FORVALTNINGSREVISJON

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON Unntatt offentlighet etter offentleglova 13, 1. ledd jf. kommuneloven 78 nr 7 Harstad kommunes kjøp av tjenester fra Sama Maskin og Stenhaug Transport AS Harstad kommune Rapport 2011

2

3 Forord Kontrollutvalget i Harstad kommune vedtok den å bestille forvaltningsrevisjon av Harstad kommunes kjøp av tjenester hos Sama Maskin. I møte ga kontrollutvalget sin tilslutning til KomRev NORDs overordnete skisse for innhold og gjennomføring av prosjektet. Revisjonens undersøkelse er gjennomført med henvisning til kommuneloven 77 nr 4 og 78 nr 2, samt forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. 7. Forvaltningsrevisjon er iflg. nevnte regler å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Før oppstart av forvaltningsrevisjonsprosjektet har revisorene vurdert egen uavhengighet overfor Harstad kommune, jf kommuneloven 79 og revisjonsforskriften kapittel 6, og vi kjenner ikke til forhold som er egnet til å svekke tilliten til vår uavhengighet og objektivitet. Underveis i prosjektet har revisjonen hatt dialog med ansatte i kommunens administrasjon. Rådmannen og øvrige ansatte har bidratt med relevant dokumentasjon og informasjon i revisjonens undersøkelser. Vi takker Harstad kommune for samarbeidet i forvaltningsrevisjonsprosjektet. Revisjonens rapport fra forvaltningsrevisjonsprosjektet er kompleks og inneholder omfattende beskrivelser av fakta. Faktabeskrivelsene er nødvendige for å dokumentere innsamlet datamateriale fra alle anskaffelsene som inngår i undersøkelsen. For å få innsikt i prosjektets mest sentrale funn og vurderinger og revisors konklusjoner, er det etter revisjonens oppfatning tilstrekkelig å lese rapportens kapittel 0 SAMMENDRAG. Tromsø/Harstad, 09.mai 2011 Lars-Andrè Hanssen Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Tone Steffensen Prosjektmedarbeider, forvaltningsrevisor Åse Skavdal Prosjektmedarbeider, forvaltningsrevisor Runar Rushfeldt Hanssen Prosjektmedarbeider, forvaltningsrevisor Liv Stokkan Prosjektmedarbeider, regnskapsrevisor Margrete Mjølhus Kleiven Prosjektmedarbeider, forvaltningsrevisor

4 Innholdsfortegnelse 0 SAMMENDRAG INNLEDNING PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER Problemstillinger Revisjonskriterier METODE Metode og datamateriale Gyldighet og pålitelighet ANSKAFFELSENE OG LOV/FORSKRIFT OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER Anskaffelse fra Stenhaug Transport AS Bil og maskin Bil og maskin Bil og maskin Arbeider på Aunveien Diverse mindre anskaffelser Opprusting kommunal veg Grunnvassbotn Psykiatriboliger Stangnes Midlertidig idrettshall Heggen VA og kabelgrøfter Konklusjon ANSKAFFELSENE OG KOMMUNALT ANSKAFFELSESREGLEMENT er Konklusjon ANSKAFFELSENE OG ETISKE RETNINGSLINJER er Konklusjon ANDRE FUNN HØRING ANBEFALINGER REFERANSER VEDLEGG - REVISJONSKRITERIER Lov om offentlige anskaffelser Forskrift om offentlige anskaffelser Anskaffelsesreglement for Harstad kommune Etiske retningslinjer for Harstad kommune VEDLEGG RÅDMANNENS HØRINGSUTTALELSE...51

5

6 0 SAMMENDRAG KomRev NORD har etter oppdrag fra kontrollutvalget i Harstad kommune undersøkt Harstad kommunes kjøp av tjenester fra Sama Maskin og Stenhaug Transport AS i perioden Vi har undersøkt om kommunen ved kjøp av tjenester fra de nevnte leverandørene har etterlevd lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Videre har vi undersøkt om anskaffelsene har vært i henhold til kommunens eget innkjøpsreglement og om de er i samsvar med kommunens etiske retningslinjer. Harstad kommunes anskaffelser fra Sama Maskin er i rapporten omtalt som Bil og Maskin 2008, 2009 og 2010, Arbeider på Aunveien, Diverse mindre anskaffelser, Opprusting kommunal veg Grunnvassbotn, Psykiatriboliger Stangnes og Midlertidig idrettshall Heggen. Anskaffelsen fra Stenhaug Transport AS gjelder brøyting i Harstad kommune Revisjonen har konkludert med at Harstad kommune ved kjøp av tjenester fra Sama Maskin og Stenhaug Transport AS i perioden i liten grad har etterlevd lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Dette gjelder imidlertid ikke anskaffelsene av midlertidig hall Heggen og akuttarbeider. Revisjonen har konkludert med at disse anskaffelsene i all hovedsak er i samsvar med regelverket. For resterende anskaffelser som inngår i forvaltningsrevisjonsprosjektet, viser undersøkelsen omfattende brudd på grunnleggende krav og sentrale bestemmelser i regelverket. Revisjonen har funnet brudd på lovens grunnleggende krav til konkurranse, likebehandling, gjennomsiktighet, etterprøvbarhet, forutberegnelighet og på forbudet mot oppdeling av anskaffelser. Vi har også funnet brudd på sentrale og mer detaljerte bestemmelser som anskaffelsesforskriften stiller til oppdragsgiver i gjennomføring av konkurransen. For anskaffelser der revisjonen konkluderer med mange regelbrudd, finner vi også at kommunen har overholdt enkelte bestemmelser i lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Revisjonen har videre konkludert med at de undersøkte anskaffelsene ikke har vært tilfredsstillende gjennomført i henhold til kommunens eget innkjøpsreglement og at de undersøkte anskaffelsene ikke fullt ut er i samsvar med kommunens etiske retningslinjer. I det følgende presenterer vi de viktigste funn og vurderinger og revisors konklusjoner sortert under den enkelte problemstilling som er belyst i rapporten: Problemstilling 1: Har Harstad kommune etterlevd lov og forskrift om offentlige anskaffelser ved kjøp av tjenester hos Sama Maskin og Stenhaug Transport AS? I rapportens kapittel 4 er anskaffelsene gjennomgått hver for seg, og revisors funn og vurderinger redegjøres for under de enkelte revisjonskriterier 1. For hver anskaffelse har vi kommet frem til en delkonklusjon. Revisjonen har gjort mange av de samme funnene i flere av anskaffelsene, og i sammendraget blir resultatet av undersøkelsene samlet og knyttet opp mot revisjonskriteriene. Konkurranse Harstad kommune har ved anskaffelsene fra Sama Maskin AS ikke oppfylt forskriftens grunnleggende krav om at enhver anskaffelse så langt som mulig skal være basert på konkurranse. I anskaffelsene Bil og Maskin, Arbeider på Aunveien og Diverse andre anskaffelser, kan ikke kommunen dokumentere at det ble sendt ut tilbudsforespørsel til flere ulike entreprenører, og det foreligger ikke 1 Revisjonskriterier er de krav og forventninger som den reviderte virksomheten måles opp mot, se kapittel 2.2 Side: 2

7 skriftlig bindende tilbud. Etter revisjonens vurdering kan ikke leverandørenes prislister oppfattes som bindende tilbud. Når det gjelder de omhandlede akuttarbeidene under Diverse mindre anskaffelser, vurderer revisjonen at kommunen ikke hadde mulighet til å innhente konkurrerende tilbud. Vi har således konkludert med at akuttanskaffelsene ikke er i strid med regelverket. Også ved anskaffelsene Opprusting kommunal veg Grunnvassbotn og psykiatriboliger Stangnes er konkurransekravet brutt. Kommunen inngikk kontrakt med leverandør etter at vedståelsesfristen var utløpt, og uten at vedståelsesfristen var blitt gyldig forlenget. Videre foreligger det brudd på konkurransekravet ved at konkurranse om byggingen av psykiatriboliger på Stangnes ikke ble utlyst på nytt etter at prosjektet ble betydelig omarbeidet og utvidet. Prosjektet ble mye dyrere enn forutsatt, og konkurransen sto således ikke i forhold til anskaffelsen. Ved anskaffelsen fra Stenhaug Transport AS har Harstad kommune oppfylt regelverkets konkurransekrav. Anskaffelsesprosedyre Anskaffelsen fra Stenhaug Transport AS ble gjennomført som åpen anbudskonkurranse. Den var imidlertid kunngjort som konkurranse med forhandling, og revisjonen har konkludert med at det foreligger brudd på forskriftens bestemmelser om konkurranseform, fordi den ble gjennomført etter en annen prosedyre enn den som var kunngjort Anskaffelsene kommunal veg Grunnvassbotn og psykiatriboliger Stangnes ble startet som åpne anbudskonkurranser. Fordi vedståelsesfristen utløp før kontrakt var inngått, ble imidlertid de to konkurransene i realiteten gjennomført som direkte anskaffelser, som ikke er tillatt prosedyre over nasjonal terskelverdi på kr. Både Grunnvassbotn- og psykiatriboligprosjektet beløp seg til flere millioner kroner og ble dermed gjennomført som ulovlige direkte anskaffelser. Kunngjøring Revisjonen har konkludert med at Harstad kommune har brutt forskriftens krav om kunngjøring. I anskaffelsene Bil og Maskin og Arbeider på Aunveien har ikke kommunen kunngjort anskaffelsene fordi de ble anslått å ligge under kr I anskaffelsene Grunnvassbotn og psykiatriboliger skulle kommunen ha kunngjort konkurransen på nytt. Vedståelsesfristen var utløpt uten at konkurransen var avsluttet og uten at vedståelsesfristen var gyldig forlenget. I anskaffelsen fra Stenhaug Transport AS har kommunen brutt kunngjøringsreglene. Den undersøkte kontrakten hadde en verdi over 1,7 millioner kroner og skulle således ha vært kunngjort i TEDdatabasen 2. Oppdeling av anskaffelsen Ved anskaffelsene Bil og Maskin og Diverse andre anskaffelser, har Harstad kommune brutt forskriftens grunnleggende krav om at en planlagt anskaffelse ikke skal deles opp for å unngå at forskriften kommer til anvendelse. Etter revisjonens vurdering lå kommunens behov for kjøp av tjenester over den nasjonale terskelverdien, som er kr Det tilsier at kommunen skulle ha fulgt anskaffelsesprosedyrene som fremgår av forskriftens del II. Likebehandling av leverandører Revisjonen har konkludert med at Harstad kommune har brutt det grunnleggende kravet om likebehandling av leverandører. Kommunen hentet ikke inn tilbud fra leverandører utenfor det lokale markedet i Harstad. Videre har ikke kravet om at leverandører må velges på objektivt grunnlag, blitt oppfylt. Etter revisjonens vurdering ble det ikke innhentet reelle tilbud og det er ikke mulig å bekrefte hvilke vurderinger kommunen har gjort ved valg av leverandør, da timeprisene ikke er direkte sammenliknbare. 2 TED er databasen for kunngjøring av offentlige anskaffelser i EØS-området. Side: 3

8 Konkurransegrunnlag Revisjonen har konkludert med at ved anskaffelsene Grunnvassbotn og psykiatriboliger Stangnes og ved anskaffelsen fra Stenhaug Transport AS, er kravet til konkurransegrunnlag oppfylt. De øvrige undersøkte anskaffelsene ble gjennomført som direkte anskaffelser, der regelverket ikke stiller krav til utarbeiding av konkurransegrunnlag. Krav til leverandøren I de tre sistnevnte anskaffelsene stilte kommunen kvalifikasjonskrav til deltakerne i konkurransen, og det ble krevd obligatorisk dokumentasjon. Revisjonen har imidlertid konkludert med at Harstad kommune skulle ha avvist den valgte leverandøren ved anskaffelsene Grunnvassbotn og psykiatriboliger Stangnes. Leverandøren hadde ikke levert alle obligatoriske attester for skatterestanser og HMS-egenerklæring, og oppfylte heller ikke alle kvalifikasjonskravene. Harstad kommune har ikke kunnet dokumentere at alle tilbyderne oppfylte kvalifikasjonskravene eller at oppdragsgiver vurderte om alle tilbyderne oppfylte kvalifikasjonskravene. På grunn av manglende dokumentasjon har revisjonen ikke kunnet vurdere om noen av de andre leverandørene enn den som ble valgt, også burde ha vært avvist i konkurransen. Tildelingskriterier I anskaffelsen Grunnvassbotn har Harstad kommune vurdert de innkomne tilbud i samsvar med det som var fastsatt om tildelingskriterier i kunngjøringen. I anskaffelsen av psykiatriboliger har imidlertid kommunen valgt leverandør utelukkende på bakgrunn av laveste pris, men hadde i kunngjøringen oppgitt at kapasitet skulle telle 20 %. Revisjonen har konkludert med at forskriftens bestemmelser om tildelingskriterier er oppfylt ved anskaffelsen fra Stenhaug Transport AS. Dokumentasjon og protokoll Ved anskaffelsene Grunnvassbotn og psykiatriboliger har revisjonen konkludert med at Harstad kommune har ført protokoll i samsvar med forskriftens krav. Vi har likevel funnet at kommunen ikke har ivaretatt hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ved anskaffelsene fra Sama Maskin og Stenhaug Transport AS. Det foreligger lite dokumentasjon fra anskaffelsesprosessene, og de øvrige protokollene er mangelfulle. Det har således ikke vært mulig å få innsyn i vurderinger og meddelelser til aktørene som har hatt betydning for konkurransen. Meddelelsesbrev Ved anskaffelsen fra Stenhaug Transport AS og psykiatriboliger har kommunen brutt forskriftens krav til skriftlig informasjon til tilbyderne om hvem som ville bli tildelt kontrakt etter konkurransen. Problemstilling 2: Har de undersøkte anskaffelsene vært i henhold til kommunens eget anskaffelsesreglement? De undersøkte anskaffelsene fra Sama Maskin og Stenhaug Transport AS bryter med bestemmelsen i kommunens eget reglement om at anskaffelser skal skje i henhold til lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Med unntak for anskaffelsen av midlertidig idrettshall Heggen, har kommunen også brutt reglementets krav om at det skal innhentes minst tre skriftlige tilbud for anskaffelser til anslått verdi under kroner. I den grad anskaffelser er gjennomført uten konkurranse, har kommunen anført at det kan skyldes kapasitetsmangel på Drift og utbygging og at noen oppdrag er akutte. Bortsett fra i akutte situasjoner bør det imidlertid forventes at kommunen selv ved mindre anskaffelser på en rask og enkel måte kontakter mer enn èn leverandør, og dokumenterer tilbudsforespørsler og innkomne tilbud med utskrifter av e-poster eller notat av telefonsamtaler. De undersøkte anskaffelsene er mangelfullt dokumentert. Dette bryter med kommunens reglement som krever at anskaffelser skal dokumenteres skriftlig. Det strider også mot kommunens anskaffelsesreglement at det ikke er inngått rammeavtaler for bil- og maskintjenester, som revisjonen finner at Harstad kommune bruker i stort omfang. Side: 4

9 Revisjonen konkluderer etter dette med at de undersøkte anskaffelsene ikke har vært tilfredsstillende gjennomført i henhold til kommunens eget innkjøpsreglement. Problemstilling 3: Er anskaffelsene i samsvar med kommunens etiske retningslinjer? Revisjonen vurderer at Harstad kommunes anskaffelser fra Sama Maskin i den perioden undersøkelsen gjelder, ble gjort på en måte som kan være egnet til å svekke innbyggernes tillit til kommunen og til ansattes upartiskhet, rettskaffenhet og integritet. En navngitt ansatt i kommunen - Børre Nordmark - har i media vært beskyldt for ureglementert tildeling av oppdrag. Da sønnen etablerte seg som leverandør i det lokale anleggsmarkedet, problematiserte han forholdet for sin nærmeste overordnete. Dermed etterlevde Nordmark i utgangspunktet krav i de etiske retningslinjene på dette punktet. Henvendelsen og enhetslederens respons var imidlertid av generell art. Det kan diskuteres om Nordmark burde ha tatt opp spørsmålet også i forbindelse med konkrete enkeltsaker han hadde befatning med og der han visste eller burde vite at sønnen var aktuell som underleverandør for kommunens leverandører. Revisjonen har funnet at Nordmark attesterte faktura fra Sama Maskin på et oppdrag der sønnen var underleverandør. Det burde etter revisjonens vurdering være grunn til å forvente at Nordmark visste om sønnens underleveranser på dette oppdraget. Og selv om han ikke var klar over forholdet da han valgte Sama Maskin som leverandør, burde han vite om dette etter at arbeidet hadde pågått ei tid og kommunen mottok faktura. Med sin nære tilknytning til en underleverandør på prosjektet, var Nordmarks attestering av ovennevnte faktura egnet til å svekke tilliten til kommunen og til han som kommunal tjenestemann. Revisjonen vurderer at Harstad kommune ikke har etterlevd bestemmelsen i egne etiske retningslinjer om å innhente pristilbud dersom det i løpet av året blir mange strøjobber. Her viser vi til det faktum at kommunen har delt ut mindre oppdrag for 3,7 millioner kroner bare til èn leverandør i løpet av en treårsperiode, i tillegg til at kommunen kjøper denne type tjenester fra andre leverandører. Selv om det er avdekket kritikkverdige forhold i de undersøkte anskaffelsene, har den samlede skriftlige og muntlige informasjonen i saken etter revisjonens vurdering ikke dokumentert at ansatte i kommunen har tatt utenforliggende eller vilkårlige hensyn. Revisjonen konkluderer med at de undersøkte anskaffelsene ikke kan sies å være fullt ut i samsvar med kommunens etiske retningslinjer. Høring Forvaltningsrevisjonsrapporten har vært på høring hos rådmannen i Harstad. Høringsuttalelsen datert følger rapporten som vedlegg. Rådmannen tar konklusjonene i revisjonens rapport alvorlig og redegjør i sin høringsuttalelse for en foreløpig strategi for forbedringer av anskaffelsesprosessene. Revisjonen ser det som positivt at den gjennomførte forvaltningsrevisjonen bidrar til forbedring og utvikling av kommunens innkjøpspraksis. Revisjonens anbefaling Revisjonen oppfatter at rådmannen allerede har tatt tak i avvikene og forbedringsområdene som revisjonens undersøkelse har avdekket. I høringskommentaren skisserer rådmannen fire områder som inngår i strategien for kommunens forbedringer av anskaffelsesprosessene: Side: 5

10 Økt kompetanseheving og kvalitet o Utvikle kvalitetssikringen o Sikre god kompetanse og tilstrekkelig kapasitet hos saksbehandlere - løpende opplæring/oppdatering o Sikre god informasjon til alle aktuelle tilbydere i innkjøpsprosessen Mer kapasitet til og høyere prioritering av rådgiving og kontroll (ny stilling som innkjøpsrådgiver samt økte ressurser til internrevisjonen) Endring i anskaffelsesreglementet (inkludere enhetene Drift og utbygging og Bygg og eiendom i bestemmelsen om å konsultere kommunens innkjøpsrådgivere ved anskaffelser) Flere rammeavtaler (igangsatt prosess med rammeavtale for bil- og maskintjenester) Revisjonen anbefaler at rådmannens strategi slik den presenteres i høringsuttalelsen, legges til grunn for gjennomføring av konkrete forbedringstiltak i kommunens praksis på innkjøpsområdet. Revisjonen anbefaler i tillegg at rådmannen vurderer tiltak i organisasjonen for bevisstgjøring på kommunens etiske retningslinjer. Andre funn Revisjonen har avdekket at kommunens praksis mht. journalføring og oppbevaring av dokumentasjon fra de undersøkte anskaffelsene, ikke er i samsvar med lov om arkiv og forskrift om offentlig arkiv. Det er ikke godtgjort at de innkomne tilbudene ble journalført, og kommunen har opplyst til revisjonen at dokumentasjon som gjelder tilbud fra andre enn valgt leverandør, ble makulert da anskaffelsen var gjennomført og avgjort. Dokumentene har med dette ikke blitt sikret for ettertiden. Kommunen har med den nevnte praksis også handlet i strid med egen arkivplan. Revisjonen har også avdekket at for de fleste undersøkte anskaffelsene har kommunen ikke inngått skriftlige kontrakter. I tillegg har kommunen betalt fakturaer som overstiger avtalte priser for leveransene. Side: 6

11 1 INNLEDNING Kontrollutvalget i Harstad har bedt KomRev NORD om å gjennomføre en forvaltningsrevisjon rettet mot kommunens anskaffelser fra Sama Maskin og Stenhaug Transport AS. Undersøkelsen skal omfatte samtlige anskaffelser fra de to leverandørene i perioden Bakgrunnen for kontrollutvalgets bestilling er offentlighetens og medias oppmerksomhet mot nevnte forhold. Aktører i anleggsbransjen har påstått at Harstad kommune ikke følger gjeldende regelverk ved kjøp av bil- og maskintjenester. Denne type uttalelser har framkommet både i lokalpressen og i informasjon til revisjonen fra eksterne kilder. Påstandene har vært begrunnet med en opplevelse av at Sama Maskin og Stenhaug Transport AS får gjentatte oppdrag for kommunen uten at andre leverandører i det samme markedet gis mulighet til å konkurrere om oppdragene. Det har vært spekulert i at en navngitt ansatt i Harstad kommune skaffer Stenhaug Transport oppdrag enten direkte eller som underleverandør av blant annet Sama Maskin. Den ansattes sønn eier og driver Stenhaug Transport etter at han overtok selskapet på midten av Vi har fått opplyst fra ansatte i kommunen og fra eksterne kilder at nåværende innehaver av Stenhaug Transport tidligere har hatt læretid og vært ansatt i Sama Maskin. Han har også vært ansatt hos andre entreprenører. I den treårsperioden revisjonens undersøkelse gjelder, finner vi fakturaer fra Sama Maskin til Harstad kommune på til sammen kr Av dette gjelder kr arbeider på midlertidig hall ved Heggen videregående skole og psykiatriboliger på Stangnes. Disse to anskaffelsene er gjort av Bygg og eiendomsenheten. Resterende kr som er fakturert til kommunen fra Sama Maskin i 2008, 2009 og 2010, gjelder anskaffelser foretatt av Drift og utbyggingsenheten. Beløpene inkluderer merverdiavgift. Mange av oppdragene Sama Maskin har hatt for kommunen, gjelder arbeid på veg, som ikke belastes med merverdiavgift. Faktureringene fra Stenhaug Transport AS de tre siste årene gjelder en brøytekontrakt som ble inngått etter anbudskonkurranse i Anskaffelsen er dermed gjort før den perioden som har vært i offentlighetens og medias fokus og som revisjonens undersøkelse gjelder. 2 PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER 2.1 Problemstillinger Med henvisning til kontrollutvalgets bestilling har revisjonen utledet følgende problemstillinger for undersøkelsen: 1. Har Harstad kommune etterlevd lov og forskrift om offentlige anskaffelser ved kjøp av tjenester hos Sama Maskin og Stenhaug Transport AS? 2. Har de undersøkte anskaffelsene vært i henhold til kommunens eget innkjøpsreglement? 3. Er anskaffelsene i samsvar med kommunens etiske retningslinjer? 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er samlebetegnelsen på krav og forventninger som brukes for å vurdere revidert virksomhet. Kriteriene holdes opp mot fakta, og danner basis for revisjonens analyser, vurderinger og konklusjoner. I denne forvaltningsrevisjonen er revisjonskriteriene utledet fra: Side: 7

12 Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 (LOA) Forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 (FOA) Veileder til reglene om offentlige anskaffelser (Fornyings- og administrasjonsdept 2006) Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) sak 2010/1 Anskaffelsesreglement for Harstad kommune / m/veileder Etiske retningslinjer for Harstad kommune (udatert) Ulovfestet forvaltningsrett Kapittel 11 i rapporten inneholder revisjonens redegjørelse for og operasjonalisering av bestemmelser i nevnte sentral og lokale kilder til revisjonskriterier. Operasjonaliseringen leder ut i konkrete revisjonskriterier som vi vil vurdere beskrevne fakta ( revisors funn ) opp mot. For problemstilling 1 har vi utledet fire konkrete revisjonskriterier av Lov om offentlige anskaffelser: Det skal være konkurranse så langt det er mulig og i forhold til anskaffelsens verdi Vurderinger og dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen, skal skriftliggjøres for å sikre forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet Leverandører skal velges på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier (likebehandling) Anskaffelser skal ikke deles opp for å unngå bestemmelser i anskaffelsesregelverket I tillegg har vi for problemstilling 1 utledet revisjonskriterier av Forskrift om offentlige anskaffelser: Det skal være konkurranse om anskaffelsene Konkurransen skal kunngjøres i henhold til anskaffelsesregelverket Det skal benyttes korrekt anskaffelsesprosedyre i henhold til regelverket Konkurransegrunnlaget skal inneholde de opplysningene som forskriften krever Registrering og åpning av tilbudene skal gjøres i henhold til krav i forskriften Kvalifikasjonskrav skal brukes i henhold til regelverket Tildelingskriterier skal brukes i henhold til regelverket Tidsfristene skal brukes i henhold til regelverket Anskaffelsene skal dokumenteres i henhold til regelverket Meddelelse om kontraktstildeling skal gjøres i henhold til regelverket For problemstilling 2 har vi utledet revisjonskriterier av Anskaffelsesreglement for Harstad kommune Anskaffelser skal gjøres i henhold til lov og forskrift om offentlige anskaffelser Det skal innhentes minst tre skriftlige tilbud ved anskaffelser verd mellom og Manglende konkurranse om en anskaffelse skal kunne begrunnes Alle anskaffelser skal dokumenteres skriftlig Det bør inngås rammeavtaler for varer og tjenester som forbrukes jevnlig Og for problemstilling 3 har vi utledet revisjonskriterier av Etiske retningslinjer for Harstad kommune sammen med ulovfestet forvaltningsrett: Ansatte skal ikke opptre på en måte som er egnet til å svekke innbyggernes tillit til kommunen og til ansattes rettskaffenhet og integritet Dersom personlige interesser kan påvirke avgjørelsen i en sak en har faglig ansvar for eller for øvrig deltar i behandlingen av, skal en ta dette opp med overordnede Ansatte skal ikke ta utenforliggende eller vilkårlige hensyn Dersom det i løpet av året blir mange strøjobber, skal det vurderes å innhente pristilbud for å unngå tjenestekjøp fra ett firma av gammel vane De konkrete revisjonskriteriene gjengis i tekstboks innledningsvis til hovedkapitlene der vi behandler den enkelte problemstilling. I tillegg til revisjonskriteriene som er utledet av sentrale og lokale regler, vil vi i våre vurderinger henvise til departementets veileder til lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Side: 8

13 3 METODE 3.1 Metode og datamateriale Forvaltningsrevisjonsprosjektet er utført etter RSK 001, som er Norges Kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon. Revisjonen har sett på offentlige anskaffelser fra Sama Maskin og Stenhaug Transport AS som Harstad kommune har gjort fra og med 2008 til og med Datainnsamlingen i prosjektet foregikk i perioden januar mars Vi har basert rapportens faktagrunnlag primært på analyse av skriftlig dokumentasjon, som vi har supplert med informasjon framkommet i intervju med enhetsleder og ingeniør ved kommunens Drifts- og utbyggingsenhet. Vi har også vært i samtale med rådmannen og har underveis i prosjektet innhentet informasjon på e-post og telefon fra ansatte i kommunens administrasjon. Videre har vi undersøkt dokumentasjon av anskaffelser og anbudsprosesser som kommunen har gjennomført. Data fra kommuneregnskapet har vært viktig informasjonskilde i revisjonens undersøkelse. Vi har kartlagt og gjennomgått alle fakturaer fra Stenhaug Transport AS og Sama Maskin som er registrert i kommunens leverandørreskontro i undersøkelsesperioden og sortert fakturabeløpene etter hvilken kontrakt, prosjekt eller anskaffelse fakturaene refererer til. Noen av de undersøkte fakturaene har vi sortert under andre kontrakter eller anskaffelser enn det kommunen har ment at de gjelder. KomRev NORD reviderer kommunens praktisering av regelverket. Vi har ingen innsynsrett i private selskaper og kan heller ikke kreve opplysninger fra privatpersoner. I forbindelse med undersøkelsen ble imidlertid revisjonen kontaktet av personer/aktører utenfor kommunens egen organisasjon, som ønsket å bidra med informasjon i saken. Opplysninger fra nevnte eksterne kilder er lagt til grunn i rapporten i den grad disse tilfører undersøkelsens problemstillinger noe utover det vi har fått skriftlig dokumentert eller muntlig opplyst fra kommunen. Rapportens faktabeskrivelse er verifisert av kommunens kontaktperson i prosjektet og andre informanter i kommuneadministrasjonen. Innspill fra kommunen i verifiseringsrunden er gjengitt i faktabeskrivelsen i den endelige rapporten. 3.2 Gyldighet og pålitelighet Revisor mener at rapporten presenterer gyldige og pålitelige data. Med gyldige data mener vi at det skal være sammenheng mellom undersøkelsens problemstilling, utledete revisjonskriterier og det innsamlede datamaterialet. Data i denne undersøkelsen er etter revisors mening egnet til å svare på problemstillingene, ved at vi har relevant og tilstrekkelig informasjon. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. For å sikre at data er pålitelige, er det nødvendig å vurdere eventuelle feilkilder. Dette er ivaretatt ved kvalitetssikring av faktaopplysningene som er framkommet fra dokumenter, og at rapportens faktaopplysninger er verifisert av revidert enhet. Datas gyldighet og pålitelighet er også sikret med at vi har sammenholdt faktafunn fra flere kilder; skriftlige dokumenter, intervju/muntlig informasjon og regnskapsinformasjon. Side: 9

14 4 ANSKAFFELSENE OG LOV/FORSKRIFT OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER Revisjonskriterier fra Lov om offentlige anskaffelser (LOA): Det skal være konkurranse så langt det er mulig og i forhold til anskaffelsens verdi Vurderinger og dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen, skal skriftliggjøres for å sikre forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet Leverandører skal velges på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier (likebehandling) Anskaffelser skal ikke deles opp for å unngå bestemmelser i anskaffelsesregelverket fra Forskrift om offentlige anskaffelser (FOA): Det skal være konkurranse om anskaffelsene Konkurransen skal kunngjøres i henhold til anskaffelsesregelverket Det skal benyttes korrekt anskaffelsesprosedyre i henhold til regelverket Konkurransegrunnlaget skal inneholde de opplysningene som forskriften krever Registrering og åpning av tilbudene i skal gjøres i henhold til krav i forskriften Kvalifikasjonskrav skal brukes i henhold til regelverket Tildelingskriterier skal brukes i henhold til regelverket Tidsfristene skal brukes i henhold til regelverket Anskaffelsene skal dokumenteres i henhold til regelverket Meddelelse om kontraktstildeling skal gjøres i henhold til regelverket 4.1 Anskaffelse fra Stenhaug Transport AS Bakgrunn Harstad kommune har ikke har gjort noen anskaffelser fra Stenhaug Transport AS i årene som er den perioden undersøkelsen gjelder. Kontrakten som inngår i revisjonens undersøkelse, gjaldt brøyting i perioden for roden Breivika Holtet og ble inngått som en del av anskaffelsen Brøyting Harstad kommune Nåværende eier av Stenhaug Transport overtok firmaet og ble registrert i Brønnøysundregistrene som daglig leder og styreleder sommeren Kontrakten mellom Stenhaug Transport AS og Harstad kommune som ble inngått etter en konkurranse om brøyting av kommunale veger og plasser, viser en avtalt fastpris på kr ,- pr sesong. Den samlede kontraktsverdien for hele perioden for denne brøyteroden blir kr Gjennomsnittlig fakturering pr år for kontrakten har vært kr Anskaffelsen Brøyting Harstad kommune omfatter totalt åtte brøytekontrakter for femårsperioden. Den totale anskaffelsesverdien lå langt over kr 1,7 millioner kroner som var høyeste terskelverdi i undersøkelsesperioden for kunngjøring av kommunale vare- og tjenestekontrakter etter forskriftens del II. Det ble inngått skriftlig kontrakt om anskaffelsen, og vi vurderer den opp mot kravene i anskaffelsesforskriften. Konkurranse Anskaffelsen er gjennomført som åpen anbudskonkurranse. Når anskaffelsen er gjennomført som anbudskonkurranse, har Harstad kommune oppfylt regelverkets konkurransekrav. Side: 10

15 Kunngjøring Konkurransen ble 22. august 2006 lyst ut som tjenestekontrakt på Doffin og i Harstad Tidende. Utlysningen i Harstad Tidende er ikke dokumentert. Konkurransegrunnlaget inneholdt ikke noe anslag av anskaffelsesverdien. Fra kommunens side anføres det at hver av brøytekontraktene for de enkelte rodene er å betrakte som unike kontrakter med ulike krav til brøytemateriell. Dette forstår revisjonen som at kommunen mener at kontraktene ikke kan ses samlet ved beregning av anskaffelsens verdi. Den undersøkte kontrakten hadde en verdi på kr ,- for hele femårsperioden, som isolert sett oversteg EØS-terskelverdien på 1,7 mill kr for kommunale vare- og tjenestekontrakter som gjaldt på anskaffelsestidspunktet. Når verdien av de sju andre brøytekontraktene som inngikk i anskaffelsen ble lagt til, utgjorde den totale anskaffelsesverdien en sum som lå langt over dagjeldende EØSterskelverdi. Anskaffelsen burde etter dette ha vært utlyst i TED-databasen. Dette gjelder også dersom man velger å se kontrakten mellom Harstad kommune og Stenhaug Transport AS som en enkeltstående anskaffelse, da verdien på denne alene overstiger terskelverdien. Vi vurderer derfor kunngjøring av Brøyting Harstad kommune bare i den nasjonale databasen Doffin som brudd på kunngjøringsreglene i anskaffelsesforskriften. Når det gjelder kommunens anførsel om beregning av anskaffelsens verdi, viser vi til FOA 2-3 (7): Når en tjeneste eller et bygge- og anleggsarbeid er inndelt i flere delarbeider som det skal inngås særskilte kontrakter for samtidig, skal den anslåtte verdien av hvert delarbeid tas med i beregningen. Vi finner også støtte for revisjonens vurdering på dette punktet i avgjørelse i KOFA 3 sak 2004/79. Saken gjaldt en kommune som utlyste konkurranse om snøbrøyting av sju roder der leverandørene hadde anledning til å gi tilbud på en eller flere roder. I denne saken ble brøyting av alle rodene sett samlet i beregning av anskaffelses verdi, og kommunen ble ansett for å ha brutt kunngjøringsreglene ved å ikke ha kunngjort anskaffelsen i TED-databasen. Anskaffelsesprosedyre I konkurransekunngjøringen ble anskaffelsesprosedyren oppgitt som forhandlet. Det ble svart nei på spørsmålet om kandidater allerede var valgt ut. I kunngjøringen ble det opplyst at antall leverandører som ville bli invitert til å sende inn anbud, var minimum 5 og maksimum 15. Protokollen fra tilbudsåpningen opplyser at konkurransen er gjennomført som en åpen tilbudskonkurranse for brøyting, rydding og sandstrøing på nærmere angitte roder. Revisjonens informanter i kommunen anfører at opplysningen i kunngjøringen om forhandlet prosedyre må skyldes en feilskrift, da kommunen hadde til intensjon å gjennomføre anskaffelsen som åpen anbudskonkurranse. Åpen anbudskonkurranse er tillatt prosedyre for anskaffelser over EØS-terskelverdi. Anskaffelsen som ble gjennomført som en åpen anbudskonkurranse, var imidlertid kunngjort som konkurranse med forhandling. Dette var brudd på forskriftens bestemmelser om konkurranseform. Det går fram av Veileder til reglene om offentlige anskaffelser pkt 6.3 at Når oppdragsgiver har valgt en konkurranseform, og kunngjort denne, vil oppdragsgiver være bundet av dette. Dersom oppdragsgiver vil endre konkurranseformen, og det ikke unntaksvis er hjemmel for dette, må konkurransen avlyses før en igangsetter en ny. Selv om feilen i dette tilfellet skyldes feilskrift i kunngjøringsskjemaet i Doffin, gjelder hensynet til likebehandling og forutberegnelighet for leverandørene i markedet. Etter revisjonens vurdering er nevnte hensyn ikke ivaretatt når konkurransen gjennomføres etter annen prosedyre enn kunngjøringen anga. Konkurransegrunnlag Tilbudsgrunnlaget var datert 14. august 2006 og gjaldt brøyting, rydding og strøing. Det var angitt hvilke brøyteroder som inngikk i konkurransen og hvilken tidsperiode kontraktene skulle omfatte. Konkurransedeltakerne ble bedt om å gi timepriser for brøyting, snørydding og sandstrøing, samt beredskapsgodtgjørelse og godtgjørelse for oppsett av brøytestikker pr sesong. Med bakgrunn i de 3 Klagenemnda for offentlige anskaffelser Side: 11

16 oppgitte vilkårene skulle så tilbyderne gi fastpristilbud. Vedståelsesfrist på 30 dager framgår av tilbudsgrunnlaget. Opplysninger om oppdragsgivers adresse, valgt anskaffelsesprosedyre, tildelingskriterier, betingelser for å få utlevert dokumenter, endelig frist for mottak av tilbud eller forespørsel om deltakelse, utsendelse av anbudsinnbydelse til utvalgte deltakere, kriterier for tildeling av kontrakt og kontraktens språk framgår av teksten på kunngjøringsskjemaet i Doffin. Tilbudsgrunnlaget og kunngjøringen tilsammen tilfredsstiller forskriftens krav til innhold i et konkurransegrunnlag. Registrering og åpning av tilbud Kunngjøringen inneholdt opplysninger om tidsfrist for mottak av tilbud eller forespørsel om deltakelse, tid og sted for åpning av tilbudene. Revisjonen har fått utlevert en oversikt som viser hvilke tilbud som var med i konkurransen. Vi har etterspurt, men ikke fått dokumentert de enkelte tilbudene og eventuell påføring av tidspunkt for når de kom inn. I følge protokollen fra tilbudsåpningen var det to ansatte fra Drift- og utbyggingsenheten til stede ved åpningen av tilbudene. Underskrevet og datert protokoll viser at tilbudene ble åpnet til samme tidspunkt og sted som kunngjøringen oppga som tidsfrist for mottak av tilbud eller forespørsel om deltakelse. På grunn av manglende dokumentasjon kan revisjonen ikke vurdere om tilbudene ble påført tidspunkt for når de kom inn, se FOA Vi kan av samme grunn heller ikke vurdere om noen av tilbudene kom inn for sent og dermed skulle ha vært avvist, FOA Tilstedeværelsen av to representanter for oppdragsgiveren oppfyller bestemmelsen i forskriften med hensyn til åpning av tilbud. Krav til leverandøren Kvalifikasjonskravene gikk fram av tilbudsgrunnlaget. Her ble det beskrevet hvilket utstyr som skulle benyttes. Entreprenøren skulle også stille tilstrekkelig mannskap for å kunne utføre pålagt tjeneste, samt holde telefon og mobiltelefon for å være tilgjengelig for varsling fra kommunen. Generelle betingelser for deltakelse i konkurransen gikk fram av kunngjøringen. Blant betingelsene var krav om firmaattest, HMS-egenerklæring, MVA - attest og skatteattest. Videre opplyste kunngjøringen om krav til dokumentasjon av økonomisk og finansiell kapasitet, og teknisk kapasitet. For valgt leverandør har revisjonen fått dokumentert HMS-egenerklæring. Dokumentasjon av HMS-egenerklæring for øvrige tilbydere og skatteattester for alle tilbyderne mangler. Oppdragsgiver opplyser at skatteattester og HMS-egenerklæring for alle deltakerne ble kontrollert og funnet i orden, men ikke oppbevart. Vi har heller ikke fått dokumentert at tilbyderne oppfylte de øvrige kvalifikasjonskravene eller at kommunen har vurdert om alle kravene som var stillet til leverandørene, var oppfylt. Kravene i tilbudsgrunnlaget og kunngjøringen er i tråd med forskriftens bestemmelser som skal og kan stilles til leverandørene. På grunn av manglende dokumentasjon på oppfyllelse av kravene som var satt til leverandørenes deltakelse i konkurransen, kan revisjonen ikke vurdere om forskriftens bestemmelser på området er oppfylt eller om noen av tilbyderne burde ha vært avvist i konkurransen etter FOA (1). Tildelingskriterier Det går fram av kunngjøringen at laveste pris er eneste tildelingskriterium. I følge kommunens oppsatte oversikt over innkomne tilbud var det to tilbydere som konkurrerte om den brøyteroden som omfattes av undersøkelsen. Her framgår også at det var tilbyderen med lavest timepris, lavest fastpris pr sesong og lavest fastpris på sandstrøing pr sesong som fikk kontrakt på brøytetjenesten På grunnlag av ovenstående vurderer vi at forskriftens bestemmelser om tildelingskriterier er oppfylt. Side: 12

17 Tidsfrister Konkurransen ble kunngjort i Doffin med tilbudsfrist kl 12:00. Opplysninger om vedståelsesfrist på 30 dager framgikk av tilbudsgrunnlaget. Kontrakten mellom Harstad kommune som oppdragsgiver og entreprenøren var undertegnet Vedståelsesfrist på 30 dager er i henhold til regelverket. Tilbudsfrist på 15 dager er tilstrekkelig for anskaffelser under EØS-terskelverdi som kunngjøres i Doffin. Fordi den undersøkte anskaffelsen oversteg terskelverdien og skulle ha vært kunngjort i TED-databasen, gjelder FOA 19-1, som har en minimumsfrist på 45 dager fra den dagen kunngjøringen ble sendt. Revisjonen vurderer at 15 dagers frist i dette tilfellet bryter med forskriftens krav til tilbudsfrist for anskaffelser over EØS-terskelverdi. Dokumentasjon og protokoll Oppdragsgiver førte protokoll for anskaffelsen. Protokoll fra tilbudsåpningen var datert 6. september kl 1200 og underskrevet av Børre Nordmark og avdelingsingeniør Elin Holte Utnes. En udatert protokoll var underskrevet av Børre Nordmark og Øyvind Monsen for enhetsleder Svein Arne Johansen. Protokollen beskrev hvilke brøyteroder som var gjenstand for konkurranse. I tillegg ble det opplyst at konkurransen hadde vært åpen og kunngjort i Harstad Tidende. Det var forutsatt at anbudene skulle tildeles laveste tilbud, og kontrakt ble tildelt til de som hadde lavest pris pr rode. Protokollen manglet opplysning om oppdragsgivers navn og adresse, men opplyste hvem som var tildelt hver enkelt rode og til hvilken faste pris pr sesong. Anslått verdi på de enkelte kontraktene var også oppgitt. Som opplyst under Krav til leverandøren, har kommunen ikke dokumentert overfor revisjonen HMSegenerklæring for andre enn valgt leverandør og heller ikke skatteattester for alle tilbyderne. Vi har heller ikke fått dokumentert at leverandørene oppfylte de øvrige dokumentasjonskravene eller at oppdragsgiver vurderte om alle tilbyderne oppfylte kvalifikasjonskravene. Under Registrering og åpning av tilbud har vi anført at kommunen ikke har dokumentert om tilbudene ble påført tidspunkt for når de kom inn. Informanter i kommunen opplyser at de i alle anskaffelser påfører tidspunkt for mottak av tilbud til kommunen, men at konvolutten som tilbudet leveres i og som påføres innleveringstidspunkt, ikke oppbevares etter at konkurransen er avsluttet. De opplyser videre at dokumentasjon som gjelder tilbud fra andre enn valgt leverandør, makuleres når anskaffelsen er gjennomført og avgjort. Og når protokollen ikke opplyser noe om oppdragsgivers vurdering av om tilbyderne oppfyller dokumentasjons- og kvalifikasjonskravene, betyr det ifølge kommunen at alle har oppfylt kravene. De tar inn opplysninger om dette bare dersom noen blir avvist i konkurransen. Protokollen tilfredsstilte ikke forskriftens minstekrav til innhold, og det er en vesentlig mangel at protokollen ikke er datert. En udatert protokoll kan etter revisjonens vurdering ikke betraktes som tilfredsstillende dokumentasjon. Mangelfull protokoll og manglende dokumentasjon for øvrig gjør at det ikke er mulig i ettertid å få innsyn i vurderinger og skriftlig dokumentasjon som har hatt betydning for gjennomføringen av konkurransen. Dette vurderer revisjonen som brudd på kommunens plikt etter anskaffelsesregelverket til å sikre at hensyn til gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og forutberegnelighet ivaretas gjennom hele anskaffelsesprosessen. Meddelelsesbrev Oppdragsgiver har ikke lagt fram noen form for skriftlig meddelelse til konkurransedeltakerne om hvem som ble tildelt de enkelte kontraktene, men opplyser at tilbyderne ble muntlig orientert pr telefon om utfallet av konkurransen. Kun muntlig orientering til leverandørene oppfyller ikke forskriftens krav om skriftlig og samtidig meddelelse til konkurransedeltakerne. Side: 13

18 DELKONKLUSJON På grunnlag av foranstående vurderinger konkluderer revisjonen med at Harstad kommune har brutt flere av kravene i Forskrift om offentlige anskaffelser ved anskaffelsen av brøytetjenester , der kontrakt med Stenhaug Transport AS inngikk. Blant kravene som ikke er oppfylte, er forskriftens bestemmelser om valg av anskaffelsesprosedyre. Kunngjøring av èn prosedyre, men gjennomføring av konkurransen etter en annen prosedyre, gjør at konkurransen burde vært avlyst. På grunn av anskaffelsens verdi skulle konkurransen ha vært kunngjort i TED-databasen. Manglende ivaretakelse av skatte- og avgiftsattester og manglende dokumentasjon av om oppdragsgiver har vurdert om tilbyderne har oppfylt kvalifikasjonskravene, gjør at vi ikke kan vurdere om noen skulle ha vært avvist i konkurransen. Tilbudsfristen er for kort i henhold til gjeldende minimumsfrist for anskaffelser over EØS-terskelverdi. Protokollføringen tilfredsstiller ikke minstekravene til innhold, og manglende skriftlig meddelelse til deltakerne i konkurransen, bryter med forskriftens krav. Mangelfull skriftlig dokumentasjon av anskaffelsesprosessen bryter med regelverkets krav når det gjelder å ivareta hensynet til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsene. Konkurransekravet er oppfylt og konkurransegrunnlaget og bruken av tildelingskriterier er i henhold til regelverket. 4.2 Bil og maskin 2008 Bakgrunn Kommunen innhentet fra tre leverandører lister over enhets-/timepriser for biler og maskiner av ulike typer og størrelser. Disse prislistene la kommunen til grunn for rangering av leverandørene, der den med laveste enhetspriser var den første som ble forespurt når kommunen skulle ha utført mindre oppdrag med bil og/eller maskin gjeldende sesong. Det ble ikke innhentet skriftlige og bindende tilbud og heller ikke opprettet skriftlige kontrakter. Når det ikke kan anses å foreligge skriftlig kontrakt om en anskaffelse, gjelder ikke anskaffelsesforskriften. Dette framgår av FOA 1-3 og 4-1a. Loven om offentlige anskaffelser gjelder imidlertid for alle anskaffelser som gjøres av offentlige oppdragsgivere, og revisjonen vil vurdere Bil og maskin 2008 opp mot lovens grunnleggende krav. De anskaffelsene kommunen opplyser å ha gjort gjennom bil og maskinavtalen for 2008, utgjør til sammen kr inkl mva og gjelder mange ulike oppdrag. Alle anskaffelsene er gjort med muntlig kontakt med leverandøren. Bil og maskin 2008 Faktura Beløp i hele kroner 1050 Flere ulike oppdrag Flere ulike oppdrag Flere ulike oppdrag Flere ulike oppdrag Reparasjon veglys Reparasjon lys Reparasjon lys og kabel TS-prosjekt veglys Mølnholtet TS-prosjekt veglys Mølnholtet TS-prosjekt veglys Mølnholtet SUM I fakturaoversikt for avtale Bil og maskin 2008 som revisjonen har fått tilsendt fra Drift og utbyggingstjenesten, inngår også fakturaer fra Sama Maskin for arbeider på Aunveien. I rapporten har vi imidlertid samlet alle fakturaer fra Sama Maskin som gjelder arbeider på Aunveien, i kapittel 4.5. Side: 14

19 Konkurranse Det framgår av dokumentasjonen for anskaffelsen at den ikke er kunngjort fordi den ble anslått å ligge under kr. Kommunen har ikke dokumentert at de sendte ut tilbudsforespørsel til ulike entreprenører, men opplyser at de har bedt kjente entreprenører i Harstad om timepriser for å ha konkurransegrunnlag for arbeid kommunen må kjøpe inn i tillegg til sin egendrift. Prislistene er vedlagt protokollen fra anskaffelsen og viser enhets-/timepriser på kjøp av tjenester med lastebiler og maskiner. Leverandørenes prislister ble lagt til grunn for anskaffelsen, og kommunen opplyser til revisjonen at Sama Maskin ble valgt som leverandør fordi de hadde de laveste timeprisene. Så vidt revisjonen kan se av dokumentasjonen, er ikke prislistene direkte sammenlignbare, da det er ulik størrelse på materiellet som er oppgitt. Da det ikke foreligger skriftlig dokumentasjon på at det er sendt ut tilbudsforespørsel til flere ulike entreprenører og det heller ikke foreligger noen skriftlig bindende tilbud, vurderer revisjonen at Harstad kommune ikke har avholdt konkurranse om anskaffelsene innafor bil- og maskinavtalen Revisjonen oppfatter ikke prislistene som bindende tilbud. De såkalte bil- og maskinavtalene er ikke reelle avtaler fordi de ikke er gjensidig bebyrdende, dvs at de ikke pålegger partene henholdsvis leveringsplikt og kjøpsplikt. Kjøpene innafor avtalene er dermed å anse som en serie enkeltkjøp i form av direkte anskaffelser uten konkurranse. Kommunen har dermed brutt konkurransekravet som er ett grunnleggende krav i anskaffelsesloven 5. Dokumentasjon Det foreligger lite skriftlig dokumentasjon fra anskaffelsen utover to protokoller, hvorav den ene kan oppfattes som en anskaffelsesprotokoll og den andre som en tilbudsprotokoll. Bare tilbudsprotokollen er påført dato. Protokollene inneholder prislister og oversikt over hvilke leverandører som sendte inn prislister og hvilke som ble valgt. Valg av leverandører ble begrunnet med laveste pris. Tilbudsprotokollen er underskrevet av Børre Nordmark og Kjell Arne Knutsen. Anskaffelsesprotokollen er underskrevet av Børre Nordmark og Svein Arne Johansen. I intervju får revisjonen opplyst at kommunen kontaktet valgt leverandør muntlig etter hvert som det ble behov for arbeid på de ulike prosjektene. De framlagte protokollene er mangelfulle, da de ikke dokumenterer viktige vurderinger i anskaffelsesprosessen. Det er ikke mulig å se hvordan kommunen har vurdert leverandørene ut fra de vedlagte prislistene. En udatert protokoll kan etter revisjonens vurdering ikke betraktes som dokumentasjon. Mangelfull skriftlig dokumentasjon gjør at kommunen ikke har sikret hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i tråd med anskaffelseslovens grunnleggende krav. Likebehandling av leverandører Kommunen opplyser å ha innhentet timepriser fra kjente leverandører i Harstad. Av dokumentasjonen er det ikke mulig å se hvordan kommunen har vurdert de ulike leverandørenes timepriser opp mot hverandre. Kommunen har ikke oppfylt kravet om å velge leverandører på grunnlag av objektive kriterier. Det er ikke innhentet reelle tilbud og det er heller ikke mulig å bekrefte hvilke vurderinger kommunen har gjort ved valg av leverandør, da timeprisene ikke er direkte sammenliknbare. Dette sammen med det faktum at kommunen ikke har forespurt leverandører utafor det lokale markedet i Harstad - vurderer revisjonen som brudd på likebehandlingsprinsippet i anskaffelsesregelverket. Oppdeling av anskaffelsen Kommunen kjøpte i 2008 bil- og maskintjenester inkl arbeider på Aunveien fra Sama Maskin for om lag 2 mill kr uten konkurranse. I tillegg kjøpes det inn slike tjenester til diverse småoppdrag, som Side: 15

20 samlet for de tre siste årene er fakturert med kr bare fra Sama Maskin. Etter det revisjonen har fått opplyst, kjøper kommunen inn bil- og maskintjenester også fra andre entreprenører i Harstad. Kommunens behov for og kjøp av bil- og maskintjenester i 2008 lå langt over den nasjonale terskelverdien. Det tilsier bruk av anskaffelsesprosedyrer etter forskriftens del II, som betinger kunngjøring og strengere prosedyrekrav enn for del I. Når kommunen har brukt såkalt direkte anskaffelse som prosedyre for en rekke småoppdrag, vurderer revisjonen at en stor anskaffelse er delt opp i flere mindre. På den måten har kommunen omgått bestemmelser i anskaffelsesregelverket. DELKONKLUSJON På grunnlag av foranstående vurderinger konkluderer revisjonen med at Harstad kommunes kjøp av bil- og maskintjenester i 2008 bryter med grunnleggende krav i lov om offentlige anskaffelser. Det er ikke avholdt reell konkurranse, hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet er mangelfullt ivaretatt, og likebehandlingsprinsippet er brutt. Kommunen anses også å ha brutt forbudet mot oppdeling av en anskaffelse for å unngå at bestemmelser i anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse. 4.3 Bil og maskin 2009 Bakgrunn Anskaffelser av bil- og maskintjenester i 2009 skjedde på samme måte som i Av samme grunn som for 2008 vil revisjonen vurdere bil- og maskinavtalen 2009 opp mot grunnleggende krav i Lov om offentlige anskaffelser. De anskaffelsene kommunen opplyser å ha gjort gjennom bil og maskinavtalen 2009, utgjør til sammen kr inkl mva og gjelder flere ulike prosjekter. Alle anskaffelsene er gjort med muntlig kontakt med leverandøren. Bil og maskin 2009 Beløp i hele Faktura kroner 1188 Prosjekt veggrøft Holtet Prosjekt Liveien Prosjekt Liveien Prosjekt grøftearbeid Rødskjær Prosjekt fortau Gangsås Prosjekt fortau Gangsås Prosjekt fortau Gangsås Reparasjon veglys SUM I fakturaoversikt for avtale Bil og maskin 2009 som revisjonen har fått tilsendt fra Drift og utbygging, inngår også en faktura fra Sama Maskin for arbeider på Aunveien. I rapporten har vi imidlertid samlet alle fakturaer fra Sama Maskin som gjelder arbeider på Aunveien, i kapittel 4.5. Konkurranse Det framgår av dokumentasjonen for anskaffelsen at den ikke er kunngjort fordi den ble anslått å ligge under kr. Kommunen har ikke dokumentert at de sendte ut tilbudsforespørsel til ulike entreprenører, men opplyser at de har bedt kjente entreprenører i Harstad om timepriser for å ha konkurransegrunnlag for arbeid kommunen må kjøpe inn i tillegg til sin egendrift. Prislistene er vedlagt Side: 16