Nye styringsformer i arbeidsmarkedet

Transkript

1 AFIs serie for Hovedfagsoppgaver 2006:1 Nye styringsformer i arbeidsmarkedet IA-avtalen som styringsmetode av Helga Bull Masteroppgave ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap Universitetet i Bergen

2 ARBEIDSFORSKNINGSINSTITUTTETS SERIE FOR HOVEDFAGSOPPGAVER THE WORK RESEARCH INSTITUTE S SERIES OF MASTER THESIS Arbeidsforskningsinstituttet AS 2006 Work Research Institute Forfattere/Authors Det må ikke kopieres fra denne publikasjonen ut over det som er tillatt etter bestemmelsene i «Lov om opphavsrett til åndsverk», «Lov om rett til fotografi» og «Avtale mellom staten og rettighetshavernes organisasjoner om kopiering av opphavsrettslig beskyttet verk i undervisningsvirksomhet». All rights reserved. This publication, or part thereof, may not be reproduced in any form without written permission from the publisher. ISBN ISSN Studentoppgaven kan bestilles fra: Arbeidsforskningsinstituttet AS Pb St. Olavs plass NO-0130 OSLO Distribution by: Work Research Institute P.O.Box 6954 St. Olavs plass NO-0130 OSLO, Norway Telefon: Telefax: E-post: afi@afi-wri.no Web adresse:

3 ARBEIDSFORSKNINGSINSTITUTTETS SERIE FOR HOVEDFAGSOPPGAVER THE WORK RESEARCH INSTITUTE'S SERIES OF MASTER THESIS Temaområde: Hovedfagsoppgave nr.: Bedriftsutvikling og innovasjon 2006:1 Tittel: Dato: Nye styringsformer i arbeidsmarkedet? Desember 2006 IA-avtalen som styringsmetode Forfatter: Antall sider: Helga Bull 82 inkl. vedlegg (8 s) Resymé: Avhandlingen er en kvalitativ studie av hvorfor private bedrifter ikke ønsker å tegne IA-avtale. IAavtalen kan oppfattes som et nytt virkemiddel for å få et mer inkluderende arbeidsliv og kan ses som et forsøk på å ansvarliggjøre arbeidsgivere i forhold til å nå samfunnsøkonomiske mål. IA-avtalen skiller seg fra de andre arbeidsmarkedstiltakene vi har ved at den baserer seg på myke midler og frivillig deltakelse. I et forsøk på å knytte den empiriske utviklingen av styringsformer i arbeidsmarkedet til den teoretiske oppblomstringen av teorier rundt styring de senere årene, er det valgt ut tre teorier om styringsmentalitet som sentrale teorier og rammeverk for oppgaven. Disse teoriene fokuserer på IAavtalen som et samarbeid mellom det offentlige, staten og den ansatte for å nå mål som er til et felles beste. En av problemstillingene har da vært å belyse hvordan IA-avtalen oppfattes som samarbeid og styringsform i bedrifter som ikke ønsker å tegne IA-avtale. Problemstillingen belyses ut fra ledelsen og de ansattes erfaringer fra vurderingsprosessen og deres beskrivelse av den. Resultatene fra denne studien viser at de rasjonelle styringsmodellene som var valgt ut for å forstå IA-avtalen, ikke kan forklare hvorfor bedrifter velger ikke å tegne avtalen. I stedet viser det seg at bedriftene handler på bakgrunn av mangelfull informasjon. Arbeidslivssentrene har ikke nådd frem med sitt budskap til bedriftene gjennom sine vervemetoder. Negative holdninger fra BHT påvirker også bedriftsledelsens holdninger til IA-avtalen. Den kvalitative undersøkelsen baserer seg hovedsakelig på 15 dybdeintervjuer med Administrerende direktør, personalansvarlige, tillitsvalgte og deres kontaktpersoner i forhold til IA-avtalen. I tillegg har deltakelse på relevante konferanser og seminarer samt ekstern faglitteratur og offentlige dokumenter vært med på å danne en ramme for fortolking av dataene. Denne masteroppgaven er veiledet av Anne Inga Hilsen ved Arbeidsforskningsinstituttet og Thor Øivind Jensen på Universitetet i Bergen. Oppgaven ble sensurert på institutt for Administrasjon og organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen i Emneord: IA-avtalen, Inkludering, Arbeidsmarkedspolitikk, Nodal governance, Foucault, Partnerskap, Bedriftshelsetjeneste, Arbeidslivssenteret

4 Forord Arbeidet med masteroppgaven har vært et spennende prosjekt. IA-avtalen har vært mye i fokus i media i den siste tiden, og spesielt i forbindelse med regjeringens forslag om endring av sykelønnsordningen 5. september. Snart vil Stoltenberg-utvalget legge frem sitt forslag til hvordan det skal jobbes videre med å redusere sykefraværet i Norge. Det stadig økende fokuset rundt IA-avtalen har vært en inspirasjon, men har også gjort det vanskeligere for meg å si meg ferdig med oppgaven. Punktum er nå satt, og det er med stolthet at jeg leverer et ferdig produkt på normert tid, samtidig som jeg er fornøyd med resultatet. Oppgaven er skrevet på Arbeidsforskningsinstituttet (AFI), som har støttet meg med kontorplass. Her har jeg fått lov til å ta del i et fantastisk inkluderende faglig miljø som har inspirert meg underveis i arbeidet med oppgaven. En stor takk går til min veileder her på AFI forsker Anne Inga Hilsen som har gjorde mitt opphold på AFI mulig, og som har gitt meg uvurderlig hjelp i mitt arbeid med oppgaven. En takk til alle på AFI som har gitt meg inspirasjon underveis, og latt meg få ta del i AFIs sosiale liv. En ekstra takk til Anne Rogstad, Mette Stenberg og Solveig Hæreid i administrasjonen på AFI for hjelp med blant annet litteratursøk og korrekturlesing av oppgaven. En stor takk går til min hovedveileder førsteamanuensis Thor Øivind Jensen ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap på Universitetet i Bergen (UiB). Takk for gode faglige refleksjoner og innspill underveis i arbeidet. Jeg vil gjerne også takke stipendiat Birthe Bjørkelo (UiB) som har vært til både faglig og moralsk støtte i mitt arbeide med oppgaven. Til slutt ønsker jeg takke Espen Guldbrandsen i NAV for hyggelige lunsjsamtaler og inspirerende seminarer. Jeg vil også rette en stor takk til alle informantene mine for deres hjelp og innspill, og for at de tok seg tid til meg i en travel hverdag. Helga Bull Oslo, 3. november 2006 i

5 Innholdsfortegnelse 1. Innledning PRESENTASJON AV TEMA PROBLEMSTILLING OG METODE TEORI OG BEGREPSAVKLARING OPPGAVENS STRUKTUR OG INNHOLD Teoretisk rammeverk DEFINISJONER PARTSSAMARBEIDET SOM GRUNNLAG FOR IA-AVTALEN UTVIKLINGEN MOT EN NEOLIBERALISTISK STYRINGSMENTALITET IA-avtalen som kontraktutsetting Vertikalt organiserte partnerskap NODAL GOVERNANCE OG HORISONTALT ORGANISERTE PARTNERSKAP Metodisk innfallsvinkel og presentasjon av datainnsamlingen GENERALISERBARHET Beskrivelse av casene VALIDITET Kildetriangulering Samtaleintervju som primærdatakilde...20 Personlig samtaleintervju Deltakelse på konferanser og seminarer Skriftlig kildemateriale RELIABILITET Intervjuerens rolle Hukommelse som feilkilde ETISKE OVERVEIELSER IA-avtalen som arbeidsmarkedspolitikk IA-AVTALEN Virkemidler innen IA-avtalen Forankring av IA-avtalen på virksomhetsnivå UTVIKLINGEN I FORKANT AV IA-AVTALEN Utviklingstrekk i norske arbeidslivsrelasjoner Den skandinaviske modellen Arbeidslinja som mål for velferdspolitikken Påvirkning fra EU IA-avtalen som styringsform ER IA-AVTALEN EN VIDEREFØRING AV EN TRADISJONELL STYRINGSMÅTE? IA-AVTALEN SOM EN FORM FOR INDIREKTE STYRING HORISONTALT ELLER VERTIKALT PARTNERSKAP Insentiver for å tegne IA-avtale Signaleffekten IA-AVTALEN SOM STATLIG ANSVARSFORDELING OPPSUMMERING ii

6 6. Hva påvirker oppfattelsen av IA-avtalen? YTRE PÅVIRKNINGSFAKTORER Arbeidslivssentrenes påvirkning Bedriftshelsetjenestens påvirkning Mangel på ildsjeler Oppsummering av ytre faktorers påvirkning INTERNE FAKTORERS PÅVIRKNING PÅ VURDERINGEN AV IA Velferdsarbeidsplasser versus minimumsarbeidsplasser IA-avtalen, en ny styringsmetode? HVORFOR TEGNER IKKE BEDRIFTER IA-AVTALE? IA-AVTALEN SOM DÅRLIG SAMARBEID STYRINGSTEORIENS FORKLARINGSKART PÅ IA-AVTALEN Avsluttende bemerkninger ER IA-AVTALEN MISLYKKET? Kildehenvisning...68 Vedlegg: Intervjuguide for bedriftsinformantene Vedlegg: Intervjuguide for bedriftshelsetjenesten Vedlegg: Intervjuguide for arbeidslivssenteret Vedlegg: Intervjuguide for fagforbundet iii

7 1. Innledning Tema for denne oppgaven er nye virkemidler for styring av arbeidsmarkedet. Det vil mer spesifikt bli fokusert på intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) som styringsform i arbeidsmarkedspolitikken. Målet for IA-avtalen er å få et mer inkluderende arbeidsliv til felles beste for arbeidstakerne, arbeidsgiverne og samfunnet. Avtalen kan oppfattes som en styringsform for å endre den uønskede utviklingen med at stadig flere eldre og funksjonshemmede står utenfor på arbeidslivet, samtidig som sykefraværet øker. Mål for analysen er å drøfte om denne styringsformen oppleves som en ny måte for staten å styre arbeidsmarkedet på. Er IA-avtalen en videreføring av den tradisjonelle statlige styringen, eller representerer denne avtalen en ny styringsform som krever et økt samarbeid mellom partene i arbeidslivet på bedriftsnivå? Er flere aktører enn staten gjennom IA-avtalen ansvarliggjort i forhold til å støtte opp om en positiv utvikling av arbeidslivet? Oppfattes IA-avtalen av bedrifter i dag som en ugunstig styringsform? Med utgangspunkt i det såkalte Sandman-utvalgets innstilling i NOU 2000:27 «Et inkluderende arbeidsliv» ble IA-avtalen utviklet som et samarbeidsprosjekt mellom staten, arbeidsgiverorganisasjonene og arbeidstakerorganisasjonene, og senere innført i Inkludering i arbeidslivet har blitt oppfattet som en viktig del av den norske velferdspolitikken de senere årene. Et hovedmål med IA-avtalen er å begrense forbruket av offentlige velferdsytelser (Hammer & Øverbye 2006:15). Samtidig er Norge i en situasjon hvor vi ser at behovet for arbeidskraft vil øke fremover. Under utviklingen av IA-avtalen ble det utarbeidet ulike insentivordninger for å skape bedriftsøkonomiske fordeler, i tilegg til de samfunnsmessige godene. Ettersom IA-avtalen baserer seg på frivillig deltakelse fra bedriftene, har det vært spesielt viktig å skape interesse blant private aktører og bedrifter. Til tross for insentivordningene og ulike vervestrategier er i dag kun 23 % av bedriftene i privat sektor IAvirksomheter 1. Det sentrale målet for denne oppgaven er å se om det er utviklet nye måter å styre samfunnet på. IA-avtalen er valgt ut for å undersøke om den representerer noe nytt i forhold til styring av arbeidsmarkedet, som et nytt virkemiddel for å redusere statens utgifter til blant annet trygd og sykelønn. 1 (Lastet ned ) 1

8 1.1. Presentasjon av tema På begynnelsen av 1990-tallet ble store deler av Europa utsatt for utfordringer i forhold til at stadig flere innbyggere beveget seg ut av arbeidslivet, enten i form av deltidsstillinger, førtidspensjonering eller ved hjelp av ulike trygdeordninger (Thornton & Lunt, 1997). I 1999 var det registrerte sykefraværet i Norge høyere enn noensinne, og det var først og fremst langtidsfraværet som økte. Som et resultat av regjeringens ønske om å snu denne utviklingen, ble det i 1999 nedsatt et offentlig utvalg som skulle se på årsaker til utviklingen og foreslå tiltak. Det såkalte Sandman-utvalget avga, i løpet av høsten 2000, en innstilling kalt NOU 2000:27 «Et inkluderende arbeidsliv». Tilpasning til resten av Europa oppfordret også til tiltak på dette området. I den såkalte Lisboa-strategien 2 la EU i 2000 en tiårig plan for utvikling av et konkurransedyktig Europa. Som et virkemiddel i dette arbeidet vektlegges utvikling av en aktiv sysselsettingspolitikk. Ønsket om en ny utvikling førte i Norge til utarbeidelsen av intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) inngått mellom regjeringen, arbeidsgiverorganisasjonene og arbeidstakerorganisasjonene høsten Det generelle målet for IA-avtalen er å få et inkluderende arbeidsliv til felles beste for arbeidstakerne, arbeidsgiverne og samfunnet. For å oppnå dette har IA-avtalen satt frem tre klare mål: Det første er å senke sykefraværet. Det andre å redusere bruken av uføretrygd. Det tredje målet retter fokus mot å øke andelen eldre arbeidstakere i arbeidslivet Problemstilling og metode IA-avtalen kan oppfattes som ett av fire virkemidler for et mer inkluderende arbeidsliv. Hammer og Øverbye (2006:13) nevner endring i velferdsstatens utforming og omorganisering av velferdsforvaltningen som to andre virkemidler. Det siste virkemiddelet er lovgivningen som er rettet mot arbeidsmiljø og diskriminering i arbeidslivet og samfunnet generelt. Mens disse tre virkemidlene omfatter alle norske bedrifter og arbeidstakere, er IA-avtalen i utgangspunktet basert på frivillig deltakelse (ibid). Det brukes flere ulike tilnærminger for å gjøre bedrifter interesserte i å bli IA-bedrifter. Staten forsøker gjennom disse virkemidlene å gi arbeidsgiverne insentiver til å handle på en bestemt måte. Drøpping (2003:122) beskriver IA-avtalen som en hybrid mellom en konsensustilnærming og en incentivtilnærming. Med konsensustilnærming menes her endring av holdninger, rådgivning og veiledning til bedriftene. Dette gjøres blant annet ved at arbeidslivssentrene og arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene kontakter bedriftene. Insentivtilnærmingen omfatter økonomiske insentiver som lønnssubsidier, redusert arbeidsgiveravgift for eldre arbeidstakere, tilgang på refusjon til helsefremmende tiltak som bedriftshelsetjenesten samt refusjon i arbeidsgiverperioden for sykmeldte gravide (Drøpping 2003:122). Når IA-avtalen er basert på frivillig deltakelse fra bedriftene betyr dette at deltakelse skjer gjennom å lokke med gulrot fremfor å bruke pisk. 2 (Lastet ned ) 2

9 Begrunnelser for hvorfor bedrifter vil bli IA-virksomheter og hva som verdsettes med avtalen, har blitt studert mye. ECON har utgitt to store evalueringsrapporter, og flere andre forskningsinstitusjoner har gjort evalueringer siden IA-avtalens begynnelse. For å undersøke nærmere hvordan IA-avtalen oppfattes vil det velges ut tre bedrifter som står utenfor avtalen som case. Ettersom det altså er 77 % av bedriftene i privat sektor som har valgt å stå utenfor avtalen er det interessant å undersøke hvordan de oppfatter avtalen og hva som har påvirket til at de har valgt å stå utenfor 3. Oppleves IA-avtalen som en lite gunstig ordning? Hva kan dette si oss om hvor vellykket IA-avtalen er som styringsform? Mye av den eksisterende litteraturen som foreligger om erfaringene til IA-bedrifter vil brukes for å illustrere forskjeller og likheter i funn mellom IA-bedriftene og de bedriftene som ikke har tegnet avtale. Det ser ut til at det spesielt er store bedrifter som ser nytten av IA-avtalen. Over halvparten av bedrifter med mer enn 100 ansatte har tegnet IA-avtale. Det tilsvarende tallet for mindre bedrifter er 14 % 4. Dette viser en skjevfordeling av inngåtte avtaler mellom store og små bedrifter, hvor de store er i flertall. Fordi det ser ut til at det er mer naturlig for store bedrifter å bli IA-bedrifter, og fordi det er naturlig å anta at større bedrifter da i større grad har vært aktive i forhold til å vurdere avtalen, vil det i denne oppgaven fokuseres på tre forholdsvis store bedrifter ( ansatte) som ikke har tegnet avtalen. Slik får jeg studert tre case som er atypiske tilfeller i utvalget hvor de fleste andre bedriftene på lik størrelse ser gevinstene av å tegne IA-avtale. Ustrukturerte intervju med aktuelle personer i bedriftene skal være primærdata i denne studien. Ut fra målet om å diskutere IA-avtalen som en ny styringsform, har jeg valgt å se på begrunnelsen for hvorfor IA-avtalen har blitt valgt vekk av bedriftene i studien. Bedriftene er valgt ut på bakgrunn av at det er interessant å få belyst hvorfor så mange private bedrifter ikke gir sin tilslutning til dette virkemidlet, som i utgangspunktet ser ut til å være til alles beste. Oppfattes IA-avtalen som en ugunstig styringsform? En av problemstillingene i denne oppgaven blir da: Hvorfor velger bedrifter ikke å tegne IA-avtalen? IA-avtalen kan ses som et resultat av et langvarig korporativt samarbeid mellom LO, NHO og staten. Det er i denne sammenhengen likevel viktig å være bevisst på at selv om IA-avtalen stammer fra et slikt korporativt samarbeid, med et statlig maktsenter som indirekte påvirkes av andre aktører, behøver ikke utfallet å være preget av den samme skjevfordelingen av makt i samarbeidsforholdet. Det vil være mulig å hevde at IA-avtalen, slik den fremstår i dag, er en ny organisering av det tidligere trepartssamarbeidet i norsk arbeidsmarkedspolitikk, med staten som den sterkeste aktør. På den andre side vil noen kunne mene at IA-avtalen i praksis representerer et likeverdig samarbeidsforhold, hvor alle partene har sitt å vinne. I et slikt partnerskap samarbeides det for å oppnå felles målsetting. Det kan virke sannsynlig at IA- 3 (Lastet ned ) 4 (Lastet ned ) 3

10 avtalen oppfattes som mer gunstig for de bedriftene som oppfatter den som et likeverdig samarbeid for å nå et felles mål. Likeledes kan et samarbeid med staten virke ugunstig dersom ikke partene stiller på lik linje med felles målsetninger. Det nevnes ofte at det er en konflikt mellom IA-avtalens tre delmål. Noen går så langt som å hevde at delmål 1 og de to siste delmålene er gjensidig utelukkende. Bedriftene kan oppfatte at de ikke har samme mål som staten og de ansatte, som er de andre aktørene i avtalen. Samtidig er det mulig at de oppfatter at et eventuelt samarbeid vil gå i retning av en kontraktutsetting, hvor de pålegges statlig ansvar. En oppfattelse av at IA-avtalen representerer en uønsket styringsform, kan tenkes å ha innvirkning på bedriftenes holdning og avgjørelser i forhold til avtalen. Ut fra disse antakelsene ønsker jeg å bruke teorier om ulike styringsformer for å beskrive bedriftenes oppfattelse og avgjørelse rundt IA-avtalen. Dette leder videre til at det kan være interessant å se på mulige årsaker til hvorfor bedriftene har slike oppfattelser av avtalen. Det vil i denne sammenheng derfor også være interessant å se på problemstillingen: Hva påvirker bedriftene i deres oppfattelse av IA-avtalen? 1.3. Teori og begrepsavklaring IA-avtalen kan oppfattes som et nytt virkemiddel for å få et mer inkluderende arbeidsliv. Avtalen forsøker i større grad enn tidligere å ansvarliggjøre arbeidsgivere i forhold til samfunnsøkonomiske mål. IA-avtalen skiller seg fra de andre arbeidsmarkedstiltakene, som nevnt tidligere, ved at den baserer seg på myke midler og frivillig deltakelse. Samtidig med denne utviklingen av styring i arbeidslivet skjer det også en teoretisk utvikling fra government to governance. Dette uttrykket illustrerer at det teoretiske fokuset flyttes bort fra staten som sentral aktør ved styring, og over til andre aktører. Dette er en idé som kan spores tilbake til en liberalistisk tanke om at overordnet styring ut fra et velferdsstatlig perspektiv ikke vil fungere (Shearing 2004:16). I et forsøk på å knytte den empiriske utviklingen til den teoretiske oppblomstringen av teorier rundt styring de senere årene, har jeg valgt ut tre teorier om styringsmentalitet som sentrale teorier og rammeverk for denne oppgaven. Mer inngående vil jeg støtte meg til teori om kontraktutsetting (Yeatman 1998, Gay 2004), vertikale partnerskap (Bjørkelo 2005) og horisontale partnerskap (Larner og Craig 2002:9-22). I tillegg vil litteratur omkring styring og regulering av private aktører stå sentralt, med bidrag fra blant annet Froestad (2005), Johnston og Shearing (Johnston & Shearing 2003, Shearing 2004). I forhold til min teoretiske tilnærming vil det være nødvendig å gi en nærmere forklaring på noen begreper. Definisjonene av disse vil innlede oppgavens teorikapittel. 4

11 1.4. Oppgavens struktur og innhold I kapittel 2 vil jeg redegjøre for det teoretiske rammeverket som ligger til grunn for denne oppgaven og hvordan denne tenkes anvendt i praksis i forhold til problemstillingen. Kapittel 3 vil bestå av en redegjørelse av mine case og den metodiske tilnærmingen som brukes for å studere disse. Her vil jeg diskutere fordeler og ulemper ved metodevalget. Deretter vil det gis en presentasjon av hvordan jeg har gått fram under datainnsamlingen for å etterleve målene om generaliserbarhet, validitet og reliabilitet. I det neste kapitlet vil jeg gi en kort beskrivelse av IA-avtalen, og virkemidlene som knyttes til arbeidet med å få bedrifter til å tegne avtalen. Selve analysedelen starter med kapittel 5. I denne delen vil jeg gjennomgå hovedfunnene i casestudiene. Dette kapitlet har som mål å knytte empiri og teori sammen ved å vurdere hvilken styringsform som egner seg best til å forklare hvordan informantene i undersøkelsen oppfatter IA-avtalen. Kapittel 6 etterstreber å svare på delproblemstillingen ved å se på eksterne og interne påvirkningsfaktorer på informantenes oppfattelse av avtalen. I kapittel 7 vil jeg samle trådene og forsøke å svare på oppgavens hovedproblemstilling ved å se de teoretiske og empiriske funnene i sammenheng. I det siste kapitlet, kapittel 8, vil det bli gjort avsluttende bemerkninger om videre utvikling av IA-avtalen og arbeidet med den som sådan. 5

12 2. Teoretisk rammeverk 2.1. Definisjoner Her vil det først avklares tre begreper som vil bli brukt videre i oppgaven: styring, teori og partnerskap. Begrepet styring vil bli brukt om aktiviteter som er med på å designe og forme aktiviteter og hendelser. Den franske samfunnsviteren og sosialfilosofen Foucault bruker en skipsmetafor for å illustrere hva han oppfatter med begrepet styring: Hva vil det si å styre et skip? Det betyr å ta kommandoen over navigasjonen og lasten. Å styre et skip er også å holde øye med vinden, skjær, storm og annet uvær. Det er å skape en forbindelse mellom sjømennene og det fartøyet de skal ta vare på, og den lasten som de må få i havn, og med saker og ting så som vind, skjær og storm. Å styre et skip er å skape slike forbindelser. (Foucault 2002:52) Teorier og mentaliteter er to begreper som her vil bli brukt om hverandre. Definisjonen av disse begrepene er hentet fra den australske forskeren Shearing (2004: 3) og vil i hovedsak referere til et sett av ideer som brukes for å forstå verden og gjøre antakelser om hvordan den styres. Teorien som presenteres her er ikke ideer om en gitt virkelighet, men snarere en hjelp til å danne et rammeverk en kan forstå verden i. De gjør oss i stand til å konstruere et bilde av virkeligheten og til å forstå dette bildet. Begrepene partnerskap og samarbeid vil bli brukt om hverandre videre i oppgaven. Disse vil her referere til en gruppe aktører som er avhengig av hverandre for å nå egne eller felles målsetninger. Når begrepene horisontale og vertikale partnerskap brukes, beskriver dette bestemte typer organisering av samarbeidet. Disse vil få en nærmere gjennomgang i dette kapitlet. 6

13 2.2. Partssamarbeidet som grunnlag for IA-avtalen Mange har pekt på at IA-avtalen er en ny metode for utarbeidelse og gjennomføring av den norske sosialpolitikken. En ny type samarbeid for å endre en uønsket utvikling av arbeidslivet som har røtter mange tiår tilbake. Med innføring av IA-avtalen ble det dannet en arena for samarbeid hvor arbeidsgiverorganisasjonene, arbeidstakerorganisasjonene og staten tettere kan koordinere tiltakene og praksisen innen arbeidslivet. Dersom en definerer trepartssamarbeid som et korporativt samarbeid og som grunnlag for utarbeidelsen av IA-avtalen, ser det derimot ikke ut til at dette samarbeidet representerer noe nytt. Avtalen kan i stedet betraktes mer som en videreføring og utvidelse av det korporative, avtalebaserte samarbeidet mellom staten, arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene. Den mest synlige formen for denne videreføringen er at dette samarbeidet ble institusjonalisert i avtalen. På den andre siden er det mulig å hevde at vi i IA-avtalen også finner trekk etter en deliberativ modell (Hagen 2006 b:6). En deliberativ modell for samarbeid er en prosess hvor regjeringen inviterer flere parter til en dialog for å finne felles virkemidler for å nå en felles målsetning. Når det er opprettet enighet rundt en strategi, videreføres samarbeidet slik at også implementeringen skjer gjennom en forpliktende ansvars- og arbeidsfordelig mellom partene. I et deliberativt samarbeid behandles partene i større grad likt og kan således betraktes som deltakere i de politiske avgjørelsene og gjennomføringen av disse. Regjeringen gir andre aktører større påvirkningskraft i denne modellen enn i den korporative modell, hvor regjeringen i utgangspunktet kan la være å følge andres interesser. I en deliberativ modell for samarbeid etterstrebes beslutninger gjennom konsensus (Hagen 2006 b:7). En kan hevde at det korporative trepartssamarbeidet, som har stått bak mange avtaler innen det norske arbeidslivet de senere årene, har utviklet seg til å få trekk av et deliberativt samarbeid. Det vil si at de aktuelle partene er gitt større makt i utformingen av avtalen i stedet for å fungere som rådgivere til regjeringens politikk. Ettersom IA-avtalen har tilslutning fra alle de involverte partene både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden sammen med regjeringen, viser dette et tettere samarbeid. Avtalen er også til en viss grad avhengig av en slik bred oppslutning og partsforankring for at den skal fungere i praksis. Arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene kan for eksempel ha avgjørende innvirkning på virksomhetenes oppslutning rundt avtalen. Dersom de ulike forbundene ikke støtter undertegnelse av IA-avtalen, er det mulig at avtalen møter mer motbør blant bedrifter og virksomheter. Avtalen ble i stor grad utarbeidet med et prinsipp om konsensus. Målet med et deliberativt samarbeid er å nå beslutninger gjennom full enighet mellom partene, og at alle deltakerne er enige om at dette er den beste løsningen (Hagen 2006 b:7). IA-avtalen kan altså se ut til å ha deliberative trekk. Samtidig kan samarbeidet oppfattes som en videreføring av det tradisjonelle korporative samarbeidet mellom partene i arbeidslivet. 7

14 Det er ikke bare samarbeidsformen i IA-avtalen som kan oppfattes som noe nytt. IA-avtalen fremstår også som noe nytt i form av å være en ny sosial kontrakt mellom marked og stat (Hagen 2006 a:27). Det velferdsstatelige ansvaret som før tillå staten alene, kan i større grad se ut til å ha blitt overført til andre aktører i samfunnet Utviklingen mot en neoliberalistisk styringsmentalitet I den tradisjonelle måten å tenke styring på har staten en sentral plass. Styringskjeden er i all hovedsak hierarkisk organisert, og det er tette relasjoner mellom styring og utøving av statlige avgjørelser. Den tradisjonelle styringsformen blir ofte forbundet med den absolutte stat eller velferdsstaten. Her er staten et organ som styrer og kontrollerer store deler av samfunnet. Statens oppgave er å gi et godt tilbud til alle innbyggerne også dersom dette innebærer å intervenere det som tidligere ble definert som private forhold som familien. Et inngående kjennskap til individene gjør det mulig å styre over innbyggerne på alle plan. Det er denne formen for styring Foucault (2002) kaller hyrdemakt. Et bilde som har blitt brukt på dette, er samfunnet som en saueflokk og staten som gjeteren med ansvar for hvert enkelt individ (ibid). Når Foucault omtaler styringen i velfredsstaten fokuseres det på den statssentrerte makten (Larner & Craig, 2002:12). Liberalismen kan ses som en reaksjon på denne formen for statssentrert styre. Den liberalistiske styringsformen støtter opp om et arbeidsliv som reguleres av markedet fremfor å lide under statlig overstyring. Den liberalistiske tanken om å gi staten begrenset styringsmakt har vært ansett som et ideal, i motsetning til i den absolutte stat, som dreide seg om direkte inngrep og styring, og som gikk i retning av at staten alltid kunne gjøre mer. Liberalistene stilte seg det motsatte spørsmålet: Er det mulig å styre mindre? (Foucault 2002:18). Med lavere skatter og avgifter, mindre statlig inngripen i folks liv og større frihet for alle ville markedsmekanismene føre til behov for et større mangfold i arbeidslivet. Slik vil det utvikles et behov for mennesker med redusert arbeidsevne (Hagen 2006 a :27). Det ser for eksempel ut til at behovet for all type arbeidskraft følger som en logisk konsekvens av oppgangstidene vi ser i arbeidslivet, med aktivitetsvekst og lav arbeidsledighet 5. På den andre siden kan en hevde at markedets påvirkning på behovet for arbeidskraft, ikke har gitt stor nok uttelling i form av større inkludering i arbeidslivet opp gjennom årene. Det ser ut til at samfunnsøkonomiske verdier og langsiktig investering i arbeidsstokken har måttet vike fremfor kortsiktige bedriftsøkonomiske gevinster (Hagen 2006 a: 27). Dette kan sies å være uønskede virkninger både av selvstyre i liberalismen, og det som kan betraktes som hierarkisk kommandostyre innen den absolutte stat. Som et forsøk på å reflektere denne misnøyen og behovet for nye former for styring, ble det registrert en raskt voksende interesse for reguleringsstudier først i USA og senere også i Europa (Moran 2002: ). Utviklingen 5 (Lastet ned ) 8

15 av nye styringsformer er slik blitt beskrevet som resultat av et behov for samarbeid mellom stat og marked, og mellom offentlig og privat sektor. Den neoliberalistiske måten å oppfatte styring på kan sies å ha oppstått i en krysning mellom den absolutte stat og liberalismen. Denne retningen har en mer positiv og aktiv persepsjon av de andre aktørene i samfunnet. Mens staten i den absolutte stat både styrte og utførte statlige oppgaver, presenterer det neoliberalistiske perspektivet på styring en større avstand mellom styring og utførelse. Det har blitt utviklet mange nye styringsteknikker for å beholde statens mulighet til å styre samfunnet, uten å bruke direkte makt og styringsmetoder. Disse nye studiene supplerer Foucaults tidligere tenkning rundt indirekte regulering og styring, som her refereres til som Rule at a distance. Osborne og Gaebler (Shearing, 2004:19) forklarer denne ideen om Rule at a distance med en båtmetafor og bruker begrepene rowing og steering om henholdsvis folkets og regjeringens rolle innen styring av samfunnet. Steering refererer til staten som en styrende autoritet som fremsetter mål, verdier og normer, mens rowing henviser til mer implementering og utføring av funksjoner for å nå målene (Osborne & Gaebler i Shearing 2004:19). Styringsformene som fremmer denne Rule at a distance -mentaliteten, fokuserer på å ansvarliggjøre andre aktører i samfunnet til å ta på seg tidligere statelige oppgaver. Det engelske begrepet enrollment er sentralt i Osborne og Gaeblers forklaring av denne styringsteknikken. Enrollment kan på norsk oversettes med innrullering og henviser da til hvordan staten innrullerer og inkluderer andre aktører i å implementere deres politikk (Osborne og Gaebler 1992: 37). Rule at a distance som grunnlag for styringsformer har blitt kritisert. Blant annet har mye av kritikken vært rettet mot at staten driver en ansvarsfraskrivelse, og overlater viktige funksjoner i velferdsstaten til andre aktører. Som Brithwaithe (1993: 94-95) også vektlegger ved sin maktpyramide er det problematisk at problemløsning på de lavere nivåene i pyramiden, vil kunne oppfattes som ansvarsfraskrivelse. Altså at alle avgjørelser ikke nødvendigvis tas av staten, men av andre aktører, og at dette kan oppfattes som at staten ikke følger opp sitt ansvar. Fordi det kan se ut til at staten blir svakere og andre aktører får mer makt i samfunnet, er det mulig å hevde at vi går mot en pluralisering av makten i samfunnet. På den andre siden vil en kunne argumentere for at staten med innførselen av IA-avtalen ikke utfører en ren ansvarsfraskrivelse, blant annet fordi den ordinære ordningen og lovene som gjelder alle norske bedrifter blir opprettholdt samtidig som den nye ordningen tilbys bedrifter som vil tegne avtalen. Det er også en stor diskusjon rundt hvorvidt økt selvstyre for andre ikke-statlige aktører fører til en svakere stat. Det neoliberalistiske svaret på denne kritikken er at staten ikke gir fra seg makt til andre aktører, men snarere at staten styrker sin egen rolle ved andre teknikker, som frivillig deltakelse, for å styre aktørene i samfunnet fremfor å bruk tvang eller direkte maktbruk. Det er ut fra dette mulig å oppfatte Rule at a distance som en ny styringsform hvor flere aktører i samfunnet får mer makt. På den andre siden representerer dette ikke en ny styringsform når en sammenlikner den med den tradisjonelle formen for statsstyre. Rule at a distance vektlegger bare andre metoder og teknikker for staten å styre på. Staten har ikke gitt fra seg makten, men styrer gjennom andre aktører i samfunnet. Innen denne styringstanken 9

16 vektlegges verdien av at andre aktører enn staten er aktive deltakere i styringen av seg selv. Staten dominerer ikke de andre aktørene i samfunnet gjennom overordnet styring, og disse er selv aktive deltakere. Dette henvises til som self-direction og self-management av Miller og Rose (1990: 27). Rule at a distance som styringsform blir ofte oppfattet som noe nytt i forhold til tidligere studier av styring, med staten som eneste maktenhet. På den andre siden er det mulig å hevde at denne formen for styring bare er en ny beskrivelse av det vi kjenner til som tradisjonell hierarkisk styring. Styringsmetoder kan ved første blikk se ut til å kreve aktiv deltakelse fra andre aktører, men er i realiteten bare en ny måte å beskrive tradisjonelle styringsteknikker på. Styringsteknikkene som ser ut til å kunne beskrives som Rule at a distance, bør derfor ikke umiddelbart betraktes som noe nytt. Med dette som et overordnet rammeverk, som kombinerer markedsmekanismer og statlig reguleringsbehov, kan en plassere flere reguleringsteorier som baserer seg på det en kan kalle en teori om indirekte styring. Styringsteknikkene som brukes for å fremme metoden Rule at a distance, er først og fremst kontraktualisme og selvregulering (self-governing) (Froestad 2005: 9). Disse vil bli gjennomgått i neste del av kapitlet. Til slutt i dette kapitlet vil teorien om Nodal governance bli presentert. I dette perspektivet på styring rettes fokuset bort fra staten som sentral aktør. De tre teoriene som skal omtales videre, viser hvordan tidligere statelige oppgaver overføres til andre aktører, og hvordan dette kan oppfattes som ulike former for samarbeid. Hensikten med en gjennomgang av disse mer spesifikke reguleringsteoriene er å se om de er egnet til å forklare hvordan bedrifter uten IA-avtale oppfatter avtalen, og hva dette kan ha hatt å si i forhold til deres valg om ikke å tegne IA-avtale. I det videre vil altså fokus rettes mot virksomhetsnivået og bedriftenes oppfattelse av IA-avtalen som samarbeids- og styringsform, ikke mot prosessen rundt utarbeidelsen av avtalen IA-avtalen som kontraktutsetting Kontraktualismen oppsto som en type styringsform innen den neoliberalistiske tanken om regulering, og kan oppfattes som en styringsteknikk for å fremme statlig styring uten direkte inngripen. Kontraktutsetting som styringsteknikk er spesielt til stede i New Public Management-retningen som fokuserer på at tjenester skal være designet for å imøtekomme individuelle behov, og hvor mål og resultatstyring er et kjent begrep. Utviklingen og formingen av styring kan sies å ha gitt seg uttrykk i blant annet public choice, rational choice og agent-teori (Yeatman 1998). Kontraktualismen er en kontraktliknende fremstilling av relasjonene mellom offentlig og privat sektor (Gay 2004). Kontraktavtalen er i stor grad topdown organisert og kan derfor oppfattes som en vertikal styringsmåte som representerer den tradisjonelle tanken rundt styring med staten som sentral aktør (Leaner & Craig 2002:17). Styringsmetoder som ofte brukes innen kontraktualismen er å danne konkurranse mellom offentlige tjenester, contracting out og outsoursing av offentlige funksjoner til det private. Her uttrykker det kontraktualistiske språket tydelige og gjensidige ønsker mellom avtalepartene (Yeatman 1998). 10

17 Kontrakt kan defineres som en lovlig utveksling av løfter. Avtalen er bindende fordi partene som inngår kontrakten har til hensikt å bli bundet (Yeatman 1998:230). Yeatman vektlegger frivillighetsaspektet i sin definisjon, men dette prinsippet om at en kontrakt skal være basert på frivillighet, er kontraktualismen blitt kritisert for. I mange tilfeller vektlegges ikke fritt valg i samme grad som deltakelse. Deltakelse i form av informert samtykke, forhandlinger med gjensidig tilpasning og ansvarlighet er sentrale komponenter i det en kan kalle ikke-lovlig kontraktualisme. Skille mellom samtykke og frie valg av kontraktsinngåelse har en sentral rolle i kontraktualismen (Yeatman 1998:231). IA-avtalen kan oppfattes som en kontraktinngåelse mellom staten og det private. Representanter fra arbeidsgiverne, arbeidstakerne og trygdekontoret undertegner en konkret samarbeidsavtale som fremsetter klare forpliktelser for de ulike aktørene. Disse forpliktelsene er klart definerte. Arbeidstakerne forplikter seg blant annet til å utarbeide rutiner for å følge opp sykmeldte (Samarbeidsavtalen pkt.3b). Det står videre i avtalen at disse rutinene skal være ferdig utarbeidet 12 uker etter kontraktinngåelsen, og at de skal utarbeides i samarbeid med de ansatte (ibid.). Arbeidstakerne forplikter seg altså til å ta en mer aktiv rolle ved fravær og sykdom for å komme tilbake i arbeid. Ansatte skal blant annet delta i utarbeidelsen av en egen oppfølgingsplan, og bidra aktivt i tilrettelegging av arbeidet og avklaring av funksjonsevne (Samarbeidsavtalen pkt. 4f). Den tredje parten i kontrakten, trygdeetatens arbeidslivssenter, har også sine egne forpliktelser. Dette omhandler blant annet informasjon og veiledning til arbeidsgivere og arbeidstakere i IA-bedriften, i tillegg til koordinering av ulike hjelpetiltak. Ser man på definisjonen av kontrakt som utveksling av løfter, ser det ut til å være elementer av dette i samarbeidsavtalen. Kontraktsavtalen ser i stor grad ut til å være preget av en horisontal styringsmåte, hvor regjeringen har klare mål, og hvor tidligere offentlige funksjoner blir overlatt til arbeidsgiverne, med hjelp fra arbeidstakerne. Noen kan oppfatte avtalen som en form for statlig ansvarsfraskrivelse, ved for eksempel sykefraværsgarantien hvor arbeidsgiverne forplikter seg til en mye større rolle i forhold til oppfølging av sykemeldte enn tidligere. Den kritiserte ansvarsfraskrivelsen til staten kan hevdes også å gjelde de ansatte som må ta en større del av ansvaret i forhold til å komme tilbake til arbeid. Mer ansvar legges på den ansatte selv, gjennom rapporteringsordningen om funksjonsevne. Når en ser IA-avtalen som et uttrykk for en kontraktualistisk styringsmåte, er det mulig å hevde at det er fokuset på samarbeidsavtalen som bygger best opp under dette synet Vertikalt organiserte partnerskap Borzel og Risse (2002:13) hevder at både staten og markedet har feilet i å styre samfunnet på en effektiv måte. Partnerskap mellom offentlige og private aktører kan ses som en annen metode for å fremme Rule at a distance og selvregulering fremfor å la staten eller markedet styre alene. Begrepet partnerskap favner veldig vidt og har mange variasjoner. Det kan være forskjeller på hvilke aktører som involveres og på partnerskapets oppbygning og varighet. Partnerskap kan slik oppfattes som en samlebetegnelse for mange ulike samarbeidsformer (Bjørkelo 2005). Larner og Craig (2002:9-22) omtaler partnerskap som en reaksjon på økt konkurranseutsetting og merkostnader knyttet til konkurranse mellom ulike offentlige og 11

18 private tjenester, slik liberalismen fremmer. De definerer partnerskap som en teknikk offentlige og private virksomheter bruker for sammen å løse felles problemer. Partnerskap skal involvere alle parter og tjene til et felles beste (Laner og Craig 2002: 9). Det vil her fokuseres på to ulike former for partnerskap som vektlegger hver sin samarbeidsform: vertikale og horisontale partnerskap. I vertikale partnerskap er staten den sentrale aktør og samarbeid kan hevdes å ha korporative trekk. Vertikale partnerskap oppfattes her som en form for styring for å fremme Rule at a distance. Neste avsnitt om Nodal governance vil ta for seg en annen form for partnerskap, det jeg i denne oppgaven vil kalle horisontale partnerskap Nodal governance og horisontalt organiserte partnerskap Ifølge Nodal governance-perspektivet peker den utviklingen som har skjedd i forhold til pluralisering av makten i samfunnet, mot noe mer komplekst enn mer bruk av indirekte styringsteknikker og konkurranseutsetting som følge av et neo-liberalt press. Retningen som kalles Nodal Governing, mener nye former for styring har utviklet seg utenfor staten, og at disse kan være vanskelige å se hvis en ikke går bort fra en statssentrert tanke om styring. (Johnston & Shearing 2003: ). Bayley og Shearing (i Shearing 2004:39) gjorde et skille mellom det de kalte auspicien som var kilden til å vise retning, og providers som var agenten som utførte de offentlige oppgavene. Nodal Governance som styringsform kan ses på som et verktøy for ikke å gi staten eneste prioritering som auspicien når en ser på makt i samfunnet (Shearing 2004:39). Johnston og Shearing (2003:148) setter opp fire trekk ved Nodal Governance-tenkningen: Ser bort fra staten som eneste maktenhet Styring skjer mer i form av nettverk enn styring fra en enkelt aktør Styring gjennom skiftende allianser Alle former for styring er et produkt av menneskelig oppfinnsomhet, og vil derfor alltid ha ved seg normative implikasjoner. Ifølge Latour (i Shearing 2004:39) ser staten også andre aktører som providers ved at den søker å få dem til å handle på en bestemt måte gjennom intensiver. Alle aktører er også med på å styre. Det tidligere nevnte eksemplet på Osborne og Gaeblers tanke om statlig styring som rowing og steering, viser at det handler om en parts makt over andre. Nodal Governance-retningen kritiserer denne oppfattelsen av styring og mener i stedet at styring oppstår i en skiftende interaksjon mellom flere aktører (Johnston og Shearing 2003:146). Samtidig som Nodal Governance-litteraturen ser bort fra staten som eneste styringsenhet, fremhever de også vanskeligheten ved å trekke skarpe linjer mellom private og offentlige funksjoner og virksomheter. Dette brukes også som argument for at en ikke lenger kan betrakte staten som eneste maktenhet (Johnston & Shearing 2003:146). 12

19 Horisontale partnerskap er en styringsteknikk som fremmer Nodal governance som styringsmentalitet. Horisontale partnerskap vil her defineres som et samarbeid mellom offentlige og private aktører under et horisontalt organisering. Forskjellen på vertikale og horisontale partnerskap er i hovedsak maktfordelingen mellom aktørene i partnerskapet og hvem som styrer samarbeidet. Horisontale partnerskap er preget av en mer pluralistisk organisering og oppfatter ikke staten som den naturlige autoritet i partnerskapet. Dersom IA-avtalen oppfattes som selvregulering i form av et horisontalt partnerskap, er det mulig å se dette som et uttrykk for at vi beveger oss bort fra den tidligere liberalistiske tanken om mer markedsstyring og til en styringsform som involverer flere aktører i styringen av arbeidslivet. Her fokuseres det på samarbeid mellom ulike nivåer av staten og samfunnet. Et prosjekt hvor alle involveres og som tjener til felles beste (Laner & Craig 2002: 9, 22). Ettersom partnerskap ut fra den horisontale partnerskapsdefinisjonen som nevnt her kan forstås som en metode for å gi flere deltakere ansvar og handlingsrom, kan slike partnerskap tenkes å virke fristende på mange bedrifter fremfor å være underlagt statlig styring. I et horisontalt partnerskap er alle partene tilsynelatende likestilte. I denne sammenhengen er det også viktig å se på realiteten rundt styringen. Det kan hevdes at slike horisontalt styrte partnerskap egentlig befinner seg i the shadow of hierarchy, blant annet fordi staten vil ha en bakenforliggende idé om indirekte styring ved å opprette partnerskapene. Det er nå presentert tre perspektiver for å forstå IA-avtalen som ulike form for styring, den tradisjonelle styringsformen, Rule at a distance og Nodal governance. Skjematisk sett kan styringsformene presenteres slik: Figur 1: Styringsformer Styringsform Organisering Midler Tradisjonell styring Rule at a distance Nodel governance - Hierarkisk - Top- down - Kontraktutsetting - Vertikalt partnerskap - Hierarki - Sterk stat - Horisontalt partnerskap - Horisontal - Antatt likeverdige aktører - Tvang og sanksjoner - Overordnet statelig inngripen i privat svære - Frivillig avtaleinngåelse og outsourcing av offentlige funksjoner til private og aktører - Bakenforliggende statlig makt - Korporative trekk - Uklare maktforhold - Positive insentiver, diskuterende, ikke manipulerende - Frivillighet - Deliberative trekk - Pluralistisme 13

20 Den tradisjonelle styringsformen har staten som sentral aktør og overlater lite av styring til andre aktører. Kontraktutsetting og vertikale partnerskap oppfattes som en neoliberalistisk styringsform. I den kontraktualistiske styringsformen innrullerer staten andre aktører i utformingen av politikken gjennom en form for mål- og resultatstyring. Vertikale partnerskap er i utgangspunktet styrt av et samarbeid mellom de involverte partene. Staten er likevel en sterk aktør og har ofte klare baktanker ved å opprette slike arenaer for samarbeid som partnerskap er. Denne formen for styring bygger opp under tanken om at staten skal styre på avstand, uten direkte inngripen. Partnerskapsdefinisjonene kan i hovedsak deles inn i to grupper, horisontale og vertikale partnerskapsdefinisjoner. Horisontale partnerskap er en sterkere form for selvstyre hvor de ulike aktørene har gått sammen for å løse et felles problem. Maktforholdet oppfattes å være forholdsvis likt og er ofte ukjent mellom aktørene. I vurdering av styring gjennom ulike former for samarbeid er det viktig å være klar over at noen samarbeidsformer kan oppfattes som selvstyrte og horisontale partnerskap, men likevel være underordnet statlig styring. Dette kan for eksempel skje ved at staten oppretter partnerskapet og derfor også har definert dets medlemmer og partnerskapets målsetninger. Ettersom staten kan ønske å styre ved å bruke indirekte teknikker, kan samarbeid som i utgangspunktet oppfattes som horisontale partnerskap, i praksis se ut til å eksistere på grunn av en bakenforliggende hierarkisk beslutning. Dette likner da mer på vertikale partnerskap hvor staten er den sterkeste aktøren og i større grad styrer samarbeidet. Det kan gjøres til et poeng å skille mellom samtykke og frie valg av kontraktsinngåelse (Yeatman, 1998:230). I nettverksforskning er aktørenes kapasitet og evner til å kunne inngå i nettverk diskutert som en årsak til at noen holdes utenfor slike samarbeid (Damgaard, 2005:12). Det er mulig at vi kan ha samme problemstilling ved inngåelse i partnerskap som ved inngåelse av kontrakter. Kontraktutsetting og de to ulike partnerskapsdefinisjonene som her er presentert representerer styringsteknikker brukt for å oppnå indirekte styring eller fremme selvregulering. Det kan tenkes at bedriftenes oppfattelse av IA-avtalen som styringsform kan være en faktor når bedriftene vurderer å bli IA-bedrift. Dersom IA-avtalen oppfattes som en videreføring av den tidligere tradisjonelle styringen som har dominert arbeidsmarkedspolitikken, vil ikke avtalen oppfattes som frivillig, men snarere som en form for tvang på linje med lovgivningen på området. Det vil være mulig å oppfatte IA-avtalen som et samarbeid som vil kreve en del mer ressurser i forhold til personalarbeidet i hver bedrift. Blant annet skal hver bedrift ha en kontaktperson som følger opp de ansatte overfor trygdekontoret. På den andre siden er en del av denne oppfølgingen lovpålagt og fører ikke til ekstra kostnader forbundet med IA. Det er mulig at aktører ikke ønsker å delta fordi de frykter statlig kontroll som følge av et tettere samarbeid med det offentlige organet som arbeidslivssenteret er. Kapasitetsproblemer og frykt for uønsket kontroll kan således være mulige årsaker til at ikke flere bedrifter tegner IAavtalen. Ut fra beskrivelsen av teorien og diskusjonen av IA-avtalen som tradisjonell styring, 14

21 Rule at a distance eller Nodal governance ser jeg for meg tre mulige oppfattelser av IAavtalen på virksomhetsnivå: 1. IA-avtalen og samarbeidsavtalen er en styringsform hvor staten i liten grad overlater statlige oppgaver til virksomhetene. En slik form for styring vil oppleves som hierarkisk, og virksomhetene oppfatter seg selv mer som utfører av et vedtak enn som en part i et samarbeid. Her vil staten ha kontroll over arbeidet som gjøres og deltakelse er ikke frivillig. 2. IA-avtalen er et statlig designet samarbeid mellom ansatte, arbeidsgiver og staten for å nå en felles målsetning. Andre aktører innrulleres i styringen av områder som tidligere lå under staten alene. Staten ansvarliggjør andre aktører til å jobbe mot å nå noen definerte mål. 3. IA-avtalen er et samarbeidsforum hvor ansatte, arbeidsgiver og staten frivillig går sammen for å løse felles eller egne problemer. Staten har ikke mer kontroll eller makt i dette samarbeidsforholdet sammenliknet med de andre aktørene. Styring skjer gjennom skiftende maktallianser i samarbeidet. Videre i analysedelen av oppgaven vil det følge en vurdering av hvordan de tre casebedriftene oppfatter IA-avtalen som en styringsmåte, og en måte å samarbeide med det offentlige på. Det vil også vurderes hvordan bedriftenes oppfattelse av avtalen har påvirket valget om å stå utenfor avtalen. 15

22 3. Metodisk innfallsvinkel og presentasjon av datainnsamlingen Hensikten med denne oppgaven er å rette fokus mot IA-avtalen som styringsform i arbeidsmarkedspolitikken. Med dette som hovedmål vil det gi en interessant innfallsvinkel å se på argumentasjonen til bedrifter som velger ikke å tegne IA-avtale. Designet for oppgaven er valgt ut fra formålet, problemstillingen og prosjektets arbeidsbetingelser. Jeg har valgt et kvalitativt forskningsopplegg som har til hensikt å gå i dybden fremfor bredden. Ettersom det ikke er gjort studier tidligere som kartlegger relevante variabler i forhold til ikke å bli en IA-bedrift, er en kvalitativ studie best egnet til å belyse min problemstilling. Jeg har på forhånd ingen oversikt over aktuelle variabler som har påvirket i bedriftenes valg og avgjørelser i forhold til IA-avtalen. Derfor vil denne studien konsentrere seg om færre enheter for å kunne rette søkelyset mot et større antall variabler ved disse. Resultatet vil da forhåpentligvis kunne lede til hvilke variabler som det vil være kritisk å undersøke i videre studier Generaliserbarhet I motsetning til kvantitativ forskning har kvalitativ forskning et mål om teoretisk generalisering fremfor statistisk generalisering. Overførbarheten av resultatene fra denne studien omtaler resultatenes grunnlag for teoretisk generalisering, og ikke generell generalisering til alle bedrifter som ikke har tegnet IA-avtale (Thagaard 2003:184). Teoretisk generalisering er at studien bidrar med å utvikle en forståelse av grunnleggende trekk ved det fenomenet som studeres. Antakelsen som blir gjort om fortolkningens overførbarhet, kan bare testes ved videre forskning. Slik bidrar teoretisk generaliserbarhet til å oppfordre til videre forskning (ibid.). Ett av delmålene i studien er å få innblikk i hvilke argumenter som begrunner bedriftenes valg. Ut fra dette har jeg valgt å konsentrere studien rundt tre case. Hellevik (2002:97) definerer casestudie som et ekstremt intensivt opplegg; et forskningsopplegg som har til hensikt å få en dypere innsikt i flere faktorer ved få case. I tillegg til at en kan få en detaljert kunnskap om bedriftenes valg, fremmer også dette metodiske designet en mer helhetlig forståelse av selve prosessen rundt vurderingen av IA-avtalen. Hellevik (2002:99) trekker også frem at styrken til casestudier er at de er spesielt godt egnet til å gi et bilde av et hendelsesforløp. Ragin (1992: 44) definerer casestudie som en analyse av et sosialt fenomen begrenset til et bestemt sted og en bestemt tid. Fordi casestudier som en kvalitativ studie i motsetning til kvantitative studier har en tidsdimensjon, kan en få en innsikt i komplekse sammenhenger mellom ulike variabler. Slik kan en utvikle en ide om påvirkningsforhold mellom variablene. Denne casestudien vil defineres ut fra Helleviks definisjon som en intensiv studie for å kartlegge et hendelsesforløp, samtidig som casene vil være avgrenset i tid og sted slik definisjonen til Ragin (1992:44) vektlegger. Tidsavgrensningen vil være den perioden hver bedrift vurderte avtalen. Dette varierer noe mellom de ulike bedriftene, men alle befinner seg innen tidsrommet fra IA-avtalen ble lansert i 2001 frem til første 16

23 avtaleperiodes utløp i Studien vil være begrenset til disse tre bedriftene og det som har påvirket forholdet til IA-avtalen. Det vil i denne sammenheng være interessant å se på både interne faktorer ved bedriftene, og eksterne aktører som bedriftene har vært i kontakt med i forbindelse med IA-avtalen. Dette prosjektet omhandler tre bedrifter, og studien kan slik karakteriseres som en multippel casestudie. Hensikten med å velge flere bedrifter i denne studien er å få belyst flere sider ved bedriftenes begrunnelse for å stå utenfor IA-avtalen. Yin (2003:53) påpeker at en casestudie med flere enn ett case, alltid vil være mer robust. Valget av flere case i denne studien vil ut fra denne antakelsen gi en mer helhetlig forståelse av den komplekse situasjonen fremfor å gi noe sikkert representativt resultat fra feltet. Jeg velger å ta for meg tre case som illustrerer en kontrasterende strategi i forhold til arbeidet med sykefravær og inkludering i bedriften. De har valgt en annen strategi enn flertallet på deres størrelse i deres bransje ved ikke å bli en IA-bedrift 6. Gjennomsnittet for antall ansatte i IA-virksomheter i privat sektor er i dag mellom 30 % og 40 %, mens det i offentlig sektor er langt høyere 7. Bedriftene tilhører bransjer som representerer et gjennomsnitt for inngåtte IAavtaler i privat sektor Beskrivelse av casene Ved utvelgelse av bedrifter og informanter til studien gikk jeg ut fra problemstillingens karakter. Ønsket var å få en nærmere innsikt i hva som ligger bak bedriftenes valg i forhold til å stå utenfor IA-avtalen. Jeg fikk hjelp til å finne aktuelle bedrifter gjennom kontaktpersoner i Rikstrygdeverket. Bedriftene ble plukket ut på bakgrunn av fire kriterier: størrelse (antall ansatte), beliggenhet, bransje og sykefravær. Ettersom det er naturlig å tenke seg at personalarbeidet i store og små bedrifter vil ha ulikt fokus og kanskje arbeide med personalrelaterte ting på ulik måte, var det et ønske å holde antall ansatte forholdsvis konstant i det tre bedriftene. Beliggenhet innen samme fylke var viktig fordi bedriftene da forholdt seg til samme arbeidslivssenter. Slik kunne antall informanter i undersøkelsen begrenses ved at det ikke ble nødvendig å intervjue ansatte på flere arbeidslivssentre. Samtidig var det viktig at bedriftene ikke tilhører bransjer hvor det var få IA-virksomheter. Når bedriftene skulle velges, var det heller ikke ønskelig at bedriftene skulle ha et veldig lavt sykefravær, fordi årsaken til at mange tegner IA-avtaler nettopp er å redusere sykefraværet. At man allerede har lavt sykefravær, vil kunne oppleves som en begrensning i forbedringspotensialet. Ut i fra disse kriteriene var det noen få aktuelle bedrifter i dette fylket. Jeg tok kontakt med administrerende direktør i alle bedriftene og fulgte dette opp med en e-post med beskrivelse av prosjektet. 6 (Lastet ned ) 7 (s.14) (Lastet ned ) 17

24 Deretter valgte jeg de tre bedriftene som jeg opplevde som mest imøtekommende i forhold til å gi informasjon og sette meg i kontakt med andre aktuelle informanter i bedriften. Ved slik selvseleksjon er det alltid en fare for at informantene avviker fra resten av utvalget fordi de nettopp ønsker å delta, til forskjell fra de andre aktuelle bedriftene (Hellevik 2002:122). Jeg opplever imidlertid at denne kontakten har vært avgjørende i forhold til å få tilgang på relevant informasjon og kontakt med aktuelle informanter i bedriftene. Samtidig har engasjementet fra bedriftene bidratt til å holde fremdriften i prosjektet. Vi finner flest ansatt i IA-virksomheter i bransjer hvor det er mange offentlige virksomheter som undervisning og helse og sosiale tjenester og offentlig administrasjon 8. Offentlige virksomheter har i mindre grad tatt et aktivt standpunkt til IA-avtalen, men er i stedet blitt styrt fra sentralt hold i forhold til å inngå avtale (ECON 2003:23). Bedriftene i denne studien tilhører privat sektor. Selv om konsernledelsen sentralt i to av bedriftene i denne studien har oppfordret datterselskapene sine til å inngå IA-avtalen, sitter hver enkelt enhet med handlefrihet i forhold til dette. Dette er ikke tilfelle i offentlig sektor. Når for eksempel utdanningsetaten inngår en sentral intensjonsavtale for alle skolene i Oslo, så blir disse automatisk IAbedrifter etter hvert. Det gis lite rom for egne vurderinger og avgjørelser i forhold til avtalen for virksomheter i offentlig sektor. De tre bedriftene i undersøkelsen er datterselskaper av større nordiske konsern. De fremstår som juridisk selvstendige enheter i forhold til å ta avgjørelser og bestemmelser innen personalpolitikk og rundt IA-avtalen. Bedriftene har mellom 150 og 350 ansatte og representerer to bransjer: transport- og kommunikasjonsbransjen (næringskode 60-64) og bygg- og anleggsbransjen (næringskode 45). De vil heretter omtales som Industribedriften, Transportbedrift I og Transportbedrift II. Bedriftene tilhører bransjer som i utgangspunktet har et forholdsvis høyt sykefravær og er på topp tre innen bransjer i Norge rangert etter sykefravær i begynnelsen av Første kvartal 2005 rapporterte bransjene om et samlet sykefravær (legemeldt og egenmeldt) på over 7 %. Transport- og kommunikasjonsbransjen var den bransjen som hadde nest høyest sykefravær i Norge etter helse- og sosialsektoren i denne perioden 9. Industribedriften og Transportbedrift I rapporterte sist år om et lavere sykefravær enn gjennomsnittet for sin bransje. Transportbedrift II, som hadde et sykefravær på rundt 10 %, hadde et fravær som var mye høyere enn gjennomsnittet for sin bransje 10. Da intervjuene ble foretatt, hadde ingen av bedriftene en ansatt som hadde personalansvar alene. Ansvaret for personalpolitikken ble fordelt på en eller flere administrativt ansatte nær lederen eller i ledergruppen. Personalansvaret blir kombinert med andre administrative oppgaver. Ansatte i alle disse bedriftene har AFP-ordning, og denne benyttes i noen grad i Industribedriften og i Transportbedrift I. Alle disse bedriftene er pålagt å ha bedrifts- 8 Lastet ned Lastet ned Lastet ned

25 helsetjeneste for sine ansatte, men bare to hadde dette da intervjuene i bedriftene ble foretatt 11. Transportbedrift II har ikke tilknyttet seg bedriftshelsetjeneste (BHT). De engasjerte bedriftshelsetjenestene i Industribedriften og i Transportbedrift I består i stor grad av helsepersonell som fysioterapeuter, leger og sykepleiere, men har også innslag av ansatte med andre akademiske fagkombinasjoner som organisasjonspsykologi og teologi. Alle bedriftene hadde de lovpålagte pensjons og forsikringsordningene for sine ansatte da intervjuene ble foretatt. Transportbedrift I hadde i tillegg spesielle pensjons- og forsikringsordninger for sine ansatte som gikk utover det lovpålagte. Figur 2: Skjematisk fremstilling av bedriftene i undersøkelsen: Industribedriften (bygg og anlegg.) Transportbedrift I (transport og kom.) Transportbedrift II (transport og kom.) Sykefravær 6,6 % 8 % 10,6 % Gj. Sykefr. i bran. 7,3 % 7,6 % 7,6 % AFP X X X BHT X X Personalansvarlig Spesielle pensjons- og forsikringsordninger X De ansatte i bedriftene har ulike arbeidssteder fortrinnsvis innen dette aktuelle fylket, men også andre steder i landet. Bare et fåtall av de ansatte har fast arbeidssted på samme sted som ledelsen i virksomheten. Transportbedrift II skiller seg ut ved å ha en større andel deltidsansatte enn de to andre i studien. Bedriftene ble valgt ut til undersøkelsen blant annet på bakgrunn av bedriftens størrelse, målt i antall ansatte. Stillingsprosent for de ansatte var ikke et kriterium. I ettertid ser det ut til å være stor forskjell på antall årsverk og antall ansatte i denne ene bedriften. Dette kan være verdt å merke seg ettersom ledelsen i bedriften bruker dette som en forklaring på hvorfor de ikke passer inn i IA-avtalen. På den andre siden er det et fellestrekk ved alle de tre bedriftene at de oppfatter sin bedrift som ekstra spesiell sammenliknet med andre Validitet Validitet defineres av mange som et mål på hvorvidt det en måler i et studie samsvarer med det som det var intensjonen å måle (Hellevik 2002:183). Casestudier har ofte blitt kritisert for sin mangel på validitet. Kvale (1996:238) mener den manglende graden av validitet i slike studier skyldes at definisjonen er lite egnet til å måle validitet i kvalitative casestudier. Ved 11 Lastet ned

26 måling av validitet i kvalitative casestudier er det mer hensiktsmessig å fokusere på i hvilken grad metodene som brukes reflekterer det fenomenet og den problemstillingen som er av interesse. I denne studien kan spørsmålet for å måle validiteten formuleres slik: I hvilken grad reflekterer den kvalitative metoden som brukes bedriftenes holdning til IA-avtalen og deres bevissthet rundt avtalen som styringsform? Kildetriangulering For å styrke validiteten til studien har jeg benyttet meg av såkalt kildetriangulering med tre forskjellige metoder, der både skriftlige og muntlige kilder benyttes. Kildetriangulering er et begrep som er hentet fra militære sammenhenger og fra navigasjon på sjøen. Begrepet refererer til at man bruker flere forskjellige referansepunkter for å bestemme et objekts eksakte posisjon (Kalleberg 1982: 32). I samfunnsforskning kan det selvsagt diskuteres hvorvidt en studerer noes eksakte posisjon, eller om dette heller dreier seg om et objekt under konstant endring. Poenget her er imidlertid å peke på at triangulering handler om å belyse et fenomen fra mer enn én innfallsvinkel. Kvale (1996:244) fremhever denne metoden i forhold til å gi et mer korrekt bilde av en kompleks situasjon. Når de ulike kildene trekker i samme retning, styrkes oppgavens konstruksjonsvaliditet (Yin 2003:34). I min empiriske tilnærming har jeg derfor valgt å benytte meg av tre metoder for datainnsamling: samtaleintervjuer, deltakelse på seminarer og konferanser og skriftlig materiale utgitt av bedriftene, eksisterende faglitteratur og evalueringer samt offentlige dokumenter Samtaleintervju som primærdatakilde I denne studien har samtaleintervju vært primærdatakilden. Størstedelen av analysen er bygget rundt temaene i intervjuguiden 12. Hensikten med utvelgelsen av deltakere til studien var i størst mulig grad å finne de informantene som kunne bidra til å belyse problemstillingene og forskningsspørsmålene på best mulig måte. Utvelgelse av informanter Jeg intervjuet personer i sentrale stillinger i forhold til vurdering av IA-avtalen. Metoden for å kartlegge og velge ut hvilke av personene som skulle intervjues, ble basert på snøballmetoden. Denne metoden innebærer at en først kontakter noen personer som har de egenskapene og de kvalifikasjonene som en ønsker hos informantene. Deretter setter disse personene deg videre i kontakt med andre aktuelle informanter (Ringdal 2001:150). Jeg hadde først telefonsamtale eller korte besøk i bedriften med administrerende direktør. Under disse samtalene ble personer foreslått som hadde vært med i vurderingsprosess av avtalen, eller andre som kunne være interessante. Dette var oftest andre personer i ledelsen med ansvarsområde innen administrasjon eller personale. Faren ved å bruke snøballmetoden er at kontaktpersonen velger ut informanter som tilhører samme nettverk som seg selv, og at utvalget derfor blir ensidig. For å begrense muligheten for dette satte jeg opp aktuelle kriterier 12 Intervjuguide vedlagt 20

27 som kontaktpersonen skulle velge personer ut fra. Eksempel her er at jeg i hovedsak ønsket de som hadde vært med på å diskutere avtalen på et formelt møte og representanter fra både ansatte og ledelsen i bedriften. Et problem som oppsto i denne sammenheng, var at det var avholdt få formelle møter hvor avtalen ble vurdert. Et annet problem, som vil tas opp senere i analysekapitlet, er at vurderingen av tilknytningen til IA-avtalen ofte bare ble tatt av en person i bedriftene. Det var likevel viktig å få intervjue minst én representant for de ansatte i tillegg til en eller flere administrativt ansatte i ledelsen. Representanten for de ansatte skulle fortrinnsvis være tillitsvalgt, slik at kontakten med fagforeningen og deres påvirkning også kunne bli belyst. Det viste seg imidlertid at de ansatte i en av bedriftene ikke hadde noen sentral tillitsvalgt. Det var heller ingen andre representanter for de ansatte som var med på å vurdere avtalen for denne bedriften. Derfor er ingen representanter for de ansatte fra denne bedriften intervjuet i denne studien. I en av de andre bedriftene var de ansatte i all hovedsak organisert i to fagforeninger; det ble da aktuelt å intervjue tillitsvalgte for begge disse gruppene av ansatte. Til sammen ble det gjort 11 intervjuer med bedriftsinformantene. Tre sentrale tillitsvalgte ble intervjuet som representanter for de ansatte. Administrerende direktør for alle bedriftene ble intervjuet, i tillegg intervjuet jeg til sammen fem ansatte fra ledelsen i bedriftene med personal- og/eller administrasjonsansvar. I Transportbedrift II var ansvaret for det administrative og for personalet fordelt på flere ansatte. Da ble alle disse intervjuet. Figur 3: De 11 informantene fra bedriftene kan skjematisk presenteres slik: I intervjuene med bedriftsinformantene ble snøballmetoden brukt videre. Alle informantene ble spurt om hvem de hadde vært i kontakt med og forholdt seg til i forhold til IA-avtalen. I begge bedriftene som hadde Bedriftshelsetjeneste (BHT) ble denne nevnt som noen som hadde vært med på å påvirke deres valg. I tillegg til dette ble arbeidslivssentrene nevnt av flere, og et par informanter nevnte fagforeningen sentralt. Representanter fra alle de nevnte instansene ble intervjuet. Fordi de to bedriftene som hadde BHT hadde tilknytning til to ulike selskaper som tilbød slike tjenester, ble begge disse to intervjuet. Ingen av informantene i bedriftene kunne nevne spesifikke personer fra fylket eller kommunen som de hadde fått 21