RAPPORT FRA ETATSREVISJONEN 2011

Transkript

1 Etatsrevisjonsrapport 1/2011 Saksnr 2011/89582 Overlevert Redigert RAPPORT FRA ETATSREVISJONEN 2011 OMRÅDET DYREVELFERD SVIN

2 SAMMENDRAG. Dyrevelferd er et nasjonalt prioritert område i Mattilsynet. Primærproduksjon av svin har hittil ikke vært i søkelyset. Det er imidlertid flere risikofaktorer i produksjonen som det er grunn til å se nærmere på. Det er en intensiv produksjonsform med små økonomiske marginer og en næring med lite innsyn for allmenheten. Hensikten med revisjonen var å gi svar på om tilsyn føres hensiktsmessig og effektivt ved at utvalg av tilsynsobjekt er risikobasert, tilsynet er dokumentert, det benyttes hensiktsmessige virkemidler, at tilsynspersonell er kvalifisert, beskrevne rutiner etterleves og at tilsynet fremmer god dyrevelferd og respekt for dyr. Revisjonen skulle legge særlig vekt på Mattilsynets virkemiddelbruk, herunder skjønnsutøvelse som grunnlag for valg av virkemiddel og Mattilsynets bruk av MATS. Vårt hovedinntrykk er at Distriktskontorene prioriterer dyrevelferd og har medarbeidere med god faglig kompetanse og stort engasjement. Distriktskontorene har god kunnskap om dyrevelferdssituasjonen i sine områder. Revisjonen avdekker at Mattilsynet har lite enhetlig forvaltningsmessig oppfølging på tilsyn med dyrevelferd svin. Revisjonsgruppa har registrert følgende forbedringsområder: RISIKOVURDERING: Synliggjøre tilsynsaktiviteten ut fra risikovurderinger VIRKEMIDDELBRUK: Bruk av riktige virkemidler for å oppnå etterlevelse av gjeldende regelverk MATS: Bruk av tilsynssystemet ved planlegging og dokumentering av tilsyn. LEDERANSVAR: Det er leders ansvar å påse at Mattilsynets rutiner for tilsyn blir fulgt. 1

3 Innhold SAMMENDRAG Revisjonens identifikasjon / omfang og tema Dyrevelferd svin 1.2 Generelt 2. Revisjonslaget Revisjonsenheter Oversikt over reviderte enheter 3.2 Involvert personel 3.3 Utvalgskriterier 3.4 Gjennomføring av revisjonen/revisjonsmetode 4. Revisjonens hensikt, omfang og tema, formål og kravgrunnlag Hensikt 4.2 Omfang og tema 4.3 Kravgrunnlag 5. Oppsummering / hovedinntrykk Nærmere om avvik og anmerkninger Risikobasert tilsyn 6.2 Tilsynet er dokumentert 6.3 Tilsynet benytter hensiktsmessige virkemidler 6.4 Tilsynspersonell er kvalifisert 6.5 Beskrevne rutiner etterleves 6.6 Tilsynet fremmer god dyrevelferd og respekt for dyr 6.7 Dyrevernnemder 6.8 Regionkontor 6.9 Hovedkontor 7. Konklusjon

4 1. Revisjonens identifikasjon / omfang og tema Dyrevelferd svin Administrerende direktør besluttet 5.april 2011 å gjennomføre etatsrevisjon på området primærproduksjon landdyr med hovedvekt på dyrevelferd for svin. Omfang og tema er nærmere beskrevet i kapittel 4. Revisjonslaget har fått i oppdrag å gjennomføre revisjonen og levere sluttrapport til administrerende direktør innen 15.november Generelt Etatsrevisjonen, Mattilsynets egen sentrale internrevisjon, foretar på oppdrag fra administrerende direktør en systematisk gjennomgang av egen etat og tilhørende prosesser for å skape grunnlag for forbedring og sikre at interne og eksterne krav oppfylles I følge beslutningsbrevet 2006/ fra 30. august 2006 skal Mattilsynets internrevisjon, heretter etatsrevisjon, baseres på følgende prinsipper: Styringssystemet og styringssamtaler er det viktigste instrumentet for at Mattilsynet skal nå sine mål. Etatsrevisjon skal sikre at styringssystemet og linjen fungerer som bestemt. Etatsrevisjon er Mattilsynets internrevisjon i hht. kontrollforordningen og økonomiinstruksen. Etatsrevisjonen skal omfatte hele etaten, og vil normalt ha gjennomgående tema. Etatsrevisjonen skal ledes av en pool av revisjonsledere fra alle nivåer i etaten. Rapportene fra etatsrevisjonene skal være offentlige. Lederne for etatsrevisjonen utpekes av og rapporterer til administrerende direktør. Alle kostnader utenom lønn dekkes sentralt. Lokalrevisjoner er internrevisjoner som distriktene, regionene og hovedkontoret kan gjennomføre av selvstendig karakter eller som forberedelse til etatsrevisjonene. 2. Revisjonslaget. Revisjonslaget har bestått av: Revisjonsleder: Revisor Revisor: Arne Mjøs, distriktssjef. Mattilsynet, DK Tromsø. Siv Jorunn Nordlund, seksjonssjef. Mattilsynet, DK Hedmarken Olaf Bellika, seniorrådgiver. Mattilsynet, HK, stab adm.dir. 3. Revisjonsenheter. Etatsrevisjonen skal dekke alle nivå i Mattilsynet: Hovedkontor, regionkontor og distriktskontor. 3

5 3.1. Oversikt over reviderte enheter. Region Buskerud, Vestfold og Telemark Regionkontoret for Buskerud, Vestfold og Telemark Distriktskontoret for Vestfold Region Trøndelag og Møre og Romsdal Regionkontoret for Trøndelag og Møre og Romsdal. Distriktskontoret for Sør-Innherred Distriktskontoret for Innherred Region Rogaland og Agder Regionkontoret for Rogaland og Agder Distriktskontoret for Midt-Rogaland Hovedkontoret, avd. Sandnes Seksjon for Landdyr og dyrehelsepersonell Involvert personell. Revisjonslaget mente det var viktig å snakke med personell som er direkte involvert i etatens operative tilsyn. Vi har derfor bedt om å få snakke med relevante inspektører, rådgivere, seksjonssjefer, distriktssjefer og regiondirektører. I alle enheter vi har vært i kontakt med, har vi møtt bare positive holdninger i planleggingen, og vi har blitt meget godt mottatt ved gjennomføringen av revisjonen. Intervjuede inspektører har hatt direkte relevans for tilsyn som er revidert Utvalgskriterier. Etatsrevisjonen skal være et forbedringsverktøy, og det er derfor en målsetning at revisjonen baseres på et representativt utvalg enheter. Utgangspunktet var at en ønsket å vurdere de regioner som har mye svinehold. Valg av revisjonsenheter er også gjort ut fra geografisk plassering i forhold til overkommelig reiserute, med hensyn til avsatt tid og økonomiske ressurser. Oversikt over svinehold. Det var registrert 2768 svinehold i landet pr. 1/ som hadde søkt om produksjonstilskudd. Dette omfatta avlssvin og slaktegris. (Kilde: SSB) Vestfold Rogaland Nord-Trøndelag avlssvin slaktegris Antall svinehold Tallene viser at fylkene Vestfold, Rogaland og Nord-Trøndelag har 52,5% av slaktegrisproduksjonen i landet. Antall svinehold ved reviderte distriktskontor: 2011 DK Sør- Innherred DK Innherred DK Vestfold DK Midt- Rogaland Avlsbesetninger Kombibesetninger Slaktegrisbesetninger Totalt Antall svinebesetninger i de 4 distriktene er For å få oversikt over antall tilsyn med bakgrunn i Forskrift om hold av svin i 2010, ble det foretatt søk i MATS med JasperServer. Søket viste at det totalt var gjennomført 359 tilsyn i hele landet. 235 (65%) av tilsynene ble gjort i regionene Buskerud, Vestfold og Telemark(65), Rogaland og Agder(135) og Trøndelag, Møre- og Romsdal(35). 4

6 De 4 utvalgte distriktskontorene utførte i 2010 til sammen 156 tilsyn som utgjør 43,5% av alle registrerte tilsyn etter holdforskriften for svin i Gjennomføring av revisjonen/revisjonsmetode Revisjonsmetodikken har bestått av dokumentgjennomgang og intervju. På forhånd ble alle reviderte enheter bedt om å sende en oversikt over tilsyn i svinehold i 2010 og til og med august 2011 med bakgrunn i forskrift om hold av svin og dyrevelferdsloven. Revisjonsgruppa henta deretter ut alle tilsynsrapporter registrert i ephorte. På sluttmøtet ved de enkelte enheter ble det lagt fram en oppsummering av hovedinntrykk med forbedringspunkter. Det ble gjennomgått til sammen 226 tilsynsrapporter for 2010 og til utgangen av august Under planleggingen av revisjonen ble det vurdert om revisjonen også skulle omfatte besøk i svinebesetninger sammen med inspektør fra DK. Dette var ikke spesifisert i mandatet. Revisjonsgruppa diskuterte denne saken grundig. Vi vurderte mulig resultat av gårdsbesøk opp mot revisjonens formål. Revisjon av inspektører i felt er svært tidkrevende. Det var viktig for oss å rekke over flere regioner og DK i løpet av revisjonen. Dersom resultatet av revisjon i felt skulle gi god og sammenlignbare resultat, måtte vi vært med flere inspektører ut fra alle reviderte DK. Vår konklusjon ble at en revisjon med besøk i felt etter vår mening ikke ville bringe inn nye momenter som var avgjørende for våre vurderinger i forhold til det vi finner i tilsynsrapportene og intervju med inspektørene. Vi ser ikke bort fra at gårdsbesøk kan bli en del av revisjonsomfang ved senere revisjoner, men da må man tenke nøye gjennom selve revisjonsmetodikken og hvordan dette skal gjennomføres i praksis. 4. Revisjonens hensikt, omfang og tema, formål og kravgrunnlag 4.1. Hensikt Formål Etatsrevisjon dyrevelferd svin Revisjonen skal kunne gi svar på om tilsyn føres hensiktsmessig og effektivt ved at: Utvalg av tilsynsobjekt er risikobasert og på hvilket grunnlag risikovurderingen er tatt Tilsynet er dokumentert Tilsynet benytter hensiktsmessige virkemidler Tilsynspersonell er kvalifisert i forhold til de oppgaver de har Beskrevne rutiner etterleves Tilsynet fremmer god dyrevelferd og respekt for dyr 4.2. Omfang og tema Primærproduksjon landdyr: Velferd for svin Revisjonen begrenses til primærproduksjon av svin. Revisjonen skal legge særlig vekt på Mattilsynets virkemiddelbruk, herunder skjønnsutøvelse som grunnlag for valg av virkemiddel, og Mattilsynets bruk av MATS Kravgrunnlag LOV nr 97: Lov om dyrevelferd FOR nr 175: Forskrift om hold av svin FOR : Forskrift om velferd for produksjonsdyr Instruks for dyrevernnemndene av Retningslinje for virkemiddelbruk ved tilsyn BDS 2010 og MATS kravpunkter 5. Oppsummering / hovedinntrykk 5

7 Risikobasert tilsyn Alle reviderte enheter kjenner til kravet om at tilsynet skal utføres etter en risikovurdering. Det er ingen spesielle føringer på tilsyn med dyrevelferd svin i noen av de reviderte enhetene. Revisjonslagets oppfatning er at det ikke er et prioritert område. Utvalg av tilsynsobjekter er i stor grad basert på OKprogram, fellestilsyn med andre etater, tilsynskampanjer ved 2 DK i 2010 og oppfølging av ulike bekymringsmeldinger. Fra 2011 er en stor del av uttak av OK-prøver lagt til slakteri. Hovedinntrykket er at tilsyn med dyrevelferd svin i liten grad er risikobasert. Tilsynet er dokumentert Alle reviderte enheter bruker MATS. Det er imidlertid store variasjoner i bruken av MATS. Noen av kontorene har god dokumentasjon på gjennomførte tilsyn. Der er det enkelt å se sammenhengen mellom observasjoner, vurderinger og virkemiddelbruk. I andre tilfeller er tilsynet dokumentert, men det forekommer manglende sammenheng mellom observasjoner, vurderinger og forvaltningsmessig oppfølging. Kravpunktmal ved planlegging av tilsyn har vært brukt i liten grad i Vi ser forbedringer på dette punktet i Det er store variasjoner i hvilken dokumentasjon som godtas fra tilsynsobjektet som grunnlag for å bekrefte at et vedtak er etterkommet. Hovedinntrykket er at inspeksjoner i stor grad dokumenteres gjennom MATS. Det er fortsatt et forbedringsområde med hensyn til å utnytte verktøyet fullt ut, samt dokumentere annen tilsynsrelatert aktivitet som for eksempel møter med virksomheten. Tilsynet benytter hensiktsmessige virkemidler Hovedinntrykk fra revisjonen er at det brukes påpeking av plikt i stor utstrekning. Vi finner alvorlige regelverksbrudd beskrevet i observasjonene som ikke følges opp med vedtak. Revisjonen avdekker manglende enhetlig virkemiddelbruk og frister for utbedring på tilsynelatende like observasjoner. Dette gjelder både internt på DK og mellom DK. Det er i liten grad registrert gebyrlegging av oppfølgingstilsyn. Tilsynspersonell er kvalifisert Hovedinntrykk er at personell på fagområdet dyrevelferd svin godt faglig rusta for oppgaven. Mange av inspektørene har lang erfaring fra veterinærpraksis i svinebesetninger. For enkelte inspektører er det et forbedringspotensial i bruken av MATS og i forhold til den forvaltningsmessige oppfølging. Tilsynet fremmer god dyrevelferd og respekt for dyr Det er viktig at problemdyrehold blir oppdaga og holdt under oppsikt. Da må DK-ene bruke alle tilgjengelige informasjonskanaler som er å oppdrive. God dyrevelferd fremmes først og fremst ved korrekt og om nødvendig opptrappende virkemiddelbruk. Revisjonen avdekker et stort forbedringspotensial. 6. Nærmere om avvik og anmerkninger 6.1. Risikobasert tilsyn: Generelt Tilsyn i primærproduksjon skal være risikobasert (BDS 2011) Revisjonsgruppens observasjoner og inntrykk Alle reviderte enheter har en klar oppfatning av krav til risikobasert tilsyn. Det er ingen spesielle føringer på tilsyn med dyrevelferd svin i noen av de reviderte enhetene. Revisjonsgruppens oppfatning er at det ikke er et prioritert område i de reviderte enhetene. Utvalg av tilsynsobjekter er i stor grad basert på OK program, fellestilsyn, regionale tilsynskampanjer og oppfølging av bekymringsmeldinger. Vi ser en gjennomgående tendens til at personlig/lokal kunnskap og erfaring fra tidligere veterinærpraksis/distriktsveterinærarbeid danner grunnlag for risikovurdering på revisjonsområdet. OK program har fram til 2011 vært av vesentlig betydning for utvalg av tilsynsobjekter. Uttak av OK prøver har gitt DK mulighet til å overvåke status i svinehold i sitt distrikt. Utvalg av besetninger for prøvetaking er ikke risikobasert med hensyn til dyrevelferd. Fra januar 2011 er uttak av OK prøver 6

8 lagt til slakteri. Dette medfører at DK må i større grad enn tidligere må risikovurdere tilsyn med svinehold. I flere regioner er det gjennomført fellestilsyn med andre etater. Distriktskontoret har i noe grad vært med i planlegging og utvalg av tilsynsobjekter. Distriktskontorene støtter seg i varierende grad på informasjon og bekymringsmeldinger fra interne og eksterne fagmiljø. Bekymringsmeldinger prioriteres og følges opp i stor grad. Revisjonslaget oppfatter at alle reviderte enheter ser informasjon om observasjoner fra kjøttkontrollen som nyttig for å avdekke risikodyrehold. Det er etablert ulike system for varsling og oppfølging. Alle DK var kjent med retningslinjer for melding av observasjoner fra kjøttkontrollen. Nye retningslinjer kom i september Revisjonslaget forventet ikke at dette var implementert ved DK på revisjonstidspunktet. I de tilfeller der kjøttkontrollen er godt integrert i øvrig tilsynsområder ved DK, benyttes informasjonen i stor grad og oppleves som meget nyttig til overvåking og prioritering av tilsyn med svinehold. Vi ser en aktiv informasjonsflyt mellom tilsynsområdene kjøttkontroll og dyrehelse/dyrevelferd. Informasjon fra kjøttkontroll håndteres som bekymringsmeldinger eller grunnlag for prioritering av tilsyn i felt. Observasjoner fra kjøttkontrollen er viktig fakta ved oppfølging av problemdyrehold. Revisjonen viser også at det er enheter med mer tilfeldig rapportering av funn og oppfølging av informasjon fra kjøttkontrollen. Vi har revidert for få enheter til å vurdere om dette har en organisatorisk sammenheng. Eksterne fagmiljø som privatpraktiserende veterinærer, dyrebiltransportører og svinehelsetjenesten, bidrar i varierende grad med informasjon og bekymringsmeldinger til lokalt mattilsyn. Enkelte DK har etablerte rutiner for informasjonsutveksling med blant annet lokal svinehelsetjeneste. Andre DK opplever det som utfordrende å få tilgang til informasjon fra for eksempel privatpraktiserende veterinærer og slakterienes helsetjeneste på grunn av konkurranse i markedet Tilsynet er dokumentert: Generelt Det er krav i BDS 2011 at MATS skal brukes. Data for tilsynsproduksjon vil kun hentes fra MATS. Revisjonsgruppens funn og inntrykk Alle reviderte enheter bruker MATS. Det er imidlertid store variasjoner i omfanget av bruken av MATS. To av distriktskontorene har gjennomgående god rapporter som dokumenterer tilsynet. Her er det enkelt å se sammenhengen mellom observasjoner, vurderinger og virkemiddelbruk. Andre distriktskontor har mer varierende dokumentasjon. Vi ser tilfeller der tilsynet er dokumentert, men det forekommer manglende sammenheng mellom observasjoner, vurderinger og forvaltningsmessig oppfølging. Det avhenger i noe grad av den enkelte saksbehandlers kompetanse i MATS, men også oppfølging av leder. Vi ser rapporter etter tilsynsbesøk foranlediga av OK-prøver med forskrift om hold av svin som grunnlag, der det mangler både hovedinntrykk og observasjoner. Det forekommer manglende dokumentasjon på hastevedtak. Det er ikke alle som kjenner til Feltskjema for tilsyn-retningslinje, der det er bestemt at feltskjema alltid skal legges igjen ved hastevedtak inntil bruk av MATS i felt er etablert. I tilsyn med problemdyrehold, karakterisert som vanskelige saker, der flere inspektører har vært involvert, er det eksempel på manglende dokumentasjon av for eksempel telefonkontakt med opplysninger som skulle vært registrert på saken. Bruk av bilder som dokumentasjon i tilsynsrapporter er brukt i liten grad. I noen rapporter henvises det til bilder som ikke er med i rapporten. Et kontor har brukt bilder som dokumentasjon i forbindelse med transport av gris til slakteri. Det er store variasjoner i hvilken dokumentasjon som godtas fra tilsynsobjektet for å bekrefte at et vedtak er etterkommet. Enkelte kontor godtar bare skriftlig tilbakemelding på det medsendte tilbakemeldingsskjemaet, mens andre godtar tilbakemelding på mail eller annen skriftlig tilbakemelding. De fleste godtar en muntlig tilbakemelding pr. telefon og sier at tidspunkt og innhold i telefonsamtalen noteres på saken. 7

9 Revisjonen har i liten grad sett dokumentasjon på oppfølgingstilsyn og gebyrlegging ved manglende etterkomming av vedtak eller tilbakemelding. Revisjonslaget har i intervju avdekket at det drives mye veiledning, spesielt i forbindelse med byggesaker. Vi finner i liten grad skriftlig dokumentasjon på disse møtene i form av møtereferat Tilsynet benytter hensiktsmessige virkemidler: Generelt Mattilsynet skal ha en aktiv virkemiddelbruk og nødvendige vedtak skal fattes overfor virksomheter som unnlater å etterleve regelverket. Dersom ikke virksomhetene retter seg etter påleggene skal det følges opp med opptrappende virkemiddelbruk. Vedtak som fattes skal følges opp (BDS 2011, Retningslinje for virkemiddelbruk ved tilsyn). Revisjonsgruppens funn og inntrykk Revisjonslaget har sett på tilsynsrapporter og saker fra 2010 og første halvdel av Alle virkemidler er benyttet fra påpeking av plikt, vedtak, politianmeldelse til vurdering av aktivitetsnekt. Opptrappende virkemiddelbruk sees i noen tilfeller. Revisjonen avdekket at det brukes påpeking av plikt i stor utstrekning. Alvorlige regelverksbrudd beskrevet i observasjonene, følges i enkelte tilfeller ikke opp med vedtak. Vi har observert flere tilfeller der det unnlates å fatte vedtak fordi DK ønsker å bruke det minst inngripende virkemiddel for å oppnå hensikten. Det er også registrert at det påpekes plikt i de tilfeller inspektøren får en forståelse av at tilsynsobjektet har vilje til å utbedre forholdet. Vi ser variabel oppfølging av leder på saksbehandling. De fleste reviderte enheter benytter godkjenning og/eller underskrift av leder på tilsynsrapporter med vedtak. Likevel ser vi saksbehandling og virkemiddelbruk som ikke er i tråd med mattilsynets retningslinjer. I noen tilfeller har saksbehandler selv skrevet under uten godkjenning. Det er avdekket tilsynsrapporter fra 3 av 4 reviderte DK, der til dels alvorlige avvik er observert og beskrevet, uten noen form for forvaltningsmessig oppfølging. Revisjonen avdekker manglende enhetlig virkemiddelbruk og frister for utbedring på tilsynelatende like observasjoner. Dette gjelder både internt på DK og mellom ulike DK. På samme observasjon (f.eks. manglende strø og rotematerialet), varierer det fra ingen virkemiddelbruk til vedtak. Utbedringsfristen strekker seg fra noen dager til flere måneder. I flere rapporter framgår det ikke av tilsynets vurderinger hva som ligger til grunn for valgt virkemiddel og fastsettelse av utbedringsfrist. To DK har til dels svært kompliserte enkeltsaker med flere hendelser og tilsynsbesøk. Fra revisjonenes ståsted framstår disse sakene uoversiktlige og uryddige med hensyn til virkemiddelbruk og oppfølging av vedtak som er fattet. Hovedinntrykket til revisjonslaget er at det benyttes påpeking av plikt i for stor grad og at det er manglende enhetlig virkemiddelbruk på revisjonsområdet Tilsynspersonell er kvalifisert: Vårt inntrykk er at tilsynspersonell på fagområdet dyrevelferd svin i hovedsak er godt faglig rusta for oppgaven. Mange av veterinærene har erfaring fra praksis i svinebesetninger. Andre har lite eller ingen praksiserfaring, men gjennomgår intern opplæring sammen med erfarne kolleger. Man får også oppdatert kunnskap ved deltakelse i nettverksgrupper, interne kurs i Mattilsynet og eksternt organiserte kurs på området (DNV). Ellers ble det også nevnt forvaltningskurset som nylig var avholdt som et godt tilbud. Personellet er faglig kvalifisert, men for enkelte inspektører er det et forbedringspotensial i forhold til den forvaltningsmessige oppfølging Beskrevne rutiner etterleves: Generelt: Mattilsynet har i KIM flere retningslinjer og veiledere som er relevant i tilsynssammenheng.. Eksempler på dette er Feltskjema for tilsyn retningslinje og Veileder i offentlig saksbehandling. Gjennom BDS gis føringer for bruk av MATS. Revisjonsgruppens funn og inntrykk: 8

10 Feltskjema skal alltid legges igjen ved hastevedtak og arkiveres på tilhørende sak. Vi kom over tilfeller der dette ikke var gjort. Dersom feltskjema ikke benyttes må den muntlige oppsummeringen som blir gitt virksomheten overføres tilsvarende nøyaktig inn i rapporten i MATS. Vi kom også over tilfeller der dette ikke var gjort. I 2010 ble det i liten grad planlagt i MATS. Vårt inntrykk var da at OK-prøver, tilsynskampanjer og til dels fellestilsyn i stor grad bestemte prioriteringen, og dyrevelferdsbiten ble et haleheng på andre oppgaver. For 2011 ble tilsynene i langt større grad planlagt i MATS. Dette kan skyldes at OK-prøvene nå uttas på slakteri, og at OK-prøvetaking ikke lenger i samme utstrekning som tidligere styrer utvalget av svinehold som blir underlagt tilsyn i henhold til forskrift om hold av svin. Vi har under revisjonen avdekket et forbedringspotensial på kommunikasjon mellom Mattilsynets tre nivå. Det gir seg utslag i variabel etterlevelse av rutiner og interne beslutninger. Alle reviderte RK mener å ha gitt tydelige signaler til DK om at det i for stor grad benyttes påpeking av plikt i tilsynssammenheng. HK og RK har gjennom BDS og styringssamtaler sagt at MATS skal benyttes, også i planleggingsfasen. Kravpunktmaler i MATS skal bidra til å sikre enhetlig tilsyn. HK opplever i liten grad å få faglig innspill fra distriktene Tilsynet fremmer god dyrevelferd og respekt for dyr: Det er viktig at DK-ene gjør gode risikovurderinger slik at problemdyrehold blir prioritert. God dyrevelferd fremmes først og fremst ved korrekt virkemiddelbruk. Det er under revisjonen observert mange tilfeller der påpeking av plikt er brukt i stedet for vedtak. Vi ser også manglende bruk av hastevedtak der syke/skadde dyr burde vært tilsett av veterinær eller avliva umiddelbart. Strø og rotemateriale er utvilsomt et viktig aspekt for trivselen til grisen. Revisjonen avdekker ulik reaksjon fra tilsynet på manglende bruk av strø og rotematerialet. Det gjelder både innad og mellom DK. Vi har inntrykk av at det ved noen enheter er god kommunikasjon mellom kjøttkontrollene og tilsyn med primærprodusenter. Det gir mulighet til å avdekke problemdyrehold Dyrevernnemnder Generelt. I henhold til Instruks for dyrevernnemndene av 15. juni 2010 skal distriktssjefen benytte dyrevernnemnda der det er hensiktsmessig i saker om dyrevelferd. Dyrevernnemnda skal uttale seg om planlegging av tilsyn med dyrevelferd og dyrevernnemndas aktivitet i forbindelse med utarbeidelse av årlig virksomhetsplan ved distriktskontoret eller ved en eventuell revisjon av denne. Nemnda skal i tillegg bistå DK i arbeidet med å drive utadrettet informasjon og opplysningsarbeid om god dyrevelferd. Revisjonsgruppens funn og inntrykk. På spørsmålet om i hvilken grad dyrevernnemnda brukes ved tilsyn i svinehold, svarte to av distriktskontorene at de ikke brukte dyrevernnemndene i dyrehold omfatta av holdforskrifter. Dyrevernnemnda ble stort sett bare brukt ved tilsyn med kjæledyr og i noen grad hest. Et av kontorene har i 2011 tatt med medlemmer av dyrevernnemnda i noen svinebesetninger med den begrunnelse at det er ny instruks for nemndene og delvis nye medlemmer i nemnda som trenger opplæring. Et av kontorene som har flere nemnder rapporterer om noe ulik sammensetning og bruk av nemndene. Nemndene har faste møter og en inspektør fra Mattilsynet er med på møtene. Nemndene har vært med på screening tilsyn i svinehold og tas ofte med i vanskelige saker, og spesielt i dyrehold der de har særskilt kompetanse. To av nemndene brukes i praksis mye som tidligere, selv om de ikke har vedtakskompetanse. Inspektørene har nesten alltid et medlem fra nemnda med seg ut på bekymringsmeldinger. Revisjonsgruppa vil bemerke at det er stor forskjell mellom de 4 DK-ene hvordan de bruker dyrevernnemnda når det gjelder tilsyn på revisjonsområdet. Ifølge Instruks for dyrevernnemndene (pkt. 5), skal nemnda bistå Mattilsynet gjennom å utøve sitt lekmannsskjønn ved deltakelse i inspeksjoner og ved involvering i behandling av enkeltsaker. Det sies også i høringsbrevet til instruksen at intensjonen med å frata nemndene myndighet til å fatte enkeltvedtak, er en arbeidsfordeling som vil gi økt rom for aktivitet i nemndene. 9

11 Distriktssjefene har stor frihet i bruken av dyrevernnemndene. Vi stiller imidlertid spørsmål ved om instruksen gir rom for at nemndene ikke skal brukes i dyrehold som omfattes av holdforskrifter, og hva man begrunner det i. Revisjonen avdekker lite enhetlig bruk av dyrevernnemder Regionkontor Revisjonsgruppens funn og inntrykk Status, styring og prioritering: Alle reviderte RK har inntrykk av at DK har god oversikt over status på tilsynsområdet dyrevelferd hos svin. Det blir gitt føringer til DK gjennom BDS. BDS sier at dyrevelferd generelt skal prioriteres i Tilsyn med velferd hos svin har ikke hatt særskilt prioritet i noen region. RK har forventning til at DK har god kunnskap og oversikt over dyrehold i sitt distrikt. En region mener at slakteristrukturen (nesten all gris slaktes ved ett anlegg) gir distriktskontorene spesielt god mulighet til å overvåke og følge opp eventuelle problemdyrehold. Regionkontorene har for 2011 brukt risikomatriser i prioritering av tilsynsfokus. Medarbeidere ved distriktskontor har vært involvert i varierende grad. Regionale faggrupper og styringssamtaler fremheves som viktig for å følge opp distriktskontor. Revisjonslaget avdekker at RK har stor tiltro til faglig kompetanse og evne til risikobasert tilsyn. Det er en klar forventning om etterlevelse av gitte styringssignaler i BDS og styringssamtaler. MATS og virkemiddelbruk Alle reviderte RK har hatt fokus på bruk av MATS i planlegging og gjennomføring av tilsyn. Alle RK opplever en tydelig forbedring siden En region har signalisert klar forventning til DK om at MATS skal brukes i planlegging av tilsyn (kravpunkt mal). De kjenner ikke til om det blir brukt. En region mener det er viktig å bruke MATS i planleggingen av tilsyn for å bli enhetlig. Det har vært gjennomført regionale kurs i offentlig forvaltning og bruk av MATS i alle regioner. Det forventes at dette bidrar til økt bevissthet og større grad av enhetlig saksbehandling. Generelt har regionkontorene en oppfatning om at det er noe svak virkemiddelbruk. To av tre regionkontor påpeker en utstrakt bruk av påpeking av plikt i og lite opptrappende virkemiddelbruk i sine regioner. Under revisjonen har vi ikke funnet klagesaker på revisjonsområdet. Reviderte RK har en formening om at svak virkemiddelbruk (for eksempel påpeking av plikt) er medvirkende årsak. Høy grad av kompetanse i næringen trekkes fram som en annen viktig årsak. Regionkontorene framstår klare på krav til virkemiddelbruk og betydningen av å bruke vedtak i stedet for påpeking av plikt. Kompetanseutvikling: Alle reviderte regioner har arrangert kurs i offentlig forvaltning/mats i løpet av 2010/2011 (se avsnitt over). Regionale fagdager framheves som en viktig arena for kompetanseheving. Regionale/nasjonale tilsynskampanjer bidrar til kompetanseheving i tillegg til kalibrering. Det er forventning til at Mattilsynets Mentor program kan bidra til overføring av kunnskap fra inspektører med lang erfaring i tilsyn med dyrevelferd/dyrehelse til medarbeidere med mindre erfaring. Mattilsynets informasjon til næringen: To regioner har regelmessige møter med ulike bransjeorganisasjoner. I en region er det spesielt i forbindelse med tilsynskampanjer de har hatt møter med bransjen. Regionene har klare forventninger til at Mattilsynets distriktskontor bidrar med informasjon til bransjen når de blir spurt Hovedkontor Revisjonsgruppens funn og inntrykk Status, styring og prioritering: Hovedkontoret kjenner ikke status på velferd i svinehold i Norge. Årsrapporten gir likevel grunnlag for å si noe om tilsyns- og vedtaksfrekvens gjennom året. De har få henvendelser når det gjelder dyrevelferd svin. HK ser gjennom ulike rapporter fra næringen selv, at det er utfordringer på dette dyrevelferdsområdet. BDS 2011 inneholder få detaljer og lite spesifikke styringssignaler. HK legger mye ressurser i å utvikle gode kravpunktmaler i MATS. Dette skal bidra til å sikre enhetlig tilsyn. Mange inspektører benytter ikke MATS til planlegging av tilsynene. Dette var overraskende for HK. De har ikke 10

12 kjennskap til i hvilken grad MATS brukes i planlegging av tilsyn, men de har en klar formening om at det skal brukes. Gjennom retningslinjer og instrukser gis styringssignaler på tilsynsområdet fra HK. Det er nylig kommet ny instruks om oppfølging av funn fra kjøttkontrollen. I mai/juni ble det sendt ut utkast til Retningslinje for tilsyn og virkemiddelbruk ved bog- og halesår hos svin. HK har fått få tilbakemelding fra regionene. HK forventer at høringsdokumenter sendes i linja for å sikre at viktige innspill fra tilsynspersonell kommer med. Fire ganger pr år arrangeres Fagforum. Her er alle RK representert og kan bringe inn viktige saker til diskusjon med HK. Prinsipielle beslutninger tas i etterkant av HK. RK skal bringe informasjon fra disse møtene til DK og referatene legges ut på intranett slik at de er tilgjengelig for alle. Gjennom nasjonale tilsynskampanjer gis detaljerte styringssignaler innen de aktuelle områdene (tilsynsmateriell, samlinger etc.). Tilsynsavdeling ved HK har ikke full styringsrett. De opplever at en rekke beslutninger blir tatt lenger opp i systemet. Kompetanseutvikling: Det er plan om årlige kurs på dyrevelferdsområdet (SKUT- kurs). Nasjonale tilsynskampanjer med samlinger/seminar er viktig kompetanseheving. HK ønsker at det samles informasjon og erfaring fra regionale tilsynskampanjer, slik at det kommer hele Mattilsynet til gode. 11

13 7. Konklusjon Revisjonen har omfattet fire distriktskontor fordelt på tre regioner. Vårt hovedinntrykk er at tilsynet er gjennomført av medarbeidere med solid fagkompetanse og som har et bevisst forhold til tilsyn med dyrevelferd. Det er imidlertid avdekka forbedringspotensial mht. forvaltningskompetanse og bruken av MATS. Tilsynspersonell er opptatt av å høyne sin kompetanse på fagområdet og overføre kompetanse innad på kontoret. Tilsyn med dyrevelferd generelt er høyt prioritert og inspektørene utviser stort engasjement. Likevel er det funnet klare forbedringspunkter skissert i denne rapporten, som vi anbefaler at det settes fokus på. RISIKOVURDERING: Tilsynet må basere seg på reell risikovurdering, bl.a. ved bruk av lokalkunnskap, kjøttkontrollrapporter, kontakt med privatpraktiserende veterinærer, svinehelsetjenesten og dyrebilsjåfører. VIRKEMIDDELBRUK: Viljen til å bruke riktige virkemidler må styrkes. Det er store sprik i bruken av virkemidler. Kjeden av virkemidler fra hastevedtak til aktivitetsnekt og anmeldelse må få økt fokus. I bruken av virkemidler ligger også varsling av gebyr for oppfølgende tilsyn. MATS: Alle tilsyn må planlegges i MATS. All oppfølging inklusive telefonrapporter, møtereferat, tilbakemeldinger fra tilsynsobjekt og lignende må dokumenteres i MATS. LEDERANSVAR: Det er et betydelig lederansvar å følge opp tilsynspersonell. Ved leders gjennomgang av tilsynsrapporter må leder påse at tilsyn og forvaltningsmessig oppfølging er i tråd med Mattilsynets rutiner. Samtidig må det foretas en selvstendig vurdering av om virkemidlene står i forhold til observasjonene. REVISJON AV TILSYN SAMMEN MED INSPEKTØR UTE PÅ GÅRDEN ( ON THE SPOT ): En slik metode har vært vurdert i denne revisjonen, men er ikke gjennomført. Revisjonsgruppen anbefaler at denne metoden vurderes særskilt i Mattilsynet, da dette ikke har vært forsøkt tidligere. 12

14 13