Økonomistyring. Nord-Trøndelag fylkeskommune

Transkript

1 Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune Forvaltningsrevisjon nr /2012

2 Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 2

3 Forord KomRev Trøndelag IKS har i perioden september 2011 til juni 2012 gjennomført en forvaltningsrevisjon av økonomistyringen i Nord-Trøndelag fylkeskommune. Prosjektet er bestilt av kontrollutvalget i møte Prosjektplanen har vært lagt fram for kontrollutvalget flere ganger i løpet av perioden, hvor siste oppdaterte plan ble lagt fram i kontrollutvalget den 30. mai Revisjonsteamet har bestått av Marit Ingunn Holmvik, Sigrid Hynne og Tove Melgård. Vår kontaktperson i fylkeskommunen har vært Alf Magne Bye. Vi takker for et positivt samarbeid. Steinkjer Tove Melgård Oppdragsansvarlig revisor Marit Ingunn Holmvik Prosjektleder Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 3

4 Innholdsfortegnelse Sammendrag Innledning Bakgrunn for prosjektet Problemstillinger Avgrensing Gjennomføring og metode Revisjonskriterier Bakgrunnsopplysninger om Nord-Trøndelag fylkeskommune DEL 1: BUDSJETTSTYRING Budsjett- og budsjettprosess Data budsjettprosess Budsjettprosessen system for økonomiplanlegging Fullmakter og roller Budsjettrealisme Vurdering av budsjett- og budsjettprosess Budsjettprosessen system for økonomiplanlegging Fullmakter og roller Budsjettrealisme Rapportering og avviksoppfølging Data rapportering og avviksoppfølging Økonomisk rapportering til politisk nivå Budsjettendringer Kvalitet i rapportering - årsaker til avvik og beskrivelse av tiltak System oppfølging av virksomhetene System for økonomirapporteringen og avviksoppfølging innad i virksomhetene Vurdering av rapportering og avviksoppfølging Økonomisk rapportering til politisk nivå Budsjettendringer Kvalitet i rapporteringen - årsaker til budsjettavvik System for budsjettoppfølging overfor virksomhetene Forutsetninger for god økonomistyring på virksomhetsnivå Data forutsetninger for god økonomistyring på virksomhetsnivå Målsettinger, rammer og rutiner Kompetanse Støtte fra sektorledelsen og sektorøkonomene Økonomisk styringsverkstøy Synspunkter fra informantene om hva som bør forbedres Vurdering av rammebetingelser for økonomistyring på virksomhetsnivå Målsettinger og rutiner Kompetanse Støtte fra sektorledelsen og sektorøkonomene Økonomisk styringsverktøy Konklusjon og anbefaling om overordnet system for budsjettstyring Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 4

5 DEL 2 PRODUKTIVITET Bakgrunn og problemstilling Produktivitetsindikatorer i KOSTRA Hvordan er sammenhengen mellom produktivitet og effektivitet? Om dataenes gyldighet og relevans Data Gjennomgang av KOSTRA-tall Samlede driftutgifter Korrigerte bruttoutgifter og netto Videregående opplæring Totale utgifter per elev (utenom fagopplæring) Utgifter til skolelokaler, skoleforvaltning, pedagogisk ledelse og spesialundervisning per elev Utgifter knyttet til utdanningsprogrammene Forklaringer på høye enhetskostnader Fagopplæringen Elever per lærerårsverk Vanskelig å korrigere for kvalitetsforskjeller Oppsummerende resultater og revisors vurdering for videregående opplæring Tannhelse Utgifter per behandling/undersøkelse Utviklingen i behandlinger fordelt etter grupper Utgifter per årsverk Oppsummering tannhelse og revisors vurdering Samferdsel -fylkesveier Samlede driftsutgifter samferdsel Oppsummering samferdsel - fylkesveier Administrasjon, styring og fellesutgifter Utvikling Totale utgifter til administrasjon og styring - nivåtall og utgifter per innbygger Oppsummering og revisors vurdering - administrasjon, styring og fellesutgifter Samlet oppsummering og revisors vurdering Høring Fylkesrådets høringssvar Endringer i rapporten etter høringen Litteraturliste Vedlegg 1 Kilder til revisjonskriterier Vedlegg 2. Oversikt over mer- og mindreforbruk sektorer og virksomheter Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 5

6 Sammendrag På oppdrag fra kontrollutvalget i Nord-Trøndelag fylkeskommune har KomRev Trøndelag IKS gjennomført en forvaltningsrevisjon av økonomistyringen i fylkeskommunen. Første del omhandler fylkeskommunens overordnede system for budsjettstyring, mens andre del av rapporten er en gjennomgang av nøkkeltall i KOSTRA som belyser produktivitet. Del 1 og del 2 kan leses uavhengig av hverandre. DEL 1: BUDSJETTSTYRING Rapportens del 1 tar utgangspunkt i følgende hovedproblemstilling: Har Nord-Trøndelag fylkeskommune et godt overordnet system for budsjettstyring? I vurderingen av budsjettstyringen er det sett på: budsjett og budsjettprosess rapportering og avvikshåndtering målsettinger, rutiner, styringsverktøy, kompetanse og faglig støtte/bistand. Metode og avgrensing Rapporten er utarbeidet på grunnlag av informasjon framkommet i analyse av dokumenter og regnskapsdata, intervjuer og spørreundersøkelser. Prosjektet omfatter budsjettstyringen innen drift. Budsjettstyringen i fylkeskommunen er vurdert opp mot krav i kommuneloven med forskrifter, fylkeskommunens egne reglementer og hva som er god praksis. HOVEDRESULTATER Budsjett og budsjettprosess Budsjettprosessen er i tråd med kommunelovens bestemmelser. Kommuneloven begrenser hva fylkestinget kan delegere videre. Fylkestingets behandling av budsjettet for 2011 og 2012 tilfredsstiller disse minimumsbestemmelsene. Fylkeskommunen har etablert system for utarbeiding av budsjett og økonomiplanlegging i tråd med kommunelov med forskrifter. Styringssystemet i fylkeskommunen er komplekst og består av mange reglement som regulerer fullmakter, samt en rekke administrative retningslinjer. Hvert enkelt reglement omhandler avgrensede felt. Dette gjør at det er svært krevende å se helhetsbildet. Sektornivået er i liten grad synliggjort og beskrevet i reglementer og retningslinjer, til tross for at den enkelte sektor og sektorleder er en viktig del av økonomistyringsprosessen. Fylkestingets vedtak blir gjort på sektornivå. Sektorene inngår heller ikke i fylkeskommunens offisielle organisasjonskart. Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 6

7 Kommuneloven stiller krav om at budsjett skal være realistisk, som betyr at det må være fullstendig og basert på forventet utvikling. Budsjettrealisme må sees i sammenheng med vedtatt budsjettnivå. Det budsjetteres og rapporteres på netto driftsrammer per sektor. Nord- Trøndelag fylkeskommunes budsjett er fullstendig i kommunelovens forstand i og med at det er budsjettert på alle vesentlige poster. Fylkeskommunen har fyldige beskrivelser både på overordna og detaljert nivå når det gjelder hvilke forutsetninger som ligger til grunn for budsjettet. Det eksisterer detaljerte rutiner, og rutinene som er lagt opp bidrar til at realismekravet blir ivaretatt. Virksomhetene er godt kjent med de forutsetningene som ligger til grunn for virksomhetens budsjett. Rapportering og avvikshåndtering Gjennomgangen viser at rapportering er i henhold til vedtak. Fylkestinget får framlagt to driftsrapporter i løpet av året, samt årsregnskap. I tillegg ble det i 2010 og 2011 lagt fram ekstra rapportering til fylkesrådet i august. Endring av budsjettet skjer på samme nivå som fordelingen har skjedd. I forhold til den totale driftsrammen er hyppighet og omfang av budsjettrevideringer ikke omfattende. I hovedsak viser gjennomgang av rapportering til politisk nivå at det kommer fram hva som er årsakene til budsjettavvik, både i driftsrapportene og i årsregnskapet, men at fylkeskommunen kan bli mer konkret i sin beskrivelse av årsakene til avvik. Oppfølging av virksomhetene skjer ved at virksomhetene rapporterer til sektoren gjennom økonomisystemet. Ut over dette står sektorene forholdsvis fritt til hvordan oppfølgingen av virksomhetene på mer detaljert nivå skal foregå. Vi har i rapporten sett spesielt på sektor for utdanning og sektor for fagskole, siden disse sektorene har flest virksomheter under seg. Gjennomgangen viser at disse sektorene har rutiner for oppfølging av sine virksomheter, at rutinene er gjort kjent og at virksomhetene følges opp ekstra ved budsjettoverskridelser. Målsettinger, rutiner, styringsverktøy, kompetanse og faglig støtte/bistand Fylkeskommunen har utarbeidet målsettinger og rammer i budsjett og økonomiplan i tråd med kravene i lov og forskrift. Det er god kjennskap til retningslinjer som gjelder for økonomistyring blant de ansatte med økonomiansvar. Videre er det god kjennskap til hvilke fullmakter virksomhetene har. I spørreundersøkelsen er det gitt flere innspill fra de videregående skolene om at en større andel av prosjektmidlene bør legges til den opprinnelige driftsrammen til virksomhetene, og ikke komme som tilskudd på slutten av året. Det blir argumentert med at dette vil gi større forutsigbarhet. Revisor anbefaler at dette blir vurdert. Fylkesrådet opplyser i sitt høringssvar at omfanget og størrelsen på øremerkede tilskudd ikke er klart på budsjetteringstidspunktet, men at dette likevel ikke er til Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 7

8 hinder for å vurdere om virksomhetene kan få tildelt øremerkede tilskudd på et tidligere tidspunkt. Spørreundersøkelsen gir positive tilbakemeldinger på gjenbevilgningsprinsippet. Det bidrar til bedre langsiktighet i planleggingen. Men prinsippet oppleves som en ulempe i virksomheter som har flerårig merforbruk. Etter revisors vurdering gjør gjenbevilgningsprinsippet det vanskelig å vurdere resultatet av driften i virksomhetene det enkelte regnskapsår. Spørreundersøkelsen viser at kompetansen på økonomistyring på virksomhetsnivå vurderes å være god, men at virksomhetene kan øke kompetanse til økonomiarbeid for avdelingsledere og mellomledere. Oppfølging og rådgivning fra sektorøkonomene fungerer godt når det er behov for dette. Tid til å prioritere økonomisk arbeid kan variere, da det for noen kommer i konflikt med andre arbeidsoppgaver. Brukerne er godt fornøyd med økonomistyringsverktøyet som fylkeskommunen benytter. De mener også at de har god kompetanse på å bruke det, og at systemet er brukervennlig. Hovedkonklusjon Vår gjennomgang viser at Nord- Trøndelag fylkeskommune har et godt system for budsjettstyring. Anbefalinger Selv om hovedkonklusjonen er at Nord-Trøndelag fylkeskommune har et godt system for budsjettstyring er det rom for forbedring på noen områder. Underveis i rapporten er det nevnt flere mulige forbedringsområder, de viktigste er: Det er svært krevende å se helheten og sammenhengen mellom alle reglementer og retningslinjer som viser fullmakter på økonomiområdet, etablert praksis og hvordan fylkeskommunen framstår utad. Vi anbefaler fylkeskommunen å: Utarbeide et nytt organisasjonskart som viser hvordan styringssystemet i fylkeskommunen fungerer i praksis. Fylkesting styrer budsjettmessig gjennom sektorer, og sektornivået bør synliggjøres i organisasjonskartet. Samle og ajourføre reglementer og retningslinjer gjerne i form av et økonomireglement som oppdateres årlig og/eller en videreutvikling av økonomihåndboka Budsjettet er realistisk og fylkeskommunen har systemer som ivaretar kommunelovens krav til fullstendighet og forventet utvikling på fylkestingsnivå. På virksomhetsnivå anbefaler vi å: Vurdere rutinene for budsjettering og regnskapsføring av prosjektmidler til de videregående skolene Kvaliteten i rapporteringen er i hovedsak god, men vi anbefaler følgende: Være mer konkret i angivelse av årsak til budsjettavvik. Dette gjelder også i årsberetningen. Tilsvarende når det gjelder beskrivelse av tiltak Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 8

9 DEL 2: PRODUKTIVITET OG KOSTRA-ANALYSE Vår gjennomgang av KOSTRA-statistikk er konsentrert om å gjennomgå produktivitetsindikatorer (som i hovedsak er enhetskostnader) innenfor ulike områder av fylkeskommunens virksomhet. Gjennomgangen tar utgangspunkt i problemstillingen: Kan KOSTRA-tallene si noe om Nord-Trøndelag har en produktiv drift sammenliknet med andre fylkeskommuner? Vi har sammenliknet Nord-Trøndelag med tall for landet utenom Oslo, Hedmark, Oppland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag, Nordland og Finnmark for perioden I tillegg blir det også brukt tall for alle fylkeskommunene når vi ser på siste oppdaterte tall for Dersom enhetskostnadene er høyere enn gjennomsnittet for fylkeskommuner, kan dette indikere lavere produktivitet. Det betyr at fylkeskommunen bruker mer ressurser for å gi hver bruker et tilbud enn det de andre kommunene i gjennomsnitt gjør. En svakhet med mange produktivitetsindikatorer, er imidlertid at de kan fange opp kvalitetsforskjeller snarere enn forskjeller i produktivitet. Gjennomgangen viser at det først og fremst innen tannhelse og videregående opplæring at det gir mening å sammenlikne enhetskostnader mellom fylkeskommuner. HOVEDRESULTATER FRA KOSTRANALYSE Vår gjennomgang av KOSTRA-tall viser følgende hovedresultater: Videregående opplæring Nord-Trøndelag har høye utgifter per elev til videregående opplæring. Høye enhetskostnader i den videregående skolen i Nord-Trøndelag henger sammen med desentralisert skolestruktur med lavt gjennomsnittlig elevtall per skole og et relativt lavt elevtall per lærer. Gjennomgangen viser at Nord-Trøndelag spesielt har høye enhetskostnader som direkte kan knyttets til undervisningen. Dette gjelder både for yrkesfaglig utdanningsprogrammer og studiespesialiserende utdanningsprogrammer. Dette må ses i sammenheng med at Nord-Trøndelag også har relativt få elever per lærer. KOSTRA-tallene viser også svært store variasjoner i enhetskostnadene mellom ulike utdanningsprogram. Selv om Nord-Trøndelag gjennomgående har høyere enhetskostnader på alle typer utdanninger i den videregående skolen, er det ingen utdanningsprogram som skiller seg vesentlig ut ved at de prosentvis har mye høyere enhetskostnader i forhold til landsgjennomsnittet utenom Oslo. Enhetskostnadene for skole i Nord-Trøndelag holdt seg nokså stabile i perioden Det er dermed ingen indikasjoner på vesentlige endringer i produktiviteten den ene eller andre retningen for Nord-Trøndelag. Utgifter til fagopplæring per lærling/lærekandidat ligger også høyt sammenliknet med mange andre fylkeskommuner, og har økt de siste årene. Dette skyldes delvis at tilbudet Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 9

10 er utvidet/endret, samtidig kan det være feil i grunnlagstallene i KOSTRA ved at antallet lærlinger/lærekandidater er for lavt. Tannhelse Samlet sett indikerer KOSTRA-tallene at tannhelsetjenesten i Nord-Trøndelag har en relativt produktiv drift sammenliknet med et utvalg av andre fylkeskommuner og landsgjennomsnittet u/oslo. Hver tannlege/tannpleier i Nord-Trøndelag behandler relativt mange personer, både fra de prioriterte gruppene og voksne betalende. Utgifter per undersøkelse/behandling er også relativt lav i Nord-Trøndelag. Statistikkgjennomgangen indikerer en produktivitetsforbedring i tannbehandlingen i Nord-Trøndelag fra Hvert tannlegeårsverk/tannpleierårsverk behandler flere personer, både prioriterte personer og voksne betalende. Det er ikke mulig ut fra kun KOSTRA-tall å si noe om hvorvidt relativ høy score for Nord-Trøndelag kan skyldes systematiske forskjeller i tjenestetilbudet mellom fylkeskommunene. Samferdsel På samferdselsområdet er det kun utgifter per kilometer veg, som blir kategorisert som produktivitetsindikator i KOSTRA-databasen. Nord-Trøndelag har relativt lave driftsutgifter til fylkesveg målt i forhold til antall kilometer vei sammenliknet med et utvalg av sammenlikningskommuner. Vi må imidlertid anta at vegmassen er svært forskjellig mellom fylkene, noe som gjør at vi må være forsiktige med å tolke lave enhetskostnader til veg som et uttrykk for høy produktivitet. Alle fylkeskommunene fikk økning i enhetskostnadene for veg, målt som utgifter per kilometer veg, fra Dette utgiftshoppet har sammenheng med vegreformen som trådte i kraft fra 2010, hvor fylkeskommunenes vegansvar økte. Forklaringen til økte utgifter per vegkilometer ligger antagelig i at den nye vegmassen fylkeskommunene fikk tilført, var vesentlig forskjellig fra vegmassen de hadde før vegreformen, hvor den nye vegmassen gjennomgående har et høyere drift- og vedlikeholdsbehov. Administrasjon, styring og fellesutgifter Nord-Trøndelag har relativt høye utgifter til administrasjon, styring og fellesutgifter målt etter innbyggertall. Nord-Trøndelag har også et lavt innbyggertall å fordele disse utgiftene på. Statistikkgjennomgang indikerer at utgiftene til administrasjon, styring og fellesutgifter omfatter en stor andel faste kostnader som er uavhengig av innbyggertall. Det er svært vanskelig å belyse eventuelle forskjeller i produktivitet mellom fylkeskommuner når det gjelder administrasjon og styring. Dette vil i så fall kreve grundigere analyse hvor flere datakilder gjennomgås. Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 10

11 Utgifter til politisk styring har for Nord-Trøndelag holdt seg forholdsvis stabilt siden Kun Finnmark fylkeskommune har høyere utgifter per innbygger enn Nord- Trøndelag. Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 11

12 1 Innledning 1.1 Bakgrunn for prosjektet Kontrollutvalgets bestilling var i utgangspunktet en analyse av økonomistyringen i fylkeskommunen. Underveis i arbeidet har det kommet til et ønske om å belyse fylkeskommunens effektivitet. Hva er økonomistyring? Busch m fl. (2002) definerer økonomistyring som beslutninger som påvirker ressursdisponeringsatferd og/eller er rettet mot oppnåelse av økonomiske mål. For fylkeskommunen betyr god økonomistyring at produksjonen må være i samsvar med fylkestingets bevilgninger (budsjettet) og øvrige føringer. Samtidig er det også en grunnleggende forutsetning at midlene brukes mest mulig effektivt. Denne rapporten er todelt og fanger opp disse to ulike aspektene av økonomisk styring: Del 1 handler om fylkeskommunens system for budsjettstyring. Del 2 er en sammenlikningsanalyse som belyser effektivitet/produktivitet. Delene kan leses uavhengig av hverandre. 1.2 Problemstillinger Rapporten har to hovedproblemstillinger, med tilhørende underproblemstillinger: I. Har Nord-Trøndelag fylkeskommune et godt overordnet system for budsjettstyring? 1. Er budsjett og budsjettprosessen i henhold til regelverk, fylkeskommunens egne bestemmelser og god praksis? 2. Er rapportering og avvikshåndtering gjennom året i henhold til kravene i lov, forskrift, fylkeskommunens egne bestemmelser og god praksis? 3. Er viktige forutsetninger for god økonomistyring til stede på virksomhetsnivå i form av målsettinger, rutiner, styringsverktøy, kompetanse og faglig støtte/bistand? II. Kan KOSTRA-tall si noe om Nord-Trøndelag fylkeskommune har en produktiv drift sammenlignet med andre fylkeskommuner? 1.3 Avgrensing Rapporten er konsentrert om å vurdere fylkeskommunens overordnede system for økonomistyring, og dette har lagt en begrensing på hvor langt vi kan beskrive og vurdere system og rutiner innad i virksomhetene. Resultater fra en spørreundersøkelse som ble sendt ut til alle virksomhetene, er likevel med på å beskrive likheter og forskjeller i måten økonomistyringen foregår gjennom året, på tvers av ulike sektorer og virksomheter. Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 12

13 Budsjettstyring har vi avgrenset til å gjelde fylkeskommunens driftsbudsjett, og ikke investeringer. Vi har heller ikke i forbindelse med dette prosjektet vurdert fylkeskommunens finansforvaltning. Rapporteringen er avgrenset til å vurdere rapporteringen i 2011 og første halvår Vi har spesielt sett på hvilke system og rutiner sektor utdanning og fagskole har for oppfølging av sine virksomheter. Revisor har også gjennomgått budsjett- og regnskapstall samt rapportering for et utvalg videregående skoler og fagskoler. Når det gjelder fylkesveger, påvirkes rutinene av samarbeidsavtalen mellom Statens Vegvesen og fylkeskommunen om sams vegadministrasjon, som blant annet innebærer at løpende regnskapsføring skjer i Statens vegvesen. Vi har ikke gått nærmere inn på dette forholdet i denne forvaltningsrevisjonen. Vi har heller ikke vurdert forvaltningen av tilskudd. 1.4 Gjennomføring og metode Undersøkelsen er utført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds (NKRF) Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Revisor må utføre forvaltningsrevisjonen systematisk, og vurderinger og konklusjoner må bygge på pålitelige og gyldige data som gir et reelt bilde av situasjonen. Det er også et krav i denne standarden at revisor må synliggjøre hva revisjonsobjektet vurderes opp mot, i form av revisjonskriterier. Del 1 Budsjettstyring Problemstillingene er besvart på grunnlag av informasjon framkommet i analyse av dokumenter, regnskapsdata, intervjuer, spørreundersøkelser og deltakende observasjon. Det fremgår av referanselista hvilke dokumenter som er gjennomgått. De viktigste er årsbudsjett og regnskap, driftsrapporter, saksframlegg og protokoller i forbindelse med økonomirelaterte saker, samt fylkeskommunens reglementer. En nettbasert spørreundersøkelse ble sendt ut til alle virksomhetene i januar På forhånd kontaktet vi alle virksomhetslederne per e-post hvor de ble bedt om å oppgi navn på medarbeidere i hver enkelt virksomhet som var aktuell for å svare på undersøkelsen. Spørreundersøkelsen ble sendt til mellom 1-3 personer per virksomhet, og det varierer hvilken funksjon disse personene har, for eksempel virksomhetsleder, virksomhetsøkonom, økonomileder eller funksjonsleder. Felles for alle er at de bidrar i økonomistyringen. Totalt ble spørreundersøkelsen sendt til 63, hvorav 55 svarte. Dette gir en svarprosent på 87 prosent, som må karakteriseres som høy. Det varierer hvor mange som har svart per virksomhet, og personene har hatt noe ulike roller. Vi mener likevel at de samlede resultatene gir et tilstrekkelig representativt bilde på hvordan ledelsen i virksomhetene vurderer problemstillingene. Det er noen åpne spørsmål i undersøkelsen. Hensikten med disse har vært å få fram ulike synspunkter og argumenter uten at svarene nødvendigvis er representative. Sektorøkonomene har svart skriftlig på tre åpne spørsmål, som omhandlet funksjonen til sektorøkonomene, kommunikasjon mellom sektorøkonom og virksomhetene og hvordan rådgivning/veiledning opp mot virksomhetene foregår. De er gjennomført flere intervjuer og samtaler i forbindelse med prosjektet: Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 13

14 Oppstartsmøte med kontaktperson Gruppeintervju administrasjonssjef, økonomisjef og stabsjef. Deltakende observasjon i møte mellom stab og en enkeltvirksomhet (videregående skole) Intervju med rådgiver for regnskap i forbindelse med gjennomgang av driftsrapporter Intervju med sektorøkonom for utdanning ved gjennomgang av sektorens budsjettrevideringer og gjennomgang av sektorens rutiner for økonomioppfølging Opplysninger fra intervjuene som er brukt i rapporten, er verifisert av intervjuobjektene. Vi har innhentet synspunkter fra alle nivå i fylkeskommunen som er sentrale i styringen av økonomien, fra virksomhetsnivå og oppover i organisasjonen. Ved å benytte ulike kilder for å hente inn data samtidig som ulike informantgrupper har fått komme med vurderinger, svekker dette risikoen for feilkilder. Vi mener datamengden vi har samlet inn er pålitelig og relevant for å besvare problemstillingene. Del 2 Gjennomgang av enhetskostnader på bakgrunn av KOSTRA-statistikk KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet, og er tilgjengelig på Statistisk sentralbyrås nettsider. Vår gjennomgang av KOSTRA-statistikk for fylkeskommunen er konsentrert om å gjennomgå produktivitetsindikatorer (som i hovedsak er enhetskostnader) innenfor ulike områder av fylkeskommunens virksomhet. Det blir også vist enkelte grunnlagstall i KOSTRA samt en del andre nøkkelindikatorer, som er med på å forklare utviklingen. Vi har tatt utgangspunkt i såkalte konserntall 1. Innenfor hvert område beskrives tall for 2011 for alle fylkeskommunene, mens vi for å se utviklingen over tid sammenlikner Nord-Trøndelag med fylkene: Landsgjennomsnittet utenom Oslo Finnmark Nordland Sør-Trøndelag Sogn og Fjordane Hedmark Oppland Med unntak av Sør-Trøndelag, er de øvrige sammenlikningsfylkene valgt ut på grunn av at innbyggertallene ligger nokså nært innbyggertallet til Nord-Trøndelag samt likhetstrekk når det gjelder demografiske forhold med spredt bosetting. For å se på utviklingen over tid har vi avgrenset dette til å gjelde Alle tall er omregnet til 2011-tall. 1 Konsern omfatter tall fra (fylkes-)kommuneregnskapet og regnskapene fra (fylkes)kommunale foretak (KF/FKF) samt interkommunale samarbeid og interkommunale selskaper (IKS). For å få med regnskapstall uavhengig av organisering, brukes konserntall. Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 14

15 Vi har tatt kontakt med fagpersoner i de ulike sektorene og bedt om mulig forklaring på utviklingen i enkelte nøkkelindikatorer. Den største feilkilden i slike analyser er om indikatorene/enhetskostnadene faktisk måler produktivitet. For at enhetskostnader skal være et godt mål for produktivitet, bør den korrigere for kvalitetsforskjeller mellom fylkeskommuner, altså måle ressursinnsatsen for en gitt mengde tjeneste med en gitt kvalitet. Kvalitetsforskjeller kan imidlertid være vanskelig å observere, noe som medfører risiko for at kvalitetsforskjeller feiltolkes som forskjeller i produktivitet. Dette kommer vi nærmere tilbake til under vår tolkningen av tallene. Ulik score på produktivitetsindikatorer kan også skyldes at brukergruppen mellom fylkeskommunene er forskjellige. En annen betydelig feilkilde som vi også må ta hensyn til, er om KOSTRA-tallene er av tilstrekkelig god kvalitet. KOSTRA er basert på rapporteringer fra kommunene/fylkeskommunene. Hvorvidt ulike enhetskostnader eller utvikling i enhetskostnader skyldes feilrapporteringer, eller ulike/endret praksis i hvordan regnskapsdata eller tjenestedata blir ført på, er forhold som vi også må ta hensyn til i vår tolkning av data. Jevnt over er kvaliteten i KOSTRA god og er vesentlig bedret siden innføringen i 1999, men kvaliteten varierer mellom områder. Hvor pålitelige selve KOSTRA-tallene er, vil vi også komme tilbake til i underveis i sammenlikningsanalysen. 1.5 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er de krav og forventninger virksomheten vurderes opp mot. Del 1 Budsjettstyring Fylkeskommunens budsjettarbeid vurderes i første omgang opp mot kommunelovens bestemmelser og forskrift om årsbudsjett. Bestemmelsene som er brukt som kilder til kriterier er vist i vedlegg 1. I tillegg er det lagt vekt på å vurdere fylkeskommunens praksis opp mot fylkeskommunens egne bestemmelser. Dette gjelder bestemmelser og retningslinjer både på politisk og administrativt nivå. Til sist vurderer vi fylkeskommunens budsjettprosedyrer ut fra teori om hva som er god praksis for budsjettering og budsjettstyring. Her har vi hentet anbefalinger og suksesskriterier fra boka økonomistyring i det offentlige av Bush med flere (2002). Del 2 Gjennomgang av enhetskostnader på bakgrunn av KOSTRA-statistikk For del 2, hvor vi gjennomgår produktivitetsindikatorer, er det hvordan Nord-Trøndelag fylkeskommune scorer i forhold til seg selv og opp mot sammenlikningsfylkene, som fungerer som revisjonskriterier. Vi minner om at disse nøkkelindikatorene ikke er perfekte mål på produktivitet, og at hensynet til mest mulig produktiv drift også kan komme i konflikt med andre politiske prioriteringer (herunder fordelingshensyn). Vi gjennomgår og analyserer utviklingen, men gir ikke på grunnlag av denne analysen anbefalinger om fylkeskommunens drift. 1.6 Bakgrunnsopplysninger om Nord-Trøndelag fylkeskommune Nord-Trøndelag fylkeskommune innførte parlamentarisk styringsform i Dette innebærer at fylkesrådet er øverst ansvarlig den samlede fylkeskommunale administrasjon. Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 15

16 Figuren under viser Nord-Trøndelags fylkeskommunes organisasjonskart, som viser at fylkeskommunen består av 22 ulike virksomheter. Figur 1: Dagens organisasjonskart. Hentet fra Den økonomiske stillingen til Nord-Trøndelag fylkeskommune må karakteriseres som god. Fylkeskommunen har levert positivt netto driftsresultat sammenhengende siden 2002, og hvor regnskapene de tre siste årene ( ) har vist et mindreforbruk på henholdsvis 80, 110 og 63 millioner kroner. Resultatet er inklusive renter/eieruttak og garantiprovisjon fra Nord- Trøndelag Elektrisitetsverk Holding AS (NTE). I 2011 utgjorde de økonomiske overføringene fra NTE til fylkeskommunen 197,3 millioner kroner. Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 16

17 DEL 1: BUDSJETTSTYRING 2 Budsjett- og budsjettprosess 2.1 Data budsjettprosess Budsjettprosessen system for økonomiplanlegging Her gir vi en tidsmessig oversikt over budsjettprosessen. Dette er en forenklet framstilling for å få fram hovedprosessene. Juni Juli Oktober November Fylkestinget behandler økonomistrategi Gir føringer Administrasjonssjef en sender ut budsjettrundskriv ut alle virksomheter Administrativ prosess med utarbeidelse av foreløpige budsjettrammer Foreløpige budsjettrammer blir lagt Desember Fylkesrådet innstiller til budsjett overfor fylkestinget Fylkestinget vedtar rammebudsjett på sektornivå Fylkesrådet fordeler fylkestingets rammer. Vedtak nettoramme for virksomhetene Virksomhetene utarbeider et detaljert budsjett Figur 2: Forenklet framstilling budsjettprosessen I juni behandler fylkestinget Økonomistrategi, som er en forberedelse til årsbudsjett- og økonomiplanarbeidet, der hensikten blant annet er å gi fylkestinget og fylkesrådet mulighet til å angi mål, prioritering og signaler før rullering av økonomiplan og neste års budsjett. Administrasjonssjefen sender ut økonomirundskriv (Del II) til virksomhetene i juli, som inneholder planleggingsrammer for årsbudsjett og økonomiplanarbeidet. På høsten starter deretter en administrativ prosess mot å utarbeide foreløpige budsjettrammer, både på sektornivå og virksomhetsnivå. Prosessen er noe forskjellig i hver enkelt sektor, men inneholder følgende hovedfaser: Sektoren med sektorøkonom analyserer rammen og identifiserer avvik i forhold til foregående budsjettår, det vil si hva er reelle rammeendringer, hva er budsjettekniske endringer. Dette danner grunnlag for basis i budsjettprosessen. Innspill fra virksomhetene Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 17

18 Prosess med dialog og drøfting med virksomhetslederne (flere drøftinger i perioden september-november) Justering etter at statsbudsjettet blir lagt fram i første halvdel av oktober. Foreløpige virksomhetsrammer er klar ca. i november og virksomhetene legger inn foreløpig detaljert budsjett i økonomisystemet Fylkestinget vedtar årsbudsjett i desember etter innstilling fra fylkesrådet. Fylkestinget vedtar en netto ramme for hver sektor, samt gir føringer for hvordan de tildelte midlene kan brukes. I desember fordeler fylkesrådet fylkestingets rammer videre og vedtar virksomhetenes netto rammer. Virksomhetene gjør endelig detaljering av sitt budsjett med utgangspunkt i tildelt ramme, som blir lagt inn i økonomisystemet (desember) Fullmakter og roller Ifølge administrasjonssjefen er rammestyring det viktigste styringsprinsippet for fylkeskommunen. Rapport som NIBR utarbeidet på oppdrag av KS i 2008 (Hovik og Stigen, 2008), viser at flertallet av norske kommuner er organisert i såkalte resultatenheter, men at antall formelle ledernivå varierer. Det bygger på at enheter får delegert betydelige fullmakter innenfor et klart ansvars- eller resultatområde, hvor drift, økonomi og personalansvar er sentralt. I fylkeskommunen utgjør virksomhetene slike resultatenheter, hvor virksomhetslederne er gitt en ramme å styre etter. Fordelen med denne styringsformen er at den bidrar til effektivitet og fleksibilitet. Rammestyring bygger på utstrakt bruk av delegering av myndighet. Vi starter med å beskrive budsjettfullmakter, budsjettansvar samt roller i økonomistyringen på politisk- og administrativt nivå i fylkeskommunen. Vi bygger denne beskrivelse på følgende dokumenter: Fylkeskommunens budsjettreglement (FT 03/27), fullmakt til fordeling av budsjettet (fylkesrådets sak 07/169), årsbudsjettet for 2012, administrasjonssjefen økonomirundskriv samt intervjuer. Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 18

19 Fylkesting Sektor kontroll og tilsyn Fylkesrådet Fagskolestyret Adm. sjef Sektor Fylkestingets enekompetanse Sektor Fagskolene Sektor Utdanning Sektor Regional utv. Sektor Kultur Sektor Folkehelse og tannhelse Sektor Fylkesordf. og fylkesting Sektor Pol. virksomhet, ledelse og stab Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Virksomhet Figur 3: Illustrasjon av fullmakter og delegasjoner på økonomiområdet for NTFK. 2 2 Utarbeidet av KomRev Trøndelag IKS (2012). Antall virksomheter er her slik de er definert i budsjettet, og samsvarer ikke fullstendig med antall virksomheter i organisasjonskartet. I sektor for politisk virksomhet, ledelse Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 19

20 I figur 3 har vi illustrert hvordan budsjettmyndighetene (fordelingsfullmakten) er delegert nedover i organisasjonen samt hvilke roller ulike nivå har i økonomistyringen. Delegering av budsjettmyndighet betyr i denne sammenheng overføring av beslutningsmyndighet, men organet som delegerer myndighet kan trekke denne tilbake og sitter fortsatt med et ansvar. Fylkestinget Det er kun fylkestinget som har budsjettmyndighet etter kommuneloven, og som vedtar årsbudsjett og økonomiplan. Fylkestinget bestemmer selv hvilket detaljeringsnivå budsjettet skal vedtas på, men må ivareta minimumsbestemmelsene i kommuneloven ( 45.1). Fylkeskommunens budsjettreglement bygger på bestemmelsene i kommuneloven, og presiserer budsjettmyndigheten til fylkestinget og fylkesrådet. Fylkestingets vedtak for 2012 er gitt som netto ramme for hver sektor. Inndelingen av sektorer bestemmes i det enkelte års budsjettvedtak, men inndelingen har vært nokså stabil budsjettet er inndelt i sektorene: Utdanning Fagskole Regional utvikling Kultur Tannhelse og folkehelse Fylkesordfører og fylkesting Politisk virksomhet, ledelse og stab Fylkestingets enekompetanse, finans Kontroll og tilsyn 3 I tillegg gir fylkestingets budsjettkommentarer føringer for hvordan de tildelte midlene kan brukes. Fylkestingets bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer. Dette betyr for eksempel at underliggende organer ikke kan gjøre endringer i sektorens netto ramme, men at eventuell sak om endringer i sektorers ramme, må opp til behandling i fylkestinget. Fylkesrådet Fylkestinget delegerer myndighet til fylkesrådet til å fordele fylkestingets bevilgninger på mer detaljert nivå. Denne myndigheten blir regulert både i fylkeskommunes budsjettreglement, i fylkestingets vedtak i hvert enkelt årsbudsjett, samt i fylkesrådets sak om fullmakt til fordeling av budsjettet (fylkesrådets sak 07/169). I fylkeskommunens budsjettreglement heter det: Fylkesrådet har myndighet til å fordele fylkestingets rammebevilgninger ytterligere. Fylkesrådet skal gjennomføre en fordeling på et så detaljert nivå (antall siffer i kontoplanen) at det gir uttrykk for fylkesrådets føringer overfor underliggende organ. og stab blir eksempelvis budsjettet fordelt mellom områdene fylkesrådet, administrasjonssjef, administrasjonsavdelingen og kommunikasjonsavdelingen, mens administrasjonsavdelingen og kommunikasjonsavdelingen utgjør egne organisatoriske virksomheter. 3 Kontrollutvalget utarbeider forslag til budsjett, som følger budsjettsaken til fylkestinget. Kontrollutvalget er gitt fordelingsfullmakt direkte fra fylkestinget. Økonomistyring Nord-Trøndelag fylkeskommune 20