BARNEVERNET I KRISTIANSUND KOMMUNE

Transkript

1 BARNEVERNET I KRISTIANSUND KOMMUNE - KVALITET OG RESSURSBRUK Forvaltningsrevisjonsrapport April 2007 Adresse: Kaibakken 1, 6509 Kristiansund N Telefon: Telefax: Org.nr.: mva E-post: post@drn.no Medlem av Norges Kommunerevisorforbund

2 SAMMENDRAG... 5 Støtte og oppfølging av barneverntjenesten Innledning Organisering av barnverntjenesten i Kristiansund Metode Datainnsamling og datagrunnlag Pålitelighet og gyldighet Troverdighet/ reliabilitet Bekreftbarhet/ validitet Er saksutviklingen og ressursbruken tilfredsstillende? Vurderingskriterier Viktige lover og bestemmelser Offentlige dokumenter og føringer Funn og fakta Saksutvikling Bemanning og arbeidsmengde Lite tid til ledelse, veiledning og organisering Oppfølging av barneverntjenesten To nye stillinger Ressursbruk Hvorfor økt ressursbruk i 2006? Hvorfor økt ressursbruk de siste årene? Hvorfor mange plasseringer utenfor hjemmet? Sammenslåingen og KAF-samarbeidet Internkontroll i barnevernet Revisjonens vurdering Bemanningssituasjonen Støtte og oppfølging av barneverntjenesten Hvordan redusere ressursbruken og antall plasseringer utenfor hjemmet? Sammenslåingen og KAF-samarbeidet Internkontroll Følges saksbehandlingsreglene? Vurderingskriterier Viktige lover og bestemmelser Funn og fakta Dokumentliste og oversikt Tidsfrister for meldinger og undersøkelser Tilbakemelding til melder Datoregistrering av melding og undersøkelse Skriftlig samtykke til undersøkelse og tiltak Undersøkelsesplan Skriftlige vedtak Politiattest Tiltaksplan Omsorgsplaner Tilsynsfører Oversikt over tilgjengelige hjelpetiltak og tiltakshjelpere Saksbehandlingssystemet

3 Kurs, veiledning og opplæring Felles rutiner Hvorfor har saksbehandlingen enkelte mangler? Revisjonens vurdering Tidsfrister for meldinger og undersøkelser Tilbakemelding til melder Dokumentliste, oversikt, datoregistrering og skriftlig samtykke Skriftlige vedtak Undersøkelsesplaner Politiattest Tiltaksplan Omsorgsplaner Tilsynsførere og tilsyn Saksbehandlingssystemet, kurs og opplæring Felles rutiner Hvordan kan saksbehandlingen bli bedre? Blir barna tilstrekkelig fulgt opp? Vurderingskriterier Lover og bestemmelser for barn plassert i og utenfor hjemmet Lover og bestemmelser for barn plassert utenfor hjemmet Lover og bestemmelser for barn plassert i hjemmet Funn/fakta Stabilitet i omsorgen Tiltaksplan og omsorgsplan Tilsynsførere og tilsyn De ansattes vurdering av oppfølgingen av barna Revisjonens vurdering Søker barnevernet om refusjoner fra offentlige myndigheter? Vurderingskriterier Viktige lover og bestemmelser for barn plassert utenfor hjemmet Viktige lover og bestemmelser for barn plassert i hjemmet Funn og fakta Revisjonens vurdering Konklusjon og anbefalinger Liste over anbefalinger Kapittel 3 Er saksutviklingen og ressursbruken tilfredsstillende? Kapittel 4 Følges saksbehandlingsreglene? Kapittel 5 Blir barna tilstrekkelig fulgt opp? Kapittel 6 Søker kommunen om refusjoner fra offentlige myndigheter? Litteraturliste APPENDIKS TABELLER Tabell 1: Saksutvikling i Kristiansund Tabell 2: Saksutvikling og antall stillinger i Kristiansund fra KOSTRA Tabell 3: Saksutvikling på Kristiansund og sammenligningskommunene Tabell 4: Tiltak i og utenfor opprinnelig familien og hjem i antall og prosent Tabell 5: Driftsutgifter for barneverntjenesten (KOSTRA)

4 Tabell 6: Regnskap og budsjett fra 1997 til 2006 for barnevernet i Kristiansund FIGURER Figur 1: Barn plassert utenfor hjemmet Figur 2: Utgifter til fosterhjem, institusjoner med mer Figur 3: Kostnader til advokat og konsulent Figur 4: Utgifter til støttekontakt Figur 5: Utgifter til avlastningstiltak Figur 6: Tilskudd til barnehage Vedlegg Kommentarutkast fra rådmannen 4

5 SAMMENDRAG Bakgrunn, problemstillinger og oppbygging Bakgrunnen for prosjektet er bestilling til kontrollutvalget i Kristiansund kommune, og målsettingen er primært å undersøke om barnevernet ivaretar sine oppgaver i henhold til lovkrav, kvalitetsnormer og ressursbruk, og hvordan eventuelle avvik kan opprettes på en hensiktsmessig måte. Vi skal vurdere kvaliteten på barnevernstjenesten i kommunen opp mot lov og regelverk og offentlige dokumenter, anbefalinger og føringer. I denne undersøkelsen er formålet brutt ned til følgende problemstillinger: - Er saksutviklingen 1 og ressursbruken tilfredsstillende? - Følges saksbehandlingsregler? - Blir barna fulgt opp tilstrekkelig? - Søker kommunen om tilskudd og refusjoner de har krav på fra offentlige myndigheter? - Hvordan kan eventuelle avvik rettes opp? De fire første problemstilling har hvert sitt kapittel utenom siste problemstillingen som er innbakt i de andre problemstillingene. Den første problemstillingen om saksutviklingen og ressursbruken er tilfredsstillende, besvares i kapittel 3 hvor vi tar utgangspunkt i KOSTRA og sammenligner saksutvikling og ressursbruk med andre lignende kommuner og landsgjennomsnittet. Intervju med ansatte på barnevernkontoret står også sentralt. I de tre følgende kapitlene med tilhørende problemstillinger har gjennomgang av saksmapper supplert med intervju vært sentralt. Kapittel 4 tar for seg den andre problemstillingen om saksbehandlingsreglene følges. I kapittel 5 spør vi om barna blir fulgt opp tilstrekkelig, og kapittel 6 omhandler den fjerde problemstillingen om kommunen søker om refusjoner. Under hvert av disse kapitlene (kapittel 3, 4, 5 og 6) med tilhørende problemstillinger vil vi først sette opp revisjonskriterier knyttet til barneverntjenesten, for så å presentere de funn og fakta som er relevante i forhold til kriteriene. Hvert kapittel avsluttes med et delkapittel kalt Revisjonens vurdering hvor vi blant annet drøfter den sjette problemstillingen om hvordan eventuelle avvik kan rettes opp. Som vurderingskriterier benyttes hovedsakelig bestemmelsene i barnevernloven (Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr 100). Rapporten har altså hovedsakelig forholdt seg til om lovkrav oppfylles, men også enkelte faglige vurderinger tilknyttet anerkjent teori på området (revisjonskriterier) har blitt benyttet. For eksempel har barnevernets egne veiledere fra Barne- og likestillingsdepartementet vært sentrale. Konklusjon og anbefalinger kommer i kapittel 7, og metoden gjennomgås allerede i kapittel 2. Videre i dette sammendraget vil oppsummere kapittel 3, 4, 5 og 6. Kapittel 3 Er saksutviklingen og ressursbruken tilfredsstillende? Saksutvikling Tabell 2 viser at Kristiansund har hatt en økning i antall barn med undersøkelser eller tiltak. Barn med tiltak i løpet av året har gått fra 155 i 2001, 183 i 2005 og 187 tiltak i I forhold til innbyggere i alderen fra 0 til 17 år har Kristiansund flere barn med undersøkelser og barneverntiltak enn sammenligningskommunene (Tabell 3). 1 Med saksutvikling menes hvordan saksmengden og type saker har utviklet seg de siste årene. 5

6 Videre viser tabell 3 at Kristiansund har et høyere antall undersøkelser eller tiltak per årsverk i forhold til sammenligningskommunene. Antall undersøkelser som fører til tiltak, ligger for 2005 i Kristiansund på 51 prosent, og bortsett i fra 2002 har andelen ligget rundt 50 prosent siden I forhold til sammenligningskommunene ligger Kristiansund noe lavere. Undersøkelser med behandlingstid over tre måneder er på hele 31,6 prosent, men sett i forhold til sammenligningskommunene er dette på samme nivå. For kommunegruppe 8 er prosenten 30,7 (Tabell 3). Barn med tiltak i opprinnelig familie har ligget relativt stabilt på rundt 66 prosent, mens barn med tiltak/ plasseringer 2 utenfor opprinnelig familie følgelig har ligget rundt 34 prosent (tabell 2). Bruken av fosterhjem har økt med ni prosent de siste to årene, bruk av forsterkede fosterhjem er økt med 32 prosent i samme periode, mens bruk av institusjoner er gått ned (Kristiansund barnevern 2007). Antall plasseringer utenfor hjemmet i 1996 var 28, i 2005 var 45 barn plassert utenfor hjemmet og per hadde Kristiansund hele 55 plasseringer utenfor hjemmet (figur 1). Tabell 4 viser også at Kristiansund har flere tiltak utenfor opprinnelig familie i forhold til en del av sammenligningskommunene 3. På den andre siden har Averøy, Kongsvinger og Askim flere tiltak utenfor hjemmet enn Kristiansund. Kristiansund har en del tiltak/ plasseringer utenfor hjemmet. Spesielt har det vært mange plasseringer i Ressursbruk Netto driftsutgifter 4 per innbygger 0-17 år 5 og netto driftsutgifter per innbygger er litt høyere i Kristiansund enn i sammenligningskommunene (Tabell 4). Dette kan indikere at Kristiansund har mange barnevernsaker og en høyt ressursbruk. Netto driftsutgifter per barn i barnevernet i Kristiansund er imidlertid på nivå med kommunegruppe 8 og godt under landsgjennomsnittet, dog høyere enn i Frei og Kongsvinger. Brutto driftsutgifter per barn i opprinnelig familie og brutto driftsutgifter per barn utenfor opprinnelig familie ligger begge klart lavere enn sammenligningskommunene. Unntaket er Frei som ligger på omtrent samme nivå (Tabell 4). Alt i alt ligger ressursbruken på et jevnt nivå omtrent på linje med sammenligningskommunene. Kristiansund skiller seg ikke ut med høy ressursbruk i forhold til sammenligningskommunene. Netto driftsutgifter til saksbehandling (administrasjon) har ligget på rundt 30 prosent siden 2001, noe som er på nivå med de øvrige kommunegruppene (Tabell 4). Netto driftsutgifter til tiltak i hjemmet har økt fra 9,7 prosent til 12,8 prosent, og netto driftsutgifter per barn utenfor hjemmet ligger i nærheten av 58 prosent. Endringene under disse tre kategoriene er relativ beskjedne. Sett i forhold til de andre kommunene har Kristiansund noe høyere netto driftsutgifter til tiltak utenfor hjemmet. I 2005 er forskjellen til kommunegruppe 8 cirka 5 prosent og forskjellen til landsgjennomsnittet vel 6 prosent (Tabell 4). Dette samstemmer med saksutviklingen som vi skisserte tidligere hvor vi så at Kristiansund har mange tiltak utenfor hjemmet. 2 Med tiltak eller plasseringer utenfor hjemmet regnes fosterhjem, forsterkede fosterhjem 2, ungdomsfosterhjem, beredskapshjem, institusjoner med videre. 3 Sammenligningskommunene her er Averøy, Frei, Herøy, Ulstein, Sula, Haram, Kongsvinger og Askim. Averøy, Frei, Herøy, Ulstein, Sula og Haram befinner seg alle i samme kommunegruppe (kommunegruppe 8) og i samme fylke (Møre og romsdal) som Kristiansund. Kongsvinger og Askim derimot er kun i samme kommunegruppe 8, men er i likhet med Kristiansund bykommuner og har omtrent samme folketall. Per har Kristiansund innbyggere, Kongsvinger og Askim innbyggere. 4 Årsaken til at alle kommunegruppene hadde en nedgang i driftsutgiftene per barn i barnevernet fra 2003 til 2004 er i følge SSB at det fra ble innført en generell kompensasjonsordning for merverdiavgift. Dette kan føre til reduserte netto driftsutgifter og vil si at nedgangen ikke nødvendigvis skyldes at barnevernet har brukt færre ressurser eller mindre aktivit et (Elgsaas 2005:25). 5 Dette indikerer også at Kristiansund har flere barn i alderen 0-17 år tilknyttet barnvernet. 6

7 Tabell 5 viser regnskap og budsjett fra 1997 til 2006 for barnevernet i Kristiansund. Hele veien økes tallene fra år til år. I regnskap 1997 var budsjettet og under åtte millioner, i 2000 var budsjettet og regnskap på henholdsvis og , mens i 2006 var budsjett på og regnskapet på Det vil si at barnevernet i 2006 hadde et merforbruk på rundt 2,7 millioner kroner. Ressursbruken og budsjettene har økt de siste årene, men spesielt i Bemanningssituasjonen Både tall fra KOSTRA og intervjuene viser at de ansatte har hatt stort arbeidspress og mye å gjøre. Dette har i følge respondentene gått ut over ledelsesfunksjonene og de typiske ledelsesoppgavene slik som for eksempel veiledning og økonomistyring. For å imøtegå dette har kommunen bevilget midler til to nye stillinger. I utgangspunktet vil imidlertid ikke dette berøre sekretærstillingen i større grad hvis man ikke foretar seg noe. Fordi sekretæren fortsatt vil oppleve stort arbeidspress, bør tiltak vurderes. Enten kan merkantil tilføres en høyere stillingsprosent, eller flere oppgaver kan overføres fra sekretær til ledelse og saksbehandlerne, noe som allerede har blitt gjort. Barnevernledelsen bør ikke ha så mange barnevernsaker, men bør jobbe mer med typiske ledelsesoppgaver. I følge barneverntjenesten vil de to nye stillingene frigjøre tid til denne type oppgaver. Arbeidsmengden og arbeidsoppgavene til sekretærstillingen bør vurderes. Støtte og oppfølging av barneverntjenesten Arbeidssituasjonen for de som arbeider med barnevern byr på spesielle utfordringer, og arbeidsdagen kan være krevende. Både i Kristiansund og i andre kommuner ser vi at det er en viss slitasje på de ansatte i barnevernet som igjen fører til forholdsvis høy turnover. Innhentede opplysninger tyder på at oppbakkingen og støtten fra administrativ overordnede for barnevernet har variert noe. I følge de ansatte og barnevernledelsen er det viktig å ha støtte, forståelse og anerkjennelse oppover i det administrative og politiske systemet fordi jobben er tøff. Spesielt viktig er støtte til barnevernleder fordi denne funksjonen er særlig utsatt og arbeidskrevende. Etter vår oppfatning er det derfor viktig at kommunen har gode rutiner for støtte og oppfølging av barnevernet og deres oppgaver. Nærmeste overordnede har et særskilt ansvar. Vi anbefaler kommunen å etablere gode rutiner for støtte og oppfølging av de ansatte i barnevernet og spesielt barnevernleder. Hvordan redusere ressursbruken og antall plasseringer utenfor hjemmet? Hjelpetiltak og forebyggende arbeid fremfor plasseringer utenfor hjemmet Flere offentlige dokumenter har de siste årene fremhevet at barn helst bør vokse opp hos de biologiske foreldrene (Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet 2006:3 og St. melding nr. 40 (2002) og NOU 2000:12). Hjelpetiltak skal alltid vurderes før mer alvorlige inngrep som omsorgsovertakelse eller plassering utenfor hjemmet tas i bruk (bvl 4-25 og Barne- og likestillingsdepartementet 2006:21-22). Kristiansund kommune skiller seg derimot ut med flere plasseringer utenfor hjemmet enn mange av sammenligningskommunene. Ut i fra intervjuene er det likevel ingenting som tyder på at barneverntjenesten plasserer barn unødvendig mye utenfor hjemmet. For å få færre plasseringer utenfor hjemmet er forebygging 6 og tverrfaglig samarbeid meget viktig. Forebygging og tverrfaglig samarbeid får støtte både fra barnevernloven ( 3-1 og 3-2) og fra regjeringen og offentlige føringer (Barne- og familiedepartementet 2005 og St. melding 6 Med forebygging mener vi bredt, både spesiell og generell. 7

8 nr 40 (2002:kap. 7.1)). En av de viktigste målsetningene med samarbeid er å hjelpe barn og familier på et tidlig stadium for å forebygge. I følge St. melding nr 40 (2002:kap 7.7.1) er faren stor for at det forebyggende arbeidet blir skjøvet til side av hensyn til regler om tidsfrister og oppfølging av tiltak i enkeltsaker når barnevernet må gjøre vanskelige prioriteringer i en tidspresset arbeidshverdag. Slik har situasjonen også til dels vært for Kristiansund kommune, spesielt i Det forebyggende arbeidet i Tiltaksteamet og Basisteamet har blitt skjøvet til side for å ta unna den store arbeidsmengden som spesielt ligger i omsorgsovertakelsene. Hjelpetiltakene har blitt nedprioritert, og det forebyggende arbeidet utover de to teamene har også blitt skadelidende. Å satse mer på forebyggende tiltak fordrer at kommunene er villige til å satse på området. Samarbeidet må være sentralt forankret i den administrative og politiske ledelsen. Med forankra meiner vi her at ein på et høgt nivå må sjå det som legitimt å setje av tid og ressurser til forpliktande samarbeid (St. melding nr 40 (2002:kap 7.7.1). Under verifiseringen av denne rapporten har barnevernledelsen spurt hva vi legger i forebyggende arbeid, hvilken del av dette skal barnevernet ha et ansvar for og eventuelt hvem sammen med. Revisjonskriteriene (kapittel 3.1.1) viser at barnevernet har sentrale roller både i det generelle og spesielle forebyggende arbeidet. Slik vi forstår kan barnevernet i det generelle forebyggende arbeidet ha en viktig funksjon som koordinator og pådriver. Ut frå reglane i barnevernlova 3-2 kan det vere naturleg at barneverntenesta får ei koordinatorrolle (St. melding nr. 40 (2002:kap 7.7.1)). Viktige samarbeidspartnere vil være slik det er i dag: helsestasjon, skoler, barnehage, politi og frivillige organisasjoner og fritidsklubber 7. Basisteamet som barnevernet i Kristiansund initierte og satt i gang kan være et typisk eksempel på barnevernets pådriver- og koordinatorrolle. Vi anbefaler at kommunen og barnevernet satser videre på forebygging og tverrfaglig samarbeid for om mulig å få ned antallet alvorlige saker med tiltak utenfor hjemmet. Kommunen bør fortsette arbeidet i tiltaksteamet og basisteamet. I det forebyggende arbeidet anbefaler vi at barnevernet er enheten med koordinatorrollen. To nye stillinger Barnevernloven (bvl) oppstiller ingen kriterier for ressursbruk utover den generelle formålsparagrafen 1-1 der det fremkommer at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, skal sikres nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. For å møte arbeidsmengden har kommunen derfor vedtatt å bevilge midler til to nye stillinger i barnevernet. To nye stillinger kan føre til at barnevernet kan jobbe mer forebyggende og at ledelsen får tid til å lede kontoret og utføre typiske ledelsesoppgaver. I tillegg kan ledelsen få bedre tid til økonomisk oppfølging som vi kommer inn på i neste avsnitt. Økonomisk oppfølging og bevissthet På bakgrunn av arbeidssituasjonen har tida til oppfølging av økonomi og budsjett blitt liten. To nye stillinger kan gjøre at ledelsen kan få bedre tid til økonomisk oppfølging. På den andre siden vil sannsynligvis ikke dette føre til bedre økonomi, men overraskelsen kan bli mindre. Barnevernet vil sannsynligvis ikke bruke mindre penger, men de kan ha bedre oversikt og en mer jevn pengebruk gjennom et år. En tettere faglig støtte fra kommunens økonomiseksjonen kan være en fordel. Vi har ikke revisjonskriterier å vise til her, men ut i fra datagrunnlaget kan den økonomiske oppfølgingen og budsjettstyringen bli bedre. Et tettere faglig samarbeid med kommunens økonomiseksjon kan vurderes. 7 Barne- og familiedepartementet (2005:16) viser for eksempel til sentrale forebyggingsarenaer. 8

9 For lav terskel og setter i gang tiltak for lett? En årsak til ressursbruken kan være at barnevernet setter i gang tiltak for lett, men ingen ting tyder på dette. I følge respondentene er problemet heller motsatt at barnevernet ikke kan vente lengre med å sette i gang tiltak enn de gjør i dag. Det påpekes også at utgiftene først og fremst ligger i omsorgsovertakelsene. En heving av terskelen får å få hjelpetiltak fra barnevernet vil derfor kun gi marginale gevinster i forhold til totalutgiftene. Sammenslåingen og KAF-samarbeidet Barnevernledelsen ønsker et samarbeid og en plan for organiseringen av det nye barnevernet. De kunne også ha tenkt seg en egen utviklingsgruppe for barnevernet. Alle respondentene nevner i tillegg ulempene med å plassere det nye barnevernet på Frei og mener en plassering i Kristiansund ville ha vært mye mer brukervennlig. Uten at vi kan vise til revisjonskriterier bør kommunen vurdere å lage en helhetlig plan for det nye barnevernet og kan eventuelt vurdere en egen utviklingsgruppe for den nye enheten. Kommunen bør vurdere utfordringene som medfører å lokalisere den nye barneverntjenesten på Frei. Internkontroll Barneverntjemesten har i liten grad en egen, definert, skriftlig internkontroll, og Forskrift om internkontroll er heller ikke blitt iverksatt, noe som henger sammen med tidspress og at barnevernet vil vente til de det nye barnevernet er etablert. Nå har imidlertid barnevernet fått to nye stillinger og skal etter hvert inngå i et nytt og større barnevern, og da bør Forskrift om internkontroll iverksettes. Barnevernet må implementere Forskrift om internkontroll. Kapittel 4 Følges saksbehandlingsreglene? Tidsfrister for meldinger og undersøkelser Tidsfristen for meldinger blir overholdt og svært få meldinger har ikke blitt gjennomgått fra 2001 (tabell1). Derimot har ikke undersøkelsesfristen i like stor grad blitt overholdt de siste årene. Undersøkelsen skal i følge bvl 6-9 normalt være ferdig innen tre måneder. Etter å ha vært nede i 0 i første halvår av 2006 var hele 13 undersøkelser ikke innenfor tidsfristen i andre halvår av Barnevernet må overholde tidsfristen for undersøkelser. Tilbakemelding til melder Kun 1 av 6 mapper har en generell tilbakemelding til melder, og skriftlige tilbakemeldinger er ikke praksis hos barnevernet, noe som respondentene bekrefter. Profesjonelle meldere får i følge respondentene oftere tilbakemelding enn private meldere. I henhold til Barne- og likestillingsdepartementet (2006a:36) har som hovedregel barneverntjenesten verken rett eller plikt til å gi opplysninger til melder om eller eventuelt hvordan tjenesten vil gå videre i saken. Likevel bør barnevernet alltid gi en generell tilbakemelding til melder om at meldingen er mottatt og at saken vil bli fulgt opp i overensstemmelse med barnevernloven. Barnevernledelsen i Kristiansund oppgir imidlertid at tilbakemelding til privat melder har vært vurdert som ikke lovpålagt og lite hensiktsmessig. Vi har vurdert dette og kommet frem til at vi vil beholde den påfølgende anbefalingen på bakgrunnen av utsagnet til Barne- og likestillingsdepartementet (2006a:36) over. Vi har ingen ting som tyder på at tilbakemelding ikke skal gjelde private meldere. Vi vil også presisere at tilbakemelding ikke er lovpålagt, men kun en anbefaling. Barnevernet kan vurdere å gi tilbakemelding til melder i alle aktuelle saker. 9

10 Dokumentliste, oversikt, datoregistrering og skriftlig samtykke Alle ti mappene er oversiktlige med fullstendige dokumentlister med nummererte dokumenter, og mappene datoregistreres for mottak av melding. Videre inneholder mappene både skriftlig samtykke til undersøkelse og frivillig plassering utenfor hjemmet. Skriftlige vedtak De ti sakene har alle skriftlige vedtak som er samtidig begrunnet og oversendt partene. Jam før fvl 27 inneholder disse vedtakene 8 opplysninger om klageadgang, klageinstans, klagefrist, om fremgangsmåten ved klage. Imidlertid fremgår ikke retten til å se sakens dokumenter slik fvl 18, 19 og 27 tilsier (Barne- og likestillingsdepartementet 2006a:29). Barnevernet må i vedtakene eller i meldingen om vedtaket til partene informere om retten til å se sakens dokumenter. Undersøkelsesplaner En plan for undersøkelsen bør lages for å sikre fremdrift i forhold til frister og informasjon/ kommunikasjon med familien så vel som med samarbeidspartnere, om hvordan barnevernet arbeider i saken (Barne- og likestillingsdepartementet 2006a:41). Ingen av de gjennomgåtte mappene har en plan for undersøkelsen, og ingen av respondentene bruker undersøkelsesplan. Barnevernledelsen presiserer at undersøkelsesplaner ikke er lovpålagt, men et hensiktsmessig redskap i en undersøkelsesprosess, noe vi er helt enige i. Barnevernet bør 9 vurdere om det kan være hensiktsmessig å lage undersøkelsesplaner. Politiattest Barneverntjenesten har rutine på å innhente politiattester. Tiltaksplan I følge bvl 4-5 skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan når tiltak vedtas, men kun 4 av 10 mapper har tiltaksplan. Disse fire sakene mangler i tillegg tiltaksplaner for enkelte perioder. Manglende tiltaksplaner bekreftes også ved samtale med saksbehandlere. Tiltaksplanen skal redegjøre for hvem som har ansvaret for oppfølging av barnet og foreldrene. Imidlertid spesifiserer bare 1 av 4 tiltaksplaner direkte hvem som har ansvaret for oppfølging av barnet og foreldrene. Barnevernet må utarbeide tiltaksplaner i alle sakene. Spesifikasjonen om hvem som har ansvaret for oppfølging av barnet og foreldrene bør komme klart frem i alle tiltaksplanene. Omsorgsplaner Bvl 4-15 krever at barnevernet utarbeider omsorgsplaner ved omsorgsovertakelse. Ingen av de to aktuelle mappene inneholder omsorgsplaner. Sammenholdt med intervjuer er det grunnlag for å kunne si at omsorgsplaner ikke blir utarbeidet i alle sakene. Barnevernet må utarbeide omsorgsplaner i alle aktuelle saker. Tilsynsførere og tilsyn Datagrunnlaget vårt i første rekke rapporteringen til fylkesmannen viser at barnevernet ikke har opprettet tilsynsfører i alle sakene, og at enkelte tilsynsførere ikke har avgitt tilsynsrapport slik de skal. Barnevernet oppfyller dermed ikke bvl 4-22, 4. ledd som krever at barneverntjenesten skal oppnevne tilsynsfører for barn plassert i fosterhjem. Tilsyn skal 8 Bortsett fra i saksmappe 9. 9 Fordi undersøkelsesplaner ikke er lovpålagt, men kun en anbefaling fra Barne- og likestillingsdepartementet (2006a:29) bruker vi ordet bør og ikke må. I henhold til problemstilling skal ikke bare barnevernet vurderes etter lovkrav, men også ett er kvalitetsnormer. 10

11 utføres så ofte som forholdene i det enkelte tilfelle gjør det nødvendig, men minst 4 ganger pr. år, jfr. 7 i forskrift om fosterhjem og tilsyn med barn i fosterhjem 10. Barnevernet må sørge for å oppnevne tilsynsfører i alle sakene og påse at alle tilsynsførere avgir tilsynsrapport og utfører tilsyn med barna i henhold til lovens krav. Oversikt over tilgjengelige hjelpetiltak og tiltakshjelpere Utenom arkivet over tiltakspersoner for støttekontakter, tilsynsførere og besøkshjem har ikke barnevernet en egen oppdatert oversikt over tilgjengelige hjelpetiltak og tiltakshjelpere. Barneverntjenesten kan vurdere om det kan være hensiktsmessig å lage en oppdatert oversikt over tilgjengelige hjelpetiltak. Saksbehandlingssystemet, kurs og opplæring Faktadelen viser at saksbehandlingssystemet Familia kan utnyttes mer 11. Egne kurs i Familia har verken blitt holdt for nyansatte eller mer rutinerte ansatte på mange år. Det nåværende systemet fungerer ikke optimalt og begynner å gå ut på dato. Nå har imidlertid sosialleder i samråd med IT-ansvarlig bestilt et ny og oppgradert versjon av Familia som vil foreligge i løpet av På bakgrunn av vår kjennskap til det nåværende systemet er dette et fornuftig valg. Barnevernet bør vurdere om de kan utnytte fagsystemet mer enn de gjør i dag. Når barnevernet får en ny versjon av Familia i 2007, bør kurs og grundige gjennomganger av systemet som kan bidra til at Familia blir utnyttet enda bedre, vurderes. Felles rutiner Det kan være en fordel at det etableres felles rutiner i forbindelse med saksbehandlingen. For nyansatte kan det være frustrerende når ting gjøres forskjellig. Barnevernet bør etablere en felles rutine på saksbehandlingen. Hvordan kan saksbehandlingen bli bedre? I kapittel viser vi hvorfor saksbehandlingen har enkelte mangler. I det følgende knyttes disse årsakene opp imot tiltak for å forbedre saksbehandlingen. Flere stillinger Stort arbeidspress har blitt forklart som årsak til enkelte mangler i saksbehandlingen, og det naturlige tiltaket her kan være flere stillinger. Barnevernet har allerede opprettet to nye stillinger, noe som bør avhjelpe situasjonen. Antall saker som ikke overholder tidsfristen for undersøkelser bør på nytt gå ned i 0. Innarbeide eller gjenoppta rutine og vane Videre har vi pekt på om manglende vaner og rutiner kunne være en medvirkende årsak til enkelte mangler i saksbehandlingen. I følge respondentene ligger ikke problemet i manglende rutiner, men at tida ikke har strukket til. Vi anbefaler at barnevernet fortsatt har fokus på tiltaksplaner og på en generell god saksbehandling. En gjennomgang av tiltaksplaner En årsak til manglende tiltaksplaner kan være at man tenker for komplisert. En grundig opplæring og gjennomgang av tiltaksplaner kan derfor være nyttig. Vi anbefaler en gjennomgang av innholdet i tiltaksplaner og forventningene til dem. 10 Forskrift av 21. desember 1992 om fosterhjem og tilsyn med barn i fosterhjem. 11 I delkapitlene fremover i kapittel 4 har vi ingen revisjonskriterier å ståtte argumentasjonen på, men respondentene tar opp dette selv. 11

12 Kapittel 5 Blir barna tilstrekkelig fulgt opp? Oppfølgingen av barn varierer Problemstillingen om barna blir i tilstrekkelig grad fulgt opp, er vanskelig å svare på. Det beste svaret hadde vi fått hvis vi i tillegg hadde snakket med barna selv og foreldrene. Selv om en tiltaksplan skulle være mangelfull, kan likevel selve oppfølgingen av barnet være godt nok. Oppfølgingen av barna kan variere noe. Noen saker blir fulgt opp bra, mens andre saker kunne ha vært fulgt opp bedre. Med mer tid og ressurser kunne oppfølgingen blitt bedre. Samtidig indikerer noen manglende tiltaksplaner og omsorgsplaner at oppfølgingen har enkelte mangler. Totalt sett tyder datagrunnlaget at oppfølgingen er god nok, men at potensialet er større. Barnevernet bør fortsatt arbeide med å gi barna en god oppfølging. Barnevernet må utarbeide tiltaksplaner og omsorgsplaner i alle sakene og sørge for at alle barna får oppnevnt tilsynsførere og at tilsynene blir utført. Kapittel 6 Søker barnevernet om refusjoner fra offentlige myndigheter? Søker om refusjoner Datagrunnlaget viser at barnevernet søker om refusjonene de har krav på fra offentlige myndigheter ved Bufetat. Vår vurdering er at barnevernet i løpet av denne forvaltningsrevisjonen har sikret gode rutiner for oppfølging av refusjoner. Barnevernet bør fortsette arbeidet med å ha en god og jevnlig oppfølging og rutine på refusjoner. Konklusjon Denne rapporten har vist at ressursbruken de siste årene og særlig i 2006 har økt. Hovedsakelig skyldes dette, spesielt for 2006, flere plasseringer av barn utenfor hjemmet. Barneverntjenesten i Kristiansund er solid, men saksbehandlingen, samt oppfølging av barn har hatt enkelte mangler. Dette skyldes primært at barnevernet har hatt en stor arbeidsmengde og arbeidspress som igjen primært skyldes flere plasseringer av barn utenfor hjemmet. Imidlertid har kommunen bevilget to nye stillinger til barneverntjenesten slik at saksbehandlingen nå bør kunne bli bedre. Ledelsen vil også få bedre tid til å ta seg av typiske ledelsesoppgaver som til nå har blitt skadelidende på grunn av at ledelsen har hatt mange egne barnevernsaker. Kristiansund, Distriktsrevisjon Nordmøre IKS Bjarne A. Dyrnes Distriktsrevisor - statsautorisert revisor Marianne Hopmark Hovedrevisor forvaltningsrevisjon Roald Elvegård Forvaltningsrevisor 12

13 1.0 Innledning Bakgrunnen for prosjektet er bestilling til kontrollutvalget i Kristiansund kommune, og målsettingen er primært å undersøke om barnevernet ivaretar sine oppgaver i henhold til lovkrav, kvalitetsnormer og ressursbruk, og hvordan eventuelle avvik kan opprettes på en hensiktsmessig måte. Vi skal vurdere kvaliteten på barnevernstjenesten i kommunen opp mot lov og regelverk og offentlige dokumenter, anbefalinger og føringer. I denne undersøkelsen er formålet brutt ned til følgende problemstillinger: - Er saksutviklingen 12 og ressursbruken tilfredsstillende? - Følges saksbehandlingsregler? - Blir barna fulgt opp tilstrekkelig? - Søker kommunen om tilskudd og refusjoner de har krav på fra offentlige myndigheter? - Hvordan kan eventuelle avvik rettes opp? De fire første problemstilling har hvert sitt kapittel utenom siste problemstillingen som er innbakt i de andre problemstillingene. Den første problemstillingen om saksutviklingen og ressursbruken er tilfredsstillende, besvares i kapittel 3 hvor vi tar utgangspunkt i KOSTRA og sammenligner saksutvikling og ressursbruk med andre lignende kommuner og landsgjennomsnittet. Intervju med ansatte på barnevernkontoret står også sentralt. I de tre følgende kapitlene med tilhørende problemstillinger har gjennomgang av saksmapper supplert med intervju vært sentralt. Kapittel 4 tar for seg den andre problemstillingen om saksbehandlingsreglene følges. I kapittel 5 spør vi om barna blir fulgt opp tilstrekkelig, og kapittel 6 omhandler den fjerde problemstillingen om kommunen søker om refusjoner. Under hvert av disse kapitlene (kapittel 3, 4, 5 og 6) med tilhørende problemstillinger vil vi først sette opp revisjonskriterier knyttet til barneverntjenesten, for så å presentere de funn og fakta som er relevante i forhold til kriteriene. Hvert kapittel avsluttes med et delkapittel kalt Revisjonens vurdering hvor vi blant annet drøfter den sjette problemstillingen om hvordan eventuelle avvik kan rettes opp. Som vurderingskriterier benyttes hovedsakelig bestemmelsene i barnevernloven (Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr 100). Rapporten har altså hovedsakelig forholdt seg til om lovkrav oppfylles, men også enkelte faglige vurderinger tilknyttet anerkjent teori på området (revisjonskriterier) har blitt benyttet. For eksempel har barnevernets egne veiledere fra Barne- og likestillingsdepartementet vært sentrale. Konklusjon og anbefalinger kommer i kapittel 7, og metoden gjennomgås allerede i kapittel Organisering av barnverntjenesten i Kristiansund Barneverntjenesten i Kristiansund er organisert under virksomheten Sosialkontoret sammen med sosialtjenesten. Barnevernet jobber delvis etter spesialistmodellen hvor de ansatte har hvert sitt område de spesialiserer seg innenfor og har ansvaret for 13. Noen saksbehandlere har imidlertid hele spekteret og jobber etter generalistmodellen. Enheten har en barnevernleder, en nestleder, en sekretær og sju saksbehandlere (barnvernskuratorer). Nestleder og barnevernleder har frem til nå også hatt mange saker. I tillegg kommer virksomhetsleder for Sosialkontoret. 12 Med saksutvikling menes hvordan saksmengden og type saker har utviklet seg de siste årene. 13 Motsetningen er generalistmodellen som betyr at behandlerne følger den enkelte sak fra begynnelse til slutt. 13

14 2.0 Metode 2.1 Datainnsamling og datagrunnlag Problemstillingene besvares gjennom dokumentanalyse og intervjuer. Vi har gjennomført intervjuer med seks hovedrespondenter fire av dem er saksbehandlere 14 fra barnevernkontoret. I starten hadde vi et felles oppstartsmøte med konstituert barnevernleder, virksomhetsleder, sekretær og tre saksbehandlere. Etter at oppstartsmøtet var over gjennomførte vi to intervjuer. Øvrige intervjuer gjennomførte vi de påfølgende dagene, og alle intervjuene var individuelle. Respondentene 15 er i rapporten blitt anonymisert og for enkelhets skyld er alle respondentene blitt omtalt som hun selv om det også er menn blant dem. Vi har videre gått gjennom ti barnevernmapper for de to, tre siste årene. Under gjennomgangen av hver enkelt sak hadde vi kontrollpunkter som vi sjekket opp, for eksempel om politiattest var blitt fremlagt 16. Sjekklistene fra Barne- og likestillingsdepartementet (2006) har i stor grad blitt benyttet og vært til stor hjelp. Mappene er gjennomgått med henblikk på problemstillingene i undersøkelsen og er således ikke undersøkt i detalj. Ressurs- og saksutvikling er belyst ved data fra KOSTRA og de halvårlige rapportene som barnevernet sender til fylkesmannen. Vi har sett hvordan sakene og barnevernet har utviklet seg i Kristiansund siden 2001 frem til i dag og sammenlignet KOSTRA-tall for Kristiansund med Frei, Kongsvinger, kommunegruppe 8 17 og landsgjennomsnittet. 2.2 Pålitelighet og gyldighet I følge Jacobsen (2005:213) må også kvalitativ metode settes under et kritisk blikk angående validitet, reliabilitet og generaliserbarhet 18. Thagaard (1998:20) bruker begrepene bekreftbarhet i stedet for validitet, troverdighet i stedet for reliabilitet og overførbarhet i stedet for generaliserbarhet. Dette betyr ikke at vi plasserer de innsamlede dataene under en kvantitativ logikk, men at vi forholder oss kritisk til kvaliteten på dataene. Som forvaltningsrevisorer forholder vi oss først og fremst til bekreftbarhet og troverdighet og i mindre grad til generalisering Troverdighet/ reliabilitet Utvelgelsen av respondenter og saksmapper vil kunne si noe om troverdigheten. Som gjennomgangen av datainnsamlingen over antyder, har ikke utvelgelsen av informanter vært skjev, heller ikke utvelgelsen av saksmapper. Vi fikk utlevert ei liste med alle aktive saker som var sortert etter under omsorg, hjelpetiltak, under undersøkelse og ny melding. Dernest gikk vi til arkivet og plukket ut fem mapper for hjelpetiltak og fem mapper for omsorgstiltak. I utvelgelsen ble følgende kriterier lagt til grunn; spredning av saksbehandlere, nyere saker fra de 2-3 siste årene (dette legger bestillingen opp til, og vi sparer oss for mye merarbeid da eldre mapper gjerne er mye fyldigere), type sak (både omsorgsovertakelse og frivillig 14 Virksomhetsleder er ikke saksbehandler, mens barnevernleder er saksbehandler i noen saker. 15 Respondent er de som er blitt intervjuet. 16 Loven krever kun politiattest av de ansatte i barnverntjenesten, men også støttekontakter, tilsynsførere og andre som utfører oppgaver for barneverntjenesten, kan bli avkrevd politiattest. 17 Kommunegruppe 8 er Kristiansund kommunes sammenligningsgruppe i KOSTRA. Også Kongsvinger og Frei befinner seg i kommunegruppe Jacobsen (2005:213ff) opererer med intern gyldighet, pålitelighet og overførbarhet eller ekstern gyldighet. Mohr (1995:56) kaller generaliserbarhet for ekstern validitet. Validitet dreier seg om vi har fått tak i det vi ønsker å få tak i og om resultatene oppfattes som riktige og kan bekreftes 18. Reliabilitet handler om resultatene er pålitelige. Vi spør hvordan måleinstrumentene er sammensatt og om det kan være trekk ved selve undersøkelsen som har gitt de resultatene våre. Samtidig som forskeren kan påvirke respondentene, blir også forskeren influert av forholdet til respondentene. Generalisering går på om resultatene er overførbare. 14

15 plassering for eksempel), en viss spredning i alderen til barna, en viss alfabetisk spredning og etnisk/ kulturell spredning. Utvelgelsen av mapper har derfor vært både tilfeldig og ut i fra enkelte kriterier. Når man tar utgangspunkt i de 2-3 siste årene, rekker man ikke å få med seg de permanente omsorgsplanene som skal komme etter 2 år og ofte heller ikke de første tilsynsrapportene slik som for eksempel i mappe 10. Troverdighet dreier seg også om hvordan intervjuene ble gjennomført. Intervjuerens fysiske nærhet kan føre til at respondenten ikke oppfører seg slik han vanligvis gjør (Jacobsen 2005:143, 226). Intervjuene ble utført på hjemmebanen, nemlig på kontoret til den enkelte respondent. Dette vil kunne gjøre respondentene mer trygge, og intervjuene gikk også greit og avslappet Bekreftbarhet/ validitet Vurdering av bekreftbarhet innebærer blant å vurdere metodologien bak studien (Mason 2002). For å kunne forsvare validiteten må datakildene og analyseformene passe oppgavens problemstillinger. For å vurdere ressursbruken og saksutviklingen i kapittel 3 har vi først og fremst benyttet KOSTRA som er et nyttig verktøy for å sammenligne ressursbruken og saksutviklingen med andre lignende kommuner. Imidlertid er svakheten med KOSTRA å få kommunene til å føre og rapportere ensartet og bruke programmet rett. De seneste årene har likevel rapporteringen blitt betydelig bedre. Dessuten gir tallene kun en indikator på prioritering og ressursbruk uten å si noe direkte om kvaliteten på tjenestene. For kapittel 4 om saksbehandlingsreglene har vi benyttet intervjuer, KOSTRA og ikke minst har vi gjennomgått ti saksmapper. Gjennomgangen av saksmappene, supplert med intervjuer og KOSTRA, gir et direkte innblikk i saksbehandlingen og avslører om for eksempel tiltaksplaner er igangsatt. Et problem kan være at enkelte dokumenter mangler. Utskrift av telefonsamtaler som kun ligger i det elektroniske saksbehandlingssystemet Familia, er heller ikke innlemmet i datagrunnlaget. I kapittel 5 spør vi om barna blir fulgt opp tilstrekkelig. Her baserer vi oss på intervjuene, om tiltaksplaner og omsorgsplaner blir utarbeidet, om kommunen har sørget for tilsynsførere og om omsorgspersonene (tiltakshjelpere og saksbehandlere) ofte blir byttet eller er stabile. Ultimalt sett skulle vi helt klart også ha intervjuet foreldrene og barna selv. Da ville man fått et mer direkte bilde av situasjonen. Hvis vi spør saksbehandlerne direkte om barna blir fulgt opp, vil det meget nærliggende svaret være at; ja vi følger opp barna tiltrekkelig. De vil ha en klar egeninteresse i et slikt svar. Det beste ville være å dekke flest mulig ulike ståsted og aktører for å få et best mulig balansert beskrivelse av fakta og situasjonen. At vi kun har snakket med barnevernskontoret i kommunen vil dermed kunne skape en skjev fremstilling. Imidlertid har vi opplevd respondentene som ærlige på sine svar her. Som følge av tidsnød har ikke oppfølgingen vært optimal, er besvarelsen vi får. Å bruke barn som respondenter er dessuten meget vanskelig. Mulighetene er noe større for foreldre, men det er fortsatt problematisk. Temaet og området er svært personlig slik at foreldre vil kvie seg for å snakke med andre om det. De fleste foreldre vil nok synes at det ikke er morsomt at deres egne barn har blitt koblet opp til barnevernet. De foreldre som eventuelt vil la seg intervjue, kan dessuten tenkes å skille seg ut i fra andre foreldre hvor barnevernstjenesten er innblandet. Kanskje er dette foreldre som er mer ressurssterk hvis barn ikke i like stor grad har kommet i kontakt med barnevernet på grunn av hjemmet, foreldrene og familiære forhold. Et annet alternativ hadde vært å ha intervjuet andre nære samarbeidspartnere til barnevernet, for eksempel PP-tjenesten, skoler, barnehager, helsestasjon og sosialtjeneste. Man får likevel ikke samme innblikket i relasjonen barnevernet kontra barn/ foreldre. Å intervjue barn og foreldre og barnevernets samarbeidspartnere ville i tillegg ha krevd mye ressurser og tid. 15

16 En måte å styrke validiteten er å sende oppgaven til respondentene slik at de kan komme med kommentarer før den går i trykken (Jacobsen 2005). Respondentene har fått mulighet til å se og rette sine uttalelser og meninger. Alle respondentene og rådmannen har i tillegg fått mulighet til å lese og kommentere et utkast til hele rapporten før den ble trykt. Dessuten har vi oppgitt hvilke saksmapper vi har tatt utgangspunkt i slik at barnevernet har hatt mulighet til å kvalitetssjekke ytterligere. 16

17 3.0 Er saksutviklingen og ressursbruken tilfredsstillende? 3.1 Vurderingskriterier Viktige lover og bestemmelser Barnevernloven (bvl) oppstiller ingen kriterier for ressursbruk utover den generelle formålsparagrafen 1-1 der det fremkommer at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, skal sikres nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Dersom kommunen skal kunne sikre dette, fordrer det at tjenesten har en ressursbruk som ivaretar dette. Hjelpetiltak skal alltid vurderes før mer alvorlige inngrep som omsorgsovertakelse eller plassering utenfor hjemmet tas i bruk (bvl 4-25 og Barne- og likestillingsdepartementet 2006:21-22). Det understrekes at frivillige hjelpetiltak også skal vurderes før man iverksetter tvangsplassering av barn med alvorlige atferdsproblemer. I følge bvl 3-1 skal kommunen nøye følge med i de forholdene barna lever under og er ansvarlig for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og adferdsproblemer: Barneverntjenesten har spesielt ansvar for å søke avdekket omsorgssvikt, adferds-, sosiale og emosjonelle problem så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette. Barneverntjenesten skal medvirke til at barns interesser ivaretas også av andre offentlige organer (bvl 3-2). Barnevernet skal samarbeide med andre deler av forvaltningen når dette kan bidra til å løse oppgaver som den er pålagt etter barnevernloven. Som ledd i dette arbeidet skal barnevernet komme med uttalelser og råd og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomheten og i de samarbeidsorganer som blir opprettet (bvl 3-2). Intern kontroll Barnevernloven 2-1 pålegger kommunene å ha internkontroll for å sikre at kommunene utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll. Formelt sett ligger ansvaret for internkontroll hos øverste administrative leder (rådmannen) i kommunen, men i praksis kan oppgaver i dette arbeidet være delegert til enhetsleder for barnevernet (Barne- og likestillingsdepartementet 2006c:8). Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester fremlegger en rekke elementer som blant annet skal inngå i internkontrollen. Internkontroll i barneverntjenesten i kommunene en veileder (2006c) utdyper disse punktene og går nærmere gjennom hvordan internkontrollen bør være Offentlige dokumenter og føringer Barn bør være i hjemmet Flere offentlige dokumenter har de siste årene fremhevet at barn helst bør vokse opp hos de biologiske foreldrene (Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet 2006:3 og St. melding nr. 40 (2002) og NOU 2000:12). Barn bør få hjelp helst uten å trenge å flytte hjemmefra. Selv om det er mangler ved de oppvekstvilkårene foreldrene kan tilby barnet og det finnes andre som er bedre skikka enn foreldra til å ta seg av barnet, har det en egenverdi for barnet å vokse opp i sitt eget, opprinnelige hjem. På tross av at det blir påvist svikt i foreldrene sin omsorgsevne, og selv om svikten kan være av til dels alvorlig karakter, skal man primært prøve å bedre situasjonen ved hjelpetiltak i hjemmet. Kun hvis det gjennom hjelpetiltak ikke er mulig å 17

18 skape tilfredsstillende forhold for barnet i hjemmet, kan man gjøre vedtak om omsorgsovertaking eller særtiltak for barn med alvorlige atferdsvansker (St.meld Nr. 40 (2002)). Forebygging og tverrfaglig samarbeid Fra det medisinske fagområdet har barnevernet hentet begrepene primær, sekundær og tertiær forebygging. Primærforebygging viser til hva som gjøres for å hindre at problemer eller skader oppstår og beskriver et bredt spekter av tiltak som skal ut til alle eller et stort antall barn og unge og deres miljø. Sekundærforebygging kalles de tiltakene som settes i verk for å hindre at problemer utvikles hos identifiserte risikogrupper, mens tertiærforebygging viser til tiltak som prøver å motvirke en ytterligere forverring av situasjoner der problemene har manifestert seg. ( ) I tråd med dette kan man definere barnevernets forebyggende oppgaver til å omfatte tiltak for alle barn og familier, tiltak for utsatt grupper og hjelpetiltak i tråd med lov om barneverntjenester (Barne- og familiedepartementet 2005:22). Barnevernet har dermed et ansvar på alle tre områdene og ikke bare tertiærforebygging. En annen mer vanlig inndeling er generell og individuell forebygging (ibid), og barnevernet har følgelig en rolle i den generelle forebyggingen. I St. melding nr 40 (2002:kap. 7.1) fremholder regjeringen at tilbudet i barnevernet må styrkes, det forebyggende arbeidet må prioriteres høyere og samarbeidet mellom de ulike tjenestene for barn og unge må fortsettes og videreutvikles. I følge Barne- og familiedepartementet (2005:22ff) har barnevernet har fått økt sitt forebyggingsansvar, og barnevernets ansvar og rolle i det forebyggende arbeidet i kommunene bør bli tydeligere enn tidligere. Barnevernet bør kunne samarbeide mer oppsøkende og aktivt med andre instanser. I dette arbeidet kan kommunen vurdere å gi barnevernet en mer sentral koordinator- og pådriverrolle. Ved å gje barnevernet eit større ansvar i det samla førebyggjande arbeidet i kommunen vil samarbeidet og kontakten mellom tenestene kunne bli enda bedre. ( ) Viktigast i denne sammanhengen er likevel at ein etat har eit slikt ansvar. Dette er avgjerande for å få betre resultat av førebyggingsinnsatsen. Men det bør framleis vere opp til den enkelte kommunen å avgjere kva for etatar som skal ha koordinatoransvar i forhold til generell førebyggjande verksemd og tiltak for nærmare definerte risikogrupper. Ut frå reglane i barnevernlova 3-2 kan det vere naturleg at barneverntenesta får ei koordinatorrolle (St. melding nr. 40 (2002:kap 7.7.1)). Under saksbehandlingen skjer samarbeidet mellom offentlige instanser både i meldingsfasen der barnevernet får meldinger fra andre enheter, i undersøkelsesfasen (utgreiingsfasen) hvor barnevernet innhenter opplysninger fra aktuelle offentlige instanser og i tiltaksfasen hvor barnevernet samarbeider med flere andre enheter i oppfølgingen av barnet. Hvor godt det tverrfaglige samarbeidet fungerer varierer mye fra kommune til kommune. NOU 2000:12:kap 10 sier at kommunene i liten grad har vært i stand til å sette i verk effektive forebyggende tiltak. Erfaringer tyder også på at velfungerende tverretatlig samarbeid generelt sett er avhengig av at samarbeidet er sentralt forankra i den administrative og politiske leiinga i kommunen. Med forankra meiner vi her at ein på et høgt nivå må sjå det som legitimt å setje av tid og ressurser til forpliktande samarbeid (St. melding nr 40 (2002:kap 7.7.1). Når barnevernet må gjøre vanskelige prioriteringer i en tidspresset arbeidshverdag, er faren stor for at det forebyggende arbeidet blir skjøvet til side av hensyn til regler om tidsfrister og oppfølging av tiltak i enkeltsaker. Forebyggende arbeid bør nedfellest og synliggjøres i rutinene til de aktuelle etatene KOSTRA 18

19 For å belyse ressursbruk og saksutvikling har vi sammenlignet Kristiansund med Averøy, Frei, kommunegruppe 8 19 og landsgjennomsnittet. 3.2 Funn og fakta Saksutvikling Tabell 2 viser at Kristiansund har hatt en økning i antall barn med undersøkelser eller tiltak. Barn med tiltak i løpet av året har gått fra 155 i 2001 til 183 i Barneverntjenesten i Kristiansund opplyser at antall barn med tiltak i 2006 er 187. På den andre siden har antall stillinger økt fra 9 i 2001 til 10,5 stillinger i 2005 (tabell 2). Barnevernet i Kristiansund opplyser imidlertid om at barneverntjenesten i realiteten har hatt 10 faste stillinger de siste 10 årene. I 2001 var en stilling vakant en periode og det ble dermed rapport med ni stillinger. I 2004 og 2005 har det vært engasjert en femtiprosentstilling (engasjement) knyttet til arbeid rettet mot enslige mindreårige flyktninger. Ressursbruk har vært knyttet mot tilsvarende inntektspost (statlig refusjon). I forhold til innbyggere i alderen fra 0 til 17 år har Kristiansund flere barn med undersøkelser og barneverntiltak enn sammenligningskommunene (Tabell 3). Akkurat det samme gjelder for barn med undersøkelse i forhold til innbyggere i alderen 0 til og med 17 år. Kristiansund har fra 2001 til 2005 hatt en økning i barneverntiltak i forhold til innbyggere fra 0 til 17 år (Tabell 3). Videre viser tabell 3 at Kristiansund har et høyere antall undersøkelser eller tiltak per årsverk i forhold til sammenligningskommunene. Antall undersøkelser som fører til tiltak, ligger for 2005 i Kristiansund på 51 prosent. Bortsett i fra 2002 har andelen ligget rundt 50 prosent siden I forhold til sammenligningskommunene ligger Kristiansund noe lavere. Undersøkelser med behandlingstid over tre måneder er på hele 31,6 prosent, men sett i forhold til sammenligningskommunene er dette på samme nivå. For kommunegruppe 8 er prosenten 30,7 (Tabell 3). Barneverntjenesten i Kristiansund bemerker dessuten at tallet 31,6 er fra andre halvår 2006 og at en i første halvår hadde 0 prosent fristoverskridelser. Dersom en ser 2006 under ett, vi prosentvis fristoverskridelser være betraktelig mindre enn 31, 6 prosent. Barn med tiltak i opprinnelig familie har ligget relativt stabilt på rundt 66 prosent, mens barn med tiltak/ plasseringer 20 utenfor opprinnelig familie følgelig har ligget rundt 34 prosent (tabell 2). Bruken av fosterhjem har økt med ni prosent de siste to årene, bruk av forsterkede fosterhjem er økt med 32 prosent i samme periode, mens bruk av institusjoner er gått ned (Kristiansund barnevern 2007). Antall plasseringer utenfor hjemmet i 1996 var 28, i 2005 var 45 barn plassert utenfor hjemmet og per hadde Kristiansund hele 55 plasseringer utenfor hjemmet (figur 1). Fra 2001 til 2005 har antall plasseringer ligget stabilt rundt 45 plasseringer utenfor hjemmet. Tabell 4 viser også at Kristiansund har mange tiltak utenfor opprinnelig familie. Mens 34 prosent av tiltakene i Kristiansund er utenfor hjemmet, ligger nivået for en del av sammenligningskommunene 21 på mellom 15 og 21 prosent. 19 KOSTRA opererer med kommunegrupper. Det vil si at kommunene er inndelt i grupper som ligner hverandre. Kommunene i gruppe 8 består av mellomstore kommuner med lave bundne kostnader per innbygger og middels frie disponible inntekter. Foruten Kristiansund befinner også Averøy og Frei seg i kommunegruppe 8. Fordelen med å sammenligne Kristiansund med Averøy og Frei er derfor todelt. For det første befinner de seg altså i samme kommunegruppe, og for det andre samarbeider kommunene om barnevernet gjennom KAF-samarbeidet. 20 Med tiltak eller plasseringer utenfor hjemmet regnes fosterhjem, forsterkede fosterhjem 20, ungdomsfosterhjem, beredskapshjem, institusjoner med videre. 21 Sammenligningskommunene her er Averøy, Frei, Herøy, Ulstein, Sula, Haram, Kongsvinger og Askim. Averøy, Frei, Herøy, Ulstein, Sula og Haram befinner seg alle i samme kommunegruppe (kommunegruppe 8) og i samme fylke (Møre og romsdal) som Kristiansund. Kongsvinger og Askim derimot er kun i samme kommunegruppe 8, men er i likhet med 19

20 Unntakene er Averøy, Kongsvinger og Askim som har flere tiltak utenfor hjemmet enn Kristiansund. Kristiansund har mange tiltak/ plasseringer utenfor hjemmet. Spesielt har det vært mange plasseringer i Bemanning og arbeidsmengde Kapittelet over viser tydelig at barnevernet i Kristiansund har hatt for få ansatte i forhold til den økte og store saksmengden. Siden 2001 har antall undersøkelser og tiltak blitt flere. Antall saker per saksbehandler har gått opp fra 22,3 i 2001 til 24,5 i Sammenlignet med landsgjennomsnittet på 19,5 er dette et høyt tall. Det er også høyere enn kommunegruppe 8 som har en del saker 22. Mange plasseringer av barn utenfor hjemmet de siste årene og særlig i 2006 er likevel det som har bidratt mest til den økte arbeidsmengden. Plasseringer utenfor hjemmet, spesielt i startfasen, krever jevnt over mer tid og ressurser enn hjelpetiltak i hjemmet og plasseringer som har virket problemfritt over tid. Samtlige respondenter synes arbeidsmengden har vært stor, noe som har gått ut over barnevernsarbeidet. Respondent 5 synes det har vært tøft det siste året: Det har vært altfor lite folk til å gjøre altfor mange oppgaver. Som vi kommer inn på senere blir det mindre tid til tiltaksteamet og basisteamet og til forebygging generelt. Barnevernkonsulentene om jobber i Basisteam og Tiltaksteam, får ikke tid til å prioritere teamene på en tilstrekkelig måte. Arbeidspresset på sekretæren kan også synes å være stort. Sekretæren har en sentral funksjon med mange forskjellige oppgaver, og flere saksbehandlere er inne på kontoret hennes i løpet av en dag. I år har det blitt mye overtid og føler at hun ikke rekker å gjøre ting like grundig som før. Noe av årsaken til arbeidsmengden kan ligge i at hun fra starten av tilrettela mye for saksbehandlerne. Sekretæren ønsket at saksbehandlerne skulle bruke tida si på faglige vurderinger og ikke på å sende ut brev og føre (punche) regninger og fakturaer og lignende, men den trenden har sekretæren og barnevernet måttet snudd det siste året. Blant annet sender nå saksbehandlerne ut brevene sine selv og fakturaene og regningene må de selv føre. Respondent 1 bekrefter at sekretæren har mye å gjøre og har flere ansvarsområder. På den andre siden presiserer respondenten at hele enheten skal omorganiseres i forbindelse med kommunesammenslåingen og inngå under enheten Barn, helse og familie. Sekretærstillingene kan dermed bli endret 23, og eventuelle tiltak må ses i sammenheng med dette. Barneverntjenesten i Kristiansund har opplevd et stort arbeidspress, først og fremst på grunn av mange plasseringer av barn utenfor hjemmet Lite tid til ledelse, veiledning og organisering 24 På bekostning av typiske ledelsesoppgaver har leder og nestleder måttet ha mange saker for å ta unna den store arbeidsmengden. I følge leder bør saksbehandlere i full stilling ikke ha mer en 20 saker 25. Derimot har leder 16 saker og nestleder 25 saker 26 samtidig som de sitter i mottaket 27, møter i fylkesnemnda, har administrative oppgaver, er veiledere for andre saksbehandlere med mer. Målsetningen for kontoret er at leder skal ned i 3 til 5 saker, mens Kristiansund bykommuner og har omtrent samme folketall. Per har Kristiansund innbyggere, Kongsvinger og Askim innbyggere. 22 Vi har ikke kunnet finne noen normtall for hvor mange saker per årsverk eller saksbehandler det bør være i barnevernet. Etter spørsmål fra oss kan heller ikke Barne- og likestillingsdepartementet vise til slike normtall. Ut i fra landsgjennomsnittet, egne intervjuer og tidligere forvaltningsrevisjonsprosjekter kan maks 20 saker per saksbehandler synes å være retningsgivende. Dette er dog et usikkert tall, og dessuten varierer arbeidsmengden fra sak til sak. Plasseringer utenfor hjemmet krever mye mer enn saker som problemfritt ruller og går. 23 Eventuelle endringene er ikke avklart. Muligens benytter man anledningen til å justere arbeidsdelingen, og muligens blir oppgavene som før. 24 kapittel og henger nært sammen med kapittel Det er dog avhengig av type sak. Noen saker krever mer enn andre. 26 Antall saker på intervjutidspunktet i november. 27 Tar imot nye meldinger. 20