Evaluering av barneverntjenesten i Oslo kommunesbydeler

Transkript

1 Evaluering av barneverntjenesten i Oslo kommunesbydeler Byrådsavdeling for finans. Rapporten tar for seg bydelenes avvik mellom kriteriefordelte budsjettmidler og faktiske utgifter til barnevernet, samt forhold ved bydelenes organisering, arbeidsmåte og samhandling med øvrige tjenester rettet mot barn og unge som har betydning for avvikene. Januar 2012

2 Forord Denne rapporten er et resultat av evalueringen PricewaterhouseCoopers (PwC) har utført for Byrådsavdeling for finans fra august til januar, Rapporten tar for seg bydelenes avvik mellom kriteriefordelte budsjettmidler og faktiske utgifter til barnevernet, samt forhold ved bydelenes organisering, arbeidsmåte og samhandling med øvrige tjenester rettet mot barn og unge som har betydning for avvikene. Hensikten med å studere praksis fra ulike bydeler og kartlegge dagens situasjon er å forstå mer av kostnadsbildet og hva som driver ressursbehovet til de enkelte bydelene. Denne kunnskapen er viktig, både ut fra økonomistyringshensyn, men også for å forstå hvordan det er mulig å få et bedre og mer likeverdig barnevern ut av de gitte ressursene. Arbeidet er utført av Annie Magnus, Hege Gabrielsen og Helge Dønnum i PwC, med sistnevnte som prosjektleder. Rita Bjørnulf har vært prosjektansvarlig på vegne av Byrådsavdeling for finans. Prosjektets referansegruppe har vært ledet av Morten Bildeng fra Byrådsavdeling for finans. I tillegg har Alf Gunnar Løvstad fra Byrådsavdeling for finans, Nina Backer-Røed, Helge Skjetne og Jan Motzfeldt Dahle fra Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester deltatt i referansegruppen. Oslo, januar 2012 PricewaterhouseCoopers AS Roger Mortensen Partner PwC i

3 Sammendrag Bakgrunn PwC har i denne utredningen kartlagt bydelenes organisering av barnevernet, hvilke arbeidsmåter barnevernet benytter og hva slags type samhandling barnevernet har med andre tjenester i og utenfor bydelen. Vi har gjennomført casestudier i fire bydeler; Stovner, Søndre Nordstrand, Nordre Aker og Gamle Oslo. I tillegg har vi gjennomført gruppeintervjuer med de øvrige 11 bydelene. Deltakere i kartleggingen har vært bydelsdirektør, leder for barnevernet og økonomisjef. I de fire bydelene som deltok i casestudiene bidro også mellomledere og saksbehandlere i barnevernet. Hensikten med kartleggingen har vært å få etablert kunnskap om hvorfor bydelene har avvik mellom kriteriefordelte budsjettmidler og faktiske utgifter til barnevernet. Avvikene for enkelte bydeler er relativt store. I Bydel Søndre Nordstrand har de et merforbruk i forhold til de justerte kriteriebaserte budsjettmidlene på noe over 40 %. I bydelene Bjerke og Alna har de et motsatt avvik, dvs. et underforbruk på litt under 30 % og 40 % i Gjennom å studere praksis fra ulike bydeler og kartlegge dagens situasjon ønsker vi å forstå mer av hva som driver kostnadene i barnevernet og dermed ressursbehovet de enkelte bydelene har. Denne kunnskapen er viktig, både ut fra økonomistyringshensyn, men også for å forstå hvordan det er mulig å få et bedre og mer likeverdig barnevern ut av de gitte ressursene. Oslo kommunes styringssystem gir rom for avvik mellom kriteriefordelte budsjettmidler og faktiske utgifter til barnevernet Oslo kommunes styringssystem bygger på prinsippet om at bydelene selv kan vedta et budsjett som ut fra lokale forutsetninger og prioriteringer kan avvike fra de kriteriebaserte budsjettmidlene. De siste to årene (2009 og 2010) har bydelene Gamle Oslo, Vestre og Nordre Aker, Bjerke, Stovner, Alna og Østensjø vedtatt lokale budsjetter for barnevernet som er lavere enn de kriteriebaserte budsjettmidlene. For enkelte bydeler utgjør avviket mellom % i forhold til de kriteriebaserte budsjettmidlene. Bydelene Grünerløkka, St.Hanshaugen, Nordstrand og Søndre Nordstrand har derimot vedtatt lokale budsjetter som er høyere enn sentralt budsjett. For disse bydelene er avvikene mellom % i forhold til de kriteriebaserte budsjettmidlene. Gjennom kartleggingen fremgår det at det er bydelenes eget vedtatte budsjett som bydelsbarnevernet i praksis styres i forhold til. Til tross for at de lokale budsjettene skal være tilpasset bydelenes lokale forhold og prioriteringer, registrerer vi at bydelene i liten grad mestrer å styre mot balanse til eget budsjett. De fleste bydeler har et merforbruk sammenlignet med eget vedtatt budsjett og dette er ofte relativt høyt. Et eksempel er Bydel Søndre Nordstrand hvor merforbruket er på litt under 25 mill kr. Likevel gjelder ikke dette alle bydeler, og for bydel Alna er det motsatt. Bydelen har et mindre forbruk på 12 mill kr i forhold til eget budsjett. Dette kommer i tillegg til at bydelen vedtok et lokalt budsjett som lå under de kriteriebaserte budsjettmidlene. ii

4 Organisering, arbeidsmåter og samhandling bidrar til å forklare avvikene Vår hovedkonklusjon er at både organisering, arbeidsmåter og samhandling kan være med å forklare avvikene. Imidlertid er vår vurdering at avvik fra kriteriefordelte budsjettmidler må sees i sammenheng med Oslo kommunes styringssystem. En viktig forklaringsvariabel er altså at bydelene selv gjør prioriteringer som medfører avvik fra de kriteriebaserte budsjettmidlene til barnevern. Basert på våre observasjoner fra kartleggingen er det PwCs vurdering er at avvikene mellom kriteriebaserte budsjettmidler og faktiske utgifter til barnevernet skyldes både: bydelenes lokale, politiske prioriteringer når de vedtar budsjettet, og bydelenes evne til økonomistyring og kostnadskontroll som følge av bydelenes organisering, arbeidsmåter og samhandling. Figuren under illustrerer denne sammenhengen. Kriteriefordelte midler Avvik Lokalt budsjett Avvik Faktiske utgifter Forkaringsvariable Politiske prioriteringer Budsjett Forklaringsvariable Organisasjon Arbeidsprosess Samhandling PwC ser i denne utredningen nærmere på hvordan barnevernet i bydelene er organisert, hvilke arbeidsmåter barnevernet benytter og hva slags type samhandling barnevernet har med andre tjenester i og utenfor bydelen. Knyttet til organisering er vår anbefaling, basert på våre funn, at bydeler vil ha bedre kostnadskontroll, og dermed mindre avvik mellom kriteriefordelte midler og faktisk forbruk hvis de har: o stabil ledelse o fokus på økonomistyring og økonomikompetanse i barnevernet o en tydelig ledelse som ser barnevern i sammenheng med andre tjenesteområder o etablert visjoner og strategier for tjenesten som er retningsgivende for tjenesteytingen o en erkjennelse av at styring av barnevern innebærer planlegging under usikkerhet. Akutte enkeltsaker kan få store budsjettmessige konsekvenser Knyttet til arbeidsmåter er vår anbefaling at barnevernet vil oppleve mindre avvik hvis de har: iii

5 o o o o o o et stabilt arbeidsmiljø med god rekruttering av fagpersoner og faglig utvikling av de ansatte fokus på å etablere hjelpetiltak i egen regi fremfor bruk av eksterne leverandører. gode metoder og verktøy for utredning av barnevernssaker fokus på evaluering av hjelpetiltak. tett oppfølging av eksterne leverandører fokus på at dyre hjelpetiltak og institusjonsbruk stjeler budsjettet Knyttet til samhandling er vår anbefaling at bydeler vil oppleve mindre avvik hvis de har: o et bevisst forhold til hvilke saker som ligger under barnevernet, herunder en balanse mellom forebyggende arbeid med tilgrensende kommunale tjenester, spesialisthelsetjenesten og barnevernet o gode rutiner for samhandling internt i bydelen o gode avtaler med roller og ansvar for samhandling med partnere utenfor bydelen En forankret strategi for barnevernet og kostnadskontroll gir handlingsrom for forutsigbar økonomistyring Strategiutvikling Historisk har barnevernet, sammenliknet med øvrige tjenesteområder, hatt mindre oppmerksomhet fra bydelsledelsen, rent styringsmessig. Vi kan ikke peke på en enkelt årsak, men en mulig forklaring kan være endringen av barnevernsloven fra 1993 som ga barnevernsleder vedtaksmyndighet, og således satte barnevernet i en særstilling når det gjaldt økonomisk og politisk styring, sammenliknet med andre tjenesteområder. De siste årene registrerer vi imidlertid at barnevernet har fått økt fokus og får en tettere økonomisk oppfølging i alle bydeler. Dette kan ha sammenheng med en stadig økende saksmengde i barnevernet, og således tilhørende utgiftsvekst. Bydelene ser i økende grad betydningen av å få bedre oversikt over kostnadsbildet i barnevernet og at en bedre kontroll på utgiftene på dette området kan ha store konsekvenser for hele bydelens økonomiske situasjon. Et godt utgangspunkt for tjenesteutøvelsen og styringen av denne, er at bydelene har en forankret strategi for barnevernet. En slik strategi vil kunne definere og sette krav til tjenestens kvalitet og innhold, herunder hvilke relasjoner barnevernet skal ha til bydelens øvrige tjenesteområder, og da særlig de tjenester det er naturlig å samhandle med. Strategien vil også kunne definere grensedragningen mot tjenesteområder utenfor bydelen. Dette gjelder først og fremst spesialisthelsetjenesten, men også hvordan samhandlingen med for eksempel politi, skoler og NAV skal organiseres og omfatte. Vi registrerer at bydeler som har en godt forankret strategi som er retningsgivende for tjenesteytingen har en bedre forståelse av kostnadsbildet, og som følge av dette bedre forutsigbarhet når det gjelder ressursbehovet. En positiv utvikling er at bevissthet rundt å etablere lokale strategier, der barnevernet har en naturlig plass, nå synes å være høyt oppe på agendaen i alle bydeler. Strategiarbeid er modningsarbeid, ikke minst knyttet til etterlevelsen av den. På sikt er det derfor grunn til å forvente positive effekter av denne utviklingen. For å sikre at det skjer, kan et mulig tiltak være at byrådsavdelingen for helse- og sosiale tjenester følger opp bydelenes strategier og etterlevelse av disse på lik linje som de følger opp bydelenes økonomistyring. iv

6 Kostnadskontroll Utredningen har avdekket at flere av bydelene historisk sett har hatt store utfordringer knyttet til økonomistyringen innenfor barnevern. Respondentene har selv brukt formuleringer som ute av kontroll og andre tilsvarende betegnelser. Enkelte bydeler har hatt merforbruk opp mot 60 % over eget vedtatt budsjett. Andre bydeler hadde et merforbruk på mellom %. De siste tre årene har det skjedd en positiv utvikling mot en bedre kostnadskontroll. Med unntak av to bydeler opplever bydelene nå en positiv utvikling der merforbruket i forhold til lokalt budsjett er vesentlig redusert. Særlig gjelder dette bydeler som tidligere hadde et betydelig merforbruk. De fleste respondentene peker på økt fokus på kostnadskontroll, bedre rapporteringsrutiner og bedre prognoser som viktige årsaker til dette. Noen av bydelene er under såkalt BØS oppfølging, og signalene fra disse bydelene viser at denne oppfølgingen oppleves som nyttig. Læringskurven har vært bratt, men over tid har det gitt positive resultater. Mange bydeler har hatt høyt fokus på kostnadskontroll over mange år. Felles for disse bydelene er at barnevernet har økonomikompetanse som balanserer økonomikompetansen hos bydelsledelsen. Dette styrker økonomirapporteringen og dermed økonomistyringen av barnevernet. En interessant observasjon er at alle bydeler opplever fokuset på kostnadskontroll som positivt. Svært få hevder at dette har gått utover kvaliteten i barnevernet. Tvert i mot opplever mange bydeler at barnevernet i dag leverer bedre og mer målrettede tjenester og tiltak enn tidligere. Denne observasjonen bør sees i sammenheng med våre observasjoner om at strategiarbeidet i bydelene er blitt styrket. v

7 Innhold FORORD... I SAMMENDRAG... II INNHOLD... VI 1 RAMMER FOR EVALUERINGEN BAKGRUNN PROBLEMSTILLINGER RESSURSBRUKEN TIL BARNEVERNET RESSURSBRUKEN I BARNEVERNET ØKER ØREMERKETE MIDLER TIL BARNEVERNET I OSLO EVALUERINGSKRITERIER ORGANISERING ARBEIDSMÅTE SAMHANDLING MELLOM TJENESTENE METODE DOKUMENTGJENNOMGANG INNLEDENDE INTERVJUER GRUPPEINTERVJUER CASESTUDIER BYDELENES EGNE ERFARINGER GRUPPEINTERVJUENE Organisering Arbeidsmåte Samhandling CASESTUDIENE Ressursbruk i de fire bydelene Status i tjenesteytingen i de fire bydelene Bydel Stovner Bydel Søndre Nordstrand Bydel Nordre Aker Bydel Gamle Oslo VURDERINGER AV ÅRSAKER TIL AVVIK MELLOM KRITERIEFORDELTE MIDLER OG FAKTISKE UTGIFTER ORGANISERING Organisasjonsmodell Ledelse Strategi ARBEIDSMÅTE Tiltak Kompetanse Budsjett og ressursbruk SAMHANDLING Samhandling eksternt Samhandling internt Forebyggende arbeid KONKLUSJON OG ANBEFALINGER vi

8 7.1 BUDSJETTPROSESSEN I OSLO KOMMUNE KAN BYDELENES ORGANISERING, ARBEIDSMÅTER OG SAMHANDLING FORKLARE AVVIKENE ANBEFALINGER AVSLUTTENDE KOMMENTARER APPENDIX - INTERVJUGUIDEN vii

9 1 Rammer for evalueringen 1.1 Bakgrunn I 2002 innførte Oslo kommune en ny finansieringsordning for barnevernet. Bydelene fikk et utvidet finansieringsansvar med frihet til å disponere hele barnevernbudsjettet etter egne vurderinger. 1 Til da hadde Oslo et høyere forbruk av institusjonsplasseringer enn resten av landet, som forårsaket store kostnader for kommunen. Den nye finansieringsordningen skapte et økonomisk incitament for bydelene til å begrense bruken av institusjonsplassringer og heller tenke alternativt til slike dyre tiltak. Ordningen ga bydelene økte muligheter til å styre utgiftene til tiltak i barnevernet, og hver bydel fikk større frihet til å prioritere/avveie forholdet mellom aktivitetsnivå og kostnads- og formålseffektivitet. Hver bydel er bundet av barnevernloven, som presiserer at det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet. Hensynet til økonomi skal således ikke overstyre loven. Grunnlaget for budsjettrammen til hver bydel legges av kriteriesystemet. Kriteriene som er brukt for å definere funksjonsområde (FO) 2B (som omfatter barnevernet, aktivitetstilbud til barn og unge, og helsestasjons- og skolehelsetjenesten), og vektingen av disse vil være styrende for hvor stort budsjettbeløp bydelen får tildelt av bystyret til formålet. Kriteriesettet for barnevern har gjennomgått flere endringer og justeringer i senere tid, de siste gangene med virkning fra 2009 og Endringene innebærer blant annet nye definisjoner og justeringer av vektingen for de forskjellige kriteriene. I 2010 ble det gjennomført en evaluering av kriteriene for barneverntjenesten basert på en ekstern utredning, med en systematisk gjennomgang av kriteriene. Det ble ikke funnet behov for å lage nye kriterier for tjenesten som kunne forklare forskjellene mellom bydelene bedre enn dagens kriterier, men det ble diskutert alternativ vekting av gjeldende kriterier. I den eksterne utredningen ble det imidlertid påpekt at en oppfølgende undersøkelse av organisering og praksis i barneverntjenesten kunne gi et bedre grunnlag for å vurdere hvilke forhold som fører til avvik mellom kriterietildelte barnevernsutgifter og faktiske barnevernsutgifter i bydelene. 2 De siste årene har Byrådsavdeling for finans registrert at bydelene har avvik mellom kriteriefordelte budsjettmidler og faktiske utgifter til barnevernet. Tabellen under gir en oversikt over disse avvikene i hver bydel. 1 Se Fafo-rapport: Evaluering av finansieringsordningen i barnevernet i Oslo kommune ; Hanne Bogen og Anne Huser 2 Kriteriebasert budsjettfordeling til bydelene: evaluering av kriteriene til barnevernet, Fürst & Høverstad

10 Tabell 1.1: Avvik mellom kriteriefordelte budsjettmidler og faktiske utgifter til barnevernet, i prosent Bydeler Gamle Oslo 2 % 7 % 14 % 19 % 2. Grünerløkka -11 % -25 % -22 % -6 % 3. Sagene -12 % -3 % -6 % 4 % 4. St. Hanshaugen -37 % -28 % -32 % -36 % 5. Frogner -8 % 3 % 10 % 2 % 6. Ullern 15 % 24 % 2 % -29 % 7. Vestre Aker -5 % 26 % 11 % 2 % 8. Nordre Aker 15 % 24 % 28 % 4 % 9. Bjerke 36 % 26 % 28 % 37 % 10. Grorud -16 % -9 % -4 % 11 % 11. Stovner 13 % 11 % 0 % 5 % 12. Alna 9 % 11 % 19 % 29 % 13. Østensjø 0 % 1 % 1 % -8 % 14. Nordstrand -9 % -8 % -9 % -30 % 15. Søndre Nordstrand -14 % -23 % -45 % -44 % Sum -1 % 1 % -2 % 1 % Avvikene er for enkelte bydeler relativt store. I Bydel Søndre Nordstrand var det et merforbruk i forhold til de justerte kriteriefordelte budsjettmidlene på over 40 % i I bydelene Bjerke og Alna har de hatt et motsatt avvik, dvs. et underforbruk på litt under 30 % og 40 % i Problemstillinger Byrådsavdeling for finans ønsker å få utredet hva som forårsaker avvikene mellombudsjettmidler og faktiske utgifter til barnevernet ved å studere praksis fra ulike bydeler og kartlegge dagens situasjon. Hensikten med evalueringen er å frembringe informasjon om hva som regulerer ressursbehovet til de enkelte bydelene. Basert på blant annet erfaringene fra evalueringen til Fürst & Høverstad er hovedproblemstillingen for denne evalueringen 3 som følger: Hva kjennetegner organisering, arbeidsmåte og samhandling med øvrige tjenester rettet mot barn og unge i de bydelene som har store avvik mellom kriterietildelte budsjettmidler og faktiske utgifter til barnevern? For å kunne avdekke denne problemstillingen er det utledet seks underliggende problemstillinger: 1. Er det forskjeller i bydelenes organisering av barneverntjenesten eller gjennomføring av store omorganiseringer som kan forklare de store avvikene? 2. Er det forhold ved bydelenes bemanning og ledelse, og eventuelt deres kompetanse, som kan forklare noe av avvikene? 3. Er det ulikheter mellom bydelene når det gjelder forebyggende arbeid for barn, ungdom eller foreldre, og som kan ha betydning for igangsetting av barnevernstiltak? 4. Kan variasjoner i omfang og kostnadsnivå for tiltak til relativt like brukergrupper forklare noe av avvikene? 3 Definert av Byrådsavdeling for finans i samarbeid med Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester 2

11 5. Kan ulike samarbeidsstrukturer mellom barneverntjenesten og andre tjenester forklare noe av avvikene? 6. Er det noe ved bydelenes praksis eller andre vesentlige forhold som kan forklare de store avvikene? Problemstillingene ovenfor må ses i lys av Oslo kommunes budsjett- og styringssystem. Figuren under illustrerer budsjettprosessen 1.1: Budsjettprosessen i Oslo kommune knyttet til barnevern Barnevernbudsjettet fremkommer av budsjettforslaget som Byrådsavdeling for finans legger frem for bydelene. Forslaget er basert på en budsjettramme som fordeles gjennom kriteriesystemet og som i størst mulig grad skal sikre at det tas hensyn til demografi og sosioøkonomiske forhold i bydelene. Av totalrammen for funksjonsområde 2B er det forutsatt av bystyret at en bestemt andel bør gå til barnevern. Basert på forslaget fra byrådet utarbeider bydelene et eget budsjett som tar hensyn til lokale forhold og prioriteringer. Bydelene har ofte et bevisst budsjettert overforbruk eller underforbruk i forhold til de kriteriefordelte midlene, ettersom opp- eller nedjusteringer er tilpasset de lokale forholdene. Bydelene kan bruke deler av rammen som er blitt tildelt for funksjonsområde 2B på andre tjenester enn barnevern, og de kan også omfordele midlene til andre funksjonsområder. Dermed vil det kunne forekomme avvik mellom det kriterietildelte budsjettet fremlagt av Byrådsavdelingen, og bydelenes lokalt vedtatte budsjett. Bydelsadministrasjonen i hver bydel styrer etter budsjettet som bydelsutvalget har vedtatt, og som er et resultat av strategiske og politiske valg i hver bydel. Det er mulig for bydelene å opparbeide et budsjettmessig handlingsrom hvis de har et mindreforbruk over flere år, ettersom det er lagt opp til at bydelene får styrke kommende års budsjett, begrenset til 5 % av budsjetterte utgifter for en bestemt artsgruppe. Tilsvarende er det ved merforbruk, begrenset til 4 %, som skal dekkes inn på neste års budsjett. Bydelen kan vedta å dekke merforbruket over en toårsperiode. Frem til budsjettet for 2011 har det vært satt av en egen sentral post til bydelene som benyttes til kompensasjon for dyre institusjonsplasser i barnevernet (K-dir sak 91/07). Fra og med budsjettet for 2012 er denne ordningen faset ut og erstattet med en ordning der budsjettforslaget fra Byrådet baseres på 80 % fra kriteriesystemet og 20 % fra faktisk forbruk siste året. Denne 80/20 regelen er ment å sikre at bydelene blir tildelt midler som i større grad fanger opp risikoen for uforutsette store forpliktelser knyttet til kostbare enkelt tiltak. 3

12 1. Gamle Oslo 2. Grünerløkka 3. Sagene 4. St. Hanshaugen 5. Frogner 6. Ullern 7. Vestre Aker 8. Nordre Aker 9. Bjerke 10. Grorud 11. Stovner 12. Alna 13. Østensjø 14. Nordstrand 15. Søndre Nordstrand 2 Ressursbruken til barnevernet Vi vil i dette kapittelet presentere utvalgt statistikk for ressursbruken til barnevernet i Oslos 15 bydeler. Hensikten er å etablere et overordnet bilde av ressurssituasjonen i de ulike bydelene før vi beskriver problemstillingens gitte evalueringskriterier organisering, arbeidsmåte og samhandling. 2.1 Ressursbruken i barnevernet øker Figur 2.1 under viser at de kriteriefordelte budsjettene er økende for de fleste bydeler. For Bydelene Ullern, Vestre Aker, Nordre Aker, og Nordstrand har det vært en liten nedgang i de kriteriefordelte budsjettene. Bydel Gamle Oslo, Alna og Søndre Nordstrand er tildelt de største budsjettmidlene Justert sentralt budsjett barnevern 2007 Justert sentralt budsjett barnevern 2008 Justert sentralt budsjett barnevern 2009 Justert sentralt budsjett barnevern : Justert sentralt budsjett i barnevernet fordelt på bydeler i Oslo kr nominelt I etterkant av Byrådets forslag til det kriteriefordelte budsjettet til bydelene, gjennomfører bydelene en egen budsjettprosess som ender ut i et budsjett som bydelsutvalgene vedtar. Det er dette budsjettet som bydelene styrer etter. Figur 2.2 viser bydelenes egne vedtatte budsjett til barnevernet. 4

13 1. Gamle Oslo 2. Grünerløkka 3. Sagene 4. St. Hanshaugen 5. Frogner 6. Ullern 7. Vestre Aker 8. Nordre Aker 9. Bjerke 10. Grorud 11. Stovner 12. Alna 13. Østensjø 14. Nordstrand 15. Søndre Nordstrand 1. Gamle Oslo 2. Grünerløkka 3. Sagene 4. St. Hanshaugen 5. Frogner 6. Ullern 7. Vestre Aker 8. Nordre Aker 9. Bjerke 10. Grorud 11. Stovner 12. Alna 13. Østensjø 14. Nordstrand 15. Søndre Nordstrand Sum LOKALT budsjett barnevern 2007 Sum LOKALT budsjett barnevern 2008 Sum LOKALT budsjett barnevern 2009 Sum LOKALT budsjett barnevern : Lokalt budsjett i barnevernet fordelt på bydeler i Oslo kr nominelt Figur 2.2 viser at bydelenes vedtatte budsjett har en vekst i perioden Relativt størst vekst har bydelene Søndre Nordstrand, Ullern og Nordstrand. Bydelene St. Hanshaugen, Nordre og Vestre Aker har minst vekst i budsjettene. Flere bydeler velger å vedta et budsjett som ligger under eller over det kriteriefordelte budsjettet. I perioden 2007 til 2010 er det eksempelvis mellom 5-7 bydeler som har valgt å vedta et budsjett som ligger over de kriteriefordelte midlene. Figur 2.3 viser avviket mellom bydelenes egne vedtatte budsjett og det kriteriefordelte budsjettet i prosent, der negative tall illustrerer at lokalt budsjett er under sentralt budsjett. 40 % Avvik sentralt budsjett og lokalt budsjett i % 2007 Avvik sentralt budsjett og lokalt budsjett i % 2008 Avvik sentralt budsjett og lokalt budsjett i % 2009 Avvik sentralt budsjett og lokalt budsjett i % % 0 % -20 % -40 % -60 % -80 % 2.3: Avvik mellom kriteriefordelte budsjettmidler og lokalt budsjett i prosent Her ser vi at flere bydeler, som Bydelene Vestre og Nordre Aker, Bjerke, Stovner, Alna og Østensjø, har vedtatt et lokalt budsjett som er lavere enn det tildelte sentrale budsjettet i hele perioden mellom Bydelene Grünerløkka og St.Hanshaugen har derimot vedtatt et lokale budsjett som er høyere enn sentralt budsjett gjennom hele perioden. 5

14 1. Gamle Oslo 2. Grünerløkka 3. Sagene 4. St. Hanshaugen 5. Frogner 6. Ullern 7. Vestre Aker 8. Nordre Aker 9. Bjerke 10. Grorud 11. Stovner 12. Alna 13. Østensjø 14. Nordstrand 15. Søndre Nordstrand 1. Gamle Oslo 2. Grünerløkka 3. Sagene 4. St. Hanshaugen 5. Frogner 6. Ullern 7. Vestre Aker 8. Nordre Aker 9. Bjerke 10. Grorud 11. Stovner 12. Alna 13. Østensjø 14. Nordstrand 15. Søndre Nordstrand For de øvrige bydelene er det en noe ulik trend. Figur 2.4 under viser faktisk forbruk til barnevern basert på bydelenes regnskaper for KOSTRAkodene 244 (i hovedsak utgifter til barnevernkontorene (saksbehandling)), 251 (utgifter til barneverntiltak i hjemmet) og 252 (utgifter til barneverntiltak utenfor hjemmet). Figuren viser at faktiske utgifter i bydelene varierer mellom rundt 25 mill kr (Bydel Ullern) og opp mot 200 mill kr (Bydel Søndre Nordstrand) Netto utgift barnevern 2007 Netto utgift barnevern 2008 Netto utgift barnevern 2009 Netto utgift barnevern : Netto driftsutgifter til barnevern Et interessant spørsmål er i hvilken grad bydelene har avvik mellom eget lokalt budsjett og faktiske utgifter til barnevernet. Figuren under viser disse avvikene. 20 % 10 % 0 % -10 % -20 % -30 % -40 % -50 % -60 % -70 % Avvik lokalt budsjett og faktisk utgift i % 2007 Avvik lokalt budsjett og faktisk utgift i % 2008 Avvik lokalt budsjett og faktisk utgift i % 2009 Avvik lokalt budsjett og faktisk utgift i % : Avvik mellom lokalt budsjett og faktiske utgifter til barnevern i prosent 6

15 Figuren viser at de fleste bydeler har et merforbruk sammenlignet med eget vedtatte budsjett. Merforbruket er relativt høyt. For Bydelene Søndre Nordstrand og Østensjø er merforbruket på litt under 25 mill kr. Bydel Alna har et mindreforbruk på 12 mill kr, som kom i tillegg til at bydelen vedtok et lokalt budsjett under de kriteriefordelte budsjettmidlene. 2.2 Øremerkete midler til barnevernet i Oslo I statsbudsjettet for 2011 ble det avsatt 240 millioner kroner til en øremerket styrking av det kommunale barnevernet. Disse midlene er fordelt på nye stillinger og kompetansemidler. Det er Fylkesmannen i Oslo og Akershus som fordeler midlene etter søknad fra kommunene. I Oslo fordeles midlene ut til bydelene basert på delkriteriesettet for barnevern, med unntak for den delen av midlene som foreslås benyttet til fem byomfattende stillinger. Årsaken er at ved å kriteriefordele midlene vil kommunen (bydelene) unngå vesentlige endringer i ressursfordelingen når øremerking oppheves og midlene legges inn som en del av rammefinansieringen. Tabellen nedenfor viser fordelingen av midlene for 2011 Bydel Stillinger Kompetansemidler Alna 5,5 kr Bjerke 3 kr Frogner 1,5 kr Gamle Oslo 5 kr Grorud 3,5 kr Grünerløkka 3,5 kr Nordre Aker 1,5 kr Nordstrand 2 kr Sagene 3,5 kr St. Hanshaugen 1 kr Stovner 4 kr Søndre N 5 kr Ullern 1 kr Vestre Aker 1,5 kr Østensjø 3,5 kr Byomfattende 5,3 kr Sum 50,3 kr : Øremerkete midler fordelt på bydeler, stillinger og kompetansemidler 7

16 3 Evalueringskriterier Vi har i de to foregående kapitlene vist at det oppstår budsjettavvik ikke bare mellom kriterietildelte budsjettmidler og faktiske utgifter til barnevern, men også mellom lokalt budsjett og faktiske utgifter til barnevern. Figuren under viderefører figur 1.1 og oppsummerer sammenhengene i budsjettprosessene. 3.1: Avvik mellom kriteriefordelte midler og faktiske utgifter til barnevern Vi anser at det kan bli for snevert å bruke budsjettavvik fra de kriterietildelte budsjettmidlene som et mål på forståelsen av variasjoner i utgifter til barnevern i bydelene. Ved å inkludere prosessene knyttet til de lokale budsjettene vil vi få et bredere perspektiv, i tråd med at det er disse budsjettene bydelene styrer etter. I henhold til problemstillingene beskrevet i kapittel 1.2 utgjør organisering (særlig knyttet til ledelse og grad av samarbeid internt i barnevernet), arbeidsmåte (definert som kompetanse, valg av tiltak, praksis og ressursbruk) og samhandling (definert som samarbeid mellom barnevernet og interne/eksterne tjenester) viktige forklaringsfaktorer til å forklare avvikene mellom kriteriefordelte midler og faktiske utgifter til barnevernet. Figuren under viser evalueringskriteriene satt inn i en mulig årsaksmodell. Organisering Ledelse Team Strategi Avvik Kompetanse Tiltak Praksis Ressursbruk Internt Eksternt Forebyggende Arbeidsmåte Samhandling 8

17 Figur 3.2: Årsaksmodell; hvordan organisering, arbeidsmåte og samhandling forklarer avvik mellom kriteriefordelte budsjettmidler og faktiske utgifter til barnevernet Modellen forklarer avvikene langs to dimensjoner. Den første dimensjonen viser at ulike former for organisering, arbeidsmåte og samhandling, både sammen og enkeltvis, påvirker hvordan kostnadsbildet ser ut. Den andre dimensjonen viser at organisering, arbeidsmåte og samhandling påvirker hverandre og dermed bidrar ytterligere til å definere kostnadsbildet. Vår årsaksmodell illustrerer med andre ord at alt henger sammen med alt. I kapittel 2 har vi identifisert at avvik oppstår mellom de kriteriefordelte midlene og lokalt budsjett og mellom lokalt budsjett og faktiske utgifter. I forbindelse med vurdering av avvik vil et sentralt spørsmål være hvilken kultur bydelene har for å følge opp ressursbruken, herunder hvilke rutiner og systemer bydelene har for kostnadskontroll. Avvik kan oppstå på mange måter. For eksempel kan bydelene bevisst velge å under- eller overbudsjettere barnevern. Samtidig kan avvik oppstå som følge av forhold som det er vanskelig å kontrollere. Begge disse forholdene er interessante å forfølge. Figuren under er en videreføring av figur 1.1., der avviksbildet nå er med: Figur 3.3: Forholdet mellom de kriteriefordelte midlene, lokalt budsjett og faktiske utgifter Basert på dette vil vi nedenfor beskrive de angitte evalueringskriteriene organisering, arbeidsmåte og samhandling som en forklaring til å forstå hva som kan påvirke kostnadsbildet i barnevernet på kort og lang sikt ut fra bydelens eget handlingsrom. I hvilken grad det står i barnevernets makt å påvirke denne utgiftsposten slik at det gir positive utslag for økonomien, samtidig som de barna som har behov for barnevernets tjenester får den nødvendige hjelp, er et relevant spørsmål i denne sammenheng. 3.1 Organisering Ledelse I forbindelse med ledelse skiller vi mellom bydelsledelse og barnevernsledelse. Når det gjelder bydelsledelsen er det interessant å kartlegge i hvilken grad ledelsen har fokus på barnevern og i hvor stor grad de er involvert i oppfølging og kontroll av tjenesteområdet. Når det gjelder barnevernsledelsen vil vi se nærmere på i hvor stor grad ledelsen har definert en ønsket profil for barnevernet, og til å sette interne mål og prioriteringer i sin bydel. Team Teamene som inngår i barneverntjenesten er sentrale for organiseringen av barnevernet. Hvilke team bydelsbarnevernet har vil kunne indikere hvilke prioriteringer og fokus det velger å ta. Teamene kan være innrettet etter en spesialist modell, med egne fagteam for type tiltak og 9

18 aldersgrupper, eller en generalist modell, der alle saksbehandlere jobber med samtlige tiltaksformer og aldersgrupper. Teamsammensettingen vil være interessant med tanke på hvilke kompetanser barnevernet samler. Strategi En godt definert visjon med klare mål og strategier har stor betydning for virksomhetsstyringen, ettersom det gir tydelige retningslinjer som er lettere å følge. En mangel på slike føringer vil legge til rette for ad hoc løsninger, som ofte kan ende opp med å være dyre og uoptimale. En stabil ledelse med god oversikt og kontroll over utgifter vil også bedre kunne styre budsjettet og håndtere uforutsigbare hendelser og kostnadssvingninger. Strategisk planlegging er viktig for å kunne definere tjenesteinnhold og balansere barnevernstjenesten i forhold til tjenesteområder som grenser til barnevernet. Strategisk planlegging er også viktig med hensyn til hvilken rolle forebyggende arbeid skal ha i forhold til barnevernstjenester. Her er det grunn til å anta at bydelene arbeider ulikt. For eksempel kan en hypotese være at bydeler med et relativt stort barnevern i større grad vil jobbe strategisk enn bydeler med et relativt lite barnevern. Årsaken til dette kan være at de har ressursene til å jobbe strategisk, blant annet fordi de har et større fagmiljø. Alternativt kan det være at bydeler med et relativt lite barnevern i større grad er tvunget til å jobbe strategisk, siden de på grunn av sin størrelse må prioritere tjenesteinnholdet. 3.2 Arbeidsmåte Et velfungerende barnevern er avhengig av kompetente ledere og medarbeidere, men det avhenger også av gode rutiner og forvaltning av tildelte ressurser. Dessuten vil holdningen til de ansatte være sentral i hvor effektiv og nøye arbeidet blir utført. For at bydelen skal kunne opprette team til å møte nye eller endrede behov, er den avhengig av å ha tilstrekkelige ressurser til å bemanne disse. Er det høy turnover eller sykefravær/permisjoner, vil det kunne svekke stabiliteten og kompetanseoppbyggingen internt i organisasjonen. Saksmengde per ansatt vil kunne si noe om kapasitet, og dermed om hvilke muligheter barnevernet har til å utvikle nye team og tiltaksporteføljen, og til å være nyskapende. Kompetanse Fornuftig og rett bruk av tiltak forutsetter god kompetanse innenfor fagområdet. Dette krever kontinuerlig fagutvikling og kvalitetskontroll. Kompetanse kan sees i tre sammenhenger: 1. Rekruttering. Det er viktig at nye stillinger blir bemannet med tilstrekkelig og relevant utdannelse. 2. Utvikling. Fagutvikling bør foregå på flere plan. Både spisskompetanse og nye metoder/tilnærminger til faget bør inngå i dette arbeidet. 3. Utveksling. Utveksling av informasjon og faglige oppdateringer mellom de ulike tjenestene som jobber med barn og unge er viktig for å avdekke behov så tidlig som mulig Tiltak Tiltaksporteføljen og tilbudsutvalget internt i barnevernet henger sammen med både organiseringen av tjenesten, måten bydelen arbeider på og graden av samhandling med øvrige tjenester. 10

19 Det kan også være slik at bydelen har en ønsket profil som ikke samstemmer med det den faktisk utfører. Dette henger igjen sammen med klare mål og en tydelig strategi for å imøtekomme fremtidige utfordringer. I bunn og grunn handler det om hvor bevisst bydelene er på handlingsrommet sitt og de justeringene de kan gjøre selv. Praksis Uten oppfølging og kontroll, kan bruk av eksterne tjenestetilbydere bli svært kostnadsdrivende. Utrednings- og kartleggingsverktøy kan ha innvirkning på rutiner for saksbehandling og kvalitetssikring som bydelen har, og formaliserte rutiner og kontroller rundt faglige standarder og krav vil påvirke dette arbeidet. Ressursbruk Økte utgifter til institusjonsplasseringer vil binde ressurser og føre til at færre midler avsettes til andre tiltak som inngår i barneverntjenesten. Bydeler som opplever et stramt barnevernsbudsjett som følge av store institusjonsutleggelser vil risikere at det blir vanskeligere å etablere alternative tiltak til institusjonsbruk (forebyggende arbeid inkludert). Dermed kan det bli enda vanskeligere å snu utgiftsøkningen. Et annet moment er at økte utgifter til barnevern totalt vil redusere det tilgjengelige budsjettet til de andre tjenesteområdene innenfor funksjonsområde 2B. (herunder aktivitetstilbud til barn og unge, og helsestasjons- og skolehelsetjeneste). Dette er områder som vil kunne inngå som en del av det forebyggende arbeidet i bydelen, samt være viktige samhandlingspartnere (se under). 3.3 Samhandling mellom tjenestene Forebyggende arbeid for barn og ungdom er viktig for å minimere barnevernssaker. Tidlig intervensjon kan ha stor innvirkning på hvor omfattende tiltak barnet trenger senere. Organisering og samhandling mellom tjenestetilbudet til barn og unge, inkludert psykiatrien, helsestasjoner, skoler, barnehager etc., vil ha betydning for hvor godt bydelen får til det forebyggende arbeidet. Politiet er også en viktig samarbeidspartner i denne sammenheng. Satser barnevernet på forebygging og investerer ressurser på tidlig intervensjon, tiltak i hjemmet og gode relasjoner med tilgrensede tjenester, vil det være større sannsynlighet for at de eller andre instanser i bydelen klarer å fange opp faresignaler og gripe tidlig inn i en sak. Det kan dreie seg om observasjoner helt fra moren er gravid, eller der en følger med fra barnet/familien begynner å vise tegn til problemer. I beste fall vil institusjonsplasseringer kunne unngås. Grenseområder Barnevernet må være tydelig på hvor grensene går for hva som er en barnevernssak, samtidig som de ikke må fremstå som lukket for de andre tjenestene. Samhandlingen mellom tjenestene avhenger derfor av en god dialog og jevnlig utveksling av informasjon og felles faglig forståelse. Er det ikke noen form for dialog, eller snarere en mistillitsholdning mellom barnevernet og de andre tjenestene, kan det få negative konsekvenser for det forebyggende arbeidet. Forholdene vi har vært inne på kan alle tenkes å ha betydning for kvaliteten og effektiviteten i bydelsbarnevernet. Finansieringsstrukturen vil i stor grad legge ulike føringer og incitamenter som stimulerer ulike effektivitetsbegreper. I og med at barnevernområdet forutsetter samarbeid mellom ulike forvaltningsnivåer, vil hensiktsmessige oppgave- og finansieringsordninger kunne medvirke til å redusere ineffektivitet og unødig kostnadsdrivende tjenesteyting. Gjennom en grundig kartlegging av dagens situasjon, søker vi å svare på hvordan organisering, arbeidsmåte og samhandling gir seg utslag når det gjelder bydelenes kostnadsbilde. 11

20 4 Metode For å belyse problemstillingene i 1.4 har vi benyttet følgende metoder: Dokumentgjennomgang Innledende intervjuer Gruppeintervjuer med 11 bydeler Case studier i fire bydeler 4.1 Dokumentgjennomgang Målet med denne fasen var å få satt oss godt inn i dagens situasjon. Det var viktig å bygge evalueringen og dens analyser på foreliggende kunnskap, for slik å få en kumulativ kunnskapsutvikling om barnevernet i Oslo generelt og hos de enkelte bydelene spesielt. Gjennomgang av statistikk: Vi har i forbindelse med undersøkelsen benyttet følgende statistikkgrunnlag: Oslo kommunes bydelsstatistikk Regnskapstall fra bydelene KOSTRA statistikk Fylkesmannens statistikk Årsberetninger for bydelene Bydelsspesifikke planer og rapporter som omhandler bydelsbarnevernet Organiseringen av en virksomhet kan gi utslag både på tjenestekvalitet og -produktivitet. Ved en gjennomgang av budsjettavvik og regnskapsanalyse var det derfor viktig å være klar over hvilke rammebetingelser den ulike bydel har, før vi vurderte bydelenes organisering, arbeidsmåte og samhandling med øvrige tjenester med tanke på kostnadseffektivitet. 4.2 Innledende intervjuer Vi gjennomførte innledende intervjuer med Byrådsavdeling for finans, Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester og Fylkesmannen for Oslo og Akershus. Hensikten med disse intervjuene var å etablere et overordnet bilde av problemstillingene. Samtidig ga det oss mulighet til å avdekke feil og mangler med vår tilnærming og styrke kunnskapen om hvordan bydelsbarnevernet drives og styres. Til sammen fikk vi et grunnlag for å etablere et hensiktsmessig design for kartleggingen ute i bydelene. 4.3 Gruppeintervjuer Gruppeintervjuene omfattet 11 bydeler (de resterende fire bydelene ble intervjuet i casestudier, se under). Intervjuene ble gjennomført med bydelsdirektør, leder for barnevernet og økonomisjef i bydelen. Hensikten med å involvere representanter i bydelen utover barnevernet var at de samlet kunne bringe innsikt i problemstillinger knyttet til ressurssituasjonen i bydelen, i tillegg til samarbeid og politiske prioriteringer mellom barnevern og andre tjenester. For hvert intervju ble 12