NORSK ØKONOMISK TIDSSKRIFT

Transkript

1 NORSK ØKONOMISK TIDSSKRIFT INNHOLD Side Artikler: ANNE BRENDEMOEN, TORSTEIN BYE OG MICHAEL HOEL: Utforming av CO2-avgifter. Teoretisk grunnlag og økonomiske konsekvenser 77 HARALD SELTE: Ansettlser og oppsigelser av heterogen arbeidskraft 107 THORE JOHNSEN OG KJELL SUNNEVAG: Leasing av produksjonsmidler på norsk sokkel: Betydningen av rentefradraget 129 Bokanmeldelse 155 Artikkelfotfattere i dette nummer 163 English Summary ÅRGANG HEFTE Tidligere STATSØKONOMISK TIDSSKRIFT

2 NORSK ØKONOMISK TIDSSKRIFT Redaktør: Jon Vislie Redaksjon: Torstein Bye, Jan Morten Dyrstad, Tor Amt Johnsen, Tore Niissen, Kjell G. Salvanes og Lars Sørgard Produksjonskonsulent Inger Kurds Utgitt av: Sosialøkonomenes Forening Leder Frank Myhre Generalsekretær: Birgit Laudal Tidsskriftets Postboks 8872 Youngstorget adresse: 0028 OSLO Telefon: Telefax: Postgiro: Bankgiro: Abonnementspris kr 250, Studentabonnement kr 180, Enkeltnr. kr 70, inkl. porto Annonsepriser (ekskl. mva.) gjeldende fra 1. januar /1 side kr 4.300, 3/4 side kr 3.800, 1/2 side kr 3.300, Abonnement løper til oppsigelse foreligger.

3 Norsk Økonomisk Tidsskrift (NOT) 109 (/995), UTFORMING AV CO2-AVGIFTER 1 TEORETISK GRUNNLAG OG ØKONOMISKE KONSEKVENSER Av Anne Brendemoen, Torstein Bye og Michael Hoel I artikkelen gjennomgds det teoretiske grunnlaget for utforming av CO2 - avgifter. Vi drofter CO2-avgifter i en generell skatte- og avatspolitisk sammenheng, og CO2-avgiftens rolle og utforming innenfor rammen av henholdsvis en nasjonal og en internasjonal målsetting om nivået på CO2 - utslippene. Vi gjennomfører også beregninger som illustrerer virkningene på sentrale økonomiske variable av å følge de teoretiske anbefalingene kontra å basere seg på dagens norske CO 2-avgiftsutforming. En viktig konklusjon fra den empiriske delen er at bruttonasjonalprodukt i faste priser går noe ned ved en overgang fra dagens avgiftssystem, som diskriminerer mellom ulike kilder, til et system med lik avgift på alle utslippskilder. Et bedre mål på velferdseffekten av en slik omlegging er imidlertid nyttevirkningen for husholdningene, og i våre beregninger er denne positiv. 1. Innledning Sammendrag I dette arbeidet diskuterer vi det teoretiske grunnlaget for utforming av CO2-avgifter i Norge. Vi gjennomfører også beregninger som illustrerer virkningene på sentrale økonomiske variable av å følge de teoretiske anbefalingene kontra å basere seg på dagens norske CO 2-avgiftsutforming. 1 Arbeidet er en bearbeidet versjon av et notat utarbeidet for Finansdepartementet. Notatet trekker på flere arbeider utført under Norges Forskningsråds forskningsprogram SAM- MEN. Rolf Golombek, Elin Halvorsen og to anonyme konsulenter har gitt nyttige kommentarer til tidligere utkast av arbeidet.

4 78 I kapittel 2 drøfter vi først CO 2-avgifter i en generell skatte- og avgiftspolitisk sammenheng. Videre diskuterer vi CO 2-avgifter innenfor rammen av henholdsvis en nasjonal og en internasjonal målsetting om nivået pd CO2-utslippene. Under en nasjonal målsetting om nivået pd norske CO 2- utslipp tilsier effisienshensyn lik avgift pd alle utslipp. CO2-skatter vil komme i tillegg til fiskalt begrunnede avgifter på fossile brensler. Ved en internasjonal avtale der flere land samarbeider om å redusere sine utslipp av CO 2, vil disse landenes politikk påvirke utslippene i landene som ikke er med i samarbeidet. I dette tilfellet vil det være optimalt for de samarbeidende landene d ha lik CO2-avgift for alle sektorer, kombinert med avgifter/subsidier på nettoimporten av alle varer og tjenester. Hvis det ikke er mulig med slike avgifter pd nettoimporten av varer og tjenester, kan det være optimalt d differensiere CO2-avgiften mellom sektorer. I praksis er det imidlertid svært komplisert d beregne den optimale differensieringen av CO2-avgiften. Omstillingskostnader kan i noen grad også tilsi en slik diskriminering i en overgangsfase. Vi diskuterer også koblingen mellom CO 2-utslipp og andre utslipp som NO og SO2, og hvordan dette bør påvirke avgiftsopplegget. Generelt skal hver utslippskomponent avgiftsbelegges slik at en samtidig oppnår hvert av målene som settes for de ulike komponentene. Sammenhengen mellom de ulike utslippskomponentene er komplisert, men skyggeprisen pd hver komponent vil antakelig være positiv. En generell konklusjon fra den teoretiske gjennomgangen er at alle utslippskilder bør avgiftsbelegges med en lik sats, med mindre det gis en eksplisitt begrunnelse for noe annet. En slik begrunnelse bør inneholde et empirisk grunnlag for å fastsette hvordan en faktisk skal diskriminere. I kapittel 3 forsøker vi d kvantifisere virkningene på noen sentrale økonomiske variable ved hjelp av en en langsiktig makroøkonomisk modell. Spesielt ser vi pd velferdseffekter kontra effekter pd mer tradisjonelle mdl som BNP. En av konklusjonene er at bruttonasjonalprodukt i faste priser går noe ned ved en overgang fra dagens avgiftssystem, som diskriminerer mellom ulike kilder, til et system med lik avgift pd alle utslippskilder. Årsaken er at en slik omlegging innebærer økt beskatning av næringslivet og litt lavere beskatning av konsumenter. Et bedre mal pd velferdseffekten av en slik omlegging er imidlertid nyttevirkningen for husholdningene, og i våre beregninger er denne positiv. Positive miljøvirkninger (bl.a. reduserte utslipp av SO2 og NO i tillegg til reduserte utslipp av CO 2) vil bidra yt-

5 79 terligere til en slik konklusjon. Effektene av en omlegging er små, men vil ved en eventuell opptrapping av avgiftsnivået bli stone. En utjevning ved et lavt nivå vil være A foretrekke framfor en utjevning ved et framtidig høyt avgiftsnivå. I Appendiks 1 gir vi en formell utledning om sammenhengen mellom en miljøavgift og fiskalt begrunnede avgifter, og viser hvordan den samlede avgiften avhenger av om utslippet skjer gjennom sluttforbruk eller ved bruk av vareinnsats. I Appendiks 2 viser vi et eksempel på hvordan en omlegging av utformingen av en CO2-avgift kan ha svært ulik effekt på BNP i faste priser og på husholdningenes nytte. 2. Teoretisk grunnlag for CO2-avgifter Optimale avgifter uten miljømål. Det blir av og til hevdet at en omlegging av beskatningen fra generelle skatter (f. eks. beskatning på arbeids- og kapitalinntekt) til beskatning av CO2-utslipp eller andre miljøskatter har en gunstig virkning på økonomien også utover miljøvirkningene («double dividend»- eller «double benefit»-argumentet2). Det er derfor hensiktsmessig først a se hvilken plass avgifter på fossile brensler bør spille når vi ser bort fra alle miljømål og miljøhensyn. I enhver moderne økonomi er det behov for betydelige skatteinntekter. De to viktigste formene for slike skatteinntekter er direkte inntektsskatt (dvs. skatt på arbeids- og kapitalinntekt) og indirekte skatter av ulike slag (moms, diverse særavgifter). I en hypotetisk økonomi hvor arbeidskraft er den eneste produksjonsfaktoren, og produksjonen av alle varer og tjenester er proporsjonal med arbeidsinnsatsen (eller der all renprofitt beskattes bort), er en proporsjonal inntektsskatt helt ekvivalent med en generell indirekte skatt med lik sats på konsumet av alle varer og tjenester (når satsene er slik at samlet skatteproveny er like stort i de to tilfellene). I en virkelig økonomi er det imidlertid forskjeller på de to skatteformene. Hovedforskjellen er vridningseffekten på kapitalmarkedet. En generell indirekte skatt gir samme type vridningseffekt på arbeidsmarkedet som en direkte skatt på lønnsinntekt, men har i motsetning til en direkte skatt pd kapital- 2 Dette argumentet er drøftet i mer eller mindre detalj i bl. a. Bovenberg og Mooij (1993), Bovenberg og van der Ploeg (1994), Lee og Misiolek (1986), Oates (1991), Pearce (1991) og Terkla (1984).

6 80 inntekt ingen vridningseffekt på kapitalmarkedet (dvs. på spare- og investeringsbeslutninger) 3. En omlegging av skattesystemet fra direkte skatt på lønn og kapitalinntekt til en generell indirekte skatt (dvs. i praksis økt merverdiavgift) vil derfor ha en gunstig virkning på kapitalmarkedet (isolert sett4). Virkningen på arbeidsmarkedet er usikkert, det vil avhenge av om den totale skattekilen på lønnsinntekt øker eller avtar når omleggingen foretas innen en gitt provenyramme5. Fra skatteteorien vet vi at det i en standard nestbest-situasjon (dvs. der lumpsum-skatter er utelukket) generelt er optimalt at de indirekte avgiftene er differensierte (i prosent) mellom ulike varer og tjenester. Grunnen til ulikheten i avgiftene er bl.a. at etterspørselen etter de ulike godene ikke er like elastiske 6. En felles moms-sats for alle varer og tjenester uten noen særavgifter eller subsidier er altså generelt ikke optimalt. På den annen side er det et meget langt sprang fra denne generelle påpekingen til en nærmere konkretisering av hvordan avgiftene bør differensieres mellom goder. I uttrykkene som beskriver en optimal avgiftsstruktur inngår bl.a. en rekke elastisiteter som vi har liten empirisk kunnskap om, særlig gjelder dette alle krysspriselastisitetene. Hvis vi kunne se bort fra alle krysspriseffektene, ville vi få forholdsvis enkle uttrykk for de optimale avgiftene. Ser vi imidlertid på bruk av fossile brensler, er det en rekke kryssprisvirkninger som det er tvilsomt å se bort fra (f.eks. hvordan etterspørsel etter bensin blir påvirket av bilbrukspriser utenom bensinprisen eller hvordan etterspørsel etter fyringsolje avhenger av prisene på elektrisitet). Det er derfor ikke opplagt at det er optimalt å ha avgifter på fossile brensler utover den generelle moms-satsen (når en ser bort fra miljøhensyn og eventuelle andre eksterne virkninger, som f.eks. køkostnader og veislitasje ved bilbruk). Dette er i høyeste grad et empirisk spørsmål. Fra skatteteorien vet vi også at det i et nest-best Pareto-optimum (dvs. et Pareto-optimum hvor lump-sum skatter er utelukket) under visse forutsetninger må være produksjonsmessig effektivitet, se f. eks Diamond og 3 Dette gjelder så lenge satsen for den indirekte skatten er konstant over tid. 4 Merk imidlertid at selv om skattekilen reduseres i ett marked og ikke øker i noen andre markeder er det likevel ikke sikkert at vi oppnår en effektivitetsmessig bedring. 5 Hvis t er total direkte marginalskatt på lønnsinntekt i prosent av lønnskostnader (inkl. arbeidsgiveravgift) og 13 er moms-satsen, er den totale skattekilen ) = (t+0)/(1+0). Om denne går ned eller opp avhenger av hvor mye O må øke for å sikre uendret skatteproveny når t går ned. 6 Se Leks Sandmo (1982) for en enkel fremstilling.

7 81 Mirrlees (1971) eller kap i Atkinson og Stiglitz (1980). Fra dette følger det at en ikke skal ha noen avgifter pd produserte (eller importerte) innsatsfaktorer. Eksempler på avgifter som ut fra dette resonnementet bør unngås er investeringsavgift samt næringslivets avgifter på fossile brensler og elektrisk kraft. De viktigste forutsetningene for dette resultatet er at (a) det er mulig å skattlegge all eventuell renprofitt med 100 prosent, og (b) det er ingen restriksjoner på hvordan en kan differensiere avgiftene til forbrukerne. I praksis er disse forutsetningene ikke oppfylt. En kan derfor ikke utelukke at det er optimalt å avgiftsbelegge (eller subsidiere) produserte innsatsfaktorer.7 Det er imidlertid ikke enkelt å gå fra dette generelle utsagnet til en konkretisering av hvordan en eventuelt bør avgiftsbelegge produserte innsatsfaktorer. Gitt det ovenstående, er en mulig pragmatisk holdning følgende: Dersom det ikke foreligger noen spesiell begrunnelse, bør en la være d skattlegge produserte innsatsfaktorer, og en bør ha samme avgift (i prosent) for alle konsumgoder. Unntak fra denne hovedregelen bør gis en særskilt begrunnelse for hvert enkelt tilfelle. En slik begrunnelse kan ta utgangspunkt i optimal skatteteori, dersom en mener en vet nok om elastisiteter m.m. til å begrunne et unntak fra hovedregelen. En alternativ begrunnelse er at det finnes eksterne virkninger av ulike slag, hvorav miljøvirkninger er et opplagt eksempel, og som vi drøfter eksplisitt nedenfor. Mellom denne pragmatiske holdningen og det norske skattesystemet er det opplagt stor forskjell. Det finnes en del empirisk litteratur som drøfter om en avgift på fossile brensler (f.eks. i form av en CO2-avgift) har en gunstig effekt på økonomien uavhengig av miljøvirkningen8. Litteraturen gi ikke noe entydig svar på dette spørsmålet. Bl.a. avhenger svaret ofte av hvilke andre skattesatser en samtidig reduserer (med en forutsetning om gitt samlet skatteproveny). Dette illustrerer at skattene ikke er optimale i utgangspunktet. Hvis utgangspunktet var optimalt, ville en ha lik marginal vridningsskade av alle skattetyper. Når utgangspunktet ikke er optimalt, må en være forsiktig med å tolke resultatene fra de empiriske studiene. Anta f.eks. at en empirisk undersøkelse viser at en økt avgift på fossile brensler kombinert med lavere alminnelig inntektsskatt (dvs, skatt på arbeids- og kapitalinnntekt) 7 Se f.eks. Stiglitz og Dasgupta (1971) for en nærmere drøfting. 8 Se bl.a. Repetto et al. (1992) og Goulder (1995), og f.eks. Vennemo (1992) for en diskusjon av norske forhold.

8 82 har en gunstig virkning pd økonomien (i tillegg til eventuelle positive miljøvirkninger). En kan likevel ikke uten videre konkludere at det mest fornuftige er d øke beskatningen av fossile brensler; det kan nemlig tenkes at det ville være enda gunstigere for økonomien om reduksjonen i inntektsskatt var blitt kompensert med en økning i en generell indirekte avgift (moms). I sd fall er det altså ikke fossile brensler som er for lite beskattet, det er heller en feilaktig balanse mellom direkte og indirekte beskatning i utgangspunktet. Nasjonalt mål om CO2-utslipp Norge har lenge hatt en målsetting om å stabilisere de nasjonale utslippene av CO2 pd 1989-nivå innen år Foreløpige tall viser at CO2-utslippene i 1993 er lavere enn utslippene i Sett nå at vi opprettholder et nasjonalt mål om nivået pd de totale norske CO2-utslipp. Anta først at vi er i en hypotetisk situasjon hvor lumpsum-skatter er mulig, slik at vi kan se bort fra den fiskale begrunnelsen for avgifter. Da følger det fra standard økonomisk teori at alle nasjonale CO 2-utslipp skal avgiftsbelegges med samme sats. I praksis blir en slik CO2-avgift en avgift på fossile brensler som er proporsjonal med karboninnholdet i brenslet. Størrelsen på avgiften skal være sa høy at CO2-målet akkurat blir oppnådd. I dette tilfellet skal det spesielt ikke være noen forskjell mellom avgiften pd sluttforbruk av fossile brensler og avgiften på fossile brensler brukt som innsatsfaktor hos produsentene. Ethvert avvik fra prinsippet om at alle som slipper ut CO2 skal betale samme avgift vil øke kostnadene ved d nå utslippsmålet9. Når lumpsum-skatter ikke er mulig, skal den samlede avgiften på fossile brensler både avspeile miljøhensyn og eventuelle fiskale hensyn. Dette er analysert i detalj av Sandmo (1975). Appendiks 1, som er nært beslektet med fremstillingen til Sandmo, ser spesielt pd det tilfellet hvor en har en skranke på samlet bruk av en vare (f.eks. fossile brensler), og hvor denne varen går dels til forbruk og dels til vareinnsats. Det blir vist at den optimale avgiften til forbrukerne skal være en sum av to komponenter en for miljøhensyn og en for fiskale hensyn. Vi kaller den miljøbegrunnede delen for karbonavgiften. Fossile brensler brukt som vareinnsats skal bare belastes med denne karbonavgiften. Størrelsen på karbonavgiften blir også i dette tilfellet bestemt slik at CO2-målet akkurat blir oppnådd. 9 Med kostnader menes her langsiktige vridningskostnader. Betydningen av eventuelle omstillingskostnader kommer vi tilbake til senere.

9 83 Den fiskalt begrunnede komponenten av den samlede avgiften som konsumenter av fossile brensler betaler skal som før være begrunnet utfra optimal skatteteori. Denne komponenten, i prosent av den samlede konsumentprisen, blir bestemt pd nøyaktig samme måte som i tilfellet uten noen miljøbegrunnet komponent. Merk imidlertid at størrelsen på den fiskale komponenten av avgiften på fossile brensler likevel generelt avhenger av karbonavgiftens størrelse, selv om måten den blir bestemt pd er uavhengig av karbonavgiften. Dette skyldes dels at det nødvendige skatteprovenyet utover det som kommer fra karbonavgiften avhenger av størrelsen på karbonavgiften. Dessuten vil alle elastisiteter osv. som inngår i uttrykket for den optimale verdien på den fiskale komponenten av avgiften generelt bli endret når vi med miljøpolitisk begrunnelse øker avgiftsnivået. Det er imidlertid ikke opplagt i hvilken retning en slik endring gar. Pragmatiske hensyn tilsier trolig at forholdet mellom den fiskalt begrunnede komponenten av en avgift på fossile brensler og andre fiskale avgifter bør forbli upåvirket av at det også innføres en miljøpolitisk begrunnet komponent i avgiftsbeleggingen av fossile brensler. Er en spesielt kommet til at det ikke bør være noen avgift på fossile brensler utover den generelle momssatsen når en ser bort fra miljøhensyn, tilsier dette pragmatiske hensynet at forbrukerne skal betale karbonavgiften pluss eventuelle andre ekstemalitetsbegrunnede avgifter pluss moms og ikke noe mer. Mål om globale utslipp Det er summen av CO2-utslippene fra alle land i verden som betyr noe for klimautviklingen. Et nasjonalt mål for CO2-utslippene fra Norge må derfor ses pd som et bidrag til å påvirke de samlede utslipp i verden. Én betraktningsmåte er at vi gjennom vårt nasjonale mål gir vårt bidrag til d redusere de samlede CO2-utslippene i verden, og sa får vi håpe at flest mulig andre land gjør sitt. En annen betraktningsmåte er at vi bør se mer eksplisitt på hvordan Norges klimapolitik påvirker de samlede utslipp i verden. I tillegg til Norges direkte bidrag til CO 2-utslipp, er det to måter Norges klimapolitikk kan påvirke de samlede CO 2-utslipp i verden: For det første kan den norske klimapolitikken påvirke utslipp i andre land gjennom tradisjonelle økonomiske kanaler, dvs. ved at vår politikk har en betydning for den relative lønnsomheten av ulike aktiviteter i andre land. For det andre kan den norske politikken påvirke politikken i andre land, dvs. Norge

10 84 «går foran som foregangsland». Selv om vi ikke kan utelukke at dette siste momentet kan være av betydning, føler vi det som utenfor vårt kompetanseomrdde. Vi vil derfor utelukkende se pd det første momentet, dvs. at Norges klimapolitikk gjennom velkjente økonomiske kanaler påvirker Økonomiske variable av betydning for andre land og derigjennom CO2-utslippene fra disse landene. Det kan hevdes at siden Norge er et svært lite land, vil den norske klimapolitikken ha en ubetydelig virkning på de samlede CO2-utslippene i verden uansett hva Norge gjør. Dette er trolig riktig, men da er det like mye et argument mot å ha et rent nasjonalt CO2-mål som det er et argument mot at vi bør forsøke å se hvordan vi påvirker utslippene også i andre land. Argumentet om at Norge er et lite land er et argument om at det har liten hensikt for Norge d gjøre noe utover det vi forplikter oss til gjennom internasjonale avtaler hvor mange og/eller store land er med. Det er gjort mye arbeid, både nasjonalt og internasjonalt, som drøfter optimal klimapolitikk når en klimaavtale har begrenset deltagelse 10. Utgangspunktet for noe av dette arbeidet er følgende: En gruppe land (som også kan være ett land, f.eks. Norge) maksimerer sin tradisjonelle inntekt for et gitt mål for de samlede utslipp i verden. Da må de samarbeidende landene ta hensyn til hvordan deres politikk påvirker CO 2-utslippene også i de ikke-samarbeidende landene. Sd lenge en ser bort fra «politiske kanalero for påvirkningen, er det et viktig poeng at det er nettoimporten av ulike varer og tjenester (eventuelt inkl. kapital), og ikke produksjon og konsum hver for seg, som eventuelt påvirker økonomiske variable som er av betydning for andre land. Som vist i Hoel (1995), er en konsekvens av dette at en først-best politikk for de samarbeidende landene innebærer en lik karbonavgift for alle sektorer, kombinert med en bestemt struktur av avgifter (positive, negative eller null) pd nettoimport av hver vare og tjeneste (en positiv avgift pd nettoimport betyr spesielt en subsidie pd eksporten av en vare). Hvis en av en eller annen grunn utelukker bruk av avgifter pd nettoimporten av ulike varer og tjenester, vil det generelt være optimalt d differensiere en karbonavgift mellom ulike sektorer". Den op- 10 I Norge er det bl.a. gjort arbeid innenfor forskningsprosjektet onestbestløsninger i klimapolitikken» ved SNF-Oslo (finansiert av NORAS via SAMMEN-programmet). En mulig årsak til at en ikke kan/vil ha avgifter på nettoimporten av ulike varer og tjenester kan være at dette er i strid med internasjonale handelsavtaler (GATT, EOS). Det er imidlertid heller ikke klart om en differensiering av en CO2-avgift mellom sektorer er forenlig med slike avtaler. Derimot vil en differensiering av en CO2-avgift bare mellom husholdninger og næringslivet neppe være i strid med ulike handelsavtaler.

11 85 timale differensieringen er imidlertid bestemt pd en ganske komplisert måte og krever spesielt mer numerisk informasjon om økonomien enn utformingen av optimale avgifter pd nettoimporten av ulike varer og tjenester ville kreve. Resonnementet over gjelder for tilfellet hvor gruppen av land (eventuelt et enkelt land) bare har mdl knyttet til de samlede CO2-utslipp i verden. Vi får imidlertid helt tilsvarende resultater om f.eks. Norge har et bestemt mdl om samlede norske CO2-utslipp, men i tillegg ønsker å ta hensyn til de samlede CO 2-utslippene i verden i utformingen av den norske klimapolitikken. Også i dette tilfellet er det optimalt med en lik karbonavgift for alle sektorer, kombinert med en bestemt struktur av avgifter (positive, negative eller null) på nettoimport av hver vare og tjeneste. Størrelsen på avgiften pd nettoimporten av ulike varer vil bl.a. avhenge av hvor mye vekt en legger pd hvordan samlede CO 2-utslipp i verden blir påvirket. Uansett vil en slik vektlegging av de samlede CO 2-utslipp i verden påføre Norge tilleggskostnader utover de vi påfører oss ved bare å nå vårt nasjonale utslippsmål til sa lave kostnader som mulig. Disse tilleggskostnadene blir enda høyere dersom vi av en eller grunn utelukker avgifter/subsidier pd nettoimporten av ulike varer og tjenester. I sistnevnte tilfelle vil det generelt være optimalt å differensiere en karbonavgift mellom sektorer. Styrken av denne differensieringen vil bl.a. avhenge av hvor mye vekt en legger på hvordan samlede CO2-utslipp i verden blir påvirket av de norske CO2-avgiftene. Hvis en tar på alvor at Norge bør innrette sin klimapolitikk ut fra hvordan politikken påvirker de samlede utslipp i verden, kan dette ha viktigere implikasjoner enn at en i sa fall kanskje bør differensiere en karbonavgift mellom sektorer. Hagem (1993) ser pd situasjonen hvor Norge har et bestemt mal for hvor mye Norges klimapolitikk skal redusere de samlede utslippene i verden. Hun viser at under visse (ikke urimelige) betingelser om elastisiteter osv. vil det være mer kostnadseffektivt for Norge å redusere sin produksjon av olje enn d redusere sin bruk av fossile brensler. Denne muligheten er også påpekt i Hoel (1994). Her blir det videre vist at det generelt er bedre med en kombinasjon av tiltak rettet mot produksjon og bruk av fossile brensler, enn tiltak rettet bare mot bruk eller produksjon. Dette resultatet følger også fra det tidligere omtalte resultatet i Hoel (1995), hvis vi tenker oss at produksjonen av fossile brensler er en stigende funksjon av prisen produsentene får. I sa fall er resultatet fra Hoel

12 86 (1995) at vi bør ha en karbonavgift O pd bruk av fossile brensler, kombinert med avgifter på nettoimporten av alle varer og tjenester. Spesielt skal det være en avgift 't på nettoimporten av fossile brensler (for enkelthets skyld tenker vi oss at det bare er én type brensel). Hvis den internasjonale prisen er p (som generelt vil avhenge av størrelsen pd O og t), betyr dette at prisen i Norge blir p+t før karbonavgiften. Dette betyr at norske produsenter får p+t, mens brukerne betaler p+t De samme prisene for brukere og produsenter kunne alternativt vært oppnådd med avgifter tb på bruk og tp på produksjon. Dette ville gi priser til brukere og produsenter lik hhv. p+tb og p-tp, som er lik prisene p+t-1-0 og pl-t hvis t=-t og tb=t+0. For det tilfellet hvor det er optimalt å begrense både bruken og produksjonen av fossile brensler er både tb og tp positive, dvs. 0>-T>0. At 't er negativ betyr av vi skal subsidiere nettoimporten av fossile brensler, dvs. avgiftsbelegge nettoeksporten av fossile brensler. 13 Andre miljøvirkninger knyttet til bruk av fossile brensler Bruk av fossile brensler gir i tillegg til utslipp av CO 2 også andre miljøvirkninger. Åpenbare eksempler er NOx-utslipp, 502-utslipp, samt støy og lokale luftforurensninger fra transport. Ideelt sett burde alle andre eksterne virkninger ved bruk av fossile brensler blitt ivaretatt ved egne avgifter (eller andre virkemidler) og dermed ikke hatt noen direkte betydning for utformingen av en karbonavgift. I praksis må en imidlertid la avgiftene på fossile brensler fange opp en del av de andre eksterne virkningene i tillegg til CO2-utslipp. Vi skal drøfte dette nærmere, for de to tilfellene veitransport og NO K-utslipp. Sammenhengen mellom en karbonavgift og avgifter på bensin er droftet i detalj av Newbery (1992). De viktigste eksterne virkningene som 12 Hvis er positiv og varen er en importvare, blir den innenlandske prisen (ekskl. karbonavgift) lik p+t, som derfor også blir prisen norske bedrifter kan ta pd hjemmemarkedet. Hvis er positiv og varen er en eksportvare, blir 'T en subsidie pd eksporten (= en avgift på importen), slik at norske produsenter får p-ft for sin eksport. De vil dermed også kreve pi-t på hjemmemarkedet for d være villige til d selge både hjemme og ute. 13 Se også Golombek et al. (1994, 1995), som viser at det skal være samme avgift pd ulike typer fossile brensler (pr. enhet karbon) kombinert med avgifter pd nettoimporten av brensler, som generelt vil variere mellom brenslene. Altemativt kan dette utformes som en kombinert avgift på konsum og produksjon av hvert brensel, hvor summen av konsum- og produksjonsavgiften er lik for alle brensler (se også slutten av dette avsnittet).

13 87 knytter seg til selve veitransporten er støy, lokale luftforurensninger i tettsteder, ulykker og køkostnader. I tillegg kommer utslipp av bl.a. SO2 og NOR, men dette er miljøeksterne virkninger ved all bruk av fossile brensler. Ideelt sett burde de spesifikke veitransport-eksternalitetene blitt ivaretatt av egne virkemidler, som bl.a. vekt-, steds- og tidsavhengige veibruksavgifter. Da dette i praksis ikke er fullt ut mulig, har en i de fleste land brukt en avgift pd bensin som ett av virkemidlene for d påvirke omfanget av veitransporten og dermed de negative eksterne virkningene knyttet til den. En bensinavgift med denne begrunnelsen (heretter bare kalt bensinavgiften) kommer i tillegg til en eventuell karbonavgift 14. Newbery stiller spørsmålet om hvordan størrelsen pd den optimale bensinavgiften avhenger av størrelsen pd karbonavgiften. Svaret avhenger bl.a. av om den marginale eksterne kostnaden av veitransport avhenger av veitransportens omfang. Newbery argumenterer for at dette ikke er tilfelle på lang sikt. I så fall følger det at bensinavgiften bør være hoyere jo høyere karbonavgiften er. Årsaken er at jo høyere karbonavgiften er, dvs. jo høyere konsumentenes bensinpris er, jo høyere kan en anta at antall km kjørt per liter bensin vil være på lang sikt. Dette skyldes at det vil være rimelig å forvente en utvikling i retning av mer energieffektiv bilteknologi når drivstoffkostnadene øker. Sd lenge de marginale eksterne kostnadene av veibruk er konstant per km, må derfor avgiften per liter bensin stige med karbonavgiften og stige raskere jo høyere karbonavgiften er. Anta at vi har mdl både for samlede norske NO K-utslipp og CO2-utslipp 15. Først-best optimum kan i prinsippet oppnås gjennom en kombinasjon av en CO2-avgift og en avgift pd NO K-utslipp. Avhengig av hvor strenge de to miljømålene er, kan én av de optimale avgiftene være lik null. Hvis f.eks. CO 2-målet er tilstrekkelig strengt i forhold til NON-målet, vil den optimale avgiften pd NO K-utslipp være null. I dette tilfellet vil CO2-avgiften som er nødvendig for å oppnå CO 2-målet samtidig begrense NOx-utslippene så mye at også NON-målet blir oppfylt uten ytterligere tiltak. For en stor mengde av mål-kombinasjoner vil imidlertid de optimale avgiftene både pd CO 2 og NO være positive. 14 Med oi tillegg» menes her at det både skal være en karbonavgift og en bensinavgift slik at begge eksternaliteter tas hensyn til. Newbery opererer med en skadefunksjon der avgiften kommer som et tillegg for a dekke marginalkostnaden. Ved et mal om gitte utslipp finnes den avgiften som tilfredstiller målet. Avgiften kan avvike fra marginalskaden. Malsettingen er da ikke tilpasset de marginale skadene av utslippet. 15 Dette er behandlet av bl.a. Hoel og Selte (1993). Vår fremstilling trekker i stor grad på dette arbeidet.

14 88 I praksis kan en ikke måle NO K-utslippene fra en rekke kilder (uten prohibitivt høye kostnader). En avgift pd NO K-utslipp er derfor i beste fall bare aktuelt for utslippene fra noen kilder. Når en ikke kan ha avgift på NO K-utslipp, kan en i stedet rette virkemiddelbruken mot mengden brukt av ulike fossile brensler samt andre faktorer som påvirker NO K-utslippene. Disse «andre faktorene» har i det følgende en vid tolkning og inkluderer spesielt teknologiutforming osv. som påvirker NO K-utslipp. Vi ser her spesielt pd avgifter som det virkemiddelet som blir brukt for å påvirke disse faktorene (dvs, faktorer utenom brenselforbruket som påvirker NO R-utslippene). Konklusjonene er imidlertid også gyldige når andre virkemidler brukes for å påvirke disse faktorene. I situasjonen beskrevet over er den optimale virkemiddelbruken at fossilt brensel av type k skal avgiftsbelegges med en sats tk, og hver av de øvrige faktorene j som påvirker NOK-utslipp skal avgiftsbelegges med en sats Avgiftssatsene er gitt ved J. tk = XCO2 ak + XNOXPk' t = X NOXPj Her er Xc02 og XiN ox skyggeprisene pd skrankene på hhv. CO 2-utslipp og NOK-utslipp. Når begge skrankene er bindende er begge disse skyggeprisene positive. Hvis derimot f.eks. NOK-skranken ikke er bindende, er XiNox=0. Generelt vil skyggeprisene avhenge av hvor strenge utslippsmål en har; jo strengere utslippsmål, jo høyere skyggepris. Dette skyldes at det koster produsenter og konsumenter mer å redusere utslippene med en enhet jo mer de allerede har redusert utslippene. Vi ser først på uttrykket for tk. Her er ak karboninnhold per enhet brensel av type k, mens [3k måler marginale NO K-utslipp når vi øker bruken av brensel av type k med en enhet. Her er ak den samme for alle bedriftene og uavhengig av hvor mye som brukes av de ulike brenslene og av andre faktorer. Marginalt utslipp per enhet brensel er altså lik gjennomsnittlig utslipp per enhet brensel. Derimot vil Pk-ene generelt være bedrifts-spesifikke og avhenger dessuten generelt av hvordan alle andre faktorer som påvirker NO K-utslipp er valgt. Det følger fra uttrykket over at hvis NOKskranken ikke er bindende (Nox= ), X - skal avgiften per enhet brensel være proporsjonal med brenselets karbon-innhold. Er derimot skranken på NO K-utslipp bindende (XN0K>0), er den optimale brensel-avgiften ikke en ren karbon-avgift. For sistnevnte tilfellet vil den optimale avgiften ikke

15 89 være proporsjonal med brenselets karbon-innhold. Dessuten vil den optimale avgiften variere fra bedrift til bedrift. I praksis er det ikke aktuelt med avgifter (eller andre virkemidler) som er helt bedrifts-spesifikke. En tilnærming til de optimale avgiftene vil være en noe grovere inndeling av ulike bedrifter, avhengig av på hvilken måte de bruker sine fossile brensler. F.eks. kan en differensiere avgiften mellom bedrifter som bruker olje til oppvarming og bedrifter som bruker olje som drivstoff, i den grad en slik forskjell i anvendelse gir ulike marginale NO K-utslipp. Når det gjelder avgiften t, måler yi. faktor j's marginale bidrag til NORutslipp. De optimale avgiftene pd afle faktorer utenom selve bruken av fossile brensler skal altså være proporsjonal med faktorens marginale bidrag til NO K-utslipp. yi-ene vil være bedrifts-spesifikke og avhenger dessuten generelt av hvordan alle faktorer som påvirker NOK-utslipp er valgt. I likhet med brensel-avgiftene er det i praksis ikke aktuelt med avgifter (eller andre virkemidler) som er helt bedrifts-spesifikke. En tilnærming til de optimale ti-avgiftene vil pd samme måte som for tk-avgiftene være d differensiere disse etter en noe grovere inndeling av ulike bedrifter, avhengig av på hvilken måte bedriftene bruker sine fossile brensler. For en rekke av faktorene som påvirker NOx-utslipp (bl.a. ulike aspekter av teknikkvalg) kan det være vel sd aktuelt d bruke direkte reguleringer som avgifter. I sd fall bør den direkte reguleringen av faktor j innrettes slik at marginalinntekten av denne faktoren blir lik uttrykket for ti over. Det spiller ingen rolle for avgiften på fossile brensler om en bruker avgifter eller direkte reguleringer på de andre faktorene, det eneste som er viktig for størrelsen pd de optimale avgifter er hvordan «størrelsen» på disse andre faktorene er i likevekt (siden denne «størrelsen» påvirker størrelsen pd Pk-ene). Særnorske avgifter? I fremstillingen over har vi ikke eksplisitt trukket inn hva avgiftene pd fossile brensler er i utlandet. Internasjonale priser, etterspørselsforhold, o.l. kommer imidlertid indirekte med, da de påvirker elastisiteter osv. som er av betydning for tallfestingen av de optimale norske avgiftene. Dersom avgiftene blir bestemt i overensstemmelse med resonnementene tidligere i dette avsnittet, kan vi til tross for dette havne i en situasjon hvor Norge har høyere avgifter enn de fleste av våre konkurrentland. Enkelte hevder at vi bør unngå et høyere nivå på norske avgifter enn det våre konkurrentland har. Så lenge vi ser pd langsiktige effektivitetshensyn,

16 90 er det imidlertid vanskelig å finne støtte i økonomisk teori for at miljøavgifter (eller andre avgifter) bør harmoniseres mellom land. En miljøavgift kan betraktes som prisen brukerne av miljøet må betale for miljøet. Der er ikke noe mer unaturlig at prisen på miljø varierer mellom land enn at prisen pd andre produksjonsfaktorer varierer mellom land. Leieprisen for kontorlokaler er f.eks. ganske ulik i London City og Mo i Rana, uten at dette fører til de store nedleggelser i London av den grunn. En annen sak er at de samlede kostnadene ikke kan være for ulike mellom land. Et ekstremt tilfelle har vi når følgende forhold gjelder for en produksjonssektor: (i) produktene som produseres er identiske i en rekke land, (ii) hver produsent tar alle priser som eksogent gitt, (iii) produksjonsteknologien er homogen av grad 1 og (iv) produksjonsteknologien er lik for alle land. Når dette gjelder må enhetskostnadene (eller kostnadene av d produsere samme «varekurv» ved flervareproduksjon) være identiske i alle land som produserer varen(e). Ulikheter i en kostnadskomponent (f.eks miljøavgifter) må oppveies av en motsatt ulikhet i prisen pd en eller flere andre produksjonsfaktorer. Produksjonsfaktorer som er perfekt mobile mellom land (hvorav kapital kan være en slik faktor) må ha samme pris i alle land, det er derfor bare faktorene som er imperfekt mobile mellom land som kan ha prisforskjeller. De viktigste blant sistnevnte type faktorer er ulike typer arbeidskraft. Litt upresist kan en altså si at ulikheter i miljøavgifter kan oppveies av ulikheter i motsatt retning for lønningene. Dette vil påvirke næringsstrukturen i et land, men det er neppe noen grunn til å hevde at én næringsstruktur er bedre enn en annen. Når det gjelder CO2, kan en hevde at det ikke er kostnadseffektivt d ha ulike avgifter for ulike land. Dette er i og for seg riktig (i hvert fall dersom avgifter er eneste virkemiddel som brukes), men skyldes ikke selve måten CO2-avgiften blir brukt som et virkemiddel pd. Det skyldes heller at en har laget seg et nasjonalt mdl som i kombinasjon med andre lands nasjonale mal (eller mangel pd sådanne) ikke er forenlig med internasjonal kostnadseffektivitet. Omstillingskostnader På kort sikt vil ikke en innføring eller økning av en norsk CO2-avgift øyeblikkelig bli fulgt opp av en reduksjon i lønnskostnadene. En kan derfor ikke utelukke at en får økt arbeidsledighet pd kort sikt dersom en raskt innfører en forholdsvis høy CO 2-avgift. På lang sikt er det imidlertid van-

17 91 skelig å finne grunner for at ulikheter i miljøavgifter ikke blir fullt ut oppveid av ulikheter i motsatt retning for lønningene (og/eller prisene på eventuelle andre ikke-mobile faktorer). Isolert sett taler dette for å unngå Øke avgiftene på bedriftenes CO2-utslipp for raskt. Dersom en samtidig vil oppnå et bestemt mal om samlede CO2-utslipp, kan dette tale for at en i en overgangsperiode har høyere CO2-avgift for husholdninger enn for næringslivet. En kan også dempe problemene med eventuell økt kortsiktig arbeidsledighet ved å la CO2-avgiften være differensiert mellom sektorer i en overgangsperiode, med lavest avgift i de sektorene hvor sysselsettingen er mest følsom for avgiftens størrelse. CO2-avgifter vil gi staten økt proveny, som for eksempel kan nyttes til senke andre skatter og avgifter. Hvorvidt en økning/innføring av en CO2- avgift for næringslivet gir en økning i arbeidsledigheten pd kort sikt vil bl.a. avhenge om og hvilke andre skatter/avgifter som eventuellt samtidig blir redusert. På lang sikt er det liten eller ingen forskjell mellom redusere beskatningen av husholdningenes lønnsinntekt eller å redusere arbeidsgiveravgiften. En reduksjon i arbeidsgiveravgiften gir imidlertid en umiddelbar reduksjon i lønnskostnadene, mens tilpasningen av lønnskostnadene tar lengre tid dersom det er husholdningenes skatt på lønnsinntekt som blir redusert. Hvis CO 2-avgiften øker både for husholdninger og næringslivet, og hele det økte provenyet blir brukt til å redusere arbeidsgiveravgiften, vil trolig bedriftenes samlede kostnader på kort sikt gå ned. I sa fall er det godt mulig at arbeidsledigheten på kort sikt blir redusert som følge av den økte CO2-avgiften. Uansett hvordan det går med den samlede ledigheten på kort sikt, vil en økning av CO2-avgiften for næringslivet gi omstillinger. For gitt samlet sysselsetting vil sysselsettingen gå ned i noen sektorer og opp i andre. Dersom en ønsker å begrense hastigheten av slike omstillinger, er også dette et argument for at det i en overgangsperiode kan være ulik CO2-avgift for husholdninger og næringslivet, og eventuelt også for ulike CO2-avgifter mellom sektorer. 3. økonomiske konsekvenser av en utjevning av de norske CO2-avgiftene Dagens avgiftssystem Dagens avgiftssystem overfor CO 2 er differensiert, bl.a. med forskjellige avgiftssatser på mineralolje og bensin. I avgiftsystemet er det også mange unntak fra den generelle avgiften.

18 92 Mineraloljeavgiften er sammensatt av en CO2-avgift og en tilleggsavgift. CO2-avgiften regnes per liter og er lik for alle produkter. Tilleggsavgiften beregnes etter svovelinnholdet i oljen i flere trinn. Denne avgiftsplikten gjelder fyringsparafin, autodiesel, marin gassolje og lett og tung fyringsolje. Hele, eller deler av, tilleggsavgiften kan bli refundert ved rensing av S02-utslippene. CO 2-avgiften (1993) er 41 øre per liter (155 kroner per tonn CO2) og tilleggsavgiften er 7 øre per liter per påbegynt 0,25 prosent svovelinnhold i oljen. Enkelte sektorer er unntatt for mineraloljeavgift. Det gjelder i stor grad fiske og fangst, sjøtransport og flyparafin benyttet i forsvaret og sivil luftfart. Kull og koks anvendt til energiformål har en avgift pd 41 øre per kg, som tilsvarer om lag 65 prosent av den CO2-avgiften som er lagt pd mineraloljer. Hoveddelen av kull- og koksforbruket i Norge, om lag 90%, benyttes som reduksjonsmiddel eller som råvare i industrielle prosesser (ferroindustrien, aluminiumsindustrien, produksjon av kalsium og silisiumkarbid, sementindustrien og LECA-produksjonen). Denne bruken av kull og koks er unntatt for CO2-avgift. Bensin blir skattlagt med en CO2-avgiftssats på 82 øre per liter (340 kroner per tonn CO2) 16, det vil si vel dobbelt sd høy avgift per CO2-enhet enn for mineralolje, kull og koks. Det betyr også at husholdningssektoren blir relativt sterkere beskattet enn næringssektorene da husholdningssektoren står for en stor andel av det totale bensinforbruket, mens næringslivet bruker en stor andel av mineraloljene, kullet og koksen. Av næringsektorene er utvinning og rørtransport av petroleum den sektoren som er relativt sterkest beskattet i forhold til det utslipp som kommer fra sektoren. All olje og gassbruk i sektoren er beskattet med en avgift pd 82 øre per liter olje og 82 øre per Sm3 gass. Ved en øvre brennverdi på gassen svarer CO2-skatten til om lag 265 kroner per tonn CO2. Ved en brennverdi pd 65 prosent svarer avgiften til avgiften på bensin. Dette siste er lagt til grunn her. Innenlands bruk av gass er unntatt fra CO2-avgift. 16 Utslippene er om lag 3,13, 3,17 og 2,75 tonn CO 2 pr. tonn energivare av henholdsvis bensin, fyringsoljer og naturgass, jfr. SSB (1993). Tettheten er henholdsvis 0,75 og 0,84 tonn/m3 for bensin og fyringsolje. Ovre brennverdi for naturgass er 0,85 kg/m 3. I disse beregningene har vi brukt en noe lavere brennverdi, 0,65 kg/m 3. For kull og koks har vi benyttet 2,42 tonn CO 2 pr. tonn energivare.

19 93 Diskriminering kontra likebehandling Av oversikten ovenfor framgår at det er tre hovedelementer av diskriminering ved den eksisterende CO 2-skattepolitikken. Disse kan tenkes å gi opphav til følgende makroøkonomiske virkninger 17. I) Energivarer blir skattlagt ulikt avhengig av om de blir benyttet til energiformål eller til prosessformål (kull og koks). Dette bidrar til at visse deler av næringslivet blir skattlagt hardere enn andre deler. Ifølge teorien foran skulle en utjevning her medføre at de sektorer som har størst avkastning av utslippene kan slippe ut mer og de som har mindre avkastning av tilsvarende utslipp slippe ut mindre. Samlet skulle derfor en utjevning av CO 2-beskatningen føre til økt produksjon (BNP) i samfunnet. II) Olje og gassektorens utslipp blir skattlagt hardere enn annet næringsliv per CO2-enhet. På samme måte som ovenfor skulle en forvente at en likebehandling av avgiften ville medføre en bedre ressursallokering samlet sett og dermed større BNP enn i tilfellet med diskriminering. I utjevningstilfellet kan en umiddelbart tenke seg at lønnsomheten i olje og gass er så stor (positiv ressursrente) at investeringene i denne sektoren ikke blir påvirket av avgiften. Spørsmålet vil derfor være om staten skal ta inn deler av ressursrenten som CO2-avgift eller som ressursskatt. Det er imidlertid grunn til å tro at teknikkvalget i petroleumssektoren også vil bli påvirket av en CO2-avgift. III) CO2-utslipp fra bensinbruk er skattlagt hardere enn utslipp fra andre kilder (bortsett fra olje og gassbruk i petroleumssektoren). Siden den største andelen av bensin er benyttet av husholdningene (næringslivet bruker autodiesel) betyr dette en relativt sterkere skattlegging av konsum enn av produksjon. En omlegging i retning av skattemessig likebehandling vil dermed bety Okt skattlegging av produksjon med en sannsynlig nedgang i BNP. Den direkte virkningen av lavere CO 2- avgift på bensin er økt privat konsum. Konsumøkningen blir imidlertid motvirket av produksjonsnedgangen, spesielt når en tar hensyn til langsiktige restriksjoner på handelsbalanse og offentlig budsjettbalanse. I tillegg vil det skje endringer i sammensetningen av det private konsumet på grunn av endringer i prisforhold. Dette vil påvirke konsumentenes totale nytte av konsumutviklingen. Virkninger på BNP og konsumentenes nytte er diskutert formelt i Appendiks Her har vi antatt en nasjonal CO 2-målsetting. 2- NOT

20 94 Endringer i beskatningen av CO 2 kan påvirke det totale omfanget av dette utslippet. Ved en forutsetning om gitt proveny fra CO 2-skattene kan endret sammensetning av CO 2-skatten mellom varer og næringer bidra til en endring i CO2-utslippene. Skatteomleggingen kan også påvirke utslipp av andre forurensende komponenter som bl.a. SO2 og NOR. Hvis endring i beskatningen medfører samlet Okt beskatning av CO 2-kilder som også gir store S02-utslipp, vil sistnevnte type utslipp gå ned. Tilsvarende vil SO2- utslippene øke hvis omleggingen medfører mindre beskatning av komponenter med stort svovelinnhold. Tilsvarende effekter vil en få for utslipp av NOR. Siden en utjevning av avgiften rettet mot CO2 vil medføre en lavere beskatning av bensin og av gass i petroleumsvirksomheten kan NO R- utslippene tenkes å øke. Dette er av spesiell interesse siden mange beregninger over utviklingen antyder at avtalene om reduksjoner i de norske utslippene av NO vil bli spesielt krevende. Dette antyder at både NOR- utslipp og CO2-utslipp vil være bindende skranker framover 18. Virkemidlene mot NOK-utslipp bør imidlertid være mer teknologirettet enn rettet mot bruk av fossilt brensel som sådan. Drøftingen over viser at teorien kan hjelpe oss til å si noe om hvordan en omlegging av CO2-avgiften vil påvirke en rekke sentrale størrelser. For enkelte av størrelsene er det imidlertid elementer som trekker i ulike retninger slik at totaleffekten er uklar. Det vil da være et empirisk spørsmål å avgjøre hva effektene blir. Makroberegninger av effekten av utjevning av CO 2-avgiftene For d belyse effektene nærmere har vi gjennomført beregninger på den makroøkonomiske modellen MSG-EE utviklet i SSB. Modellen er en Økonometrisk/empirisk basert flersektors likevektsmodell. Ved hjelp av modellen kan en framskrive utviklingen i noen makroøkonomiske hovedstørrelser og fordelingen av produksjon og sysselsetting etter hovednæringer. Veksten i total produksjon blir i stor grad bestemt av tilgangen på primære innsatsfaktorer som arbeidskraft og naturressurser og av teknologisk endring. Tilbud og etterspørsel blir per forutsetning lik i alle markeder, og forbrukere og produsenter utnytter de ressurser som er tilgjengelige. Modellen er derfor ikke egnet til d analysere kortsiktige omstillingsproblemer. 18 Jfr. diskusjonen foran der vi viste at med bindende skranker på flere komponenter sd vil det were optimalt med en spesifikk avgiftsdel for hver komponent.

21 95 Utviklingen i internasjonal markedsvekst, importpriser, teknisk endring, olje og gassproduksjon, vannkraftpotensiale og offentlige utgifter m.m må gis av modellbrukeren. Modellen beskriver produksjonsteknologien i 37 aggregerte sektorer og etterspørselen etter 47 varer, deriblant energivarene elektrisitet, olje, kull og andre fossile brensler som er viktige for beskrivelse av utviklingen i forurensningssituasjonen. Hver sektor i Økonomien etterspør innsatsfaktorer, deriblant energi, avhengig av aktivitestsnivå og prisforhold. I MSG-EE inngår også funksjoner som beskriver utviklingen i konsumentenes nytte som følge av den modellerte konsumutvikling. 19 Ved hjelp av denne modellen har vi laget en referansebane fram til Utviklingen i sentrale variable er tilnærmet lik utviklingen i de samme variable i de langsiktige beregningene gjengitt dels i KLOKT2 og dels i Regjeringens Langtidsprogram BNP vokser med gjennomsnittlig 1,3 prosent og privat konsum og investeringer med om lag 2 prosent per år. Vi antar at råoljeprisene stiger fra 1988-nivå med reelt 1,3 prosent per år21, mens elektrisitetsprisene følger utviklingen i kostnadene ved å stille ny kapasitet til rådighet. Teknologisk endring er i gjennomsnitt over alle sektorer om lag 0,5 prosent per år. I referansebanen har en antatt at avgiftene på CO2 i faste priser tilsvarer de avgifter som er gjeldende i dag og gjengitt foran. Utslippene av CO 2 er i referansebanen vel 41 millioner tonn i 2020, mens utslippene av SO 2 og NO er henholdsvis 61 tusen tonn og 212 tusen tonn. I en virkningsbane har vi antatt at avgiften skal være lik per enhet for alle utslipp av CO2, dvs, at bensin får samme avgift som fyringsoljer og at kull og koks blir behandlet på lik linje med disse per enhet CO 2-utslipp. Ingen sektorer blir unntatt fra avgiften. Konsumenter og næringsliv blir behandlet likt. Nivået på avgiften beregnes av modellen slik at provenyet 19 MSG-EE har mange likhetstrekk med MSG-5 som ble benyttet til de langsiktige framskrivingene i Regjeringens Langtidsprogram, men er modifisert pd vesentlige punkter som har stor betydning blant annet for framskriving av transportutvikling og energiforbruksutvikling, og dermed også for utvikling i forurensningssituasjonen. 20 Se Mourn (1992) 21 Prisutviklingen pd råolje avviker en del fra forutsetningen i Langtidsprogrammet, men faller sammen med KLØKT. Andre forutsetninger om prisutviklingen på råolje vil neppe endre de kvalitative resultatene.

22 96 fra avgiften i virkningsberegningen tilsvarer provenyet i referansebanen 22. Vi har foretatt virkningsberegningen under forutsetning av at lønninger og priser i økonomien tilpasses slik at handelsbalansen blir den samme i virkningsbanen som i referansebanen. Avgiften på CO2 blir i virkningsberegningen om lag 42 øre per liter olje (160 kroner per tonn CO2), det vil si en svært beskjeden endring i avgiftsnivået for store deler av brukerne i forhold til i referansebanen. Brukerne av kull og koks som råstoff og de sektorer som er unntatt fra avgift i utgangspunktet får imidlertid en skatteskjerpelse, mens husholdningssektoren og petroleumssektoren får en avgiftslettelse. Effekten på de makroøkonomiske hovedstørrelsene blir relativt små siden avgiften er lav og avgiftsendringene tilsvarende små. Dersom en ønsker d drive en aktiv klimapolitikk formulert ved f.eks. stabilisering av utslippene på dagens nivå, viser beregninger at avgiftsnivået om år må være 3-4 ganger høyere enn dagens nivå, se for eksempel Moum (1992). I et slikt tidsperspektiv blir det en større forskjell mellom en miljøpolitikk der en diskriminerer mellom ulike kilder til CO 2-utslipp og en politikk hvor det er lik avgift for alle utslipp. Av beregningene framgår det at BNP i faste priser går ned. Det vil si at den negative effekten pd BNP som følge av d avgiftsbelegge næringslivet hardere og konsumentene mindre er sterkere enn den positive effekten av likebehandling av alle næringssektorer. Totaleffekten er mindre enn -0,1 prosent. Dette skyldes som tidligere nevnt at avgiftsprovenyet opprettholdes og at kostnadsandelene for fossilt brensel er relativt små. Flere empiriske undersøkelser (f.eks. Lindquist (1993)) viser at etterspørselen etter deler av vår eksport ikke er fullstendig elastisk, men at den til en viss grad er avhengig av det relative prisnivå mellom norskproduserte varer og tilsvarende varer produsert internasjonalt. Dersom den enkelte bedrift ikke tar hensyn til at prisen avhenger av eksportvolumet, kan det være optimalt å beskatte norsk eksport med tanke på d hente ut mest mulig av internasjonale markeders betalingsvillighet for de produktene vi produserer23. Siden vi i utgangspunktet ikke har slike optimale eks- 22 Alternativt kunne en forutsatt at det totale provenyet til offentlig sektor fra alle skatter og avgifter var likt i de to banene. Av beregningstekniske grunner har vi ikke gjennomført dette her. En kunne også ha forutsatt en utvikling i avgiftsnivåene slik at en fikk en stabilisering av CO2-utslippene i de to beregningene på lang sikt. De kvalitative virkningene ville bli de samme, men utslagene ville bli storm. 23 Se for eksempel Vennemo (1992) for en nærmere diskusjon av optimale eksporttariffer.