige taket ble det avdekket lekkasjer på tilstøttende bygg som ikke var en del av rehabiliteringen, men ble tatt som nødvendige utbedringer Vår kontroll av rekvisisjoner og endringslister (ETR-er) Rekvisisjoner og endringslister (ETR-er) skal samsvare med faktiske (fakturerte) tillegg i byggeregnskapene. Ifølge kommunens opplysninger skulle den selv hatt all dokumentasjon i prosjektene. Denne dokumentasjon forelå imidlertid ikke samlet, så vi ble vist videre til innleid byggeleder. Etter gjentatte henvendelser og ulike forklaringer over en periode på halvannen måned framkom det at dokumentasjon ikke forelå som først forespeilet og forventet. Det var i stor grad ikke utarbeidet rekvisisjoner ved endringer og tilleggsarbeider. Dette må anses for å være et alvorlig brudd på god praksis, og som byggeleder og kommunen ikke burde akseptert. Forholdet har også medført at vi ikke har kunnet foreta en nærmere kontroll av rekvisisjoner, herunder en avstemming mot totale fakturerte beløp for endringer/tillegg. Det foreligger altså ofte ikke attesterterte rekvisisjoner som grunnlag for godkjenning av fakturaene. Byggeleder sier at han brukte arbeidsrapporter som grunnlag for godkjenningen. I arbeidsrapporter fremgår det arbeidets art, utført arbeid og materiell rapport. De er signert utfører og siden byggeleder (når han har mottatt dem). Attestasjon og anvisning skal skje i tråd med byggeinstruksen av kommunens egne folk - instruksens punkt 5.8 og punkt 5.9. Attestasjon og anvisning vil da bygge på byggeleder sin godkjenning av fakturaen. Byggeleder påser at arbeidet er utført i tråd med bestilling osv dvs. selve fakturakontrollen. Kommunen forklarer forholdet med manglende rekvisisjoner slik: I disse to konkrete prosjektene har en hatt en meget stram framdriftsplan der det ikke har vært rom for å stoppe arbeid i påvente av at endringsmeldingene skal utarbeides og signeres av konsulent, byggherre og entreprenør. En har derfor, - som også er vanlig praksis, valgt å godkjenne endringer muntlig og skriftlig gjennom byggemøtereferatene og . Alle endringer og tilleggsarbeider er dokumentert gjennom arbeidsrapporter som er signert og godkjent før de utbetales. Anbefalingen om bruk av signerte rekvisisjoner vil bli vurdert ved revisjonen av byggeinstruksen. En vil også ta i bruk rekvisisjoner i siste del av prosjektet (utskifting av taket på Rettedalen 11). Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune

20 4 Revisjonens vurderinger og anbefalinger 4.1 Om de rutinene som er laget for byggeprosjekter følges på generell basis Det har i de siste årene vært flere forhold som vi har anmerket i våre revisjonsuttalelser om byggeregnskaper (se punkt 3.2). Dette gjelder særlig brudd på lovregler om offentlige anskaffelser og byggeinstruksen ved gjennomføring av anbud/tilbud og at byggeregnskaper avlegges for sent. At byggeregnskaper blir avlagt senere enn ett år etter ferdigstillelse er likevel ikke et direkte brudd på byggeinstruksen. For begge de to konkrete rehabiliteringsprosjektene (se punkt 4.2) er det også brudd på reglene ved gjennomføring av anbud/tilbud. Men sluttregnskaper er her enda ikke aktuelt. Vi antar at noe av grunnen til avvikene kan skyldes kommunens store investeringsomfang og en til tider liten bemanning av prosjektledere. Kommunen bør uansett innskjerpe sin praktisering av rutinene og til dels også av selve innholdet i rutinene. Den nye prosjektlederstilling som kommer kan nok bidra til en bedre arbeidssituasjon i kommunen. I tillegg har kommunen satt i gang arbeidet med en revidering av byggeinstruksen. Om kommunens godkjenning av rekvisisjoner og endringslister (ETR-er) Kommunen har kontakt med byggeleder om endringer i forkant, men signerer ikke på dette. Selv om dette ikke skal ha medført uoverensstemmelser så langt, kan kommunen vurdere om den skal signere på rekvisisjoner og/eller endringslister (ETR-er) - også når den selv ikke er byggeleder. Om kommunens arkivering Kommunen bør vurdere om den skal ha et fullstendig og samlet arkiv for hvert byggeprosjekt - også når den selv ikke er byggeleder. En slik praksis vil medføre at kommunen får en bedre kontroll og dokumentasjon mht. disse byggeprosjektene. 4.2 Forhold som spesielt gjelder de to konkrete rehabiliteringsprosjektene Om de beløpsmessige overskridelsene De totale overskridelser for prosjektene er på 3,2 millioner kroner (når en ser bort fra det nye taket på Rettedalen 11) av et budsjett (etter anbudsinnhenting) på 15,6 millioner kroner. Dette gir en prosentmessig overskridelse på 20,5 %. For Rettedalen 11 er tallet 20 % og for Oltedal skole er tallet 23 %. 9 Selv om det er overskridelser ved alle faggrupper (se tabellene i punkt 3.3.3), er det i all hovedsak bygning overskridelsene kommer fra. Dette er naturlig da det er bygning som står for mesteparten av arbeidene (budsjettene). Overskridelsene for bygning ved begge prosjektene er totalt sett på 2,5 millioner kroner (det nye taket på Rettedalen 11 er da tatt ut). Dette utgjør 78 % av alle overskridelsene. Det må imidlertid bemerkes at de prosentvise overskridelsene er store også når det gjelder byggeleder og rådgivende ingeniører. Et positivt unntak er imidlertid rådgivende ingeniør for ventilasjon ved Rettedalen 11. Her er det ingen overskridelser. For VVS-arbeider og EL-fag er de prosentvise overskridelser mye mindre enn for de andre faggruppene. Kommunens administrasjon mener selv at kvaliteten i prosjektene er nøktern og at det ikke er bestilt høyere kvalitet enn prosjektert. For overskridelsen som gjelder full utskifting av taket ved Rettedalen 11 på 1,5 millioner kroner (og som nå føres separat) synes det 9 Eller hhv. 50 % og 22 % om man måler mot opprinnelig vedtak i økonomiplan Kommunale byggeprosjekter Gjesdal kommune