TILSYNSRAPPORT. Tilsyn med Sula kommune som barnehagemyndigheit

Transkript

1 Vår dato: Vår ref: /5806 Dykkar dato: Dykkar ref: Sula kommune Postboks LANGEVÅG Saksbehandlar, innvalstelefon Bodil Gina Grindvik Uri, TILSYNSRAPPORT Tilsyn med Sula kommune som barnehagemyndigheit Fylkesmannen i Møre og Romsdal Maren Ørjasæter Aaland Bodil Grindvik Uri Eli Bævre E-postadresse: fmmrpost@fylkesmannen.no Sikker melding: Postadresse: Postboks Molde Besøksadresse: Julsundvegen 9 Telefon: Org.nr

2 Side: 2/22 Samandrag Fylkesmannen i Møre og Romsdal har gjennomført tilsyn med Sula kommune som barnehagemyndigheit. Tema og formål med tilsynet Formål med tilsynet er at det skal styrke kommunen som barnehagemyndigheit. Det skal føre til betre bruk av verkemidlar som rettleiing, tilsyn og bruk av reaksjonsmidlar som har heimel i regelverket. Tilsynet inneber kontroll med om kommunen følgjer aktuelle rettslege krav, slik at eventuell lovstridig praksis kan avdekkast og rettast opp. Det er blitt ført tilsyn med Sula kommune som barnehagemyndigheit. Tilsynet er gjennomført ved ein gjennomgang av innhenta dokumentasjon og ved intervju av sentrale aktørar. Førebels rapport vart utsendt Fylkesmannen har motteke tilbakemelding datert Kommunen har gitt tilbakemelding på den førebelse rapporten, der dei har sendt inn meir informasjon og gitt ein uttale om Sula kommune si oppfatning av dei Lovbrota som Fylkesmannen har gitt melding om. Sula kommune ber Fylkesmannen om å gjere nye vurderingar på bakgrunn av deira tilbakemeldingar på rapporten. Regelverksbrot Fylkesmannen har funne fylgjande brot på regelverket; Barnehagelova 8: kommunen som barnehagemyndigheit. Lovbrot: Sula kommune brukar ikkje kunnskapen dei har om kvar enkelt barnehage til å gjere risikovurderingar for å vurdere behovet for rettleiing og tilsyn. Lovbrot: Sula kommune nyttar ikkje tilsyn som verkemiddel der dette er nødvendig for å sjå til regelverksetterleving etter barnehagelova hjå barnehageeigar. Lovbrot: Sula kommune formidlar ikkje sine vurderingar skriftleg til barnehageeigar i tilfelle der dei ikkje avdekker regelverksbrot.

3 Side: 3/22 Innhald 1 Innleiing Kort om kommunen Om gjennomføringa av tilsynet Om tilsynsrapporten Kommunen som barnehagemyndigheit Rettsleg grunnlag Våre observasjonar, vurderingar og konklusjonar Risikovurderingar Rettleiing Tilsyn Frist for retting av regelverksbrot...21 Vedlegg: Liste over dokumentasjon...22

4 Side: 4/22 1 Innleiing Fylkesmannen har i perioden frå og til dags dato gjennomført tilsyn med Sula kommune som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova 9 første ledd, jf. kommunelova kapittel 10 A. I dette tilsynet kontrollerer vi om barnehagemyndigheita oppfyller barnehagelova med forskrifter. Våre tilsyn er offentleg myndigheitsutøving, noko som inneber at vi skal gjennomføre tilsynet i samsvar med reglane i forvaltningsretten og i offentleglova. Dersom barnehagemyndigheita ikkje følgjer regelverket, kan vi påleggje retting etter at kommunen har fått ein frist for å rette. 1.1 Kort om kommunen Sula kommune har i fylgje BASIL (barnehagane sitt rapporteringssystem) på tilsynstidspunktet 10 barnehagar, fire kommunale barnehagar og seks ikkje-kommunale barnehagar. Barnehagane er ulike i størrelse og eigarskap, frå barnehagar med seks avdelingar til barnehagar med berre ei avdeling. Sula kommune har også ein open barnehage, som er ikkje-kommunal. I tala frå barnehagefakta finn vi at Sula kommune i gjennomsnitt har 6,4 barn per tilsett, og andel tilsette med barnehagelærarutdanning ligg på 42,0 %. Tala viser vidare at Sula kommune har pedagogar på dispensasjon i enkelte barnehagar. Fylkesmannen i Møre og Romsdal førte tilsyn med Sula kommune som barnehagemyndigheit sist gong i Fylkesmannen avdekka ikkje lovbrot under tilsynet og det vart heller ikkje gjort observasjonar som gav grunnlag for merknader. 1.2 Om gjennomføringa av tilsynet Fylkesmannen varsla tilsyn med Sula kommune i brev datert Fylkesmannen har motteke dokumentasjon frå Sula kommune i RefLex (nettbasert verktøy som skal gi hjelp til å vurdere eigen praksis) og per e-post for gjennomføring av tilsynet. Tilsynet omfattar korleis kommunen oppfyller funksjonen som barnehagemyndigheit. Hovudpunkt i tilsynet er: Kommunen som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova 8. Kommunen sitt tilsyn med barnehagane, jf. barnehagelova 16. Formålet med tilsynet er å vurdere om Sula kommune har tilfredsstillande styring i høve regelverket. Tilsynet inneber m.a. å undersøke om; - aktivitetar vert utførte slik det går fram av skriftleg dokumentasjon og gjennom intervju med sentralt plasserte personar i kommunen. - kommunen driv verksemda si innanfor eigne rammer og dei rammene som styresmaktene har sett.

5 Side: 5/22 Vi har ikkje sett på korleis kommunen oppfyller andre krav i regelverket. I denne rapporten presenterer vi våre vurderingar og konklusjonar. Vi sende førebels tilsynsrapport til dykk I den presenterte vi våre førebelse vurderingar og konklusjonar. De har kommentert innhaldet i den førebelse rapporten innan fristen. Vi har handsama kommentarane frå dykk under kvart av dei aktuelle tema. 1.3 Om tilsynsrapporten Våre vurderingar og konklusjonar om kommunen sin tilsynspraksis og rolla dei har med å sjå til at barnehageeigar fylgjer lova, baserer seg i hovudsak på opplysingar som kjem fram i: dokumentasjonen de har sendt inn (sjå oversikt i vedlegg) informasjon frå våre eigne system og offentlege register informasjon på kommunens nettstad intervju med ; - rådmann - kommunalsjef - barnehagefagleg ansvarleg - representant for ikkje-kommunal barnehageeigar - styrar kommunal barnehage - styrar ikkje- kommunalbarnehage Sula kommune, med sine 4 kommunale og 6 ikkje-kommunale barnehagar, har nytta tilsyn som verkemiddel for å sjå til at regelverket etter barnehagelova vert følgt. Kommunen har utvikla ein plan for tilsyn som gjeld for perioden Kommunen viser òg til at dei nyttar eksterne aktørar (Haram og Giske kommune) for å gjennomføre tilsyn med barnehagane, i samarbeid med barnehagefagleg ansvarleg i eiga kommune. Vi har fått tilsendt «Plan for tilsyn i Sula kommune », der det går fram at tilsyn vert utført etter ein fastsett årsplan. Medviten rettleiing kan stette kravet i lova om å sjå til at barnehagane fylgjer regelverket. Kommunen må då ha gjort ei risikovurdering av kva verkemiddel (rettleiing /tilsyn) som er eigna i kvart einskild høve. 2 Kommunen som barnehagemyndigheit 2.1 Rettsleg grunnlag Kommunens rolle som barnehagemyndigheit: rettleiing jf. barnehagelova 8 og tilsyn jf. barnehagelova 16 Risikovurderingar Barnehagemyndigheita må ha ein overordna kjennskap til eigarpliktene som finst i barnehagelova. For å oppfylle ansvaret om å sørgje for regelverksetterleving i barnehagane etter barnehagelova 8

6 Side: 6/22 første ledd, må barnehagemyndigheita ha oversikt over regelverket ho rettleier om og fører tilsyn med. Det er ikkje nødvendig med detaljkunnskap om alle pliktene til barnehageeigaren, eller at det ligg føre ei oversikt i eit bestemt format. Det er ikkje den personlege kjennskapen hos den enkelte barnehagemyndigheita som er det sentrale, men den samla kjennskapen til eigarpliktene som barnehagemyndigheita har. Barnehagemyndigheita må ha nok og eigna informasjon om barnehagane til å gjere risikovurderingar. Dersom barnehagemyndigheita ikkje har tilstrekkeleg informasjon om barnehagane sin praksis for å klargjere om barnehageeigarane tek hand om pliktene sine, må ho innhente det. Utan informasjon om regelverksetterleving kan ikkje barnehagemyndigheita vurdere risikoen for brot på regelverket og behovet for rettleiing og tilsyn, jf. barnehagelova 8 første og femte ledd. Informasjonen skal vise om regelverket er kjent, forstått og etterlevd av barnehageeigarane. Barnehagemyndigheita må bruke kunnskapen om barnehageeigarane til å gjere fortløpande vurderingar av sannsynet for og konsekvensen av brot på barnehageeigaren sine plikter i barnehagelova. Barnehagemyndigheita må gjere dette både på bakgrunn av informasjon om regelverksetterleving i den enkelte barnehagen og samla for alle barnehagane. På bakgrunn av informasjon om regelverksetterleving må barnehagemyndigheita vurdere behovet for rettleiing og tilsyn. Dette inneber at barnehagemyndigheita må kartleggje risiko for brot på regelverket ved å bruke kjelder som seier noko om regelverksetterleving. Vidare må barnehagemyndigheita vurdere kva for verkemiddel som er eigna til å sørgje for regelverksetterleving. Dersom barnehagemyndigheita ikkje bruker den informasjonen ho har om barnehagane, vil ikkje tema for tilsyn og rettleiing vere i tråd med dei faktiske behova. Dette vil igjen føre til at barnehagemyndigheita ikkje sørgjer for regelverksetterleving ved gjennomføringa av rettleiing og tilsyn, jf. barnehagelova 8 første ledd. Barnehagemyndigheita må bruke lova og forskriftene i tråd med gjeldande rett når ho vurderer risiko for brot på regelverket, jf. barnehagelova 8 første ledd. Dette inneber at barnehagemyndigheita må vite kva for rettslege krav regelverket set til barnehageeigaren. Det rettslege kravet følgjer ikkje alltid direkte av lovteksten. Barnehagemyndigheita må bruke gyldige rettskjelder og leggje til grunn gjeldande fortolking frå nasjonale myndigheiter for å klargjere kva regelverket faktisk krev av barnehageeigaren. For at barnehagemyndigheita skal gjennomføre rettleiing og tilsyn i tråd med sine risikovurderingar, må ho ha tilstrekkeleg kunnskap om barnehagane, og på bakgrunn av kunnskapen vurdere behovet for rettleiing og tilsyn. På denne måten vil barnehagemyndigheita få eit bilete av kor regelverksetterlevinga eventuelt er mangelfull. På bakgrunn av denne informasjonen må barnehagemyndigheita bruke sine verkemiddel: rettleiing og tilsyn. Barnehagemyndigheita må gjennomføre rettleiing og tilsyn på ein slik måte at ho bidrar til auka regelverksetterleving i barnehagen. Dersom barnehagemyndigheita ikkje bruker verkemidla i tråd med sine funn, oppfyller ho ikkje plikta si til å sørgje for regelverksetterleving, jf. barnehagelova 8 første og femte ledd og 16 første og andre ledd. Rettleiing Barnehagemyndigheita må bruke lova og forskriftene i tråd med gjeldande rett når ho gir informasjon til barnehageeigarane om eigarpliktene i barnehagelova, jf. barnehagelova 8 første ledd. Barnehagemyndigheita må vite kva for rettslege krav regelverket set til barnehageeigaren. Det

7 Side: 7/22 rettslege kravet følgjer ikkje alltid direkte av lovteksten. Barnehagemyndigheita må bruke gyldige rettskjelder og leggje til grunn gjeldande fortolking frå nasjonale myndigheiter for å klargjere kva regelverket faktisk krev av barnehageeigaren. Rettleiinga skal vere frivillig for barnehageeigaren. Tilsyn Barnehagemyndigheita skal bruke tilsyn som verkemiddel der det er nødvendig, jf. barnehagelova 8 første og femte ledd og 16 første og andre ledd. Tilsyn er kontroll av om barnehageeigaren oppfyller eigarpliktene i barnehagelova. Dette inneber at barnehagemyndigheita ikkje kan føre tilsyn med forhold som ikkje er regulerte i barnehagelova. Tilsyn er utøving av offentleg myndigheit, og inneber å undersøkje praksis og påleggje endring av lovstridig praksis. I motsetning til rettleiing kan barnehagemyndigheita gjennomføre tilsyn mot barnehageeigaren sin vilje. Vurderinga av om det er nødvendig med tilsyn, skal baserast på barnehagemyndigheita si risikovurdering. Barnehagemyndigheita må bruke lova i tråd med gjeldande rett når ho føre tilsyn, jf. barnehagelova 16 første og andre ledd. Barnehagemyndigheita må vite kva for rettslege krav regelverket set til barnehageeigaren. Det rettslege kravet følgjer ikkje alltid direkte av lovteksten. Barnehagemyndigheita må bruke gyldige rettskjelder og leggje til grunn gjeldande fortolking frå nasjonale myndigheiter for å klargjere kva regelverket faktisk krev av barnehageeigaren. Barnehagemyndigheita må ha nok og eigna informasjon om barnehagen sin praksis til å kunne vurdere og konkludere på om barnehageeigaren oppfyller eigarpliktene i barnehagelova med forskrifter, jf. barnehagelova 8 første og femte ledd og 16 første og andre ledd. Det følgjer av forvaltningslova 17 at barnehagemyndigheita må opplyse saka så godt som mogleg før ho gjer vedtak. For å sørgje for regelverksetterleving må barnehagemyndigheita vurdere og konkludere på om praksis er i tråd med regelverket eller ikkje innanfor tema i tilsynet. For å kunne konkludere må barnehagemyndigheita vurdere barnehagen sin praksis opp mot dei aktuelle rettslege krava, jf. barnehagelova 8 første og femte ledd og 16 første og andre ledd. Barnehagemyndigheita må formidle sine vurderingar og konklusjonar frå tilsynet skriftleg til barnehageeigaren, uavhengig av om ho har avdekt brot på regelverket i tilsynet eller ikkje. Der barnehagemyndigheita har avdekt brot på regelverket, vil det vere vanskeleg for barnehageeigaren å endre praksisen sin utan å få vurderingane og konklusjonane frå tilsynet skriftleg. Der barnehagemyndigheita ikkje har avdekt brot på regelverket, tilseier likevel dei ikkje-lovfesta prinsippa om forsvarleg saksbehandling og god forvaltningsskikk at barnehageeigaren har krav på å få vite kva for vurderingar som er gjort i tilsynet, og kva for konklusjon barnehagemyndigheita har kome fram til. Det er nødvendig med skriftleggjering av barnehagemyndigheita sine vurderingar og konklusjonar for å sikre likebehandling. Vidare er det nødvendig at den skriftlege rapporten blir formidla til barnehageeigaren for å sikre at barnehageeigaren sin rett til kontradiksjon blir teken vare på. Tilsynsrapporten inneheld konkrete beskrivingar av barnehagen og barnehagemyndigheita sine vurderingar og konklusjonar som det er viktig at barnehageeigaren får moglegheit til å uttale seg om. Barnehagemyndigheita kan ikkje gi pålegg om retting i andre tilfelle enn der ho har funne at eit forhold er i strid med barnehagelova med forskrifter, eller er uforsvarleg, jf. barnehagelova 16 andre ledd første punktum.

8 Side: 8/22 Barnehagemyndigheita må gi barnehageeigaren ein frist for å rette opp brot på regelverket som vart avdekt i tilsynet. Fristen må tilpassast typen og omfanget av brotet. Fristen skal ikkje vere lengre enn det som er nødvendig for at barnehageeigaren skal kunne rette regelverksbrotet, jf. barnehagelova 16 andre ledd første og andre punktum. Barnehagemyndigheita må forsikre seg om at barnehageeigaren korrigerer ulovleg praksis slik at praksis blir i samsvar med barnehagelova og forskrifter. Det går fram av merknadene til barnehagelova at barnehagemyndigheita har ein valfridom knytt til bruk av pålegg, når ho har avdekt ulovlege forhold i barnehagen. Barnehagemyndigheita har derimot ikkje ein valfridom knytt til at barnehageeigaren faktisk må rette det ulovlege forholdet, jf. barnehagelova 8 første ledd. For å oppnå dette må barnehagemyndigheita nytte pålegg eller rettleiing, jf. barnehagelova 16 første og andre ledd. Dersom barnehagemyndigheita har valt å nytte pålegg om retting, må barnehagemyndigheita følgje reglane i forvaltningslova og utforme vedtaket skriftleg. Dersom barnehagemyndigheita i staden har valt å bruke rettleiing, er det ikkje eit krav til skriftleggjering. Barnehagemyndigheita kan ikkje avslutte tilsynet før barnehageeigaren har gjort det sannsynleg at brot på regelverket er retta. Barnehagemyndigheita kan ikkje bruke stenging som reaksjon i andre tilfelle enn der barnehageeigaren ikkje held fristen for å etterkomme pålegget, eller der forholdet ikkje lèt seg rette, jf. barnehagelova 16 andre ledd andre punktum. Barnehagemyndigheita skal sende kopi av vedtaket til fylkesmannen. Førehandsvarsel (varsel før enkeltvedtak) skal som hovudregel vere skriftleg. Førehandsvarsel skal førebu barnehageeigaren på det vedtaket som kan komme, og gi barnehageeigaren moglegheit til å uttale seg og ta hand om sine interesser. Barnehagemyndigheita kan gi førehandsvarsel i tilsynsrapporten. Både pålegg om retting og tidsavgrensa eller varig stenging av barnehagen er enkeltvedtak, jf. barnehagelova 16 andre ledd. I førehandsvarselet må barnehagemyndigheita vise til aktuelle reglar i barnehagelova med forskrifter. Vidare må førehandsvarselet innehalde opplysningar om kva forhold som er lagde til grunn. Her må barnehagemyndigheita beskrive det ho har sett på i tilsynet. Dette omfattar både dei faktiske forholda og kva for vurderingar ho har gjort. Førehandsvarselet må vise kva vedtaket vil innebere for barnehageeigaren, til dømes pålegg om å rette ulovlege eller uforsvarlege forhold. Førehandsvarselet må gi barnehageeigaren ein frist for å uttale seg. Vanlegvis er fristen to veker. Pålegg om retting og vedtak om stenging skal vere skriftleg. I forvaltningslova går det fram at eit enkeltvedtak skal vere skriftleg dersom det ikkje av praktiske grunnar er «særlig byrdefullt» å gjere det skriftleg. Dette unntaket blir ikkje brukt i tilsyn etter barnehagelova. Pålegg om retting og vedtak om stenging inneheld informasjon om: a) dei reglane vedtaket byggjer på b) dei faktiske forholda vedtaket byggjer på c) dei hovudomsyn som har vore avgjerande ved å utøve forvaltningsmessig skjønn d) høve til å klage e) klagefrist f) klageinstans g) framgangsmåten ved klage h) informasjon om retten til å sjå saksdokumenta i) informasjon om retten til å be om utsett iverksetjing

9 Side: 9/22 Barnehagemyndigheita skal i enkeltvedtaket vise til kva for reglar som ligg til grunn for avgjerda. I tillegg må barnehagemyndigheita beskrive kva for faktiske forhold ho har brukt i sine vurderingar, og kva for omsyn som har vore utslagsgivande for skjønnet. Dette er sentralt for at barnehageeigaren skal kunne forstå både grunngivinga for vedtaket og kva for konsekvensar det får. Barnehageeigaren har høve til å klage på enkeltvedtak. Vedtaket må informere om dette slik at barnehageeigaren kan sikre klageretten sin. Vedtaket må opplyse om klagefristen. Klagefristen er minimum tre veker. Vedtaket skal innehalde informasjon om framgangsmåten ved klage. Vedtaket må opplyse om at fylkesmannen er klageinstans. Klagen skal sendast til barnehagemyndigheita først for førebuing og vurdering. Barnehagemyndigheita kan oppheve eller endre vedtaket sitt til gunst for barnehageeigaren. Dersom barnehagemyndigheita heilt eller delvis held fast ved vedtaket sitt, skal ho sende klagen til fylkesmannen for behandling. Barnehagemyndigheita kan ikkje setje avgrensingar i klageretten, til dømes ved å krevje at klagen må vere grunngitt. Vedtaket må opplyse om barnehageeigaren sin rett til å sjå saksdokumenta. Vidare må vedtaket innehalde informasjon om barnehageeigaren sin rett til å be om at vedtaket ikkje blir sett i verk før klagefristen er ute, eller klagen er avgjord. 2.2 Våre observasjonar, vurderingar og konklusjonar Risikovurderingar Om barnehagemyndigheita har oversikt over pliktene til barnehageeigaren etter barnehagelova Våre observasjonar: Sula kommune meiner dei har god oversikt over pliktene til barnehageeigar. Kommunen opplyser at dei brukar Utdanningsdirektoratet sine sider for å halde seg oppdatert på barnehageområdet. Barnehagefagleg ansvarleg deltek på fagdagar og konferansar i regi av Fylkesmannen. Kommunen arrangerer mellomleiarmøter ein gong per månad der alle styrarane deltek og kommunen har tilbod om felles arenaer for kompetanseheving/kurs for alle tilsette i barnehagane. Kommunen har i samarbeid med dei ikkje- kommunale barnehagane utarbeid eit dokument kalla «System for kvalitet i Sulabarnehagen - sikring, vurdering og utvikling». Her står det at system for kvalitet skal sikre at barnehagane vert drivne i tråd med barnehagelova og forskrifter, og med lokale målsettingar. Og det vert gitt ei oversikt over styringsdokument og kven som har ansvar for å fylgje opp desse. I intervju kjem det òg fram at barnehagane opplever at kommunen er svært medviten rolla si som barnehagemyndigheit. Vår vurdering: På bakgrunn av dokumentet «System for kvalitet i Sulabarnehagen sikring, vurdering og utvikling» og Lovgrunnlaget for tilsyn, som det vert vist til i Plan for tilsyn, meiner Fylkesmannen at kommunen har god oversikt over pliktene til barnehageeigar. Dette kom òg fram i intervju med dei ulike aktørane. Fylkesmannen konkluderer med at Sula kommune som barnehagemyndigheit har god oversikt over pliktene til barnehageeigar etter barnehagelova.

10 Side: 10/22 Om barnehagemyndigheita har tilstrekkeleg kunnskap om korleis alle barnehageeigarane oppfyller pliktene sine etter barnehagelova Våre observasjonar: Kommunen meiner det er snakk om kapasitet og kompetanse for å fylle denne rolla, og sidan kommunen ikkje er så veldig stor så har ein kapasitet til det. Kommunen har 10 barnehagar, desse er svært ulike både i eigarskap og i størrelse. Difor ser kommunen det som viktig å ha nær kontakt med alle barnehagane. Dette løyser dei ved å ha faste møter ein gong per månad med både kommunale og ikkje- kommunale mellomleiarar (styrarar). Styrarane har vore med å utarbeide felles pedagogisk plattform, så kommunen har kunnskap om verdigrunnlaget og kompetansen i barnehagane. Kommunen har gjennomført dokumenttilsyn i alle barnehagane for å få oversikt, samstundes har dei nytta BASIL (barnehagane sitt rapporteringssystem) og nettstaden Barnehagefakta.no til å innhente informasjon. Kommunen seier sjølv at dei nyttar alle innfallsvinklar dei kan, for å skaffe seg nok kunnskap om kvar einskild barnehage, også når det gjeld økonomi. Det kjem fram under intervju at barnehagane opplever det som lett å få kontakt med kommunen når dei treng hjelp og rettleiing. Vår vurdering: På bakgrunn av intervju med dei ulike aktørane og oversendt dokumentasjon frå kommunen er det vår vurdering at kommunen innhentar ulik og omfattande informasjon og dokumentasjon for å ha kunnskap om barnehagane. Fylkesmannen konkluderer med at Sula kommune som barnehagemyndigheit har tilstrekkeleg kunnskap om korleis alle barnehageeigarane oppfyller pliktene sine etter barnehagelova. Om barnehagemyndigheita bruker denne kunnskapen til å gjere risikovurderingar for å vurdere behov for rettleiing og tilsyn Våre observasjonar: Kommunen meiner dei nyttar kunnskapen dei har om barnehagane til å gjere risikovurderingar. Kommunen seier at dei vurderer risikoen for brot på regelverket og behovet for rettleiing og tilsyn ved å innhente informasjon. Til dømes nyttar dei årsmeldingar, klagesaker, bekymringsmeldingar, vedtekter og årsplanar. Dokumenttilsyn som kommunen gjennomfører er basert på godkjenning av leike- og opphaldsareal, vedtekter, rutinar for sikring av uteområdet, årsplanar, satsingsområde i barnehagen, dispensasjonar frå utdanningskravet, rettleiing av personalet, bemanningsnorm og pedagognorm, politiattest, system for levering av politiattest og rutinar kring teieplikt. Det er ikkje bestemt på førehand kva objekt som skal ha tilsyn, men ifylgje tilsynsplanen som kommunen har utarbeidd, vert det gitt ein generell informasjon om tilsyn på styrarmøte ein gong i året. Kommunen som barnehagemyndigheit har utarbeidd ein tilsynsplan som gjeld for perioden I planen gjer dei greie for lovgrunnlag, mål og intensjon med tilsynet, men risikovurderingar er ikkje tema. Planen har eit oppsett på kor mange barnehagar som skal ha tilsyn per år og kva tilsyn som skal gjerast, stadleg eller skriftleg. I intervju kom det fram at barnehagane kunne «rekne» seg fram til når dei skulle ha tilsyn, utifrå kva tid dei hadde tilsyn sist gong. Det kom òg fram at kommunen hadde gjennomført det dei kalla eit risikobasert tilsyn. Dette tilsynet vart gjennomført på bakgrunn av bekymringsmeldingar frå ulike kjelder. Vår vurdering:

11 Side: 11/22 Sula kommune har hatt eit omfattande dokumenttilsyn med alle barnehagane i kommunen og har i så måte eit svært godt kunnskapsgrunnlag for å gjere risikovurderingar for å vurdere behovet for rettleiing og tilsyn. Risikovurdering inneber at ein bruker kunnskapen ein har til å gjere fortløpande vurderingar av sannsynet for og konsekvensen av brot på barnehageeigaren sine plikter. Barnehagemyndigheita må gjere dette både på bakgrunn av informasjon som dei har om regelverksetterleving i den einskilde barnehage og samla for alle barnehagane. På bakgrunn av informasjon om regelverksetterleving, må barnehagemyndigheita vurdere behovet for rettleiing og tilsyn. Dette inneber at barnehagemyndigheita må kartleggje risiko for brot på regelverket, ved å bruke kjelder som seier noko om regelverksetterleving. Vidare må barnehagemyndigheita vurdere kva for verkemiddel som er eigna til å sørge for regelverksetterleving. Dersom barnehagemyndigheita ikkje bruker den informasjonen ho har om barnehagane, vil ikkje tema for tilsyn og/eller rettleiing vere i tråd med dei faktiske behova. Slik vi ser det er det ikkje dette innhaldet kommunen legg til grunn når dei omtalar omgrepet «risikovurdering». Vi fekk intrykk av at kommunen ikkje nyttar kunnskapen dei har til å gjere risikovurderingar i tråd med dei faktiske behova. Etter vår vurdering kan dette vere fordi «risikovurdering» ikkje er eit innarbeidd omgrep hos Sula kommune som barnehagemyndigheit. Vårt inntrykk er at når kommunen meiner dei risikovurderer, så nyttar dei i realiteten «risikobasert tilsyn» (hendingsbasert tilsyn på bakgrunn av bekymringsmeldingar ol.). Det er fleire moment som talar for at kommunen ikkje nytter all kunnskapen om barnehageeigarane til å gjere risikovurderingar for å vurdere behov for rettleiing og tilsyn. For det første avdekka vi at når kommunen gjennomførte tilsyn, så var tema for tilsyn svært bredt. Kommunen undersøkte «barnehagen sin aktivitet og rutinar i forhold til pålegg i lov om barnehagar og rammeplanen», som i praksis omfattar store delar av barnehagelova. Dette kan tyde på at kommunen ikkje har risikovurdert på førehand, slik at tema for tilsyn ikkje nødvendigvis er i tråd med dei faktiske behova. For det andre har kommunen i plan for tilsyn eit oppsett på kor mange barnehagar som skal ha tilsyn kvart år, og kva for type tilsyn dei skal ha. Når barnehageeigarane klarer å «rekne» seg fram til når dei skal ha tilsyn, så er ikkje tilsynet, etter vår vurdering, risikobasert. Ei risikovurdering er ferskvare, det er ikkje noko ein kan bestemme lang tid på førehand, difor må risikovurdering skje kontinuerleg. Det er risikoen for lovbrot som må vere grunnlaget for å varsle rettleiing og eller tilsyn med ein barnehage. For det tredje kan vi ikkje finne noko dokumentasjon som tyder på at kommunen risikovurderer, verken i plan for tilsyn eller i tilsynsrapportane.

12 Side: 12/22 Kommunen sitt tilsvar på førebels rapport: Sula kommune hevder at dette ikkje er eit lovbrot, men eit forbetringspotensiale for kommunen. Kommunen meiner dei gjennomfører tilsyn med barnehagane om ulike tema og dermed «påser» at barnehagane blir drive i samsvar med regelverket, slik 8 i barnehagelova krev. Sula kommune ser at det ikkje står noko om risikovurdering i dokumentet «Tilsynsplan for Sula kommune». Kommunen hevdar dei fortløpande nyttar kunnskapen dei har om barnehagane i kommunen i vurderinga av kven dei skal ha tilsyn med. Sula kommune meiner det ikkje er mogleg for barnehagane å «rekne seg fram» til når dei skal ha tilsyn, fordi da skulle kvar barnehage hatt tilsyn kvart tredje år. Kommunen viser i denne samanheng til ei oversikt over gjennomførte tilsyn frå 2008 og fram til i dag, kor det går fram at dette ikkje er tilfelle. I tillegg går det fram av oversikta at kommunen har hatt fleire tilsyn eitt år enn kva som var planlagt. Dette på grunn av informasjon dei hadde om barnehagane. Sula kommune meiner at Fylkesmannen ikkje kan gje kommunen «lovbrot på at kommunen ikkje nyttar risikovurdering som metode». Dette på grunn av at krav om risikovurdering berre står i ein «veiledar» og ikkje går fram av sjølve lovteksten i barnehagelova 8. Kommunen erkjenner at arbeidet med tilsyn i kommunen kan forbetrast ved å bruke rettleiaren før tilsyn, slik at kommunen betre kan avdekke kva tema dei bør ha tilsyn med, og når den einskilde barnehage bør ha tilsyn. Fylkesmannen si vurdering: Barnehagelova 8 første ledd pålegg kommunen å gi rettleiing og «påse» at barnehagane vert driven i samsvar med gjeldande regelverk. I dette ligg det eit krav om at kommunen må nytte risikovurdering som metode for å kunne sørge for regelverksetterleving ved gjennomføringa av rettleiing og tilsyn. At kommunen skal nytte risikovurdering går ikkje direkte fram av lovteksten. Sjølv om det rettslege kravet ikkje alltid følgjer direkte av lovteksten, må barnehagemyndigheita bruke gyldige rettskjelder og leggje til grunn gjeldande fortolking frå nasjonale myndigheiter for å klargjere kva regelverket faktisk krev. Fylkesmannen held dermed fast ved vurderinga som går fram i vår førebelse tilsynsrapport. Oversikten som Sula kommune har sendt til Fylkesmannen viser kva barnehagar dei har hatt tilsyn med frå , samt tema for tilsyna. Etter vår vurdering viser oversikta at Sula kommune har jamlege tilsyn med nesten alle barnehagane i kommunen. Tema for kvart tilsyn er omfattande og famnar vidt. Det går også fram av dokumentasjonen i saka at Sula kommune aldri har konkludert med lovbrot i tilsyna med barnehagane, bortsett frå tilsynet med den opne barnehagen i Det kan dermed synast som at kommunen har hatt tilsyn for å stette kravet i barnehagelova 8, utan at dette har vore naudsynt. Den opne barnehagen som kommunen avdekka hadde lovbrot i 2017, hadde aldri hatt tilsyn tidlegare, ifølgje kommunen. I 2015 hadde kommunen dokumenttilsyn med alle barnehagane i kommunen, utanom den opne barnehagen. Lovbrota i den opne barnehagen ville vorte avdekka dersom de hadde hatt dokumenttilsyn med den også i Likevel går det enda to år før kommunen gjennomfører tilsyn med den opne barnehagen. Det vart i dette tilsynet avdekka alvorlege lovbrot, som kommunen ikkje hadde avdekka tidlegare. Det er vår vurdering at Sula kommune ikkje nyttar informasjonen dei har om barnehagane, slik at

13 Side: 13/22 tema for tilsyn og kva barnehage som det er naudsynt å ha tilsyn med, ikkje er i tråd med dei faktiske behova. Dette fører etter vår vurdering til at Sula kommune som barnehagemyndigheit ikkje sørger for regelverksetterleving ved gjennomføringa av tilsyn, jf. barnehagelova 8 første ledd. Ut frå dokumentasjonen i saka, og kommunen sitt svar på den førebelse rapporten, finn ikkje Fylkesmannen at Sula kommune har sannsynleggjort at dei gjer risikovurderingar for å vurdere behov for rettleiing og tilsyn. Det er nødvendig at kommunen gjer slike risikovurderingar for at rettleiing og tilsyn skal bli treffsikkert, slik at kommunen oppfyller det overordna kravet om å «påse» at barnehagane etterlever regelverket. Fylkesmannen konkluderer med at Sula kommune som barnehagemyndigheit ikkje bruker kunnskapen dei har om kvar einskild barnehage til å gjere risikovurderingar for å vurdere behov for rettleiing og tilsyn. Om barnehagemyndigheita si risikovurdering er basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova Våre observasjonar: Kommunen meiner deira risikovurdering er basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova. Kommunen nyttar Utdanningsdirektoratet sine nettsider for å halde seg oppdatert på regelverket. Barnehagemyndigheita har felles styrarsamlingar og møter med alle barnehagane i kommunen, og gir informasjon om nye tolkingar og regelverksendringar. Kommunen nyttar også desse felles møta til å drøfte ulike paragrafar eks. 19 a og 19 g slik at alle har same ståstad og same felles forståing. Vår vurdering: Som vi har konkludert med ovanfor, er det vår vurdering at kommunen har oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova. Når barnehagemyndigheit ikkje nyttar risikovurdering som arbeidsmetode, har vi heller ikkje grunnlag for å vurdere om den er basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova. Fylkesmannen har ikkje grunnlag for å konkludere på om Sula kommune som barnehagemyndigheit si risikovurdering er basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova. Om barnehagemyndigheita gjennomfører rettleiing og tilsyn i tråd med sine risikovurderingar Våre observasjonar: Sula kommune meiner at dei gjennomfører rettleiing med barnehagane på felles møter der kommunale og ikkje-kommunale styrarar møtest. Det er også gjennomført rettleiing ute i einskilde barnehagar. I intervju kom det òg fram at styrarane opplever at dei får hjelp per e-post eller på telefon. Ingen av dokumenta vi har fått tilsendt eller informasjon som vi fekk i intervju seier noko om risikovurdering som grunnlag for tilsyn og rettleiing. Omgrepet risikovurdering vart berre nytta når kommunen omtala eit risikobasert tilsyn. Vår vurdering: Sula kommune gjennomfører rettleiing og tilsyn med barnehagane. Etter vår vurdering gjer ikkje kommunen ei risikovurdering før dei rettleiar eller fører tilsyn med barnehagane. Kommunen sitt tilsvar på førebels rapport: Sula kommune meiner at dette er eit forbetringspotensiale og ikkje eit regelverksbrot.

14 Side: 14/22 Kommunen hevder at dei rettleiar og fører tilsyn med alle barnehagane i kommunen, og viser til dokumentasjonen dei har oversendt. Kommunen erkjenner at arbeidet med tilsyn kan forbetrast ved å bruke rettleiaren «kommunen si rolle som barnehagemyndigheit» i forkant av tilsyn. Slik kan kommunen avdekke kva tema dei bør ha tilsyn med, og når den einskilde barnehage bør ha tilsyn. Kommunen skriv at dei vil innføre dette i ny plan for tilsyn. Fylkesmannen si vurdering: Fylkesmannen er ikkje ueinige i at Sula kommune som barnehagemyndigheit nyttar rettleiing og tilsyn som verkemiddel. Fylkesmannen meiner imidlertid at Sula kommune som barnehagemyndigheit ikkje gjer risikovurderingar før dei gjennomfører tilsyn. Som tidlegare nemnt viser dokumentasjonen i saka at kommunen har jamlege tilsyn med nesten alle barnehagane i kommunen. Tema for kvart tilsyn er omfattande og famnar vidt. Vi finn ikkje dokumentasjon på at desse tilsyna er basert på ei risikovurdering. Ingen av tilsyna enda med regelverksbrot, bortsett frå tilsynet med den opne barnehagen i Fylkesmannen vil påpeike at bruk av rettleiaren kan være ei god informasjonskjelde og nyttig reiskap i arbeidet med tilsyn, men denne vil ikkje avdekke kva tema Sula kommune bør ha tilsyn med og kva for ein barnehage som det er naudsynt å føre tilsyn med. Det er kunnskapen som Sula kommune innhentar om den einskilde barnehageeigaren som Sula kommune må nytte for å vurdere risiko for brot på regelverket i barnehagane, og vurdere konsekvensen av eventuelle brot. Det er nødvendig at kommunen gjer slike risikovurderingar for at rettleiing og tilsyn skal bli treffsikkert, slik at kommunen oppfyller det overordna kravet om å «påse» at barnehagane etterlever regelverket. Dersom Sula kommune hadde nytta kunnskapen dei hadde om kvar einskild barnehageeigar til å gjere risikovurderingar i val av verkemidlar for å «påse» regelverksetterleving, ville dei kanskje hatt færre tilsyn, andre tema for tilsyn eller nytta meir rettleiing. Fylkesmannen kan ikkje, på bakgrunn av at Sula kommune som barnehagemyndigheit ikkje nyttar risikovurderingar, vurdere om rettleiing og tilsyn er i tråd med eigne risikovurderingar Rettleiing Om barnehagemyndigheita bruker rettleiing som verkemiddel for å sjå til at regelverket vert etterlevd etter barnehagelova hos barnehageeigarane Våre observasjonar: Kommunen har faste møte med alle styrarane, både kommunale og ikkjekommunale. Her har kommunen eit klart skilje mellom det å vere eigar og det å vere barnehagemyndigheit. Kommunen har eigne møte berre for dei kommunale styrarane der eigarpliktene vert teken i vare. I tillegg har dei felles møte for alle, der kommunen er barnehagemyndigheit. I felles møte vert det lagt vekt på å få felles forståing av ulike lovparagrafar og omgrep i rammeplanen, og felles plattform for verdigrunnlaget i barnehagane.

15 Side: 15/22 Det kom også fram i intervju at kommunen som barnehagemyndigheit også er i barnehagane og gir rettleiing når det er forhold barnehagemyndigheita ønsker å ta opp med den enkelte barnehage/barnehageeigar. Fylkesmannen avdekka at ein barnehage har ført i BASIL at dei hadde tilsyn både i 2012 og i 2013, medan det i ein tilsynsrapport frå kommunen kjem fram at barnehagen hadde sitt fyrste tilsyn i Det kom fram i intervju at det var rettleiing barnehagen hadde fått. Vår vurdering: Sula kommune brukar rettleiing som verkemiddel for å sjå til at regelverk vert etterlevd. I og med at ein av barnehagane trudde at dei hadde hatt tilsyn, når dei hadde hatt rettleiing, kan ein stille spørsmål om kommunen er tydeleg nok på når dei driv med rettleiing og når dei utfører tilsyn. Fylkesmannen konkluderer med at Sula kommune som barnehagemyndigheit bruker rettleiing som verkemiddel for å sjå til at regelverket vert etterlevd hos barnehageeigarane. Om barnehagemyndigheita si rettleiing er basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova Våre observasjonar: I intervju kom det fram at kommunen aktivt nyttar Utdanningsdirektoratet sine nettsider til å innhente informasjon til intern bruk. I tillegg kom det fram at barnehagefagleg ansvarleg på kommunenivå deltek på fylkesmannen sine konferansar og fagdagar. Vår vurdering: Sula kommune er ein aktiv brukar av Utdanningsdirektoratet sine nettsider til å innhente informasjon i arbeidet sitt som barnehagemyndigheit. Utdanningsdirektoratet sine sider vil alltid vere gjeldande og oppdaterte. Fylkesmannen konkluderer med at Sula kommune som barnehagemyndigheit si rettleiing er basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova Tilsyn Om barnehagemyndigheita gjennomfører tilsyn Våre observasjonar: Barnehagemyndigheita i Sula kommune gjennomfører tilsyn med regelmessige mellomrom. Dette kjem fram både i intervju og i plan for tilsyn som kommunen har utarbeidd. Kommunen har i arbeidet med tilsyn samarbeidd med Haram og Giske kommune, for å få eit nøytralt organ til å representere kommunen, som har ei dobbeltrolle som både myndigheit og eigar. Om samarbeidet skriv kommunen i plan for tilsyn, er eit interkommunalt samarbeid dei meiner hevar kvaliteten på tilsynet og at det vert effektivisert. Vi har motteke fleire dokument som viser at barnehagemyndigheita gjennomfører tilsyn med barnehagane i kommunen, både stadleg og skriftleg. Vår vurdering: Sula kommune gjennomfører ulike tilsyn med barnehagane. Det er gjort greie for dette i dokumentasjon som vi har fått tilsendt og i intervju.

16 Side: 16/22 Fylkesmannen konkluderer med at Sula kommune som barnehagemyndigheit gjennomfører tilsyn med barnehagane. Om barnehagemyndigheita nyttar tilsyn som verkemiddel der dette er nødvendig for å sjå til regelverksetterleving etter barnehagelova hjå barnehageeigar Våre observasjonar: Vi har fått tilsendt fleire tilsynsrapportar, både frå stadleg tilsyn og frå skriftleg tilsyn, som viser at kommunen nyttar tilsyn som verkemiddel. Vi har òg fått tilsendt eksempel på varsel om tilsyn etter barnehagelova 8 og 16. Tema for tilsyn har vore ansvar og plikter som er fastsett i regelverket. Vår vurdering: Kommunen nyttar tilsyn som verkemiddel, men dei er ikkje bevisste på bruken av risikovurdering og om det er nødvendig for å sjå til regelverksetterleving. Tilsyn som kommunen har gjennomført er svært omfattande. Det kan virke som om kommunen fører tilsyn med alt for å vere «på den sikre sida». Dersom kommunen hadde nytta all den kunnskapen dei har om den einskilde barnehage, ville ein gjennom ei risikovurdering kome fram til at det anten ikkje var nødvendig med tilsyn, eller avgrense tilsynet. Ifølgje tilsynsrapportane, har kommunen sjeldan konkludert med regelverksbrot. Dette kan tyde på at det ikkje var nødvendig med tilsyn i alle tilfella. Kommunen sitt tilsvar på førebels rapport: Sula kommune meiner at dette ikkje er eit lovbrot, men eit forbetringspotensiale. Dei hevdar at dei nyttar tilsyn som verkemiddel ved å gjennomføre tilsyn med barnehagane med ulike mellomrom og med ulike tema. Vidare hevdar kommunen at det ikkje er eit lovbrot å føre eit omfattande tilsyn med barnehagane i Sula for å sjå til regelverksetterleving. Kommunen viser til at «veileder for kommunen som barnehagemyndighet» er ein rettleiar og ikkje lov eller forskrift. Fylkesmannen si vurdering: Det er ikkje omtvista at kommunen nyttar tilsyn som verkemiddel. Spørsmålet er om dei nyttar tilsyn der dette er nødvendig for å sjå til regelverksetterleving etter barnehagelova. Som nemnt tidlegare viser dokumenta i saka at kommunen har hatt jamleg tilsyn med alle barnehagane bortsett frå den opne barnehagen. Det har ikkje vore avdekka regelverksbrot ved desse tilsyna. Tema for tilsyna har vore omfattande. Når kommunen hadde fyrste tilsyn med den opne barnehagen i 2017, vart det avdekka alvorlege regelverksbrot. Eit av lovbrota var manglande politiattest frå dagleg leiar og tilsette. Denne barnehagen vart opna i 2005, og har hatt same styrar i mange år. Kommunen opplyser i intervju at dei har hatt rettleiing med barnehagen om godkjenning og lokalitetar. Det har ikkje vore rettleiing om tema som det vart avdekka lovbrot på under tilsynet. Det er Fylkesmannen si vurdering at dersom kommunen hadde risikovurdert, ville dei kunne vurdert sannsynet for og konsekvensen av brot i dei einskilde barnehagane, og slik funne at det var naudsynt med tilsyn med den opne barnehagen tidlegare. På bakgrunn av denne risikovurderinga ville dei også kunne tilpassa tema for tilsyn i dei andre barnehagane, eller vurdert at det ikkje var naudsynt med tilsyn i alle tilfella.

17 Side: 17/22 Fylkesmannen konkluderer med at Sula kommune som barnehagemyndigheit ikkje nyttar tilsyn som verkemiddel der dette er nødvendig for å sjå til regelverksetterleving etter barnehagelova hjå barnehageeigar. Om barnehagemyndigheita sitt tilsyn er basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova Våre observasjonar: Sula kommune viser til «Plan for tilsyn med barnehagar i Sula », som viser barnehagemyndigheita si oversikt over planlagde tilsyn i perioden. I 2018 har barnehagemyndigheita gjennomført tre tilsyn med barnehagane i Sula. Kommunen viser til at dei nyttar Utdanningsdirektoratet sine sider og informasjon som dei får på fylkesmannen sine samlingar og konferansar. Vår vurdering: Sula kommune er godt informert og oppdatert på gjeldande forståing av barnehagelova. Fylkesmannen konkluderer med at Sula kommune sitt tilsyn som barnehagemyndigheit er basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova. Om barnehagemyndigheita innhentar informasjon i tilsyn som gjer at den kan ta stilling til om barnehageeigar oppfyller barnehagelova Våre observasjonar: Vi har fått tilsendt dokumentasjon som viser at kommunen innhentar informasjon i forkant av tilsyn. Dette gjer at kommunen kan ta stilling til om barnehageeigar oppfyller barnehagelova. Det kom også fram i intervju at barnehagar som fekk varsel om tilsyn måtte sende inn dokumentasjon på førehand. Ulike dokument som kommunen har bedt om er barnehagens årsplan, månadsplan/vekeplanar og dokumentasjon på innhald i barnehagen. Det kom fram i intervju at tilsyna hadde vore gjennomført på ulike måtar frå år til år. Ved sist tilsyn nytta kommunen påstandar frå Utdanningsdirektoratet si ståstadsanalyse. Påstandane var sendt ut på førehand, slik at alle som skulle til intervju fekk førebu seg på dette. I enkelte tilsyn har barnehagen også nytta intervju og synfaring som informasjonskjelder. Kommunen utfører også intervju både med assistentar og pedagogar. Det er kommunen sjølv som avgjer kven som skal intervjuast. Kva for informasjonskjelder dei nyttar er avhengig av kva for ein tilsynsmetode som er aktuell. Kommunen verifiserer også at rutinar, prosedyrar og instruksar vert følgde opp i praksis. Vår vurdering: Kommunen innhentar relevant og omfattande informasjon i forkant av, og under tilsynet, som gjer at dei har eit godt grunnlag for å vurdere om barnehageeigar sin praksis medfører lovbrot eller ikkje. Fylkesmannen konkluderer med at Sula kommune som barnehagemyndigheit innhentar informasjon i tilsyn som gjer at kommunen kan ta stilling til om barnehageeigar oppfyller barnehagelova. Om barnehagemyndigheita vurderer og konkluderer på om barnehageeigar oppfyller lovkrava i barnehagelova

18 Side: 18/22 Våre observasjonar: Under intervju kom det fram at ein har eit sluttmøte etter tilsynet, og at barnehageeigar får vite kva funn barnehagemyndigheita har gjort i tilsynet. Kommunen skriv også ein tilsynsrapport som blant anna inneheld ein eller fleire konklusjonar og eventuelt om kommunen har merknader til barnehagen. Sistnemnde er ikkje regelverksbrot, men uttrykkjer eit forbetringspotensiale.det står også kva opplysningar kommunen har basert sine konklusjonar på. I rapporten som avdekka regeverksbrot, er det også ei vurdering til grunn for konklusjonen. Vår vurdering: Fylkesmannen har ikkje dokumentasjon på kommunen sine vurderingar i tilsynsrapportar som ikkje konkluderer med regelverksbrot. Fylkesmannen vurderer det likevel som sannsynleg at vurderingar ligg til grunn for kommunen sine konklusjonar i tilsynsrapportane. Fylkesmannen konkluderer med at Sula kommune som barnehagemyndigheit vurderer og konkluderer på om barnehageeigar oppfyller lovkrava i barnehagelova. Om barnehagemyndigheita formidlar sine vurderingar og konklusjonar skriftleg til barnehageeigar Våre observasjonar: Under intervju kom det fram at kommunen sender ein skriftleg tilsynsrapport til alle barnehagar dei har hatt tilsyn med. Alle tilsynsrapportane vi har sett inneheld konklusjonar, uavhengig av om det er funne lovbrot eller ikkje. I tilsynsrapporten som avdekka regelverksbrot følgjer ei vurdering som ligg til grunn for konklusjonen. Vår vurdering: Som nemnt ovanfor i punkt 2.1 om rettsleg grunnlag og tilsyn, skal kommunen formidle både sine konklusjonar og sine vurderingar frå tilsynet skriftleg, uavhengig av om dei har avdekka brot på regelverket i tilsynet eller ikkje. Fylkesmannen finn at tilsynsrapportane, som ikkje konkluderer med regelverksbrot, manglar vurderingar for dette. Kommunen sitt tilsvar på førebels rapport: Sula kommune meiner at dette ikkje er eit regelverksbrot, men eit forbetringspotensiale. Sula kommune hevdar at Fylkesmannen ikkje kan gi eit regelverksbrot basert på ulovfesta prinsipp om forsvarleg saksbehandling og god forvaltningsskikk. Fylkesmannen si vurdering: Det er sikker rett at det ulovfesta prinsipp i forvaltningslova om forsvarleg saksbehandling er like forpliktande for barnehagemyndigheita som krav stilt i lov eller forskrift. Fylkesmannen stadfestar si vurdering på dette punktet. Fylkesmannen konkluderer med at Sula kommune som barnehagemyndigheit ikkje formidlar sine vurderingar skriftleg til barnehageeigar når dei ikkje avdekker regelverksbrot. Om barnehagemyndigheita sender førehandsvarsel til barnehageeigar i tilfelle der den skal vedta pålegg om retting eller stenging av barnehagen Våre observasjonar: Det kom fram under intervju at kommunen meiner dei ikkje sender førehandsvarsel i tilfelle der den skal vedta pålegg om retting. Dette vert gjort munnleg med styrar i eit oppsummeringsmøte, i etterkant av tilsynet.

19 Side: 19/22 Barnehagemyndigheita har gjennomført eitt tilsyn der det vart avdekka regelverksbrot. Etter tilsynet vart det utarbeidt ein tilsynsrapport. Tilsynsrapporten inneheld ein frist for barnehagen til å rette regeverksbrota, og det står at dersom retting ikkje skjer innan fristen, vil kommunen vedta pålegg om retting. I konklusjonen står det mellom anna: «Sula kommune finner dermed grunnlag for å gi varsel om pålegg om retting for følgjande regeverksbrot». 1 Vår vurdering: Det kan synest som kommunen sjølv har tolka at tilsynsrapporten som dei sender i tilfella dei finn regelverksbrot, er eit vedtak om pålegg om retting, og ikkje eit førehandsvarsel, sidan den inneheld fristar for å rette forholda. Dette også på grunn av at dei sjølv meinte at dei hadde munnleg førehandsvarsel i oppfølgingsmøte etter tilsynet. Ut frå ordlyden og forma på tilsynsrapporten til kommunen er det Fylkesmannen si vurdering at tilsynsrapporten i realiteten er eit førehandsvarsel om vedtak om pålegg om retting. Barnehagemyndigheita kan gi førehandsvarsel i tilsynsrapporten, slik dei har praktisert. Fylkesmannen konkluderer med at Sula kommune som barnehagemyndigheit sender førehandsvarsel til barnehageeigar i tilfelle der den skal vedta pålegg om retting. Barnehagemyndigheita har aldri fatta vedtak om stenging. Fylkesmannen har difor ikkje grunnlag for å konkludere på om barnehagemyndigheita sender førehandsvarsel til barnehageeigar når det skal fattast vedtak om stenging av barnehagen. Om førehandsvarselet inneheld opplysningar om det rettslege og faktiske grunnlaget for det varsla vedtaket, ei utgreiing av kva vedtaket inneber for barnehageeigar, og ein frist for uttale Våre observasjonar: Førehandsvarselet/tilsynsrapporten viser til aktuelle paragrafar i barnehagelova. Vidare inneheld førehandsvarselet opplysningar om kva forhold som er lagt til grunn, herunder kva dei avdekka under tilsynet. Både dei faktiske forholda og kva for vurderingar kommunen har gjort, står i rapporten. Vidare står det at dersom retting ikkje skjer innan fristen, så vil kommunen vedta pålegg om retting, og eventuelt vedtak om stenging dersom dette pålegget ikkje vert halde. I førehandsvarselet/tilsynsrapporten er det også gjeve ein frist for barnehagen til å rette dei ulovlege forholda. På slutten av rapporten står det i tillegg «Frist for tilbakemelding er» og deretter er dei same rettefristane oppgitt. 2 Vår vurdering: Opplysningsplikta i førehandsvarselet er oppfylt. Når det gjeld opplysningar om frist for uttale er det vår vurdering at det er hensiktsmessig om kommunen i tillegg presiserer i førehandsvarselet at barnehageeigar har rett til å uttale seg om tilsynsrapporten innan den gitte fristen. Fylkesmannen konkluderer med at førehandsvarselet inneheld opplysningar om det rettslege og faktiske grunnlaget for det varsla vedtaket, ei utgreiing av kva vedtaket inneber for barnehageeigar og ein frist for å uttale seg. Om barnehagemyndigheita gir pålegg om retting berre i tilfelle der ho har konkludert med at eit forhold er ulovleg eller uforsvarleg 1 Dette er frå «Tilsynsrapport frå tilsyn etter barnehagelovven Langevåg Røde Kors open barnehage». 2 Dette er frå «Tilsynsrapport frå tilsyn etter barnehagelovven Langevåg Røde Kors open barnehage».

20 Side: 20/22 Sula kommune som barnehagemyndigheit har aldri fatta vedtak om pålegg om retting. Fylkesmannen har difor ikkje grunnlag for å konkludere på om barnehagemyndigheita oppfyller dette kravet. Om barnehagemyndigheita gir ein frist for retting i sine pålegg om retting til barnehageeigar Sula kommune barnehagemyndigheit har aldri fatta vedtak om pålegg om retting. Fylkesmannen har difor ikkje grunnlag for å konkludere på om barnehagemyndigheita oppfyller dette kravet. Om barnehagemyndigheita fylgjer opp at brot på barnehagelova har blitt retta Våre observasjonar: Kommunen skriv i tilsynsrapporten der det er avdekka regelverksbrot, at barnehagen skal skrive ei erklæring om at dei ulovlege forholda er retta, og ei utgreiing om korleis regelverksbrota er retta opp. Dette er eit moment som tilseier at dei følgjer opp om brota er retta. Kommunen har også sendt dokumentasjon som viser at regelverksbrot vert lukka og registrert i kommunen sitt eige system. Vår vurdering: Kommunen har oversikt over om regelverksbrot vert lukka, og det vert følgt opp og registrert i det kommunale systemet. Fylkesmannen konkluderer med at Sula kommune som barnehagemyndigheit fylgjer opp at brot på barnehagelova vert retta. Om barnehagemyndigheita vedtek stenging som reaksjon berre der barnehageeigar ikkje overheld fristen for å etterkomme pålegget, eller der forholdet ikkje let seg rette Barnehagemyndigheita har aldri fatta vedtak om stenging. Fylkesmannen har difor ikkje grunnlag for å konkludere på om barnehagemyndigheita oppfyller dette kravet. Om barnehagemyndigheita sender stengingsvedtak til fylkesmannen til orientering Barnehagemyndigheita har aldri fatta vedtak om stenging. Fylkesmannen har difor ikkje grunnlag for å konkludere på om barnehagemyndigheita oppfyller dette kravet. Om pålegg om retting eller vedtak om stenging er skriftleg Barnehagemyndigheita har aldri fatta vedtak om pålegg om retting eller stenging. Fylkesmannen har difor ikkje grunnlag for å konkludere om barnehagemyndigheita oppfyller dette kravet. Om pålegg om retting eller vedtak om stenging inneheld informasjon om: a) Dei reglane vedtaket bygger på b) Dei faktiske forholda vedtaket bygger på c) Dei hovudhensyn som har vore avgjerande ved utøving av

21 Side: 21/22 forvaltningsmessig skjønn d) Klageadgang e) Klagefrist f) Klageinstans g) Framgangsmåten ved klage h) Informasjon om retten til å sjå dokument i saka i) Informasjon om retten til å be om utsett iverksetting Barnehagemyndigheita har aldri fatta vedtak om pålegg om retting eller stenging. Fylkesmannen har difor ikkje grunnlag for å konkludere om barnehagemyndigheita oppfyller dette kravet. 3 Frist for retting av regelverksbrot I kapitla ovanfor har vi konstatert at de ikkje oppfyller regelverket på alle område. Vi gir dykk ein frist til å rette regelverksbrota, jf. kommunelova 60 d. Frist for retting er Før fristen må de sende oss ei erklæring om at forholda er retta og ei utgreiing om korleis brota er retta. Dersom de ikkje har retta regelverksbrota før rettefristen, vil vi vedta pålegg om retting. Eit pålegg om retting er eit vedtak som de kan klage på, jf. forvaltningslova kapittel VI. Følgjande pålegg er aktuelle å vedta etter at rettefristen er over: Sula kommune som barnehagemyndigheit må gjennom rettleiing og tilsyn sørge for at barnehageeigarane etterlever regelverket, jf. barnehagelova 8 og 16. Sula kommune må i denne samanheng sørge for å : a) bruke kunnskapen dei har om kvar enkelt barnehage til å gjere risikovurderingar for å vurdere behovet for rettleiing og tilsyn, b) bruke tilsyn som verkemiddel der dette er nødvendig for å sjå til regelverksetterleving etter barnehagelova hjå barnehageeigar, c) formidle sine vurderingar skriftleg til barnehageeigar også i tilfelle der det ikkje er avdekka regelverksbrot.

22 Side: 22/22 Vedlegg: Liste over dokumentasjon Organisasjonskart ReFlex - elektronisk spørreskjema Plan for tilsyn med barnehagar i Sula kommune Varsel om tilsyn etter Lov om barnehagar 8 og 16- Måseide barnehage Varsel om tilsyn Langevåg barnehage Stedlig tilsyn etter barnehagelova Varsel om tilsyn- Hatlebakken barnehage Stedlig tilsyn etter barnehagelova Varsel om tilsyn Gnist barnehager Bjørkavåg Stedlig tilsyn etter barnehagelova Varsel om tilsyn etter barnehagelova 16 og 8 Vasset barnehage Varsel om tilsyn etter barnehagelova 8 og 16 - Røde Kors Åpen barnehage Rapport frå dokumenttilsyn haust 2015 Hatlebakken barnehage Rapport frå dokumenttilsyn haust 2015 Gnist barnehage Bjørkavåg Rapport frå tilsyn etter barnehagelova- Gnist barnehager Bjørkavåg Rapport frå tilsyn etter barnehagelova Langevåg barnehage Rapport frå tilsyn etter barnehagelova -Hatlebakken barnehage Tilsynsrapport frå tilsyn etter barnehagelova Langevåg Røde Kors open barnehage Tilsynsrapport frå tilsynetter barnehagelova Måseide barnehage Tilsynsrapport frå tilsyn etter barnehagelova Vasset barnehage Vedlegg skiftleg innsending i forkant av tilsyn (skjema + spørsmål) Tilsyn skjema open barnehage. Påstandar til 1 Barnehagens formål og 2 Barnehagens innhald. Tilsyn skjema barnehage. Påstandar til 1 Barnehagens formål og 2 Barnehagens innhald. Saksframlegg i fagutvalet for oppvekst Orientering om tilsyn med barnehagar i Sula i 2018 etter barnehagelova 16 Saksframlegg i fagutvalet for oppvekst Tilsyn med barnehagar i Sula i 2017 etter barnehagelova 16 1.Lukking av avvik i tilsynsrapport etter barnehagelova - Langevåg Røde Kors Åpen barnehage 2.Lukking av avvik i tilsynsrapport etter barnehagelova Langevåg Røde Kors åpen barnehage System for kvalitet i Sulabarnehagane sikring, vurdering og utvikling Kunnskap og kartlegging av barnehagane i Sula kommune Rutinar i samband med tilsetting i faste stillingar Melding til barneverntjenesten Oversikt over tilsyn i barnehagane i Sula