Økonomistyring og økonomirapportering i. Holtålen kommune. Holtålen kommune FORVALTNINGSREVISJON 2012 REVISJON FJELL IKS

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON 2012 Holtålen kommune Økonomistyring og økonomirapportering i Holtålen kommune REVISJON FJELL IKS Kommunehuset 2550 Os i Østerdalen Tlf. Ålen: Tlf Os: E-post: post@revisjonfjell.no

2

3 Økonomistyring og økonomirapportering i Holtålen kommune 1. Bakgrunn/innledning 1.1 Kommunestyrets bestilling Gruppelederne for de politiske partiene har gjort en henvendelse til kontrollutvalget der de, med bakgrunn i budsjettdebatten i kommunestyret , ønsker at kontrollutvalget får utarbeidet en rapport som kan legge grunnlag for å belyse og debattere nærmere angitte spørsmål. Spørsmålene slik de foreligger, er etter revisjonens mening krevende å svare på direkte, men med mulighet til noe omformulering og avgrensing ser vi muligheter for at dette kan være et svært hensiktsmessig forvaltningsrevisjonsprosjekt å gjennomføre i Holtålen kommune. Dette innebærer at vi følger kravene til hvordan en forvaltningsrevisjon skal gjennomføres. Henvendelsen har bakgrunn i, som gruppelederne skriver, betydelige, og uholdbare budsjettoverskridelser for Tema som antydes er kvaliteten på økonomistyringen i kommunen. Dette vil være et forvaltningsrevisjonsprosjekt som ikke omfattes av plan for forvaltningsrevisjon. Det vil også måtte iverksettes før overordnet analyse for kommunen er ferdigbehandlet. Saken ble behandlet i kommunestyrets møte hvor følgende vedtak ble gjort: 1. Kommunestyret bestiller fra kontrollutvalget en forvaltningsrevisjon i pakt med utvalgets forslag til prosjektbeskrivelse. Det presiseres at punktene 1-6 i bestillingsbrevet av 14. februar 2012 skal være mandatet for utvalgets arbeid med rapporten. 2. Kontrollutvalget bes vurdere å benytte gruppelederne som referansegruppe. 3. Rapporten skal være avgitt i løpet av oktober Det bevilges ,- kr til kontrollutvalgets arbeid. Beløpet dekkes av konto reserverte tilleggsbevilgninger. Undersøkelsen vil ha som formål å se på kvaliteten på rutiner og praksis i forbindelse med økonomistyringen/rapportering og komme med eventuelle anbefalinger på forbedringsarbeid som bør settes i gang. Økonomistyring kan inndeles i 4 faser. 1. Planlegging og budsjettarbeidet 2. Den interne budsjettoppfølgingen og intern rapportering 3. Tertialrapporteringen til kommunestyret med innstilling til vedtak 4. Oppfølging av vedtak og rapportering av gjennomføring av vedtatte tiltak Denne inndelingen er utgangspunkt for våre problemstillinger

4 1.2 Kommuneøkonomien i Holtålen Kommunen står etter vår oppfatning overfor store utfordringer med å sikre en bærekraftig økonomisk framtid. Det erkjennes at ressursbruken/aktivitetsnivået har vært for høyt de senere årene. Dessuten vil de omfattende investeringene som er gjennomført de siste årene, legge beslag på betydelige ressurser i form av avdragsutgifter og renter i årene som kommer. Dessuten skal merforbruket fra 2011 inndekkes i Videre vil investeringene i flerbrukshall og oppvekstsenter medføre økte driftsutgifter. Til finansiering av driften de siste årene har momskompensasjon fra de store investeringene vært benyttet. Det vil ikke være mulig lenger. Vi mener derfor at det er flere forhold som tilsier at kommunen står overfor betydelige omstillings- og prioriteringsutfordringer; inntektsveksten er begrenset og utgiftsreduksjoner vil være nødvendige. Derfor vil det være særdeles viktig at kommunen etablerer gode rutiner og prosedyrer for økonomistyring. 1.3 Om økonomistyring Ved utvikling av revisjonskriterier er benyttet læreboken, Økonomistyring i det offentlige av Busch mfl. Den brukes i undervisning i faget "Økonomistyring og inntektssystemet" som er et studium i faget "Kommunal økonomi og ledelse " ved Høgskolene i Norge. Økonomistyring defineres her som ledelse rettet mot å realisere økonomiske mål. En viktig forutsetning for definisjonen er at styringen utøves ved å regulere den organisatoriske atferden. Det legges til grunn i definisjonen at det er atferden til de menneskene som involveres som til syvende og sist er avgjørende for de resultater som oppnås. Det skilles mellom fire former for økonomistyring. 1. Målstyring/resultatstyring Det inngås en kontrakt mellom en leder eller medarbeider om at visse fremtidige mål ønskes realisert og at den som har fått ansvaret for å realisere de aktuelle målene, får relativ stor frihet til å velge sine virkemidler. De fleste budsjettsystemer bygger til en viss grad på målstyring. I budsjettene settes det opp klare krav til hvor store ressurser som kan benyttes, og hvilke resultater det er ønskelig å oppnå. 2. Regelstyring Regelstyring innebærer at det etableres formelle regler for regulerer organisasjonens atferd. Dette er en vanlig styringsform i offentlig sektor. Regelstyring er også selvfølgelig rettet mot å skape gode resultater. Regelstyring har vært og vil være en sentral del av økonomistyringen i offentlig sektor. På svært mange områder er det vanskelig å måle resultatene i offentlige virksomheter. Da må gode resultater sikres gjennom styring av prosessene. 3. Verdistyring Det sentrale prinsippet med verdistyring er å regulere organisatorisk atferd gjennom uformelle normer og verdier det vil si å utvikle en organisasjonskultur som er funksjonell med tanke på viktige mål for økonomistyringen. Det finnes en kultur som definerer hva som er akseptabel og uakseptabel atferd. Det gjelder både hvordan medarbeiderne, brukerne og andre interessenter skal behandles, og hvordan oppgavene i praksis skal løses

5 4. Markedsstyring Markedsstyring innebærer at styringen utøves ved at aktuell enhet sammenlignes ned andre tilsvarende enheter, og at sammenligningen får positive eller negative konsekvenser alt etter hvordan en kommer ut. I praksis vil de fleste offentlige virksomheter i dag benytte målstyring, regelstyring og verdistyring. Det er ikke snakk om enten- eller. Spørsmålet er å ha bevissthet i organisasjonen om at ulike former for styring finnes og hvilken styringsmiks eller blanding av disse formene som skal benyttes. Utfordringen ligger i å utvikle en helhetlig styring hvor sterke sider utnyttes og effekten av svake sider reduseres. Styringsområder: Det kan skilles mellom ulike styringsområder for økonomistyringen. I prinsippet kan styringen rettes mot ressursinnsatsen, produksjonsresultatet og samfunnsnytten: Ressursinnsats Produksjonsresultat Samfunnsnytten Mengde Mengde Mengde Egenskaper Egenskaper Egenskaper Verdi Verdi Verdi Ressursstyring: Ressursstyring er den viktigste økonomistyring i offentlige virksomheter. Gjennom bevilgninger, kostnadsbudsjetter og avviksanalyser utøves kontroll med hvor store ressurser som forbrukes. Produktivitetsstyring Her skal ledelsen sørge for en mest mulig effektiv utnyttelse av bidragene. De skal transformeres over til produkter og tjenester, og vi må måle om produksjonen står i forhold til ressursinnsatsen. Effektivitetsstyring Her skal ledelsen arbeide for at interessentenes belønninger får en høy verdi i forhold til den samlede innsats av ressurser. Det er viktig å understreke at for å oppnå god økonomistyring må vi utvikle en kultur hvor målene settes i sentrum. Det er ikke lenger tilstrekkelig å holde seg innenfor gitte, økonomiske rammer. Vi skal ha høyere produktivitet og yte bedre service til befolkningen. Dette forutsetter at: - Målene må være kjent blant de ansatte - Målene må være aksepterte som verdifulle - De ansatte må være målorienterte

6 2. Problemstillinger Gruppeledernes forslag til hovedspørsmål: Er kommunens økonomistyring tilstrekkelig for å sikre kvaliteten i kommunens egenkontroll? Gruppeledernes hensikt med bestillingen er å utarbeide en rapport hvis innhold kan legge grunnlag for belyse og debattere følgende spørsmål. De har satt opp 6 delspørsmål som tar for seg ulike sider ved kommunens økonomistyring, spesielt rettet mot forhold i 2011 vedr administrasjonens rapportering til kommunestyret, rutiner for oppfølging av vedtak, budsjettdisiplin og plikt til å reagere ved avvik, regnskapssystemets hensiktsmessighet, styringssystem og ressurser til utarbeiding/presentasjon av god rapportering til politikerne. (se vedlegg 1) Viser til innledningen der vi redegjør for vår tilpasning av problemstillingene for å kunne gjennomføre en forvaltningsrevisjon. Revisjonen har laget følgende hovedproblemstilling: Er kommunens planlegging, rapportering og oppfølging tilfredsstillende ut fra behovet for økonomisk styringsinformasjon? Problemstillingen besvares ved å utrede fire delproblemstillinger: Delproblemstilling 1: Er arbeidet med budsjettet og rådmannens utredning i budsjettsaken/økonomi- og handlingsplan til kommunestyret forsvarlig med hensyn på kommunens behov for planleggings- og styringsinformasjon? En helt nødvendig forutsetning for god økonomistyring er at budsjettet er realistisk, at det gjenspeiler reelle forhold. For eksempel at et lønnsbudsjett for en avdeling har grunnlag i bemanningsplaner, turnuser, vikarbehov, ferieavvikling etc. Å etablere et realistisk budsjett betinger at det foreligger grunnlagsdokumentasjon som speiler virkelig aktivitetsnivå. Delproblemstilling 2: Er ansvarsfordeling, kompetanse og rutiner for intern økonomisk informasjonsuthenting og rapportering når det gjelder budsjettoppfølging tilfredsstillende og under betryggende kontroll? Rådmannen har selvfølgelig et overordnet ansvar for den interne informasjonsstrømmen og oversikt over situasjonen. God styring innebærer at det finnes rutiner og prosedyrer som sikrer at informasjon kommer fram og blir sammenstilt til en helhet. Dette innebærer at det bør være klart hvem som er ansvarlig for hva. Ellers bør det sikres at ansvarlige for å frambringe hensiktsmessig og tilstrekkelig informasjon har kompetanse i forhold til å hente ut informasjon fra økonomisystemet

7 Delproblemstilling 3: Gir tertialrapporteringen kommunestyret nødvendig og tilstrekkelig informasjon om den økonomiske situasjonen og er rådmannens innstilling til vedtak dekkende for hvilken oppfølging som må iverksettes? Riktig rapportering av situasjonen og gode innstillinger til vedtak ved tertialrapporteringen er helt avgjørende for at kommunestyrets kan oppfylle sin plikt til å kunne vedta budsjettreguleringer. Delproblemstilling 4: Er rutinene og praksis for oppfølging av vedtak i forbindelse med tertialrapporteringen og rapporteringen til kommunestyret om resultatene av vedtatte tiltak tilfredsstillende? Når kommunestyret har gjort vedtak om eventuelle reguleringer av budsjettet, er det administrasjonens plikt å gjennomføre tiltak som er vedtatt og rapportere tilbake til kommunestyret om gjennomføringen. 3. Revisjonskriterier Revisjonskriterienes funksjon er å danne en norm eller en referanse som de innsamlede data vurderes opp mot. Revisjonskriteriene danner grunnlag for å vurdere om det foreligger avvik eller svakheter på området som er gjenstand for undersøkelse. Videre vil kriteriene være utgangspunkt for de anbefalinger revisjonen eventuelt kan komme med som resultat av undersøkelsen. Revisjonskriteriene utledes med utgangspunkt i problemstillingene og blir spesielt omtalt under hver problemstilling. Det er i hovedsak bestemmelser i kommuneloven med forskrifter. Videre har vi benyttet veileder utarbeidet av KRD fra Planlegging og økonomistyring i omstillingstider og økonomisk teori hentet fra lærebok som benyttes ved høgskolene Økonomistyring i offentlig sektor av Busch m fl. 4. Gjennomføring og metode Vår tilnærming vil omfatte gjennomgang av dokumenter som økonomi- og handlingsplan, budsjettsaker til kommunestyret, tertialrapporteringen etc. Videre vil samtaler med sentrale personer i administrasjonen være kilder til uthenting av informasjon om temaet

8 5. Er arbeidet med budsjettet og rådmannens utredning av budsjettsaken/økonomi- og handlingsplanen til kommunestyret forsvarlig med hensyn på kommunens behov for økonomisk styringsinformasjon? 5.1 Revisjonskriterier Budsjettstyring: Revisjonskriteriet er utviklet med bakgrunn i teori fra Busch m fl Økonomistyring i det offentlige Budsjettene representerer målene det skal arbeides etter på kort og lang sikt og er et viktig instrument for ledelsen i økonomistyringen. De angir rammene for den daglige virksomheten og gir en målestokk for å vurdere effekten av egen innsats. Følgende sitat er hentet fra læreboken Økonomistyring i offentlig sektor Busch m fl Men dette er ikke noen garanti for at budsjettene gir bedre økonomisk styring. De kan like gjerne representere en rituell atferd som har minimal betydning for hvilken atferd som senere utøves. Budsjettene kan settes opp uten at de budsjettansvarlige har noen intensjoner om å følge dem. Dette vil redusere styringseffekten av budsjettene. Selv om gode regnskapsrutiner kan kontrollere ressursbruken, kan det bli vanskelig å nå målene for produktivitet og verdiskaping. For at budsjettene skal gi oss bedre økonomistyring, er det derfor en stor fordel om ledere på ulike nivåer og medarbeidere i virksomheten føler forpliktelser overfor budsjettmålene. Budsjettenes funksjon ligger ikke bare i utarbeidelsen, men også i den daglige drift. For at et budsjettsystem skal fungere etter hensikten, må vi arbeide etter flere dimensjoner. Vi må naturligvis ha en struktur og et regelverk som definerer krav til budsjettet og markerer myndighet og ansvar på alle nivåer som trekkes inn. Men i tillegg må vi motivere de som involveres, slik at det utvikles en forpliktende og ansvarlig holdning til budsjettene. Dette kan vi forsøke å skape gjennom delegering og aktiv medvirkning. Det må skapes holdninger og verdier hvor målorientering har en sentral plass. Det er først når hele kulturen er rettet inn mot å nå de overordnede mål, at planleggingen gir full effekt. Budsjettet har fire hovedfunksjoner: 1. Styringsfunksjonen Budsjettet bør være et uttrykk for prioriteringer, enten fra politikerne eller gjennom ledelsesprosessen på lavere nivåer. Budsjettet er det dokumentet hvor prioriteringene kommer klarest fram. Vi kan også si at prioriteringene representerer økonomiske mål for hvor mye ressurser som skal brukes i enkelte virksomheter, eller på oppgaver/prosjekter. 2. Kontrollfunksjonen Gjennom budsjettet setter politikerne en klar økonomisk ramme for hvor mye ressurser som tillates brukt i løpet av en gitt periode. Bevilgningene er forpliktende, og administrasjonen kan - 6 -

9 ikke gå ut over disse rammene. Ledelsen er forpliktet til å holde seg innenfor de vedtatte rammene. 3. Den politiske funksjonen Ressursfordelingen fører alltid til et sterkt fokus på politiske prosesser fra både media og dem som skal tildeles penger. 4. Informasjonsfunksjon Budsjettet gir et konkret bilde av politiske prioriteringer og representerer en viktig tilbakemelding til befolkningen. Budsjettprinsipper Det skilles mellom fire prinsipper for budsjettutvikling, her omtales to, oppbyggingsprinsippet og nedbrytningsprinsippet. De to andre benevnes programbudsjettering og nullbasebudsjettering. Oppbyggingsorientert budsjettarbeid: Oppbyggingsprinsippet tar utgangpunkt i virksomhetens mål. Det må etableres et målhierarki som fanger opp alle enheter som skal utarbeide selvstendige budsjetter. Når målene er klargjort, skal de fungere som en ramme for selve budsjettarbeidet. Det innebærer at de budsjettansvarlige skal beregne hvilke ressurser som er nødvendig for å realisere målene. Budsjettarbeidet skal da starte på laveste nivå i virksomheten. Når budsjetteringen starter i bunnen, må det på ethvert nivå i organisasjonen foretas en konsolidering ved å summere budsjettene. De konsoliderte budsjettene må sammenlignes med de mål som eksisterer på dette nivået. På hvert nivå kan det oppstå avvik som krever budsjettrevisjon. Fordelen med dette prinsippet er at en kan oppnå større engasjement og motivasjon blant dem som deltar i budsjettprosessen. Kunnskapen på alle nivåer i virksomheten blir bedre utnyttet, og en får sannsynligvis mer realistiske budsjetter. Svakheten er at en kan få et samordningsproblem. Når man begynner på bunnen, vil hver enhet budsjettere uten å tenke på forholdet til andre enheter. En kan få en maktkamp om ressursene og konflikter om hvilke enheter som skal gjennomføre de største budsjettrevisjonene. En forutsetning for dette prinsippet er at en kan formulere mål som utgangspunkt for budsjettarbeidet. Det kan være vanskelig i mange offentlige virksomheter. Nedbrytningsorientert budsjettarbeid: Prinsippet bygger på at en først utarbeider et hovedbudsjett som tilfredsstiller virksomhetens overordnede mål. Det blir deretter spaltet opp i flere delbudsjetter for de enkelte enhetene og underavdelingene. Ved oppsplitting legges delmål til grunn. Til sist utarbeides nødvendige handlingsplaner for å nå budsjettmålene

10 Denne metoden gjør det lettere å samordne delbudsjettene. De vil hele tiden vurderes innenfor en større ramme og det tas hensyn til at det kan være avhengighetsforhold mellom enkelte enheter. Svakheten er at motivasjonen kan bli lav i underliggende enheter. Dette kan i neste omgang føre til at budsjettene får mindre betydning i den daglige jobben. For å sikre oss at det arbeides mot målene, må det derfor legges større vekt på ekstern kontroll. En kan tenke seg at budsjetteringen kan foregå i to faser. I første fase kan enhetene utvikle budsjett ut fra mål og oppgaver som skal løses. I denne fasen er det hensiktsmessig å benytte oppbyggingsprinsippet. Hver budsjettenhet skal utvikle egne budsjetter som senere blir konsolidert til et hovedbudsjett for hele virksomheten. Dette budsjettet danner grunnlag for en senere tildeling av midler fra politiske myndigheter/kommunestyret. Det som tildeles vil sjelden være i samsvar med budsjettet, og virksomheten må derfor lage et nytt budsjett som tar utgangspunkt i tildelte midler. Budsjettrammen er fast, og virksomheten må ut fra overordnede føringer fordele ressursene på de enkelte enhetene. I denne fasen kan nedbrytingsprinsippet benyttes. Et av de store problemene med nedbrytingsprinsippet er at når et hovedbudsjett skal fordeles på underliggende enheter, kan det oppstå konflikter og konfrontasjoner. Det kan lett oppstå politisk kamp i forbindelse med ressursfordelingen. For å lette ressursfordelingen kan det utarbeides skjematiske retningslinjer for hvor store ressurser som skal tildeles de enkelte enhetene. Dette kan benyttes hvis det ikke oppstår store forandringer i behov, da vil det kun bli foretatt mindre justeringer fra år til år. Ulempen er at det blir mindre rom for å foreta mer drastiske endringer i ressursfordelingen. Det skaper en stabilitet som kan redusere virksomhetens muligheter til å foreta mer dyptgripende tilpasninger. Planlegging og økonomistyring i omstillingstider veileder fra KRD 2001 I forordet til veilederen heter det: Målsettingen med denne veilederen er å gi kommunene et bedre verktøy for strategisk styring av kommunen. Gjennom måten plan- og budsjettprosessen organiseres på, og gjennom en mer systematisk bruk av analyseverktøy i prosessen, kan kommunene bli bedre i stand til å møte de finansielle og strukturelle utfordringer de står overfor. Det nye årshjulet som presenteres her i veilederen, er en måte å arbeide med årsbudsjett og økonomiplan på som søker å kompensere for de svakhetene i planleggingen vi ofte ser i kommunene i dag: dårlig kobling mellom planer og økonomi, sterk fokus på årsbudsjettet på bekostning av langsiktig styring gjennom økonomiplanen, og manglende metoder for å analysere dagens drift og endringer i brukernes behov. I veilederen presenteres en idealmodell. Med idealmodell mener vi en planprosess som har en politisk forankring og som inneholder de elementer som vi fra prosjektets side anser fornuftig for å drive strategisk planlegging av den kommunale virksomhet. Prosessen er omtalt som det nye årshjulet. Når en organisasjon opplever moderat vekst og sterkt utgiftspress, vil prosessen få følgende kjennetegn: Ressursorientert - eksisterende driftsutgifter er i fokus - ikke inntektsveksten, Evaluering av eksisterende drift for å identifisere potensielle områder for omstillingog effektivisering

11 Dobbel prioriteringsprosess - nye tiltak må besluttes samtidig som det tas stilling til hvordan de skal finansieres, dvs. hvilke tiltak som skal skape finansielt rom for nysatsingene. Aktiv krisehåndtering. Ubalansert utvikling mellom inntekter og utgifter må aktivt håndteres ved at driftsnivået justeres. Dette får ofte konsekvenser for de ansatte. Større fordelingskonflikter fordi omstillings og effektiviseringstiltakene rokker ved etablerte forventninger til kommunen, og ofte fører til aktiv motstand. Hvordan et plan- og budsjettsystem skal se ut, avhenger av hvordan de som deltar i plan- og budsjettprosessen vurderer ressurssituasjonen. Hvis flertallet opplever at fremtiden vil bringe hyppige endringer i kommunens rammebetingelser, er det naturlig å forvente at kommunen må leve med et omstillingspress. Hvis flertallet i tillegg mener at kommunen står overfor et økende utgiftspress i årene som kommer, blir omstilling en nødvendig del av plan- og budsjettarbeidet. En konsekvens av en slik erkjennelse er at aktørene i plan- og budsjettprosessen må være villige til å vurdere eksisterende tilbud opp mot framtidige behov på en helt annen måte en tidligere. En ressursorientert plan- og budsjettprosess legger opp til at økonomisk handlefrihet skaffes gjennom omprioritering. For å gjøre prosessen så god og effektiv som mulig må den støtte opp om følgende delprosesser: 1. Vurdering av siste års budsjettprosess. 2. Vurdering av hvordan driften har utviklet seg de siste 5 6 årene. 3. Ståstedsvurdering, - hvilke utfordringer står kommunen overfor. 4. Mål og strategiprosesser. 5. Effektivitetsvurderinger. 6. Organisering av nye behov/omstillings- og effektiviseringstiltak fra ide til prosjekt. 7. Enighet om økonomiske utgangspunkt og økonomiske utfordringer. 8. Større vekt på planlegging av driften over 2-4 år. Årshjulet er en oversikt over de aktivitetene som organisasjonen må gjennomføre for å kunne utarbeide handlingsprogram/økonomiplan og budsjett. Årshjulet viser også arbeidsdelingen mellom de ulike aktørene i prosessen

12 Hovedelementene i en ressursorientert plan og budsjettprosess Kommuneplan Strategisk ståsted Handlingsdel Tiltaksdel Økonomisk utgangspunkt Årsrapport Kartlegging av nye behov Konsekvensjustert Ståstedsvurdering Ideer til omstilling/effektivisering budsjett Mål og strategier Utredninger Finansiell prognose Strategiske Aktivitetsplaner Justert konsekvenssatsingsområder justert budsjett Handlingsprogram Økonomiplan Årsbudsjett Den nye årshjulet har tre hovedaktiviteter. En strategisk del som fokuserer evaluering av driften, et handlingsplan/tiltaksdel som fokuserer omstillingspotensialet i organisasjonen og en økonomisk del som legger vekt på å ha god oversikt over det økonomiske utgangspunktet for prosessen, og holde rede på konsekvensene av endringer i de økonomiske rammebetingelsene. Skissen over viser hovedelementene i en ressursorientert plan og budsjettprosess. Disse hovedelementene blir behandlet i fire hovedsamlinger, kalt milepæler. I de tre første samlingene møtes politikere, administrasjon og tillitsvalgte. Her skal de bli enige om kommunens strategiske utfordringer og beslutte hvilke mål og strategier som skal gjelde i neste planperiode. De skal klargjøre omstillingsbehov og hvilke omstillingstiltak og nye behov som skal utredes. Prosessen legger vekt på å få fram et omforent økonomisk utgangspunkt før prioriteringsprosessen fastlegger hvilke tiltak som skal legges inn i de endelige budsjettene/planene. Prosessen Strategiske vurderinger Milepæl 1 -evaluere drift -bestemme ståsted -fastsette mål og strategier Idedugnad Milepæl2 -få fram nye behov -få fram omstillingspotensialet -bestille utredninger -fastsette økonomisk utgangspunkt Prioriteringsdugnad Milepæl 3 Vedta tiltak Handlingsprogram Økonomiplan Årsbudsjett Milepæl 4 Endelig vedtak Mars Juni Oktober Desember

13 Sitat Siden den ressursorienterte budsjettmodellen legger opp til en prioriteringsprosess, som i realiteten er en omprioriteringsprosess, må politikerne forberedes på prosessen. Omprioritering berører eksisterende drift og er vanskelig å gjennomføre i praksis fordi det som regel rokker ved forventninger ansatte og brukere har til kommunen. Uten et godt helhetsperspektiv er det vanskelig å motstå argumentene fra ansatte og brukere om hvorfor tilbudet må opprettholdes. Politikere og tillitsvalgte må være enige om omstillingsbehovet. Så lenge organisasjonen greier å holde fokus på en helhetlig kriseforståelse, er det lettere å få fram og gjennomføre omstillingstiltakene. Ellers beskrives i veilederen forhold - kritiske suksessfaktorer - som forutsetninger for at modellen skal fungere. Kommunale budsjettprosedyrer (s 181) Busch m fl Nedenfor beskrives et eksempel på rutiner for en kommune i forbindelse med budsjettarbeidet et internt reglement. For eksempel kan fremdriften tenkes å se slik ut. Økonomiplanen utarbeides og vedtas før oppstart av arbeidet med årsbudsjettet. Våren brukes til å utarbeide den fireårige økonomiplanen pluss en premissgivende bestilling som angir ønsket tjenesteproduksjon, omfang, kvalitet og budsjettrammer. Dette danner utgangspunkt for utarbeiding av årsbudsjettet i løpet av andre halvår. Rådmannen sender ut et rundskriv som angir retningslinjene for økonomiplanen og den premissgivende bestilling. Fremdrift for utarbeidelse av økonomiplan og premissgivende bestilling: Rundskriv fra rådmannen ca. 15. jan Administrativ behandling februar mars Frist for behandling av premissgivende bestilling i Driftsutvalget ca. 15. mars Rådmannens forslag til økonomiplan presenteres ca. 10. mai Formannskapet ca. 15. mai Kommunestyret ca. 15. juni Økonomiplanen og den premissgivende bestilling danner et viktig utgangspunkt for årsbudsjettet. Langsiktige satsninger er trukket opp, det angis mål, premisser og økonomiske rammer for alle tjenesteområdene. Arbeidet med årsbudsjettet starter i august og har følgende fremdriftsplan: Rundskriv fra rådmannen ca. 1. juli Administrativ behandling juli august Frist virksomhet ca. 15. september Rådmannens forslag presenteres ca. 1. november Formannskapet ca. 20. november Kommunestyret ca. 10.desember Årsbudsjettets rammer skal baseres på det første året i den vedtatte økonomiplanen. Rådmannen fastsetter rammer for de enkelte virksomheter innenfor rammene kommunestyret i økonomiplanen har gitt pr. tjenesteområde. Rådmannen utarbeider sine forslag til årsbudsjett på artsnivå innenfor sin respektive ansvarsområder etter gjeldende budsjettforskrifter. Det skal knyttes kommentarer til

14 bevilgningene i form av angitte mål og premisser på de områder dette anses nødvendig for å klargjøre hva en vil oppnå med bevilgningen. 5.2 Beskrivelse av fakta Regelverk og ansvar for budsjettarbeid Kommunens budsjettreglement: Reglementet ble vedtatt i kommunestyrets sak 57/09. I punkt 1, Prosedyrer i budsjettarbeidet heter det som grunnlag for budsjett og økonomi/handlingsplan ligger siste vedtatte økonomi- og handlingsplan. Kommuneplanens langsiktige del, samt siste års regnskap og årsmelding er viktige styringsdokumenter for budsjett og økonomi/handlingsplan. Prosedyren omfatter 10 kulepunkter. Formannskapet skal behandle forutsetninger for og første utgave av økonomiplan i løpet av august. Videre skal kommunestyret foreta en behandling av det samme i september der rammene for det enkelte rammeområdet skal inngå. I oktober skal driftsutvalget behandle dette i for sitt (sine) rammeområde. Så skal formannskapet behandle dette, samt årsbudsjettet for påfølgende år i november. Budsjettet legges fram som rammer for de enkelte rammeområdene innen Kommunestyret vedtar budsjett, økonomi/handlingsplan og forskrift om gebyr og betaling for kommunale tjenester i desember. Driftsutvalget utarbeider detaljert budsjett iht. budsjettforskriften tilpasset kommunestyrets endelige rammer i januar. Revisjonen har etterspurt andre skriftlige prosedyrer og rutiner for hvordan arbeidet med økonomi- og handlingsplan og budsjett skal foregå. Det foreligger ikke noe skriftlig på dette. Delegeringsreglementet Vi har gjennomgått delegeringsreglementet med henblikk på om dette sier noe om ansvar for budsjettprosessen. Vi kan ikke finne noe som er delegert fra rådmannen vedr dette. Imidlertid er det gjennomført utstrakt delegering av anvisningsmyndighet fra rådmann og kommunallederne til avdelingsledere. Det er dermed ikke samsvar mellom budsjettansvar og anvisningsmyndighet. Lederavtaler Økonomisjefen: Iht. stillingsbeskrivelsen for økonomisjefen så er hans oppgaver bl.a. ansvaret for å samordne arbeidet med årsbudsjett, økonomi- og handlingsplan, samt den løpende økonomistyring og ansvar for regnskap Kommunalledernes ansvar i tiknytning til budsjett og oppfølging av økonomi: I stillingsbeskrivelsene heter det ansvar innenfor sitt kommunalområde for økonomi, herunder å utarbeide budsjett og følge opp regnskap

15 5.2.2 Kommunens budsjett for 2011 Inntekter og netto finansinntekter: Frie inntekter i form av skatt, rammetilskudd, eiendomsskatt og andre generelle statstilskudd viser et relativt lite avvik mellom budsjett og regnskap, kr mer enn regulert budsjett. Når det gjelder netto finansinntekter, så er det et avvik mellom regnskap og regulert budsjett på kr som i hovedsak skyldes større renteutgifter enn budsjettert. Avdragsutgiften ble regulert ned fra kr til kr Hvis man hadde opprettholdt opprinnelig plan for nedbetaling av lånene ville avviket vært betydelig større. Netto drift på rammeområdene Tabellen viser regnskap og budsjett 2011 på rammeområdenivå, skjema 1b: Regulert Rammeområde Regnskap 2011 budsjett 2011 Avvik 1 Politikk, sentr. fellesutg Oppvekst Sosial, helse, omsorg Teknisk, landbruk, kultur Plan og miljø Kirkelig fellesråd Næringsutvikling Utleiebygg Vi ser at alle rammeområder har overforbruk i forhold til budsjett, samlet over 7,3 mill. Lønnsutgiftene/sosiale utgifter utgjør hoveddelen av kommunens utgifter. Avvikene kan tilbakeføres hovedsaklig til overforbruk på lønn. Tabellen nedenfor viser omfanget av overforbruk på lønnsutgifter totalt og på utvalgte tjenesteområder/rammeområder. I tallene er det tatt hensyn til sykelønn. Lønnsutgifter Regnskap 2011 Budsjett 2011 Avvik Totalt for hele kommunen (art , , 710) Rammeområde Barnehager Omsorg Teknisk (ansvar )

16 Andre utgifter art ( )- kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunens egenproduksjon. Regnskap 2011 Budsjett 2011 Avvik Art Flomutgifter (ansvar 1230) Sum ekskl. flomutgifter Vi ser at det er betydelige avvik mellom budsjett (bevilgningen) og forbruket av midler i Arbeidet med økonomi- og handlingsplan og budsjett Arbeidet med økonomi- og handlingsplan og budsjettet for 2011 Kommunen starter opp budsjettarbeidet i oktober. Budsjettprosessen kan beskrives å være en sentralisert prosess der rådmann og økonomisjef er hovedaktørene. Arbeidet starter først når de statlige rammetilskuddene er klare, altså etter at forslag til statsbudsjett er lagt fram i oktober. I følge rådmannen har det ikke for budsjettet for 2011 og årene før vært gjennomført noen analyse av aktiviteten/ressursbruken innen de ulike ansvarsområdene som grunnlag for budsjettallene. Det som er gjort er at tidligere års budsjett for rammeområdene er framført med et påslag med utgangspunkt i en forventet øking i inntekten og ellers lønns- og prisvekst. Økonomisjefen utarbeider en oppstilling over ansvarsområdene som viser budsjett/regulert budsjett for året før. Dette som grunnlag for kommunalledernes utarbeiding av detaljbudsjettet. I tillegg til dette framstilles en oversikt over ansattes regulativlønn, som grunnlag for detaljbudsjettering av lønnskostnader. I følge rådmannen har dette fungert på et vis og man har tidligere år klart å komme i mål uten at det totale regnskapsresultatet har vært altfor avvikende i forhold til budsjett. For 2011 er det tydelig at denne måten å arbeide med budsjettet på har avdekket store svakheter. Budsjettet har på ingen måte gjenspeilet den reelle ressursbruken/aktiviteten. Når kommunestyret i desember har vedtatt budsjett, er det driftsutvalget og formannskapet som med bakgrunn i rammebevilgningene utarbeider detaljbudsjett (fordeling av utgifter og inntekter på artsnivå) for de enkelte ansvarsområdene. Dette har blitt gjennomført uten analyse av omfanget av den reelle aktiviteten/ressursbruken og vurderinger av om budsjettet er realistisk. Etter denne prosessen sitter man igjen med et budsjett som er en ren videreføring av budsjettet for forrige år. Dette arbeidet har i hovedsak vært kommunalledernes og rådmannens ansvar. Avdelingsledernes involvering i utarbeiding av detaljbudsjettet har etter det inntrykk vi har fra samtaler med kommunalledere vært varierende. Saken til kommunestyret om budsjettet for 2011 Som nevnt overfor så er budsjettet en ren framskriving av budsjettet fra I budsjettsaken til kommunestyret er framskrevet resultat oppgitt til å bli 6.8 mill. Det gjøres rede for behov for midler til nye tiltak kostnadsberegnet til 2.6 mill. slik at budsjettert nettoresultat er 4.2 mill. Det endelige såkalte netto resultat etter kommunestyrets påplussing av nye tiltak blir 3,54 mill., som skulle avsettes til disposisjonsfond. Saksutredningen viser ellers at det ikke er foretatt noen analyse av den reelle aktiviteten /ressursbruken

17 Vedtaket innebærer at det iverksettes nye tiltak uten at man har gjort en grundig vurdering av den aktuelle ressursbruken på tidspunktet for vedtaket. Arbeidet med budsjettet for 2012 Med erfaringene fra 2011 og avdekking av store avvik mellom budsjettene og den reelle ressursbruken samt erkjennelse av at praksisen med ren framskriving av rammene har betydelige svakheter, har man i flg. rådmannen i større grad arbeidet med detaljbudsjett for å få fram den virkelige ressursbruken. Dette arbeidet avdekket et gap på framskriving av rammene og det virkelige ressursbruken på kr 8-10 mill. Vesentlig for å sette opp er et realistisk budsjett er i alle fall å ha en nøyaktig oversikt over for eksempel bemanning/stillinger, turnuser, vikarbehov etc. I flg. budsjettsaken til kommunestyret så er det for eksempel for rammeområde 3 (helse og omsorg) behov for øking av framskrevet ramme med kr 4.8 mill. Hvor grundig og nøyaktig dette har vært gjort er vanskelig å si for oss uten betydelig bruk av tid til analyser av grunnlagsdokumentasjonen. Vi finner det ikke hensiktsmessig å gjøre dette. Imidlertid ser vi at tertialrapporteringen i 2012 avdekker betydelige avvik mellom budsjettet og regnskapet for flere ansvar. Dette indikerer at budsjettet for 2012 inneholder svakheter. Rådmannen skriver i høringsuttalelsen at avvikene skyldes i hovedsak endret effekt av tiltakene som ble vedtatt gjennomført. Han henviser til nye rutiner for månedlig økonomisk rapportering. Denne nye rutinen for månedlig rapportering er gjennomført i august, men ikke for september og november. I oktober behandles rapportering for 2. tertial. Budsjettsaken til kommunestyret 2012 (budsjett 2012 og økonomiplan ) I budsjettsaken til kommunestyret erkjenner rådmannen at praksisen med ren framskriving av rammene fra tidligere år har betydelige svakheter. Det erkjennes at framskriving av rammene viser en underbalanse på nærmere 9 mill. Den reelle aktiviteten/ressursbruken er ikke i samsvar med de budsjetterte rammene. Han skriver I år har en derfor lagt ned betydelig arbeid for å vurdere dette før rammene legges. Dette arbeidet viser en underbalanse mellom framskrevet ramme iht. ovenstående forutsetninger og framskriving av nåværende og kjent aktivitet på i underkant av 9 mill.. Det beskrives videre en rekke tiltak som foreslås gjennomført. Hva tiltakene innebærer i form av besparelser (reduksjoner) er ikke tallfestet hver for seg, men er spesifisert for hvert rammeområde, totalt for alle rammene kr 4.2 mill. Det er også lagt inn tall for behov for øking iht. detaljbudsjett totalt kr 9.3 mill. Det vil si at framskrevet ramme er økt med kr 5.1 mill. For å dekke underbalansen foreslås å bruke momskompensasjon fra investeringsutgiftene i 2012 til drift, anslått til kr 5.7 mill. Dette er mulig, men opprinnelige innvesteringsbudsjettvedtak (de store investeringene) var at all momskompensasjon skulle benyttes til å finansiere investeringer. Handlingsplan Vi registrerer ellers at i henhold til kommunens budsjettreglement skal kommunens økonomiog handlingsplan behandles. Handlingsplan som en del av budsjettsaken til kommunestyret, har ikke vært utarbeidet de siste årene. I flg. plan- og bygningslovens ledd skal det utarbeides kommunedelplaner for temaer eller virksomhetsområder skal ha en handlingsdel som angir hvordan planen skal følges opp de fire påfølgende år eller mer. Handlingsdelen skal revideres årlig. Videre heter det i ledd; Kommuneplanens handlingsdel gir grunnlag for kommunens

18 prioritering av ressurser, planleggings- og samarbeidsoppgaver og konkretiserer tiltakene innenfor kommunens økonomiske rammer. Rådmannen begrunner hvorfor handlingsplan ikke er utarbeidet i 2011 (også 2010) med at interessen for det vi kalte ikke-økonomiske mål var liten rent politisk, hovedfokus har vært på økonomi. 5.3 Revisjonens vurdering og konklusjon Det er etter revisjonens mening betydelige svakheter og mangler ved måten kommunen har arbeidet med budsjettet for 2011 på. Den betydelige ubalansen mellom budsjett og den reelle aktiviteten i 2011 er bevis på det. Da arbeidet med budsjettet og budsjettvedtaket for 2011 har vært mangelfullt, vil ikke budsjettets viktige funksjoner; styringsfunksjonen, kontrollfunksjonen, den politiske funksjonen og informasjonsfunksjonen (jfr. det som er skrevet om budsjettstyring ovenfor under revisjonskriterier) oppfylles. Kommunens budsjettreglement: I henhold til vedtatte prosedyrer skal forutsetninger for økonomi- og handlingsplan og budsjett for kommende år behandles i formannskapet i august og kommunestyret i september. Driftsutvalget skal behandle dette i oktober. Disse kravene i reglementet er ikke fulgt for budsjettårene 2011 og 2012 (2013). Rådmannen begrunner årsaken til dette avviket fra reglementet med at det er folketall/aldersfordelingen i befolkningen per 01.07, som er vesentlig for grunnlaget for størrelsen på rammeoverføringene og mener at det ikke er hensiktsmessig å utarbeide budsjettet før dette er klart. Det er først når statsbudsjettet legges fram i oktober at man har en pekepinn på de statlige overføringene. Vi konstaterer at de 3 første kulepunktene under Følgende prosedyre følges i budsjettarbeidet ikke er fulgt, dvs. at verken formannskapet, kommunestyret eller driftsutvalget har behandlet forutsetninger for første utgave av økonomi- og handlingsplan, noe som skal skje i henholdsvis i august, september og oktober. Vi har ellers inntrykk av at budsjettarbeidet starter sent på året og at det blir hastverk for å få behandlet budsjettet i desember. Prosedyrer og rutiner for budsjettarbeidet i forkant av den politiske behandlingen: Da det ikke foreligger skriftlige rutiner for framgangsmåten for budsjettarbeidet i forkant av politisk behandling av budsjettet, vil dette bli svært individavhengig (og tilfeldig). Rådmannen har selvfølgelig det overordnede ansvaret for arbeidet og det vil i stor grad være avhengig av hvordan han styrer dette. Det er etter revisjonens mening nødvendig, for at dette skal foregå på en strukturert måte, at det finnes systemer som beskriver hva som skal gjøres (mål og resultater som skal oppnås), når grunnlag for budsjettet må foreligge, hvem som har ansvar for utarbeiding av ulike deler av grunnlaget for budsjettallene etc.. Arbeidet med budsjettet vil, om en skal involvere hele organisasjonen (og politikerne) og skape engasjement/medvirkning, motivasjon for budsjettoverholdelse og dermed forpliktelse overfor vedtatt budsjett, at dette nærmest blir en prosess som pågår gjennom hele året. Dette mener vi forutsetter at det finnes en skriftlig prosedyre med tidsangivelser, oppgaver og ansvarsfordeling. Jfr. ovenfor (under revisjonskriterier) eksemplet fra en kommune

19 Tidspunkt for oppstart av budsjettarbeidet og budsjettarbeidet gjennom året: De siste årene har formannskapet behandlet budsjettet sent i november, og kommunestyret sent i desember. Rådmannen henviser til i høringsuttalelsen at budsjettreglementet er etterlevd ved at kommunelovens 45.3 er oppfylt. Det er riktig, men det revisjonen tenker på her er politikernes involvering/orientering om administrasjonens arbeid med budsjettet på et langt tidligere tidspunkt enn oktober/november. Det er å anta at administrasjonens arbeid med grunnlaget for budsjettet avdekker behov for å informere politikerne på et tidligere tidspunkt, spesielt med bakgrunn i kommunens økonomiske situasjon. Vi henviser til veilederen som er beskrevet under revisjonskriterier til denne problemstillingen. For at det skal skapes en forpliktelse til budsjettoverholdelse bør etter vår mening også avdelingsledere på lavere nivå involveres i stor grad i budsjettarbeidet. Viser til veileder under revisjonskriterier der det beskrives hvordan budsjettarbeidet kan gjennomføres. Kommunens praksis med rammebudsjettering: Praktisering av ren framskriving av tidligere års rammer har vist seg å være særlig mangelfull. Erfaringen fra 2011 dokumenterer dette. For årene før 2011 har man kommet noenlunde ned på bena, men det er omstendigheter/ikke forutsette inntekter, for eksempel at vedtatte avdragsutgifter har blitt nedregulert i løpet av året (bruk av minsteavdraget), bruk av momskompensasjon fra investeringer, ekstraordinære kapitalinntekter. I 2011 innførte kommunen eiendomsskatt. Hovedandelen av denne inntekten var forutsatt avsatt til disposisjonsfond, noe man da ikke klarte å gjennomføre, fordi budsjettet ikke var reelt. Som beskrevet ovenfor har man i budsjettet for 2012 nødvendigvis måttet se på grunnlaget for budsjett-tallene og å kartlegge hva den aktuelle aktiviteten innebærer av ressursbruk. For å komme i havn i 2012 er de store inntektene i form av momskompensasjon fra innvesteringer budsjettert brukt i driftsregnskapet. I henhold til økonomisk teori finnes det flere prinsipp for budsjettutvikling, jfr. ovenfor under revisjonskriterier. Der beskrives bl.a. oppbyggingsorientert og nedbrytingsorientert budsjettarbeid. Revisjonen mener at kommunen er kommet i en situasjon der man må gå grundig til verks for å kartlegge svært nøyaktig den økonomiske situasjonen/ressursbruken ved det aktuelle aktivitetsnivået. Sannsynligvis vil det å følge et oppbyggingsorientert prinsipp i denne situasjonen være mest hensiktsmessig. Dette vil etter vår mening innebære en helt annen måte å gjennomføre budsjettprosessen på enn det som har vært praktisert de senere årene. I flg. dette prinsippet må man ta utgangspunkt i virksomhetenes mål. Med henvisning til beskrivelsen av dette prinsippet ovenfor, så innebærer denne framgangsmåten, på den ene siden at det kan oppnås større engasjement og motivasjon blant dem som deltar, kunnskap på alle nivåer blir utnyttet og realisme i budsjettet oppnås. På den annen side vil man kunne få et samordningsproblem. Når man begynner på bunnen, vil hver enhet budsjettere uten å tenke på forholdet til andre enheter. Det er mulig å kombinere disse to prinsippene for budsjettarbeidet; i første fase bruk av oppbyggingsorientert prinsipp der enhetene utvikler budsjett ut fra mål og oppgaver som skal løses og som sammenstilles til et hovedbudsjett for hele virksomheten. Sitat fra Busch m fl Dette budsjettet danner grunnlag for en senere tildeling av midler fra politiske myndigheter/kommunestyret. Det som tildeles vil sjelden være i samsvar med budsjettet, og virksomheten må derfor lage et nytt budsjett som tar utgangspunkt i tildelte midler

20 Budsjettrammen er fast, og virksomheten må ut fra overordnede føringer fordele ressursene på de enkelte enhetene. I denne fasen kan nedbrytingsprinsippet benyttes. Vi mener at Veileder fra KRD Planlegging og økonomistyring i omstillingstider er et svært godt grunnlag for å tenke gjennom hvordan kommunen kan gjennomføre budsjettprosessen. Vi har beskrevet utførlig under revisjonskriterier punkt 5.1 deler av innholdet i veilederen. Etter revisjonens mening står kommunen overfor et omstillingspress. Bortfall av tilfeldige inntekter som bruk av momskompensasjon fra investeringer, og øking i rente- og avdragsutgifter og driftskostnader for flerbrukshall, oppvekstsenter og kunstgressbane tilsier et grundig arbeid med budsjett og økonomi- og handlingsplan. Handlingsplan/handlingsprogram. Økonomistyring og i det hele tatt styring av en kompleks organisasjon som en kommune forutsetter at man har etablert styringssystemer. I det minste bør det være etablert et system av målsettinger for hva man vil oppnå, hvilke oppgaver som skal løses og hvilke tiltak som kreves gjennomført for å nå målene. En handlingsplan/handlingsprogram vil være et skriftlig uttrykk for dette. I mangel av dette vil tjenesteytingen og myndighetsutøvelsen ikke kunne måles/vurderes. I årsrapporten og tertialrapportene vil en da kunne redegjøre for hvilke tiltak som er gjennomført og hvilke mål som er oppnådd. Revisjonens konklusjon Vi mener at det er betydelige svakheter og mangler ved måten kommunen har arbeidet med budsjettet for Dermed ble ikke budsjettets viktige funksjoner; styringsfunksjonen, kontrollfunksjonen, den politiske funksjonen og informasjonsfunksjonen oppfylt. Kommunens egne prosedyrer for politisk behandling av budsjettforutsetninger ble ikke oppfylt, budsjettarbeidet startet sent på året og det ble hastverk for å få vedtatt budsjettet. Kommunen mangler skriftlige rutiner for budsjettarbeidet. Rådmannen har det overordnede ansvaret, men det vil etter vår mening være nødvendig å involvere hele organisasjonen, både politisk nivå og administrasjonen for å kunne utarbeide et reelt budsjett samt å skape motivasjon og forpliktelser for å holde det vedtatte budsjettet. Vi mener at det er en forutsetning for å få til gode prosesser at det utarbeides skriftlige prosedyrer. Kommunens praksis med ren framskriving av tidligere års rammer har vist seg å være uhensiktsmessig og har gitt et mangelfullt resultat. Vi mener at kommunen har kommet i en situasjon hvor det er nødvendig å gå grundig til verks for å kartlegge kommunens økonomiske status, hvor aktivitetsnivå og ressursbruk holdes opp mot tilgjengelige midler. I økonomisk teori er det beskrevet ulike prinsipper for budsjettutvikling. Med bakgrunn i tilgjengelig teori kan det utvikles hensiktsmessige rutiner for et nødvendig og grundig arbeid med kommunens årsbudsjett og økonomi- og handlingsplaner. God styring av en kompleks organisasjon som en kommune forutsetter at det er etablert styringssystemer. En handlingsplan eller et handlingsprogram vil være et skriftlig uttrykk for målsettinger som det er ønskelig å oppnå, hvilke oppgaver som skal løses og hvilke tiltak som kreves gjennomført for å nå målene. Når dette ikke foreligger vil ikke tjenesteytingen og myndighetsutøvelsen kunne måles og vurderes