EU og nye syntetiske stoffer

Transkript

1 Joint Action er en EU-plan for vurdering av nye syntetiske stoffer. Ifølge planen skal det tas hensyn til alle mulige risikoaspekter ved nye stoffer. Forfatteren gjør rede for erfaringer ved den vitenskapelige vurderingen av et Ecstasyliknende stoff. Hun mener at nye stoffer dukker opp i så rask takt at det i praksis er urealistisk å tro at man kan komme fram til en helhetlig risikovurdering. En slik streben må imidlertid sees på som prisverdig. ASTRID SKRETTING DEBATT & REFLEKTION EU og nye syntetiske stoffer Hvordan skal det internasjonale samfunnet og det enkelte land forholde seg til flommen av narkotiske stoffer som dukker opp i stadig nye sammensetninger? Skal de automatisk klassifiseres under allerede eksisterende forbud, slik tilfellet er i Norge? Eller skal en ta for seg det enkelte stoff når det kommer på markedet, vurdere ulike sider ved risiko knyttet til produksjon, bruk, omsetning osv.? På den internasjonale arena har FN tre konven sjoner som omhandler narkotika, Narkotikakonvensjonen av 1961, Psykotropkonvensjonen av 1971 og 1988-konvensjonen som særlig tar opp kontroll med ulovlig internasjonal handel med narkotika og kjemiske stoffer som brukes i framstilling av narkotiske stoffer. FNsystemet arbeider imidlertid langsomt og det er et åpenbart behov for at det internasjonale samfunnet skal kunne handle raskt etter hvert som nye narkotiske stoffer dukker opp på markedet. For raskere å kunne møte problemet med de nye syntetiske stoffene, vedtok EU i juni 1997 en plan for informasjonsutveksling, ri- sikovurdering og kontroll av nye syntetiske stoffer ( Joint Action concerning the information, exchange, risk assessment and the control of new synthetic drugs ). Planen kan sees på som en rettesnor for hvordan EU ideelt sett tenker at en skal kunne møte nye syntetiske stoffer som dukker opp på markedet. EU har imidlertid ikke myndighet til å bestemme de nasjonale narkotikalovene. Det vil derfor være opp til det enkelte medlemsland hvilke politiske konsekvenser en skal trekke av en risk assessment. De endelige beslutningene om eventuell lovregulering må skje innen rammene av de nasjonale narkotikapolitiske prioriteringene. Selv om det slik sett ikke er snakk om at EU skal lage overnasjonale narkotikalover, er formålet å få til en størst mulig harmonisering på sikt. Hvordan har så EUs retningslinjer for Risk assessment av nye syntetiske stoffer kommet i stand? Som norsk observatør i EMCDDAs (European Monitoring Center for Drugs and Drug Addiction) vitenskapelige komité, har jeg hatt anledning til å følge deler av proses- 53

2 sen. Dette har vært interessant på mange måter. Blant annet sitter jeg igjen med et inntrykk av at en i den grad det er mulig, har til strebet å komme fram til retningslinjer som skal se på alle sider ved mulige risikofaktorer. Dette innbefatter også vurdering av risiko ved et eventuelt forbud av det aktuelle stoffet. Vanligvis har det som kriminologene gjerne kaller kontrollskader ved narkotikalovgivningen, vært fraværende i slike vurderinger. Hva er Joint Action? Joint Action er en plan som beskriver hvordan ulike EU-organer skal samarbeide for å komme fram til en vurdering av ulike risikofaktorer ved nye syntetiske stoffer. Planen består av seks punkter eller artikler. De to første beskriver målsetting og rammer for planen. Artikkel tre beskriver prosedyrer for hvordan en raskt kan utveksle informasjon om nye syntetiske stoffer innen EU. Artikkel fire trekker opp retningslinjer for hvordan en på et bredest mulig grunnlag skal vurdere ulike risikofaktorer forbundet med de nye sammensetningene av syntetiske stoffer. Artikkel fem skisserer prosedyre for hvordan et bestemt nytt syntetisk stoff eventuelt skal bringes under kontroll og artikkel seks hvor planen skal offentliggjøres. EU-organene som inngår i Joint Action er EMCDDA, Europol (politisamarbeidet innen EU), de enkelte medlemsland gjennom de nasjonale Focalpoints i Reitox-network og Europols nasjonale enheter, EU-kommisjonen og European Agency for the Evaluation of Medicinal Products. Risk assessment I kraft av sitt formannskap i EU meldte Storbritannia i februar 1998, på vegne av alle medlemslandene, ønsket om at stoffet MBDB skulle bli gjenstand for risk assessment under Joint Action s artikkel 4. MBDB er ett av flere stoffer som selges og brukes under betegnelsen Ecstasy. Ifølge Europol er MBDB et stoff som lages i tilfeller der produsentene ikke har de nødvendige kjemikalier til å framstille MDMA (Ecstasy). Europol oppgir i den forbindelse at ingen medlemsland har rapportert at det er noen egen etterspørsel etter MBDB. Det er heller ikke alle land som registrerer beslag av MBDB separat, men lar det inngå som en del av beslagene av Ecstasy. Ifølge den norske Kriminalpolitisentralen er MBDB beslaglagt i Norge. EMCDDAs vitenskapelige komité fikk våren 1998 saken til behandling under artikkel fire Risk assessment i Joint Action. Artikkel fire har følgende ordlyd: 1. Etter anmodning fra et medlemsland eller Kommisjonen skal EMCDDA i regi av den vitenskapelige komité, utvidet ved eksperter utnevnt av medlemslandene, representanter fra Kommisjonen, EDU (European Drug Unit) og the European Agency for the Evaluation of Medical Products, avholde et særskilt møte. Denne utvidete komitéen skal vurdere mulig risiko (risk assessment), her iblant helseog sosial risiko forårsaket av bruk og ulovlig omsetning av nye syntetiske stoffer. Mulige konsekvenser av forbud skal også inngå i risikovurderingen. 2. Risikovurderingen skal foretas på basis av informasjonen fra medlemslandene, Kommisjonen, EMCDDA, EDU og the European Agency for the Evaluation of Medical Products, og skal ta hensyn til alle faktorer som ifølge FNs Psykotropkonvensjon av 1971 kan berettige et stoff til å underkastes internasjonal kontroll. 3. Risikovurderingen skal resultere i en rapport. Rapporten skal ta opp alle aspekter. Alle oppfatninger omkring de ulike aspektene skal gjenspeiles i rapporten. Som det framgår var EMCDDAs vitenska- 54

3 pelige komité utsett til å være vertskap for et separat møte, som skulle vurdere ulike risikoaspekter ved det narkotiske stoffet MBDB. Som en del av forberedelsene til møtet utarbeidet komitéen generelle retningslinjer eller prinsipper for hvilke elementer som skulle inngå i en slik risikovurdering. Det slås her fast at det må være en viktig rettesnor å veie sannsynligheten for risikofaktorene opp imot hvor alvorlig slik risiko blir ansett å være. Det sies også at vurderingen av adekvate tiltak og mulige konsekvenser av kontrolltiltak, skal dekke et vidt spekter og ikke nødvendigvis føre til forbud og straffetiltak. I vurderingen av mulige konsekvenser av forbud mot et nytt syntetisk stoff, sies det også at en bør ta i betraktning hvilke kontrolltiltak som allerede er satt i verk for andre relevante stoffer. Det vitenskapelige grunnlaget for å fatte beslutninger om nye syntetiske stoffer, vil av naturlige grunner være begrenset. Det sies derfor at en vurdering av et nytt stoff må se på liknende stoffer som allerede er kjent, uavhengig av om disse er legale eller illegale. I den endelige vurderingen skal en både ta hensyn til påliteligheten av den informasjon som foreligger og relevansen av de ulike sider ved vurderingen. Hva skal inngå i Risk assessment? Innledningsvis skal det gis en beskrivelse av farmakologi og virkemåte for det aktuelle stoffet. I den forbindelse skal det blant annet beskrives hvordan stoffet virker på sentralnervesystemet og andre organer. Så vel psykologiske som atferdsmessige virkninger skal beskrives. Videre skal det foretas en vurdering av helsemessige farer knyttet til bruk av det aktuelle stoffet, både for den enkelte bruker og i relasjon til et folkehelseperspektiv. Av mulige individuelle helsefarer nevnes blant annet potensiale det aktuelle stoffet måtte ha med hensyn til forgiftning og fysisk og psykisk avhengighet. Det skal i den forbindelse angis likheter og forskjeller i forhold til andre stoffer det kan være aktuelt å sammenligne med. Når det gjelder vurdering av risiko som berører folkehelsa, skal en trekke inn såvel epidemiologiske som andre typer funn knyttet til tilgjengelighet og kvalitet av det aktuelle stoffet, hva slags informasjon som generelt foreligger, hvor mye brukerne vet om stoffet og hvordan det blir vurdert av brukerne. Hvor utbredt er bruken og hvordan kan bruksmønsteret beskrives? En skal videre se på hva som karakteriserer brukerne, mulige helsemessige konsekvenser for de ulike aktuelle brukergrupper, hvilke situasjoner stoffet blir brukt i og så videre. Vurderingen skal også se på mulige sosiale risikofaktorer. Det snakkes her om sosial risiko for brukere, mulige sosiale skadevirkninger som berører familie (f.eks. vold) og negative effekter for brukere i forhold til samfunnet (f.eks. marginalisering). Det sies videre at en skal vurdere i hvilken grad det er fare for at det er spesielle grupper i befolkningen som ser ut til å tiltrekkes av stoffet, hvilken innvirkning bruken har på forskjellige grupper og lokalsamfunn, i hvilken grad det er typer av kriminalitet som eventuelt kan knyttes til bruken, økonomiske kostnader osv. Avslutningsvis skal en risk assessment se på hvordan det nye stoffet kan kontrolleres. I den forbindelse skal det foretas en gjennomgang av mulige konsekvenser av ulike kontrolltiltak, deriblant også hvilke konsekvenser et eventuelt forbud vil kunne ha. Som grunnlag for å foreta en konkret risikovurdering av MBDB, hadde en søkt å framskaffe all informasjon som var tilgjengelig. Blant annet hadde Trimboes Institute i Nederland fått i oppdrag å foreta en gjennomgang av stoffets farmatoksikologiske og nevropsykologiske egenskaper. Europol hadde laget en rapport om det en visste om MBDB ut fra informasjon fra de ulike medlemslandene, 55

4 om hvor utbredt bruken var, tilgjengelighet av kjemikalier som trengs for å framstille stoffet (precursers) osv. I tillegg forelå det en beskrivelse fra de enkelte medlemsland om hvorvidt MBDB allerede var lovregulert. Risk assessment -møte På basis av de nevnte grunnlagsdokumentene ble det så avholdt et risk assessment - møte om MBDB i november Foruten EMCDDAs vitenskapelige komité deltok spesielt utpekte eksperter fra de enkelte medlemsland, representanter fra Europol, the European Agency for the Evaluation of Medical Products og EU- kommisjonen. Deltagerne forholdt seg noe ulikt til hvordan den tilgjengelige informasjonen skulle forvaltes. Medlemmene i den vitenskapelige komité hadde i forarbeidet lagt stor vekt på at en skulle være så tro som mulig mot de vitenskapelige idealer. I og med at den tilgjengelige kunnskapen om et nytt syntetisk stoff i utgangspunktet vil være sterkt begrenset, tilsa dette at det ikke ville være grunnlag for å avgi noen sikker vitenskapelig vurdering. En ville i stor grad være henvist til det en vet om ulike aspekter ved andre stoffer som kan sies å likne det en skal uttale seg om. I dette tilfelle var mye av den tilgjengelige informasjonen knyttet til MDMA, og det ble stadig understreket at dette innebar klare begrensninger. En del av ekspertene ga imidlertid uttrykk for at det ikke alltid burde være nødvendig med denne type forbehold. På møtet ble det imidlertid lagt stor vekt på å etterleve passusen i artikkel fire om at Rapporten skal ta opp alle aspekter. Alle oppfatninger omkring de ulike aspektene skal gjenspeiles i rapporten. Representantene fra EU-kommisjonen hadde litt tungt for å svelge en slik tilnærming og var tidvis relativt pågående for at deres synspunkter og vurderinger skulle være enerådende. Gjennomgående var vurderingene fra EU-kommisjonens representanter mer absolutte enn hva som var tilfelle for resten av forsamlingen. Hva som kommer ut av risk assessment - møtet er ennå for tidlig å si. Det som framkom er enn så lenge konfidensielt, og når den endelige rapporten foreligger vil den bli behandlet videre i ulike EU-organer. Idealer og realiteter Da den spesifikke kunnskapen om nye syntetiske stoffer naturlig nok vil være svært mangelfull, er det selvsagt store problemer knyttet til å foreta en konkret vurdering av risikofaktorer. Retningslinjene for hvilke elementer som skal inngå, stiller mange spørsmål hvorav det bare er noen få som kan besvares. I praksis vil det derfor ikke være mulig å forholde seg til alle de oppsatte punktene. Retningslinjene bør vel derfor først og fremst sees på som en mal for hvordan en slik vurdering ideelt bør foregå og hvilke aspekter den bør dekke. Utifra at det aldri vil være mulig å oppfylle idealet som retningslinjene streker opp, vil det kunne hevdes at de derfor i praksis er uten nytteverdi. Det vil aldri være mulig å utrede alle sider ved bruken av en spesifikk stoffsammensetning, eller vente på pålitelige forskningsresultater som kan gi svar på alle de oppsatte punktene. Et av mange problemer i den forbindelse, vil være at brukerne ofte ikke vil ha mulighet til å skille mellom alle de nye syntetiske stoffene som dukker opp. Som regel selges de under felles betegnelser som tilfelle er med stoffene som går under navnet Ecstasy. Kjemiske analyser viser at det i praksis er snakk om flere stoffsammensetninger. Det vil derfor by på store problemer å få pålitelige data om for eksempel sosiale risikoaspekter ved et konkret stoff. Skal retningslinjene etterleves helt bokstavelig, vil det nødvendigvis i beste fall måtte gå mange år fra et stoff oppdages på markedet til det evt. kan lovreguleres. I og med at utviklingen av nye syntetiske 56

5 stoffer eller det som gjerne kalles designer drugs, skjer så vidt raskt, kan det synes nokså formålsløst å ha såvidt omfattende rammer for risikovurdering av stoffene etter hvert som de dukker opp. Norge er av de land som har valgt en langt mer pragmatisk tilnærming. Hvordan de nye syntetiske stoffsammensetningene skal lovreguleres, er langt på veg løst ved at forbudet for de stoffene som allerede står på den såkalte narkotikalisten, også gjelder for derivater av disse. Flere av medlemslandene i EU har liknende muligheter innen den eksisterende narkotikalovgivningen. Lovreguleringer kan derfor i mange land settes i verk relativt raskt etter som nye stoffer dukker opp.det faktum at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en har tilstrekkelige data om ulike aspekter ved et konkret nytt stoff, og at mange land allerede har muligheter til å fatte vedtak om lovregulering, gjør det nærliggende å stille spørsmål ved om det i det hele tatt er noe poeng å sette opp retningslinjer for risikovurdering av nye syntetiske stoffer. Vil et slikt system ha noen mulighet for å fungere i den praktiske virkelighet? Vil EU og medlemslandene ta seg tid til å avvente en risikovurdering? Det kan være grunn til å stille seg skeptisk. Det virker lite realistisk at det kan foretas en så omfattende vurdering hver gang en ny kjemisk sammensetning dukker opp på narkotikamarkedet. Etter alt å dømme må retningslinjene derfor mer sees på som noe en ideelt ønsker å strebe mot, enn hvordan en risikovurdering vil kunne foregå i praksis. Selv om realitetene slik sett vil komme i veien for idealet, må det imidlertid likevel sees på som prisverdig at en søker å strebe mot en helhetlig vurdering: Det er positivt at det legges opp til at grunnlaget for å fatte beslutninger om hvordan et nytt stoff skal lovreguleres, blir så pålitelig og omfattende som mulig. 57