off.l. 13 FORVALTNINGSREVISJON ØKONOMISTYRING I BARNEVERNTJENESTEN I YTRE HELGELAND LEIRFJORD KOMMUNE

Transkript

1 off.l. 13 FORVALTNINGSREVISJON ØKONOMISTYRING I BARNEVERNTJENESTEN I YTRE HELGELAND LEIRFJORD KOMMUNE 2013

2 FORORD Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført av KomRev Trøndelag IKS på oppdrag fra kontrollutvalget i Leirfjord kommune i perioden mai - juni Undersøkelsen er gjennomført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Prosjektgruppen har bestått av Sigrid Hynne, Rikke Haave og Marte Bjørnelv. Vi takker alle som har bidratt med informasjon i prosjektet. En oversikt over tidligere gjennomførte prosjekter fra KomRev Trøndelag IKS finner du på vår hjemmeside Levanger, 21. juni 2013 Marte Bjørnelv /s/ Sigrid Hynne Rikke Haave Prosjektleder Forvaltningsrevisor Forvaltningsrevisor Arnt Haugan Revisjonsdirektør Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 1

3 INNHOLDSFORTEGNELSE 0. Sammendrag Innledning Bestilling Bakgrunn Problemstillinger Metodisk tilnærming og gjennomføring Organisering av barneverntjenesten i Ytre Helgeland Merforbruket i barnverntjenesten i Utviklingen i undersøkelser og tiltak Utgiftsvekst Utviklingen i netto driftsutgifter - barneverntjenesten Fordeling av utgifter mellom saksbehandling og tiltak Utgifter per barn i barnevernet Regnskapstall og budsjett for 2012 kommunefordelt Merforbruk i Alstahaug Periodiserte regnskapstall per Merforbruk i Leirfjord Periodiserte regnskapstall per Mulige forklaringer på utgiftsøkning og merforbruk Oppsummering om utgiftsveksten og merforbruket i Budsjettoppfølging Revisjonskriterier Data Fast økonomisk rapportering Annen rapportering Endringer i rapporteringsrutiner Budsjettering Utgiftsfordelingen mellom kommunene Vurdering System og rutiner for rapportering Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 2

4 4.3.2 Budsjettering Vurdering av rapportering til Alstahaug i Vurdering av rapportering til Leirfjord for Konklusjon og anbefalinger Høringssvar Kilder Vedlegg 1: Samarbeidsavtalen Vedlegg 2: Høringssvar fra Leirfjord kommune Vedlegg 3: Høringssvar fra Alstahaug kommune Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 3

5 0. SAMMENDRAG Barneverntjenesten i Ytre Helgeland 1 er organisert som et vertskommunesamarbeid med Leirfjord som vertskommune, og med samarbeidskommunene Alstahaug, Herøy, Dønna og Træna. I 2012 hadde tjenesten store budsjettmessige overskridelser. KomRev Trøndelag IKS har på oppdrag av kontrollutvalget i Leirfjord kommune gjennomført en forvaltningsrevisjon med fokus på økonomistyring. Ut fra oppdragsgivers ønske er forvaltningsrevisjonen gjennomført innenfor en kort tidsperioden ( mai til juni 2013). De viktigste kildene til datainnhenting har vært dokumenter, regnskapsdata, KOSTRA-statistikk og intervjuer. Rapporten belyser flere forhold ved økonomistyringen: Beskrivelse av utgiftsvekst og merforbruk, samt årsakene til dette Barneverntjenestens system og rutiner for budsjettoppfølging Budsjettering En særskilt vurdering av den økonomiske rapporteringen barneverntjenesten i Ytre Helgeland ga til Alstahaug kommune og Leirfjord kommune i 2012 siden disse kommunene endte opp med størst prosentmessig merforbruk Årsakene til utgiftsvekst og merforbruk i 2012 Det er omsorgsplasseringer med påfølgende utgifter til fosterhjem og institusjonsopphold som i hovedsak forklarer utgiftsveksten og merforbruket i barneverntjenesten i Ytre Helgeland i Merforbruket i 2012 har i hovedsak kommet i Alstahaug og Leirfjord, og faller sammen med at disse kommunene har hatt en økning i omsorgsplasseringer og/eller hjelpetiltak gitt utenfor hjemmet. Dernest kan merforbruket til dels også forklares med økning i utgifter i forbindelse med rettssaker. Videre har utviklingen en viss sammenheng med flere tilsynsbesøk. System og rutiner for økonomisk rapportering Barneverntjenesten har gitt økonomisk rapportering tertialvis. Dette er i tråd med bestemmelser i samarbeidsavtalen. Videre har datainnhentingen vist at barneverntjenesten i Ytre Helgeland fram til 2013 ikke har hatt tilfredsstillende ruiner for hvordan tjenesten skal varsle om nevneverdige avvik når disse oppdages utenom de faste rapporteringstidspunktene. Vi registrerer at det er tatt en rekke grep i 2013, og at rapporteringen har blitt hyppigere og mer systematisk. Vår konkusjonen er dermed at vi mener system og 1 I denne rapporten viser betegnelsen Ytre Helgeland til kommunene Alstahaug, Leirfjord, Herøy, Dønna og Træna. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 4

6 rutiner for økonomirapportering var mangelfulle i 2012, men at det er gjort forbedringer i Budsjettering God budsjettstyring krever et realistisk budsjett å styre etter. Revisor mener at på grunn av at tjenesten ikke hadde god nok oversikt over hvordan enheten lå an i forhold til budsjett i løpet av året 2012, medførte dette at det opprinnelige budsjettet for 2013 ble satt urealistisk lavt for enheten, og da spesielt for Alstahaug kommunes andel. Økonomirapporteringen til Alstahaug 2012 I økonomirapport per august i 2012 ble det ikke rapportert om forventet merforbruk i forhold til budsjett. Med den informasjonen som var tilgjengelig da, mener vi at barneverntjenesten burde rapportert om et forventet merforbruk for Alstahaug på minimum 2 millioner kroner. Dette begrunner vi med at regnskapstallene viste et høyt forbruk i forhold til budsjett når det gjelder institusjonsopphold og godgjøring/utgiftsdekning til fosterhjem. Ut over høsten økte utgiftene til institusjonsopphold markant. Dette burde barneverntjenesten og Leirfjord kommune varslet Alstahaug kommune om særskilt, og at forventet merforbruk ble stipulert. Vi konkluderer med at det var utilfredsstillende rapportering fra vertskommunen Leirfjord til Alstahaug kommune i løpet av Samtidig viser vår gjennomgang at uforutsette hendelser oppsto seint på året. Det er dermed ikke rimelig å forvente at Leirfjord kommune ved barneverntjenesten burde oppdaget og varslet om hele budsjettavviket som til slutt ble på 6 millioner kroner. Økonomirapporteringen til Leirfjord 2012 Ved 2. tertialrapportering viser regnskapstallene at utgiftene til fosterhjem og institusjonsplasser allerede peker mot et forbruk som er på linje med regnskapet året før, altså et utgiftsnivå som er om lag 1 million kroner høyere enn budsjettert for Det ble rapportert om et forventet merforbruk i 2. tertialrapportering til formannskapet i størrelsesorden kroner. Vi kan imidlertid ikke se at det er gjort budsjettreguleringer eller satt inn tiltak, noe vi mener burde blitt gjort. Anbefalinger I arbeidet med fortsatt å forbedre økonomistyringen og rapporteringen, anbefaler vi: Ytre Helgeland barnevern og Leirfjord kommune er i en god prosess med å bedre budsjettstyringen. Vi anbefaler at økonomienheten i Alstahaug bistår i dette forbedringsarbeidet inntil det er etablert et godt system og økonomirapportene har funnet en god form. Oppmerksomhet rundt refusjon av ekstra høye utgifter. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 5

7 Av hensyn til oversikt og forutsigbarhet, anbefaler vi at deltakerkommunene vurderer om saksbehandlingsutgiftene bør fordeles etter en fast fordelingsnøkkel, og ikke ut fra medgått tid i hver enkelt kommune. 1. INNLEDNING Barneverntjenesten i Ytre Helgeland 2 er organisert som et vertskommunesamarbeid med Leirfjord som vertskommune. Samarbeidskommunene er Alstahaug, Herøy, Dønna og Træna. De fem kommunene hadde per 1. januar 2013 ca innbyggere. Alstahaug er størst med ca 7400 innbyggere, og Træna er minst med ca 500 innbyggere. Kontrollutvalget i Leirfjord er kontrollutvalg for barneverntjenesten. 1.1 Bestilling Kontrollutvalget i Leirfjord fattet i sitt møte den 12. mars 2013 følgende vedtak: Kontrollutvalget i Leirfjord ønsker å igangsette et forvaltningsrevisjonsprosjekt med sikte på en gjennomgang og undersøkelse av den interkommunale barneverntjenesten innenfor det økonomiske/administrative driftsområdet. Kostnadene med dette prosjektet vil måtte forutsettes fordelt mellom deltakerkommunene i det interkommunale samarbeidet samt eventuelle ledige lønnsmidler innenfor revisjonen. Kontrollutvalget anmoder om at sekretariatet igangsetter undersøkelser for finansiering av prosjektet og engasjement av prosjektutøver. Etter henvendelse fra kontrollutvalgssekretariatet SE-KON IKS, utarbeidet KomRev Trøndelag IKS et tilbud med forslag til prosjektplan for et forvaltningsrevisjonsprosjekt om økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland. Kontrollutvalget behandlet prosjektplanen i sitt møte den 2. mai 2013 (sak 4/13), og fattet følgende vedtak: 2 I denne rapporten viser betegnelsen Ytre Helgeland til kommunene Alstahaug, Leirfjord, Herøy, Dønna og Træna. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 6

8 Kontrollutvalget i Leirfjord vedtar å anta tilbud fra KomRev Trøndelag IKS om gjennomføring av forvaltningsrevisjonsprosjekt i h. til forslag om prosjektplan. Kontrollutvalget i Leirfjord slutter seg til det foreliggende forslaget til prosjektplan for gjennomføring av forvaltningsrevisjonsprosjektet: Økonomistyringen i barneverntjenesten i Ytre Helgeland. Kostnadene ved prosjektet utredes av Leirfjord kommune, med inntil kr ,- og med forutsetning om finansiell deltakelse fra de øvrige medlemskommunene. 1.2 Bakgrunn Bakgrunnen for prosjektet er store regnskapsmessige overskridelser i barneverntjenesten i Ytre Helgeland i Overskridelsene var størst for Alstahaug kommune og Leirfjord kommune. 1.3 Problemstillinger Ut fra ovennevnte, samt diskusjoner i kontrollutvalgsmøtet den 2. mai 2013, er følgende problemstillinger valgt for undersøkelsen: 1. Beskrivelse av merforbruk i forhold til budsjett i barneverntjenesten i Har budsjettoppfølgingen vært i henhold til krav i lov, forskrift og samarbeidsavtale? System og rutiner for rapportering Budsjettering Økonomirapporteringen til Alstahaug 2012 Økonomirapporteringen til Leirfjord 2012 Avgrensning Når det gjelder budsjettoppfølging er hovedfokus i prosjektet på rapporteringen til Alstahaug og Leirfjord da det var disse kommunene som hadde størst merforbruk i Som det framgår av problemstillingene er denne undersøkelsen avgrenset til å omhandle økonomiske forhold i barneverntjenesten. Det betyr at vi i prosjektet ikke vil gå inn i barnevernfaglige vurderinger. Nordlandsforskning har, på oppdrag av kommunene i barnevernsamarbeidet i Ytre Helgeland, nylig gjennomført en evaluering av barneverntjenesten (Gjertsen og Lichtwarck, 2012). Forvaltningsrevisjonsprosjektet er derfor avgrenset mot Nordlandsforskning sitt oppdrag. Evalueringen til Nordlandsforskning omhandler Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 7

9 hvordan ansatte i barnevernet, samarbeidspartnere, politikere og rådmenn opplever at barnevernet fungerer og erfaringer med samarbeidet mellom barneverntjenesten og ulike instanser. 1.4 Metodisk tilnærming og gjennomføring Rapporten bygger på informasjon innehentet gjennom intervju og analyse av dokumenter og regnskapsdata/kostra-tall. Vi har innhentet regnskapsdata med budsjettall for årene 2010, 2011 og 2012 samt periodiserte regnskapstall for 2012 og Vi har også innhentet og gjennomgått dokumenter fra kommunen, og vi viser her til kildehenvisningen på side 31. KOSTRA-tallene som presenteres for 2012 er per februar 2013 (ureviderte tall). Videre har vi innehentet tall for barn med ulike tiltak i barnevernet fra Fylkesmannen i Nordland. Vi har intervjuet følgende personer: Helse- og sosialsjef i Leirfjord kommune Nestleder i barneverntjenesten Økonomisjef i HALD-kommunene 3 Økonomimedarbeider i Alstahaug kommune Barnevernleder (telefonintervju) Informantene har verifisert referat fra intervju i etterkant for å rette opp eventuelle faktafeil og misforståelser. Assisterende rådmann i Alstahaug har fått spørsmål tilsendt pr e-post. For problemstilling 2 er det etablert revisjonskriterier, som er de krav og forventninger som kommunens praksis vurderes opp mot. Revisjonskriteriene er utledet i kapittel 4.1. En del av dataene er hentet fra SSBs KOSTRA-statistikk. 4 Her blir kommunene i Ytre Helgeland sammenliknet med landsgjennomsnittet og fylkesgjennomsnittet. Spesielt for små kommuner må man være varsom i tolkningen av forskjeller. Enkeltsaker kan ha stor betydning for enkelte nøkkeltall. For 2012 har vi også omregnet en del nøkkeltall ut fra tilgjengelige regnskapstall. 3 Herøy, Alstahaug, Leirfjord og Dønna. 4 SSB Statistisk sentralbyrå. KOSTRA KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 8

10 Vi har brukt flere kilder og ulike metoder for å samle inn data. Selv om prosjektet er gjennomført innenfor en kort periode, mener vi at vi har tilstrekkelig grunnlag for å besvare problemstillingene. Høring i kommunene Rapporten har vært på høring hos rådmennene i deltakerkommunene. På grunn av revisors korte tidsfrist, fikk også rådmennene kort høringsfrist. Hvilke endringer som ble gjort etter høringsrunden fremgår i kapitel ORGANISERING AV BARNEVERNTJENESTEN I YTRE HELGELAND Barneverntjenesten i Ytre Helgeland er organisert som et vertskommunesamarbeid etter kommunelovens 28 b (administrativt vertskommunesamarbeid). Deltakere er kommunene Alstahaug, Leirfjord, Herøy, Dønna og Træna. Den opprinnelige samarbeidsavtalen ble signert av de fire førstnevnte kommunene , og trådte i kraft Træna kommune sluttet seg til samarbeidet Barneverntjenesten i Ytre Helgeland har følgende stillingshjemler: 14,5 stilling saksbehandler 2,0 stilling tiltakskonsulent 1 stilling merkantil 1 stilling leder 0,5 stilling nestleder 19 stillinger (fordelt på 19 personer) Barneverntjenesten er administrativt underlagt helse- og sosialsjefen i vertskommunen Leirfjord. Barnevernsadministrasjonen (inkludert hovedkontoret) er i Leirfjord, og alle saksbehandlerne har kontorplass her. Medlemskommunene stiller kontorplass til rådighet for barneverntjenesten som kan benyttes når det er hensiktsmessig. Ifølge nestleder i barneverntjenesten forsøker man så langt det går å samle flere møter til samme dag når man er ute i kommunene. Barnevernleder er tillagt det administrative og økonomiske ansvaret for barneverntjenesten, i tillegg til ansvar for akuttvedtak og beslutninger om å fremme saker for fylkesnemnda. Nestleder har det faglige ansvaret, og ansvaret for å følge opp saker og den enkelte saksbehandler. Leder og nestleder er foreløpig de eneste som møter i fylkesnemnd og tingrett, men det er på sikt en målsetting at flere av saksbehandlerne også skal kunne ta denne oppgaven. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 9

11 Barnvernleder disponerer saksbehandlere på tvers av kommunene, etter hvor behovet til enhver tid er. Ifølge nestleder ser alle det som en stor fordel å slippe å jobbe med vanskelig saker i egen kommune. Saksbehandlerne fører timelister der saksbehandlingstiden fordeles på den enkelte kommune. 3. MERFORBRUKET I BARNVERNTJENESTEN I Utviklingen i undersøkelser og tiltak For å belyse årsaker til merforbruket i barneverntjenesten i 2012, er det først hensiktsmessig å se på utviklingen i antall barn som får tiltak. Tiltakene kan kategoriseres på flere måter, men vi velger her å skille mellom tiltak som blir gitt til barn bosatt innenfor og utenfor opprinnelig familie. Tiltak utenfor hjemmet kan være frivillig plassering utenfor hjemmet eller omsorgsovertakelse. Eksempelvis kan det dreie seg om plassering i fosterhjem eller i institusjon. Tiltak innenfor opprinnelig familie kan eksempelvis være støttekontakt, barnehageplass, avlastningstiltak i hjemmet eller foreldrestøttende metoder. I gjennomsnitt vil tiltak til barn bosatt utenfor sin opprinnelige familie være langt dyrere enn tiltak gitt til barn bosatt i sin opprinnelige familie. Figur1: Andel barn med barneverntiltak i forhold til innbyggere 0-17 år 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 Ytre Helgeland* Herøy Alstahaug Leirfjord Dønna Træna Nordland Landet u/ Oslo Kilde: KOSTRA. *Tall for Ytre Helgeland er summen av de øvrige tallene og omfatter også perioden før samarbeidet startet. Figur 1 viser andelen barn med tiltak i barnevernet målt i forhold til barnebefolkningen (0-17 år). Andelen barn med tiltak er samlet høyere i kommunene som deltar i Ytre Helegland barneverntjeneste enn landsgjennomsnittet og fylkesgjennomsnittet. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 10

12 Det fremgår også av figuren at det har vært store svingninger fra år til år for kommunene som inngår i barneverntjenesten i Ytre Helgeland. Videre har det vært en tydelig økning i andelen barn med tiltak fra 2011 til Kommunene i Ytre Helgeland er relativt små, noe som gjør at enkeltsaker påvirker statistikken i stor grad. For Alstahaug inkluderer antallet barn med tiltak også tiltak til barn bosatt på mottak for enslige mindreårige asylsøkere. Barnevernleder opplyser at dette nå dreier seg om 13 barn. Årsmeldingene 2012 for alle kommunene beskriver en situasjon med økning i antall barn med tiltak og da spesielt omsorgsovertakelser. Dette fremgår også av SSBs KOSTRA- statistikk. Vi har tatt ut KOSTRA-tall for utviklingen i antall undersøkelser og barn med tiltak i perioden 2008 til 2012 fordelt mellom tiltak gitt innenfor opprinnelig familie og tiltak gitt utenfor opprinnelig familie. Tallene fra KOSTRA stemmer i dette tilfellet ikke med tall i årsmeldingene for 2012 for Alstahaug når det gjelder barn med ulike typer tiltak. Vi velger derfor å presentere tall fra fylkesmannen i Nordland i tabell 1. Tabell 1: Antall barn med barneverntiltak * Barn plassert utenfor hjemmet (under omsorg femte ledd 6 + atferdsplasseringer) Hjelpetiltak totalt (NB! inkluderer også plasseringer etter 4-4 femte ledd) Herøy Alstahaug Leirfjord Dønna *Tall under 5 blir her ikke publisert av hensyn til anonymisering. Træna er derfor ikke med i denne tabellen. Tallene er basert på antall barn med tiltak per og ikke i løpet av året. 5 SSB offentliggjør ikke alle tall knyttet til barneverntjenesten i små kommuner når antallet barn i barnevernet er såpass lavt at det utgjør en fare for at enkeltpersoner kan identifiseres. Dette er antagelig årsaken til at det mangler tall for Træna for Barnevernloven 4-4 femte ledd: Når vilkårene i annet ledd er til stede, og dersom behovene ikke kan løses ved andre hjelpetiltak, kan barneverntjenesten også formidle plass i fosterhjem, institusjon eller omsorgssenter for mindreårige. Hvis det må forutsettes at foreldrene i lengre tid ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg, bør det likevel vurderes om det med en gang skal vedtas at barneverntjenesten skal overta omsorgen for barnet etter 4-12 første ledd, framfor frivillig plassering etter denne paragraf. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 11

13 Kr. KomRev Trøndelag IKS Tabell 1 viser at det spesielt for Alstahaug har vært en økning i tiltak til barn plassert utenfor hjemmet fra 2011 til Det er også en økning i hjelpetiltak. I intervjuene med barnevernleder og nestleder får vi opplyst at økningen kan skyldes flere forhold. Det dreier seg delvis om saker som burde vært tatt tak i på et tidligere tidspunkt. Videre har det i likhet med situasjonen på landsbasis vært en økning av saker med bakgrunn i rus/psykiatri. De mener økningen også kan forklares med at opprettelsen av felles barnverntjeneste har bidratt til en faglig styrking. Dette har ført til bredere tillit hos samarbeidspartnerne, som i større grad melder saker til barneverntjenesten. Etter 2010 har det også vært en økning i saker som skal behandles i fylkesnemnda eller tingretten. Det er også flere som klager på avgjørelser eller anker dommer, og dette fører til flere runder i fylkesnemnd og tingrett, med tilhørende kostnader. 3.2 Utgiftsvekst Utviklingen i netto driftsutgifter - barneverntjenesten Figur 2: Netto driftsutgifter per innbyggere 0-17 år Ytre Helgeland* Herøy Alstahaug Leirfjord Dønna Træna Nordland Landet u/ Oslo * Tall for Ytre Helgeland er summen av de øvrige tallene og som også omfatter perioden før samarbeidet startet. Figur 2 viser utviklingen i netto driftsutgifter til barneverntjenesten for de ulike kommunene fordelt på barnebefolkningen. For kommunene i Ytre Helgeland barnverntjeneste har vi omregnet nøkkeltallene ut fra offisielle regnskapstall for 2012, og ikke foreløpige KOSTRA-tall. Tallene for Alstahaug inkluderer her ikke utgifter til mottak for enslige mindreårige asylsøkere, da dette tilbudet er skilt ut som et eget ansvarsområde og ikke blir belastet barneverntjenesten i Ytre Helgeland. Figuren viser at barneverntjenesten i Ytre Helgeland samlet har høyere utgifter til Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 12

14 barnevern i forhold til barnebefolkningen enn landsgjennomsnittet u/oslo og fylkesgjennomsnittet. Også her ser vi et tydelig hopp i tallene både fra 2010 til 2011 og fra 2011 til Fordeling av utgifter mellom saksbehandling og tiltak Figur 3: Fordeling av type utgifter på henholdsvis saksbehandling (244), tiltak til barn som bor i sin opprinnelige familie (251), og tiltak til barn som bor utenfor opprinnelig familie (252). 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Herøy Alstahaug Leirfjord Dønna Træna Ytre Helgeland Nordland Landet u/ Oslo Figur 3 viser at hovedtyngden av barnevernets utgifter er knyttet til tiltak til barn utenfor opprinnelig familie (regnskapsfunksjon 252). Fosterhjemsgodtgjørelse og utgifter til institusjon skal inngå her. I figuren har vi tatt utgangspunkt i regnskapstallene for barnevernsamarbeidet for 2012, og ikke de ureviderte KOSTRA-tallene for De tilgjengelige regnskapstallene som foreligger nå, viser at utgiftsfordeling for barneverntjenesten i Ytre Helgeland ligger omtrent på landsgjennomsnittet. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 13

15 kr KomRev Trøndelag IKS Utgifter per barn i barnevernet Figur 4: Netto driftsutgifter per barn i barnevernet Ytre Helgeland* Herøy Alstahaug Leirfjord Dønna Træna Nordland Landet u/ Oslo Figur 4 viser netto driftsutgifter per barn i barnevernet for kommunene i barnevernsamarbeidet i Ytre Helgeland. Antall barn i barnevernet betyr her antall barn med undersøkelser og tiltak. Figuren viser at netto driftsutgifter per barn i barnevernet i Ytre Helgeland lå omtrent på landsgjennomsnittet i 2011, men ligger litt over landsgjennomsnittet for Igjen ser vi det er store svingninger fra år til år for enkeltkommuner. KOSTRA-statistikken inneholder også nøkkeltall for enhetskostnader i barnevernet i form av tiltaksutgifter per barn med tiltak, fordelt etter tiltak til barn innenfor og utenfor opprinnelig familie. For kommunen i Ytre Helgeland gir ikke disse tallene et fullgodt bilde på enhetskostnadene i barnevernet. Det er flere grunner til det, men den viktigste grunnen er at tallene for små kommuner påvirkes mye av variasjoner i antall barn og av enkeltsaker. 3.3 Regnskapstall og budsjett for 2012 kommunefordelt Tabell 2: Regnskapstall og budsjett 2012 (tall i hele 1000) Herøy Alstahaug Leirfjord Dønna Træna Ytre Helgeland Regnskap Budsjett Regnskap Budsjett Regnskap Budsjett Regnskap Budsjett Regnskap Budsjett Regnskap Budsjett Sum Utgiftene til barnevern fordeles etter tre ulike funksjoner: Saksbehandling (funksjon 244), utgifter til tiltak til barn bosatt i opprinnelig familie (funksjon 251) og til tiltak Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 14

16 til barn bosatt utenfor opprinnelig familie (funksjon 252). Fosterhjemsgodtgjørelse, utgiftsdekning og utgifter til institusjon kommer dermed innenfor det sistnevnte. 7 Tabell 2 viser regnskapstall og budsjettall for Det fremgår at det for 2012 var et merforbruk i forhold til budsjett for barnevernet samlet. Merforbruket er størst i Alstahaug og Leirfjord. Merforbruket er på henholdsvis ca 6 millioner kroner (53 %) og ca 1,8 millioner kroner (34 %). Det budsjetteres ikke etter KOSTRA-funksjon, slik at vi i tabellen kun gjengir den totale budsjettrammen for hver enkelt kommune. I de neste to delkapitlene skal vi se nærmere på merforbruket i Alstahaug og Leirfjord med utgangspunkt i detaljerte regnskapstall og budsjettall for året samlet og for deler av året. 3.4 Merforbruk i Alstahaug 2012 Regnskapet for Alstahaug viste en netto utgift på 12,5 millioner kroner i For 2012 var det budsjettert 11,5 millioner kroner, mens regnskapet endte på 17,6 millioner kroner. Dette innebar et merforbruk på om lag 6 millioner kroner for Det ble varslet om behov for, og foretatt, budsjettjustering ved rapportering per med en økning på kroner. Avviket var et anslag gitt under forutsetning av at det ikke kom nye saker med kostnader av betydning. I rapporten per står det følgende Kjente saker etter sommeren ser ikke ut til å gi utgifter av en slik størrelse at det er fare for budsjettsprekk. Merforbruket i 2012 er i hovedsak knyttet til tiltak til barn utenfor opprinnelig familie. Det er et merforbruk på 2,3 millioner når det gjelder til kjøp av tjenester fra staten (kjøp av institusjonsplasser). I årsmeldingen for Alstahaug 2012 er det omtalt at flere ungdommer har hatt institusjonsopphold, men at det er forventet at dette vil opphøre i Videre var det i 2012 et merforbruk i forhold til budsjett på ca 1,5 millioner til utgifter til fosterhjem og fosterhjemsgodtgjøring. Det var også et merforbruk på om lag 0,4 millioner kroner når det gjelder kjøp av tjenester fra andre kommuner og fra private. Tiltaksutgifter til barn bosatt utenfor opprinnelig familie forklarer imidlertid ikke hele budsjettavviket for Alstahaug som var nesten 6 millioner kroner. Også innen saksbehandling var det noe merforbruk. Dette merforbruket er knyttet juridisk bistand, kjøp av konsulenttjenester og overtid, og utgjør om lag 0,6 millioner kroner. 7 Kilde: Hovedveilederen KOSTRA Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 15

17 Ekstra utgifter henger sammen med rettssaker og besøk i fosterhjem. Dette er også forklart i årsmeldingen for Utgifter til forebyggende tiltak og tilskudd til SFO og barnehage har et merforbruk i forhold til budsjett på om lag 0,5 millioner kroner Periodiserte regnskapstall per I den periodiserte rapportering for Alstahaug ved utgangen av august 2012 blir netto utgifter beregnet til 8,3 millioner kroner, noe som utgjør 71 prosent av budsjettrammen. I rapporteringen blir det konkludert med at forbruket så langt er i henhold til budsjett. Revisor har sammenlignet hva som er rapportert opp mot hva som er regnskapsført fram til utgangen av august. Budsjetterte utgifter til lønn til saksbehandling og fellesutgifter til administrasjon for Alstahaug var for året satt til 4,4 millioner kroner. Et periodisert budsjett fram til august vil da utgjøre om lag 3,0 millioner kroner. I rapporteringen per er det beregnet utgifter til saksbehandling ut fra timeregistrering på 1,7 millioner kroner. Alstahaugs utgifter til administrasjon synes ikke å være med i regnskapsrapporteringen for august I brev av fra Leirfjord kommune til Alstahaug kommune bekreftes det at fordeling av administrative fellesutgifter var uteglemt i 2. kvartalsrapportering. De periodiserte regnskapstallene fra august 2012 viste at utgifter til fosterhjem og fosterhjemsgodgjøring allerede hadde nådd budsjettrammen for året ved utgangen av denne måneden. Regnskapet viste da et forbruk på 2,7 millioner kroner, mens det for hele året var budsjettert med 2,8 millioner kroner. Det var ikke budsjettert med kjøp av institusjonsplasser fra staten. Disse utgiftene endte på 2,3 millioner kroner. Regnskapstallene for august viser en utgift på om lag kroner, og det var en økning utover i året. Regnskapstall for september viser kroner, mens tall for oktober viser en utgift på 1,6 millioner kroner. 3.5 Merforbruk i Leirfjord 2012 Netto driftsutgifter for Leirfjord var 7 millioner kroner i 2012, mens budsjettet var på 5,2 millioner kroner, noe som ga et merforbruk på 1,8 millioner kroner. Regnskapet i 2011 vise netto driftsutgifter på 6,1 millioner kroner. Gjennomgang av regnskap og budsjettall for Leirfjord viser at budsjettavviket i stor grad er knyttet til utgifter i forbindelse med omsorgsplasseringer, men ut over dette er det krevende å se hvor merforbruket har kommet. Kjøp av institusjonsplasser og utgifter til fosterhjem/avlastningshjem var høyere enn budsjettert. Budsjetterte utgifter for kjøp fra staten og refusjon av institusjonsopphold i andre kommuner var Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 16

18 til sammen budsjettert med kroner, men endte med en utgift på 1,6 millioner kroner. Isolert sett gir dette et merforbruk på om lag kroner Periodiserte regnskapstall per Vår gjennomgang av periodiserte regnskapstall for kjøp fra staten, viser at det for august var utgiftsført kroner, dette økte til kroner i september og 1,2 millioner kroner i oktober. Når vi ser på regnskapsførte utgifter til fosterhjem, avlastning/besøkshjem og utgiftsdekning til fosterhjem, var de budsjetterte midlene her nesten brukt opp i august (utgjør 1,6 millioner kroner per 31.08). Netto utgift ved årets slutt ble 2,3 millioner kroner, mens budsjettet var 1,7 millioner kroner. Dette gir om lag i merforbruk. Det ble rapportert om merforbruk til formannskapet i Leirfjord kommune i møte i sak 140/12 8. I saksframlegget står det følgende: Helse- og sosialetaten ligger per med et merforbruk på ca ,- i forhold til periodisert budsjett. Ved lineær framskrivning vil det ende med et overforbruk ved årsslutt på rundt ,-. Dette skyldes i hovedsak overskridelser innen barnevern. Det er ikke budsjettert tilstrekkelig til å dekke utgiftene til fosterhjem og plassering i institusjon/andre tiltak en kostnad som har økt vesentlig siste året. Vi kan ikke se at det ble lagt fram sak om budsjettregulering på bakgrunn av denne rapporteringen. Rammeområde 3, som barnevernet tilhører, er ikke omtalt i budsjettreguleringssaken som ble lagt fram i samme møte (sak 139/12). 3.6 Mulige forklaringer på utgiftsøkning og merforbruk I intervjuene med barnevernleder og nestleder ble de stilt spørsmål om mulige årsaker til merforbruket i 2012, og eventuelt på hvilke områder de har mulighet til å redusere utgiftsnivået. Kostnadskrevende plasseringer Barnevernleder presiserer at barnevernloven ikke gir anledning til å bruke økonomi som argument for ikke å tilby tiltak. Når det gjelder kjøp av omsorgstiltak må barneverntjenesten stort sett kjøpe det BUFETAT 9 tilbyr, og barneverntjenesten kan i liten grad påvirke tiltaksutgiftene selv. Ifølge barnevernsledelsen følger de forøvrig 8 Dette er en tilleggsopplysing i forhold til høringsrapport, og er tatt inn på bakgrunn av høringssvaret fra Leirfjord kommune. 9 BUFETAT Barne-, ungdoms- og familieetaten Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 17

19 anbefalte satser for fosterhjemsgodtgjøring. Bruk av forsterket fosterhjem 10 er svært kostbart, men dette kan bli brukt i en kortere periode. Alstahaug hadde i 2012 ungdommer som ble plassert i private institusjoner, og dette er svært dyre plasser. Barneverntjenesten har i enkelte tilfeller valgt å sette inn forholdsvis dyre tiltak for å unngå at det senere blir behov for institusjonsplassering. Det gis refusjon fra BUFETAT i de tilfeller der kommunen har utgifter til fosterhjem eller institusjon som overskrider en viss grense. Det fremgår av brev fra Barnelikestillings- og inkluderingsdepartementet, at det for 2013 gis refusjon ut over månedsbeløp på kroner for plassering i barneverninstitusjon, mens satsen er på kroner for kommunale fosterhjem. For barneverntjenesten i Ytre Helgeland er det den enkelte saksbehandler som skal sørge for at det søkes/kreves refusjon, men at dette også følges opp av barnevernleder og nestleder. Ut fra regnskapstallene for 2012 kan vi ikke se at kommunene har fått slik refusjon i Revisor har ikke innenfor rammen til prosjektet hatt mulighet for å sjekke hvorvidt barnverntjenesten i 2012 hadde saker som de burde krevd refusjon for. 11 Utgifter knyttet til oppfølgingsbesøk Saksbehandler må reise på oppfølging i henhold til kravene i lovverket, men slik oppfølging kan også tas på videokonferanse hvis det er mulig. Telefonmøter er ikke like godt egnet. For barn i fosterhjem må saksbehandler på oppfølgingsbesøk minimum 4 ganger per år, og det kan være lange reiseavstander. Rettssaker og bruk av advokat I alle årsmeldingene til samarbeidskommunene blir utgifter i forbindelse med rettssaker omtalt som en betydelig kostnad. I årsmeldingen til Alstahaug for 2012 står det følgende: En akuttsak jf barnevernlovens 4-6,2.ledd vil kunne bli anket til fylkesnemnd og tingrett, for så å få hovedforhandlinger på 2-5 dager i Fylkesnemnda i Bodø. Dette kan koste mellom ,- til ,-. Dette f.eks. er utgifter til opphold for barneverntjenesten, advokat, vitners opphold og reise, dekking av opphold og reise for foreldre osv. Saken kan deretter bli anket til tingrett. Ifølge nestleder engasjerer barneverntjenesten en fast advokat fra Bodø ved behov. Tjenesten mener fagfeltet er såpass spesielt at en egen kommuneadvokat ikke vil 10 Et forsterket fosterhjem, er fosterhjem hvor det tilknyttes støttetiltak og /eller økonomiske ytelser, som i vesentlig grad går ut over det som blir beskrevet i avtaleskjemaet. Forsterkningstiltakene kan bestå av forhøyet arbeidsgodtgjøring, forhøyet utgiftsdekning, veiledning, avlastning, støttekontakt og liknende tiltak, og ofte består de av kombinasjoner av disse. 11 Dette avsnittet er nytt ift. høringsrapporten. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 18

20 kunne fylle oppgaven på en tilfredsstillende måte. Ordning med egen kommuneadvokat er også sårbar ved sykdom, ferie osv. Bruk av konsulenter Fra trakk BUFETAT trakk seg ut av hjemmebaserte tiltak, og barneverntjenesten måtte kjøpe disse tjenestene (konsulentbistand i regnskapet). De holder nå på å bygge opp eget tiltaksteam, og har fått ekstra midler til én stilling i 2013 (søkte om 2). Tjenesten ønsker primært å bygge opp en tiltakstjeneste på 4 stillinger, da de mener dette er billigere enn å leie inn konsulenter. Overtid Overtid kan kun utløses av Akuttjobbing med utrykning Forberedelser til fylkesnemndbehandling (lese seg opp) Skrive saker til fylkesnemnda Sett under ett viser regnskapsstallene for 2012 at budsjettavviket i liten grad er knyttet til overtid, og totalt utgjør overtid en lav andel av det totale regnskapet for barneverntjenesten. For tjenesten totalt utgjør overtid nesten kroner, og dette er 11,5 prosent av fastlønn. Det er imidlertid høyere enn budsjettert, hvor budsjetterte utgifter var om lag kroner. Nestleder mener at flere ansatte ikke vil hjelpe på overtidsbruken da denne ofte skyldes situasjoner som må tas der og da. Barnevernvakt For barnvernvakt betales en godtgjøring på 1500 kroner per uke. Alle fast ansatte saksbehandlere har 3-4 vaktuker hver i løpet av året. Å ha barnevernvakt medfører ikke utrykningsplikt, men man prøver å løse sakene over telefon. Dersom utrykning likevel blir nødvendig medfører det overtidsgodtgjøring. Mulighet for kostnadsreduksjoner? Nestleders inntrykk er at de ansatte er bevisste i forhold til utgiftene de kan styre selv. Det er ikke egne rutinebeskrivelser som sier hvor store beløp den enkelte saksbehandler kan gi som tilskudd, men dersom beløpet nærmer seg kroner blir gjerne barnevernlederen konsultert. Å erstatte kjøp av konsulenter med egne ansatte er et forslag som blir nevnt for å gjøre tjenesten mer kostnadseffektiv. Videre forsøker de å rekruttere beredskapshjem i nærområdet for så å la BUFETAT godkjenne disse i etterkant. Barnevernledelsen sier at beredskapshjem som BUFETAT tilbyr ofte er på steder langt unna. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 19

21 3.7 Oppsummering om utgiftsveksten og merforbruket i 2012 Vår gjennomgang indikerer at utgiftssøkningen og merforbruket i 2012 i stor grad skyldes at flere barn får tiltak utenfor opprinnelig familie. Merforbruket i 2012 har hovedsakelig kommet i Alstahaug og Leirfjord, og faller sammen med at disse kommunene har hatt en økning i omsorgsplasseringer eller hjelpetiltak gitt utenfor hjemmet. Det er dermed omsorgsplasseringer med påfølgende utgifter til fosterhjem og institusjonsopphold som i hovedsak forklarer utgiftsveksten og merforbruket i barneverntjenesten i Ytre Helgeland i Dernest kan merforbruket til dels også forklares med økning i utgifter i forbindelse med rettssaker. Videre har utviklingen en viss sammenheng med flere tilsynsbesøk. Barnverntjenesten i Ytre Helgland har, målt etter barnebefolkningen, relativt høye utgifter til barnevern sammenliknet med landsgjennomsnitt og fylkesgjennomsnitt. Utgiftene er høye først og fremst fordi tjenesten har mange barn som får tiltak. Datamaterialet gir ikke grunnlag for å vurdere hvorvidt barneverntjenesten drives spesielt dyrt sammenliknet med andre, eller om tiltaksbruken i form av utgifter per barn med tiltak er spesielt høy. Kommunene i Ytre Helgeland er små, og enkeltsaker og tilfeldigheter påvirker tallene i stor grad. Dette setter begrensninger for hvor langt man kan gå i tolkningen av statistikken. 4. BUDSJETTOPPFØLGING Vi skal i dette kapittelet først vurdere system og rutiner for økonomisk rapportering i barneverntjenesten. Deretter vurderer vi budsjettering. Til sist vurderer vi om den faktiske rapporteringen og budsjettoppfølgingen som ble gitt til Leirfjord og Alstahaug i 2012 var tilfredsstillende. 4.1 Revisjonskriterier Standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001) setter krav om at revisor må etablere revisjonskriterier, som skal tydeliggjøre de krav og forventninger som kommunens praksis revideres i forhold til. Kommuneloven med tilhørende forskrift om årsbudsjett sier følgende: Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 20

22 Kommuneloven 12 45: Kommunestyret skal innen utgangen av året vedta budsjett for kommende kalenderår. 44: Kommunestyret skal årlig vedta en økonomiplan for de fire neste budsjettår. Planen skal gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver i planperioden. Planen skal være satt opp på en oversiktlig måte. 45: Kommunestyret skal innen utgangen av året vedta budsjett for kommende kalenderår. 46: Årsbudsjettet er bindende for bruken av midlene i kommunen. Budsjettet skal være realistisk, og fastsettes på grunnlag av forventede inntekter og utgifter i budsjettåret. Budsjettet skal være satt opp på en oversiktlig måte, og kommunestyrets prioriteringer, målsettinger og premisser skal komme tydelig fram. 47: Kommunestyrets bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer. Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen gi melding til kommunestyret. Kommunestyret skal foreta nødvendige endringer i budsjettet. Forskrift om årsbudsjett 13 10: Administrasjonssjefen skal gjennom budsjettåret legge fram rapporter for kommunestyret som viser utviklingen i inntekter og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i henhold til det vedtatte årsbudsjett. Dersom administrasjonssjefen finner rimelig grunn til å anta at det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert årsbudsjett, skal det i rapportene til kommunestyret eller fylkestinget foreslås nødvendige tiltak. Barneverntjenesten i Ytre Helgeland er organisert som en resultatenhet, hvor barnevernleder har fått delegert myndighet både faglig, personalmessig og på det økonomiske området. På økonomiområdet bistår helse- og sosialsjef, og det er helseog sosialsjefen som i praksis har stått for den økonomiske rapporteringen til samarbeidskommunene. Barneverntjenesten i Ytre Helgeland har fått en økonomisk 12 Lov om kommuner og fylkeskommuner 13 Forskrift om årsbudsjett for kommuner og fylkeskommuner Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 21

23 ramme fra hver enkelt deltakerkommune, og det følger av dette at de skal rapportere dersom de ikke greier å holde seg innenfor denne rammen. Samarbeidsavtalen for Ytre Helgeland barneverntjeneste er i sin helhet vist i vedlegg 1. På bakgrunn i bestemmelsene i kommuneloven med forskrifter og samarbeidsavtalen, vil vi her vurdere problemstilling 2 ved hjelp av disse revisjonskriteriene: 1. Det skal være etablert et system for rapportering i tråd med kommunelov med forskrifter. Den økonomiske rapporteringen skal være i henhold til samarbeidsavtalen for barneverntjenesten i Ytre Helgeland. Dette gjelder blant annet hvordan utgifter skal fordeles (kap 2) og bestemmelser om rapportering (kap 2 punkt 5). 2. Budsjettet skal være realistisk, dvs. at alle forventede inntekter og utgifter skal tas inn i budsjettet og inntekter og utgifter skal settes til forventet nivå. 3. Ved avvik og endrede forutsetninger skal det foreslås tiltak og det skal foretas budsjettjusteringer ved behov. Det skal i rapporteringen fremgå hva som er årsaken til budsjettavvik og tiltak skal beskrives. 4.2 Data Fast økonomisk rapportering Helse- og sosialsjefen i Leirfjord står for den økonomiske rapporteringen for barneverntjenesten, i samarbeid med barnevernlederen. Det framgår av samarbeidsavtalen at Leirfjord kommunes økonomiske rapporteringssystem gjelder for tjenesten. Disse rapportene skal legges fram for de andre kommunene. Leirfjord kommune har økonomisk rapportering tertialvis, altså tre ganger per år. Alstahaug har rapportering per april og august til kommunestyret og i tillegg rapportering til formannskapet per februar og oktober. Informasjon fra intervjuer og brev/e-postkorrespondanse mellom Leirfjord og Alstahaug viser ulike forventninger til når det skal rapporteres på økonomi. Spesielt gjelder dette rapporteringen for Alstahaug for oktober Alstahaugs kommune ba om økonomirapportering fra barneverntjenesten per oktober 2012, men slik rapport ble ikke levert. Rådmann i Leirfjord skriver i brev, datert , at det i utgangspunktet er avtalt at det skal rapporteres tertialvis. Økonomisjefen i Alstahaug gir i intervju uttrykk for at rapportering som ble foretatt i 2012 ikke var tilfredsstillende, og at det burde blitt rapportert mer regelmessig til Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 22

24 kommunene. Dette synspunktet blir ytterligere konkretisert i Alstahaug kommunes svar på høringsrapporten, der det fremgår følgende: For det første var kvaliteten og presisjonsnivået på rapportene ikke god nok, jfr. konklusjonen ovenfor. Alstahaug kommune har i forhold til etterspurte regnskapsrapporter mottatt 3 av 4, pr. februar, pr. april og pr. august. For det andre reagerte vi på at rådmannen i Leirfjord i brev av som forklaring på at det ikke ble levert regnskapsrapport pr. oktober, uttalte at det i utgangspunktet er avtalt tertialvis rapportering Annen rapportering I tillegg til de faste økonomiske rapporteringene, har barnevernleder fortløpende sendt e-poster eller informert muntlig til rådmannsnivå i de ulike kommunene dersom barneverntjenesten ble klar over at det ville dukke opp kostnadskrevende saker og/eller akuttsaker. Dette mener barnevernleder ble gjort til Alstahaug høsten Barnevernleder beskriver dette som en mer uformell rapporteringsform hvor rapporteringen sjelden ble skriftlig dokumentert. Fra assisterende rådmann i Alstahaug har vi fått eksempel på slik uformell rapportering i form av e-post fra barnevernlederen. Det opplyses i e-posten om tre ulike saker, men det antydes ikke noe om hva eventuelle kostnader vil kunne bli. Assisterende rådmann skriver til oss at han ikke har oppfattet meldingene som varsler om mulige overskridelser, videre: og dersom de skulle komme, har jeg forventet at dette ville blitt kommentert i regnskapsrapporter. Diskusjonene med barnevernlederen har ofte handlet om faglige utfordringer; sjelden økonomi. Det er litt motstrid i våre informanters utsagn om hva man kjente til mulig merforbruk høsten Følgende utsagn illustrerer dette: økte utgifter var kjent, men ikke rapportert, spesielt mange akuttvedtak men så ikke på forhånd at det lå an til merforbruk. Når det gjelder nye saker i årets fire siste måneder skrev rådmannen i Leirfjord følgende i brev av til Alstahaug kommune: I 2012 kom det flere store saker på slutten av året. Utviklingen i sakene har vært at det langt oftere må reageres med akuttvedtak hvor barna tas ut umiddelbart. I disse sakene er det nå helt vanlig at det blir klaget på vedtaket og man får en behandling i FN og deretter i Tingretten før saken endelig behandles i FN. Det ble gitt en oversikt over sakene i brevet. Både leder og nestleder i barneverntjenesten erkjenner at rapporteringen kunne vært mer systematisk. Dette er noe av bakgrunnen for at det nå er innført månedlig Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 23

25 økonomirapportering til hver enkelt kommune. Ledelsen i barneverntjenesten har også i 2013 vært i alle deltakerkommunene og informert om barnverntjenestens arbeid. Vi får opplyst at rådmannen i Leirfjord har regelmessige møter med de andre rådmennene i samarbeidskommunene, der problemstillinger knyttet til barneverntjenesten kan tas opp Endringer i rapporteringsrutiner 2013 Det går fram av brev fra Leirfjord kommune til Alstahaug kommune datert at det etter møter mellom vertskommunen og samarbeidsskommunene for 2013 er blitt enighet om hvordan, på hvilket detaljnivå og hvor ofte det skal rapporteres fra barneverntjenesten. Det er innført hyppigere rapportering, med økonomirapportering månedlig til rådmannen i den enkelte kommune. Rapportene har også en mer detaljert form ved at regnskapstallene er splittet opp. Vi har fått eksempel på rapporteringen gitt til Alstahaug kommune per 1. tertial Det er her gitt en oversikt over fosterhjemskostnader, oversikt over de viktigste budsjettpostene med kommentarer til merforbruk, en samleoversikt for hver måned, og en oppsummering til bruk i den interne rapporteringen. Her blir det for Alstahaug anslått at budsjettet bør økes med minst 3,5 millioner kroner. I 2012 var det Leirfjord kommune som hadde ansvaret for å føre regnskapet for barneverntjenesten. Fra innførte kommunene felles økonomienhet med Alstahaug som vertskommune. Dette betyr at kommunene, med unntak av Træna, nå har felles økonomisjef Budsjettering Det går fram i brev fra Leirfjord kommune, datert , til Alstahaug kommune at det ikke tas høyde for nye saker når årsbudsjettene legges, og at dette er en svakhet. Rådmannen skriver: Så vidt meg bekjent har det aldri vært praksis i noen av kommunene her at man har tatt høyde for nye saker verken i økonomiplan eller detaljbudsjett for neste år. Ved aktiv bruk av erfaringstall fra tidligere år kunne og burde vi ha lagt inn en viss forventet vekst i antall saker. Når vi nå har både felles økonomienhet og barnevern burde det være mulig å finne en bedre praksis enn dagens. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 24

26 Tabell 3: Budsjett og regnskap for barneverntjenesten i den enkelte kommune, tall i hele tusen kroner* Kommune Bud Regnsk Bud. end Regnsk. Bud. end Regnsk Bud. end Alstahaug Leirfjord Dønna Herøy Træna *Budsjettall 2013 er hentet fra 1. tertialrapportering 2013, de øvrige er regnskapstall. Tallene er forelagt helse- og sosialsjefen i Leirfjord og økonomisjefen i HALD-kommunene for kontroll Utgiftsfordelingen mellom kommunene Fordelingen av utgifter mellom deltakerkommunen blir i henhold til samarbeidsavtalen fordelt etter tre ulike prinsipper: Tiltaksutgifter belastes den enkelte kommune direkte Utgifter til saksbehandling for deltakerkommunene fordeles etter medgått tid i den enkelte kommune. Administrasjonsutgifter, herunder lønn til barnevernleder, fordeles etter folketall. 14 Saksbehandlerne registrerer sine timer på de ulike kommunene etter hvilke saker de har jobbet med. I løpet av året blir lønnsutgiftene ført felles for hele barneverntjenesten, mens det på slutten av året blir gjort en avregning hvor saksbehandlingsutgiftene blir belastet den enkelte kommune. Ved hver økonomirapportering beregner helse- og sosialsjefen lønn etter medgått tid gjennom året (basert på timeregistrering). Helse- og sosialsjefen tar ut rapporter fra regnskapet og timefordelingsoppsettet, for så å komme fram til periodiserte regnskapstall for den enkelte kommune. I intervjuer har det fremkommet at økonomisjefen i Alstahaug og helse- og sosialsjefen i Leirfjord har noe ulike synspunkter om rapportering av lønnsutgifter til saksbehandling. Økonomisjefen mener at man for lønn til saksbehandling burde rapportert periodiserte lønnsutgifter gjennom året og ført dette på den enkelte kommune. Økonomisjefen tror at dette ville gjort det enklere å få se hvordan man ligger an i forhold til budsjett. Helse- og sosialsjefen i Leirfjord ønsker å videreføre dagens ordning, der det rapporteres om medgåtte lønnsutgifter for den enkelte 14 Det er her gjort en korrigering etter høring på bakgrunn av høringssvaret fra Leirfjord kommune. Leirfjord kommune presiserer følgende i sitt høringssvar: Her står det i høringsutkastet at lønn nestleder fordeles etter folketall. Dette medfører ikke riktighet. Lønn nestleder fordeles gjennom timeregistrering som for øvrige ansatte. Tid som ikke er registrert knyttet til en sak/kommune fordeles etter folketall, også som for øvrig ansatte. Lønn som fordeles fullt ut etter folketall er lønn til barnevernsleder og merkantil stilling. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 25

27 kommune ut fra timeregistrering. I høringssvaret fra Leirfjord uttypes dette ytterligere Vurdering Problemstilling: Var budsjettoppfølgingen gjennom året i henhold til krav i lov, forskrift og samarbeidsavtalen? Vi skal først vurdere system og rutiner for økonomisk rapportering som gjelder for barneverntjenesten i Ytre Helgeland generelt. Deretter vurderes budsjetteringen. Til sist vurderer vi den faktiske rapporteringen som ble gitt til Leirfjord og Alstahaug i 2012 siden disse kommunene hadde størst prosentmessig merforbruk. Datamaterialet blir vurdert opp mot revisjonskriteriene presentert i kapittel System og rutiner for rapportering Revisjonskriterium: Det skal være etablert et system for rapportering i tråd med kommunelov med forskrifter. Den økonomiske rapporteringen skal være i henhold til samarbeidsavtalen for barneverntjenesten i Ytre Helgeland. Dette gjelder blant annet hvordan utgifter skal fordeles og bestemmelser om rapportering. Barneverntjenesten har gitt økonomisk rapportering tertialvis. Dette er i tråd med bestemmelser i samarbeidsavtalen som sier at det er Leirfjord kommunes økonomiske rapporteringssystem som gjelder for tjenesten. Det har imidlertid vært ulike forventninger i Leirfjord og Alstahaug om hvor ofte det skal rapporteres. Alstahaug har i tillegg til rapportering per april og august til kommunestyret, også rapportering til formannskapet per februar og oktober. Funn i datamaterialet viser at det har vært uklare, og til dels manglende, rutiner for hvordan det skal rapporteres ut over den faste økonomirapporteringen. Vi har 15 Leirfjord kommune presiserer følgende i sitt høringssvar: Ordningen i dag er slik at vi rapporterer de faktiske lønnsutgiftene for hver kommune per rapporteringstidspunkt. Dette tallet fremkommer gjennom summering av kostnadene ved forbrukte timer og den enkelte kommunes andel av lønnsutgifter som fordeles etter folketall. I rapporten sammenlignes regnskapstall med et periodisert budsjett (som selvsagt inneholder periodiserte lønnsutgifter). Jeg tror ikke økonomisjefen er uenig i at vi skal fortsette med denne rapporteringen. Uenigheten knytter seg først og fremst til 2012, der økonomisjefen, i et notat skrevet , satte opp en oversikt over utgifter i 2012 der lønnsutgifter for Alstahaug var fordelt med et likt, gjennomsnittlig beløp hver måned. Dette mente jeg (og rådmannen i Leirfjord) ikke var relevant all den tid vi rapporterte på de faktiske lønnsutgiftene. Økonomisjefens fremstilling ga ikke et riktig bilde av utviklingen i (Nå viser for øvrig regnskapet for 2012 at Alstahaug ikke har merforbruk på postene for fast lønn og felles administrasjonskostnader - art 13506/13509). Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 26

28 registrert at det har vært ulik forståelse av den mer uformelle løpende rapporteringen som barnevernleder har gitt de enkelte samarbeidskommunene i løpet av Det har vært ulik forståelse om denne rapporteringen eventuelt skulle tolkes som varsel om merforbruk eller ikke. Oppstår det nevneverdige avvik i forhold til det som er vedtatt, følger det av kommunelov med forskrifter at det skal rapporteres om dette. Dette kravet gjelder uavhengig av hva som er faste tidspunkt for økonomirapportering. Barneverntjenesten har fram til 2013 ikke hatt tilfredsstillende rutiner for hvordan tjenesten skal varsle om nevneverdige avvik utenom de faste rapporteringstidspunktene. Vi registrerer at det er tatt en rekke grep 2013, og at rapporteringen har blitt hyppigere og mer systematisk. Tjenesten er dermed på god vei for å rette opp svakheter. Rapporteringen har også blitt mer detaljert. Sett fra revisors ståsted er det viktigste med slik rapportering at den gir et best mulig anslag om hvordan tjenesten ligger an i forhold til budsjett. Vi mener rapportene for 2013, selv om de er detaljerte og gjøres hyppige, er presentert på en slik måte at det er krevende å se hovedbildet. Vi antar at barneverntjenesten og samarbeidskommunene fortsatt er i en fase for å finne en god form på disse rapportene. At lønnsutgiftene til saksbehandling blir beregnet ut fra medgått tid i den enkelte kommune har komplisert den økonomiske rapporteringen. Leirfjord kommune har valgt en løsning hvor lønnsutgiftene først blir ført felles for barneverntjenesten. På slutten av året blir disse fordelt på deltakerkommunene etter medgått tid til saksbehandling. Når man tar ut regnskapsrapporter direkte fra regnskapssystemet i løpet av året for den enkelte kommune, må man gjøre mellomberegninger og plusse på lønnsutgifter til saksbehandling ut fra beregnet timeforbruk. Dette er tidkrevende samtidig som det øker risikoen for feilberegninger. Vår konkusjon er at system og rutiner for økonomirapportering var mangelfulle i 2012, men vi registrerer at det er gjort forbedringer i Vi har ikke gjort funn som tyder på at utgiftsfordelingen mellom kommunen er belastet feil eller bryter med samarbeidsavtalen. I kapittel 5 gir vi tre anbefalinger som Leirfjord kommune og samarbeidskommunene kan vurdere, og som vi mener kan bidra til at systemet for budsjettoppfølging blir ytterligere forbedret. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 27

29 4.3.2 Budsjettering Revisjonskriterium: Budsjettet skal være realistisk, dvs. at alle forventede inntekter og utgifter skal tas inn i budsjettet og inntekter og utgifter skal settes til forventet nivå. God budsjettstyring krever et realistisk budsjett å styre etter. Budsjettet blir utarbeidet før regnskapstallene for forrige år er tilgjengelige. Budsjettet både for 2012 og 2013 var satt lavt i forhold til regnskapstallene året før (budsjettet for Dønna er her et unntak). Det har ikke vært praksis for å budsjettere med en vekst i saker. Så lenge man har denne praksisen, krever dette at det legges fram sak om budsjettregulering når antall kostnadskrevende saker øker. Tjenesten ikke hadde god nok oversikt over hvordan enheten lå an i forhold til budsjett i løpet av året Revisor mener dette har medført at det opprinnelige budsjettet for 2013 ble satt urealistisk lavt for enheten, og da spesielt for Alstahaug kommune Vurdering av rapportering til Alstahaug i 2012 Revisjonskriterium: Ved avvik og endrede forutsetninger skal det foreslås tiltak og det skal foretas budsjettjusteringer ved behov. Det skal i rapporteringen fremgå hva som er årsaken til budsjettavvik og tiltak skal beskrives. I diverse brev og e-poster mellom Leirfjord og Alstahaug er det stilt spørsmål om Leirfjord kommune burde varslet Alstahaug kommune om forventet merforbruk i løpet av året. Vi skal her ikke kommentere denne diskusjonen, men i stedet vurdere faktisk førte regnskapstallene per opp hva som faktisk ble rapportert. Vi viser her til vår gjennomgang av periodiserte regnskapsrapporter i kapittel 3.5. Regnskapet for 2011 var høyere enn budsjettet for Uten at det var informasjon om en reduksjon i tiltaksbruken, peker dette mot at budsjettet var satt urealistisk lavt allerede ved inngangen av året. Det er flere faktorer som taler for at Leirfjord kommune burde varslet Alstahaug kommune om et merforbruk i forhold til nettobudsjett i løpet av Bildet er imidlertid sammensatt. Vi mener vi at man i rapporteringen per burde varslet om et forventet merforbruk for Alstahaug, og vi begrunner dette med følgende: Vi kan ikke se at utgifter til administrasjon var medregnet i regnskapsrapporten til Alstahaug i august Dette bidro til for lavt anslag på totale utgifter ved utgangen av august. Lønnsutgiftene, som er stipulert ut fra medgått tid til saksbehandling, synes også å være satt for lavt. Dette Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 28

30 forklarer imidlertid ikke merforbruket, men kan være en medvirkende årsak til at det har vært vanskelig å se at tjenesten lå på at høyt utgiftsnivå ved rapporteringen i august. Vi finner at regnskapsrappstallene fra august 2012 viser at utgifter til fosterhjem allerede hadde nådd budsjettrammen for året ved utgangen av august. Regnskapet viste da et forbruk på 2,7 millioner, mens det var budsjettert med 2,8. Dette burde isolert sett pekt mot et merforbruk i størrelsesorden 1-1,5 millioner kroner (dersom vi forventer at disse utgiftene også vil fortsette ut året). Den andre store utgiftsposten for Alstahaug er kjøp av institusjonsplasser. Vår gjennomgang viser at det ved rapporteringstidspunktet i august var utgiftsført kroner som ikke var budsjettert. Denne posten økte imidlertid mye på slutten av året. Med den informasjonen som var tilgjengelig fra regnskapet ved rapporteringen i august 2012, konkluderer vi med at det burde blitt rapportert om et forventet merforbruk, og foreslått budsjettjustering, på minimum 2 millioner kroner i økonomirapporteringen per Vår gjennomgang har delvis bekreftet at flere saker (inkludert tiltak) ble igangsatt seint på året. Likevel mener vi at de økonomiske konsekvensene av institusjonsopphold var såpass store, at det burde blitt rapportert om dette også ut over ordinær rapportering. I oktober var det her utgiftsført 1,6 millioner kroner, og disse utgiftene må ha vært kjent en tid før dette. Plikten til å rapportere om avvik i forhold til nettobudsjett gjelder også ut over faste rapporteringer når det er forventet nevneverdige avvik. Dette ble delvis gjort muntlig, men ble ikke dokumentert, og revisor mener dette burde vært varslet mer formelt. Det ble heller ikke dokumentert samlet antatt merforbruk i forhold til totalbudsjettet. Vi konkluderer dermed med at det var utilfredsstillende rapportering fra vertskommunen Leirfjord til Alstahaug kommune i løpet av Deler av merforbruket burde vært oppdaget og rapportert til Alstahaug kommune. Dette har gjort at det ikke har blitt satt inn tiltak eller foretatt budsjettjusteringer i løpet av året. Samtidig viser vår gjennomgang at uforutsette hendelser oppsto seint på året. Det er dermed ikke rimelig å forvente at Leirfjord kommune burde kunne oppdaget og varslet om hele budsjettavviket som til slutt ble på 6 millioner kroner. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 29

31 4.3.4 Vurdering av rapportering til Leirfjord for 2012 Revisjonskriterium: Ved avvik og endrede forutsetninger skal det foreslås tiltak og det skal foretas budsjettjusteringer ved behov. Det skal i rapporteringen fremgå hva som er årsaken til budsjettavvik og tiltak skal beskrives. Ved rapporteringen i august viser regnskapstallene at utgiftene til fosterhjem og institusjonsplasser allerede var på et høyt nivå i forhold til budsjett. Vi mener regnskapstallene per allerede pekte mot et forbruk som var på linje med regnskapet året før, altså et utgiftsnivå som er om lag 1 million kroner høyere enn budsjettert for Det ble rapportert om et forventet merforbruk i 2. tertialrapportering til formannskapet i størrelsesorden kroner. Vi kan imidlertid ikke se at det er gjort budsjettreguleringer eller satt inn tiltak, noe vi mener burde blitt gjort. Videre er det en del utgifter som kommer seint på året, spesielt ser vi at kjøp av institusjonsplasser økte på slutten av året. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 30

32 5. KONKLUSJON OG ANBEFALINGER Vår gjennomgang har vist at det ikke har vært tilfredsstillende rutiner for økonomisk rapportering fra barneverntjenesten til deltakerkommunene i Det er spesielt økning i omsorgsplasseringer i Alstahaug og utgifter knyttet til dette som burde ha blitt rapportert i løpet av året. Det er imidlertid gjort en rekke grep i 2013 for å rette opp svakheter. I arbeidet med fortsatt å forbedre budsjettstyringen, anbefaler vi: Anbefaling Økonomienheten bør bistå i prosessen med å bygge opp et godt system for rapportering Vi har sett klare svakheter både i system og rapportering i regnskapsåret Samtidig er det tatt grep med hyppigere og mer detaljerte økonomirapporter i Hovedformålet med økonomirapportering er at den skal gi et godt hovedbilde for å kunne vurdere hvordan enheten ligger an i forhold til vedtatt budsjett for den enkelte kommune. Vi mener rapportene for 2013, selv om de er detaljerte og gjøres hyppige, er presentert på en slik måte at det er krevende å se hovedbildet. Vi mener det kan være et fornuftig grep at barneverntjenesten i en periode får bistand fra felles økonomitjeneste i Alstahaug kommune, og at Alstahaug ivaretar en controllerfunksjon inntil et system for budsjettering og rapportering er godt etablert. Anbefaling Oppmerksomhet rundt refusjon av ekstra høye utgifter Barneverntjenesten har hatt flere kostnadskrevende plasseringer, og det er derfor en aktuell problemstilling om tjenesten sikrer at de får de refusjonene de har krav på. Revisor har innenfor rammen til dette prosjektet ikke hatt mulighet til å undersøke dette nærmere, og vi har derfor ikke grunnlag for å konkludere om dette blir tilstrekkelig ivaretatt. Vi vil likevel anbefale at barneverntjenesten framover er ekstra oppmerksomme på refusjoner. Anbefaling Vurder samarbeidsavtalen når det gjelder fordeling av saksbehandlingsutgifter Av hensyn til oversikt og forutsigbarhet, mener vi kommunene bør vurdere hvorvidt det er en enklere løsning om saksbehandlingsutgiftene fordeles etter en fast fordelingsnøkkel i stedet for medgått tid. Dagens praksis synes tidkrevende, samt at det er risiko for feilrapporteringer. Fast fordelingsnøkkel for saksbehandlingsutgifter vil gjøre det enklere å få oversikt over den løpende økonomiske utviklingen i barnvernet for den enkelte kommune. Vi understreker at dette bare er et forslag til løsning, og er en løsning som vil i kreve endringer i samarbeidsavtalen. Dette må i så fall opp til politisk behandling i alle deltakerkommunene. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 31

33 6. HØRINGSSVAR En foreløpig rapport ble sendt på høring til rådmannen i Leirfjord kommune , men med kopi til de andre samarbeidskommunene slik at de også fikk anledning til å gi uttrykk for sitt syn. KomRev Trøndelag IKS mottok svar fra Leirfjord kommune og Alstahaug Begge disse høringssvarene er vedlagt rapporten (vedlegg 2 og 3). Administrasjonssjefen i Alstahaug kommune gir i høringsbrevet uttrykk for at de støtter konklusjonene og anbefalingene i rapporten. Leirfjord kommunes høringssvar omhandler korrigeringer av faktaopplysninger. Revisor har korrigert faktafeil i tråd med tilbakemeldingene fra høringsbrevene. Dette gjelder totalt fire forhold: Hyppigheten på økonomirapportering i Alstahaug Tilleggsopplysning om at merforbruk i Leirfjord kommune ble rapportert til formannskap i møte Fordelingsnøkkelen når det gjelder administrasjonsutgifter: Presisering om at lønn til nestleder fordeles på bakgrunn av timeregistrering, og ikke inngår i administrasjonsutgiftene som fordeles etter innbyggertall. Presisering om rapportering av faste lønnsutgifter og uenighet mellom Leirfjord og Alstahaug. Høringssvaret har medført endringer i revisors vurdering i kapitel som omhandler rapporteringen til Leirfjord kommune. I høringsutkastet kritiserte revisor barnverntjenesten for ikke å ha rapportert om forventet merforbruk i Det viser seg at dette delvis er blitt gjort i 2. tertialrapportering. Leirfjord kommune gjennomførte likevel ikke budsjettreguleringer på bakgrunn av denne informasjonen, noe vi kritiserer. Ut over innspill om rapportering til Leirfjord kommune, har de øvrige endringene i beskrivelse av faktiske forhold, ikke medført endringer i revisors vurderinger. Etter høringen har vi også tatt inn noe mer informasjon om refusjon i kostnadskrevende saker. Dett er tatt inn i 4. avsnitt i kapitel 3.6 i datadelen. Barneverntjenesten har hatt flere kostnadskrevende plasseringer, og det er derfor en aktuell problemstilling om kommunen sikrer at de får de refusjonene de har krav på. Revisor har innenfor rammen til dette prosjektet ikke hatt mulighet til å undersøke dette nærmere, og vi har derfor ikke grunnlag for å konkludere om dette blir tilstrekkelig ivaretatt. Vi vil likevel anbefale at barneverntjenesten er ekstra oppmerksomme på refusjoner i det pågående forbedringsarbeidet. Dette er tatt inn som en anbefaling fra revisor i endelig rapport, men var ikke med i høringsrapporten. Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 32

34 KILDER Samarbeidsavtale om felles barneverntjeneste mellom Herøy, Alstahaug, Leirfjord, Dønna og Træna, 2011 Leirfjord kommune: Brev , saksnr 13/173-2 Leirfjord kommune: Brev , saksnr 13/173-4 Saksframlegg om tertialrapportering 2012, 2. termin. Sak 12/140 i formannskapet, Leirfjord kommune Satser for kommunal egenbetaling i barneverntiltak 2013, brev datert , Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Diverse regnskapsrapporter og årsmeldinger LOV Lov om barneverntjenester (barnevernloven). LOV Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). FOR nr 1423: Forskrift om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner) Hege Gjertsen og Willy Lichtwarck (2012): Evaluering av det interkommunale barnevernet Ytre Helgeland: kommunene Herøy, Alstahaug, Leirfjord, Dønna og Træna. Nordlandsforskning 2013 KOSTRA Hovedveilederen 2012 Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 33

35 VEDLEGG 1: SAMARBEIDSAVTALEN Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 34

36 Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 35

37 Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 36

38 Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 37

39 Økonomistyring i barneverntjenesten i Ytre Helgeland 38