Peter Ørebech. 2009: Den nye fiskeripolitikken. en kommentar basert på en sammenligning med planene slik de presenteres i 2002 «Vejviseren»

Transkript

1 Peter Ørebech 2009: Den nye fiskeripolitikken i EUs «Grønbog» en kommentar basert på en sammenligning med planene slik de presenteres i 2002 «Vejviseren» Nei til EU arbeidsnotat nr. 3/2009

2 Innholdsfortegnelse 0. Innledning: Den nye fiskeripolitikken i EU-grønnboka en kommentar Kort om timeplanen for «Grønbogen» Situasjonen i EU. Basert på EUs egne konklusjoner Hovedelementene i EUs fiskeriregime lovgivning, regulering, kvotehandel, rettigheter Hvilke muligheter/hindre preger EU- lovverket for å få til en forsvarlig ressursforvaltning? Endring i norsk fiskeriforvaltning ved medlemskap: konsekvenser Islandsk EU-medlemskap hva betyr det for Norge? : Den nye fiskeripolitikken i EUs «Grønbog» Nei til EU arbeidsnotat nr. 3/2009, utgitt juni Bestilling / nedlasting: Forfatter: Peter Ørebech, førsteamanuensis i rettsvitenskap Universitetet i Tromsø (NFH). Stud. jur. Ingvild Sverdrup har gjort søk og innsamling av datamateriale. Analysen står imidlertid for forfatterens egen regning. Forsidefoto: EU. Rapporten er utarbeidet på oppdrag fra Nei til EUs fiskeripolitiske utvalg. Den er finansiert med støtte fra Utenriksdepartementet. 1

3 0. Innledning: Den nye fiskeripolitikken i EU-grønnboka 1 en kommentar I denne kommentar tas opp status for fiskeri og også endringer som har foregått siden forrige revisjon av fiskeripolitikken (i 2002). 2 Det er her forsøkt å gripe fatt i de mest sentrale punkter av betydning for islandsk (og norsk) EU-medlemskap, dvs. retten til nasjonal allokering av kvoter og rettigheter til nasjonale fiskere, nasjonale regler for fiske i nasjonale soner, fordeling mellom EU-land (relativ stabilitet), retten til nasjonale hav for innvånerne i kyststaten, forhandlinger med tredje land om fordeling av fiskeressurser og fordeling av rettigheter i fiske ved omsetning i markedet (de såkalte fritt omsettelige konsesjoner og kvoter, Individual Transferable Quotas - ITQ). Utgangspunktet er at mye ligger fast. Blant de ting som ikke er diskutable er selve ideen om den felles fiskeripolitikk (Common Fisheries Policy - CFP) hvis viktigste element er at all lovgivningsmyndighet ligger hos EU. EU har eksklusiv myndighet internt og eksternt: EU lager regler, håndhever dem og løser tvister (EU-domstolen). EU har enerett til å forhandle med tredjeland om fiskeressurser. Den enkelte medlemsstat har ved medlemskapet overført sin myndighet til EU. EU vedtar sine regler ved kvalifisert flertall. Det betyr at industriinteresser i Torino, landbruksinteresser i Romania og finansinteresser i London skal delta i avgjørelsen av hva som er hensiktsmessige løsninger for fisket i Island og Norge. Eneretten gjelder også for EUflåtens fiske i farvann utenfor EU (Grønbogen s. 22). Dette ligger fast også etter «Grønbogen» av 2009, og vil således være en del av løsningen også etter 2012 når overgangsordningene opphører og den endelige fiskeripolitikk skal på plass. 3 Veien videre dreier seg for det første om delegering av myndighet nedover i systemet; fra Rådet og EU-parlamentet og til hhv. Kommisjonen eller fiskernes organisasjoner slik som produsentorganisasjoner (PO) og dels til fiskerne selv. For det annet er det tale om endrede materielle regler. Her er en linje å lage et mer markert skille mellom kystfiske og «industrielt» fiske noe vi i Norge vil kalle for havfiske. For førstnevnte fiske diskuteres det å reservere nasjonale felt innenfor 12 nautiske mil. For det tredje foreslås nye materielle fellesregler for EUfiske, herunder f.eks. forbud mot utkast. Det antydes at innføring av fritt omsettelige kvoter som et forvaltningsgrep, kan begrenses til havfisket. Det stilles videre spørsmål om relativ stabilitet kan opprettholdes som system. De sentrale dokumenter i policy-sammenheng er hhv: Meddelelse fra Kommissionen om reformen af den fælles fiskeripolitik («Vejviser») KOM(2002) 181 endelig, her omtalt som «Vejviser». For det annet Meddelelse fra Kommissionen om rettighedsbaserede forvaltningsbaserede forvaltningsinstrumenter i fiskeriet SEK(2007)247, KOM(2007) 73 endelig og for det tredje Kommisjonen for de europæiske fællesskaber, Grønbog, reform af den fælles fiskeripolitik, Brussels, Kom (2009)163 endelig (her omtalt som «Grønbogen»). Den felles fiskeripolitikken inngår i en større hav- og miljøpolitisk sammenheng. Her er to sentrale dokumenter: Meddelelse fra Kommissionen om en integreret EU-havpolitik KOM (2007) 575 og Meddelelse fra Kommissionen om den felles fiskeripolitiks rolle i gennemførelsen af en økosystemtilgang til forvaltning af havet KOM(2008) 187. Dette videre havpolitikkperspektivet skal vi imidlertid holde utenfor her. 1 Kommisjonen for de europæiske fællesskaber, Grønbog, reform af den fælles fiskeripolitik, Brussels, Kom (2009)163 endelig. 2 Se Meddelelse fra Kommissionen om reformen af den fælles fiskeripolitik («Vejviser») KOM(2002) 181 endelig. 3 Om detaljene her: se Peter Orebech, The Fisheries Issues of the 2004 Second European Union Accession Treaty: a comparison with the 1994 First Accession Treaty (Int journal of Marine & Costal law vol. 19, 2004 p ). 2

4 1. Kort om timeplanen for «Grønbogen» Aller først noen få ord om timeplanen for innføringene av reformene i Den felles fiskeripolitikk (Common Fisheries Policy - CFP) av Det er her tale om perioden frem til 2012: 2009: Brede konsultasjoner med medlemsstater og interessenter på grunnlag av EUkommisjonens «grønbog» frem til utgangen av Tidlig 2010: Kommisjonen gjennomgår høringsuttalelser og utarbeider en sammenfatning av den offentlige debatt. Senere i 2010: Konsekvensvurdering fra Kommisjonen. Tidlig 2011: Konkrete forslag til reformer. 2012: Vedtak av reformforslag. Utfallet av prosessen er usikkert. Jeg vil spå at fordi det vil komme innspill som spriker i alle retninger, vil Kommisjonen måtte ta avgjørelsen på fritt grunnlag. En vil da velge et system som i minst mulig grad «stikker av fra systemets logikk». Dette betyr at målet om videre bygging av EU, dvs. integrasjonsprosjektet, vil avgjøre: Løsningene vil derved helle i retning av markedslover og fri flyt, noe som medfører at relativ stabilitet og nasjonalt tildelte, eksklusive konsesjoner for statens borgere, vil avvikles. 3

5 2. Situasjonen i EU. Basert på EUs egne konklusjoner EU har en utvikling som går fra vondt til verre. Reduserte ressurser, bortfall av fiskeriavtaler med andre land og en forholdsvis stabil fiskeflåte. Dessuten stort overfiske i andre lands soner, som er uten kystvakt og fiskerioppsyn. Dette gir dårlig lønnsomhet hjemme og det gir ernæringssvikt i de utbyttede uland. Her er EUs egen beskrivelse av elendigheten i «Grønbogen»: «De europæiske fiskebestande har været overfisket i årtier, og fiskerflåderne er for store for de disponible ressourcer. Denne kombination betyder, at for mange fartøjer jagter for få fisk, og store dele af den europæiske flåde er urentable. Det har resulteret i, at der fanges færre og færre fisk og skaldyr i Europas farvande: over halvdelen af fisken er nu importeret.» (s. 5) «Europæisk fiskeri er i dag afhængig af unge, små fisk, som for det meste fanges, inden de kan formere sig. For eksempel fanges 93 % av torsken i Nordsøen før den kan formere sig.» (s. 7) «I det enorme og forskelligartede europæiske fiskeri er dokumentering, beslutningstagning og kontrol ved hjælp af sådan mikroforvaltning [detaljregulering] blevet stadig mer kompleks, vanskelig at forstå og meget kostbar at forvalte og kontrollere.» (s. 8) «I en lang række medlemsstater er det blevet anslået, at de offentlige udgifter til fiskeriet overstiger den samlede fangstværdi. Dette betyder kort sagt, at europæerne næsten betaler for deres fisk to gange: først i butikken og senere via skatten.» (s. 8) «Foruden at spilde en værdifuld ressource har udsmid forhindret genopretningen af flere bestande trods lave kvoter.» (s. 15) «Støtten til fiskerierhvervet, navnlig som led i fiskeripartnerskabsaftalerne, har bidraget til at udvikle erhvervet, men ikke på en sådan måde, at det får mærkbar indflydelse på fattigdoms-bekæmpelsen og opfyldelsen af årtusindudviklingsmålene. De eksterne fiskeripolitikker bør tage større hensyn til tredjelandes fødevaresikkerhedsstrategier.» (s. 23) De følgende figurer viser hvilke endringer som EU selv ser som mulig og eller oppfylt i «Grønbogen» av 2009, sammenlignet med «Vejviseren» av

6 Figur 1: EUs målsettinger hhv. i 2002 og 2009 for CFP CFP skal sikre «Vejviser» av «Grønbog» av Langsiktig strategi: Ansvarlig og bærekraftig fiskeri mht sunne Ansvarlig og bærekraftig fiskeri (s. 24). økologiske systemer. Hittil har EU truffet tiltak for fiskeri på EUs styrkede internasjonale rolle mht. global årsbasis. Det har ofte medført store svingninger, som ikke bare forvaltning av fiske. EU vil samarbeide med har hindret fiskerne fra å planlegge sitt fiske, men også ødelagt sine utenlandske partnere om å gjøre mulighetene for å bevare fiskebestandene. Iht. fiskeripolitikken Regionale Fiskeriorganisasjoner (RFO) mer vil der bli gitt langsiktige mål for oppbygging av sikre nivåer for effektive. Fiskere skal heretter betale for fiskebestandene i EU og implementeringen av slike ordninger. adgangen til å fiske på det åpne hav? (s. 24). En ny politikk for fiskeflåtene må føre til økonomisk rentabel og konkurransedyktig fiskeri til fordel for forbruker. Reformen er svaret på den utfordring som består i at EU-flåten har en kronisk overkapasitet. EU vedtok derfor at det skulle innføres to sett foranstaltninger: 1) en forenklet flåtepolitikk, der de enkelte medlemsstater får overdratt ansvaret for å tilpasse fiskerikapasiteten til fiskemuligheter, og 2) en utfasning av offentlige støtte til private investorer i forbindelse med fornyelse eller modernisering av fiskerfartøyer, mens stønad opprettholdes til forbedring av sikkerhet og arbeidsforhold om bord. En rimelig levestandard for fiskerne. Åpenhet og transparens, derved å forbedre vitenskaplige data som danner grunnlag for politiske vedtak. Brukerinvolverte beslutningssystemer, sentralt, regionalt og lokalt: Fiskerne bringes inn i styringen av fisket; de skal delta i beslutningsprosessene innen CFP. Fiskere og forskere skal dele sin viten. Det opprettes regionale rådgivende råd (RAC), som skal være forum for et samarbeid mellom berørte for å finne måter å oppnå bærekraftig fiske på i de områder, som berører rådet. Da fisket berører andre parter utenfor fiskeri, vil fiskerne og forskerne måtte ta hensyn til andre interessenter. EU-ansvaret: Ansvarlighet mht. hvem som har myndighet på EUnivå, nasjonalt plan og lokalt. Effektive beslutningsprosedyrer for evaluering, kontroll og håndheving. Mht. bedre håndheving av reglene: Forskjellene i de nasjonale kontroll- og sanksjonssystemer for lovbrudd hindrer en effektiv håndhevelse. Derfor vil EU utvikle samarbeidet mellom de involverte myndigheter og styrke harmoniseringen av kontroll og sanksjoner i hele EU. Kommisjonens inspektører har fått utvidet kompetanse til å sikre en lik og effektiv håndhevelse på vegne av EU. Disse ordninger skal resultere i slike ensartede spilleregler som fiskerne har etterlyst. En tverrsektoriell strategi der CFP linkes opp mot miljø- og ulandspolitikk. Et fiskeri som er helt ut basert på økonomisk rasjonelle prinsipper. Fiskeflåter som skal styrke sin økonomiske ryggrad og tilpasse seg miljø- og markedsmessige endringer (s. 6). Den fremtidige CFP skal innrettes slik at det innebygges mekanismer som sikrer at EU flåtenes størrelse justeres slik at de svarer til de disponible fiskebestanders størrelse (s. 8). Intet nevnt. Avhjelping av CFPs strukturmangler (s. 8): upresise politikermål, som resulterer i utilstrekkelige retningslinjer for vedtak i CFP. Egenforvaltning: Et regelsett som legger ansvar for resultatene på brukergruppene (s. 8). Det skal skapes et tydelig hierarki mellom vedtak om grunnprinsipper og teknisk iverksetting (s. 10). Bottom-up initiativer med utspring i produsentorganisasjoner (PO), som får flere arbeidsoppgaver som registrering og dokumentasjon av kvoter (s. 12). Et beslutningssystem som skiller prinsipp fra gjennomføring, sistnevnte overlates til Kommisjon, medlemsstater og PO (s. 11). Politisk vilje til å sikre regeletterlevelse. Reform av kontrollpolitikken for å sikre at vedtak gjennomføres likt slik at alle får like konkurransevilkår, uansett medlemsstat (s. 25). Sikres en sammenheng med EUs miljø- og utviklingspolitikk (s. 22). 4 Meddelelse fra Kommissionen om reformen af den fælles fiskeripolitik («Vejviser») KOM(2002) 181 endelig. 5 Kommisjonen for de europæiske fællesskaber, Grønbog, reform af den fælles fiskeripolitik, Brussels, Kom (2009)163 endelig. 5

7 Figur 2: Oppnådde mål for EU (2002) og mål som forventes nådd i 2020 slik EU ser det I 2002: Vejviser 2002, s. 4 I 2020: Grønbog 2009, s. 4 Innført langsiktig perspektiv på forvaltningen ved Europas fiskebestander er blitt gjenopprettet til sitt innføring av gjenopprettings- og forvaltningsplan. maksimale utbytte. Økt innsats for å trekke inn miljøhensyn i forvaltningen. Fiskes med miljøvennlige fartøyer. Vitenskaplig overvåkning av fiskebestander. Større brukerdeltakelse ved etablering av regionale, Aktørene deltar fullt ut i beslutninger om og drøfting rådgivende utvalg i EU-fisket. av politikkimplementering. En ny flåtepolitikk der tvungne mål for begrensning av Flåten er effektiv og ikke avhengig av offentlig kapasitet ble erstattet av forpliktende løfter fra støtte. medlemsstatene om reduksjon. Innført fiskeinnsats som effektivitetsreduserende - virkemiddel dagskvoter gjenopprettingsplan. Selektiv bruk av offentlige midler til fiskeristøtte, fjerning av kontraheringsstøtte, ved at strukturpolitikken avpasses CFP og vektlegging av et diversifisert kystsamfunn. Nye bilaterale avtaler med tredjeland, partnerskapsavtaler som gir EU-fartøy rett til å fiske i uland. Det innføres insitamenter som påvirker aktører til å handle ansvarsfullt. EU fortsetter arbeidet i hele verden for å fremme god forvaltning av havene og bidrar til utvikling av lokalt fiske. Fiskerikontroll er blitt langt mer effektiv. Fiskerne tjener mer, attraktiv næring for unge. Leveres større kjønnsmoden fisk, og høyere kvalitet = fiskere får mer for sine varer. Sporbarhet fra båt til bord er gjennomført (s.12, 18 og 25). Figur 3: Mål som ikke er oppnådd Vejviser 2002 Grønbog 2009 Bærekraftig fiskeri. Forsvarlig beskatning av tilgjengelige ressurser (s. 8). Rentable fiskeflåter: de fleste av EUs flåter drives med tap. Overkapasitet i flåten er fortsatt et grunnleggende problem i CFP (s.8). Reduksjon av overkapasitet. Redusere overkapasiteten (s. 9). Overfiske av pressede bestander. CFP må hindre utkast av ulovlig fangst (s. 15). 6

8 Figur 4: Planer for å oppnå mål for EU i 2002 sammenlignet med EUs vurdering i 2009 Vejviser 2002 Grønbog 2009 Handlingsplanene og strategiene omfatter: Handlingsplan for integrering av miljøkrav i CFP: 6 Et Kommisjonsforslag for beskyttelse av hai ble i henhold til denne plan vedtatt av Rådet i juni Kommisjonen ga også regler for reduksjon av bifangst av hval. En bekjempelsesplan for ulovlig fiske for å sikre et bærekraftig fiske utenfor EU-havet. 7 Handlingsplan for å avhjelpe sosiale, økonomiske og regionale følger av omstruktureringen av fisket i EU. 8 Ut over de regler som allerede finnes iht. strukturfondene, berører de foreslåtte initiativer hovedsakelig en omlegging av strukturstøtten, så den i stedet bidrar til en reduksjon av flåtekapasiteten, sosiale ordninger, forbedring av sektorens renommé og bærekraftige utvikling i kystområdene. Handlingsplan for utsetting av fisk som er ulovlig fanget. Dette ønskes gjort ved at EU løser de problemer, som forårsaker utkastproblemet. De foreslåtte tiltak skal hindre fangst av uønsket fisk, herunder ungfisk, og således fjerne årsakene til det som resulterer i utkast. 9 Opprettelsen av et felles inspeksjonsorgan for å samle EUs og de nasjonale inspeksjons- og overvåkningsogan på ett sted. 10 Handlingsplan for å avhjelpe politikkens 5 strukturmangler: Må bygges inn mekanismer som sikrer en størrelse på flåten som tilsvarer tilgjengelige ressurser (s.8). Et dypt forankret overkapasitetsproblem i fiskeflåten. Upresise politikermål med manglende retningslinjer for vedtak og implementering. Et beslutningssystem som tilgodeser kortsiktige løsninger. Regelsett som ikke gir tilstrekkelig med ansvar for fisket og ressursene på fiskerne selv. Manglende politisk vilje til kontroll og regeletterlevelse og dårlig lovlydighet. Figur 5: Forslag som «Grønbogen» promoterer som løsning på CFPs stukturmangler 1. Overkapasiteten i flåten. Flere tiltak foreslås: Kapasitetsreduksjon ved lov, kondemneringsfond, kombinert med innføring av omsettelige kvoter og rettigheter (s. 9). 2. Upresise politikermål med Fastsette indikatorer og gjennomføringsmål som gir meningsfull manglende retningslinjer for vedtak og rettesnor for vedtak og ansvar. Kan økologisk, økonomisk og sosial implementering. bærekraft tydeliggjøres og harmoniseres? 3. Et beslutningssystem som tilgodeser kortsiktige løsninger. 4. Regelsett som ikke gir tilstrekkelig med ansvar for fisket og ressursene på fiskerne selv. Rådet og Parlamentet vedtar prinsippene for forvaltning og delegerer til medlemsstatene å iverksette ordninger for gjennomføringen eller overlater gjennomføringen til fiskernes egenforvaltning. Fiskerne kan gis større ansvar gjennom egenforvaltning. Evt. en resultatbasert forvaltning. POer kan brukes her. En måte å oppnå dette er ved å gi fiskerne rettigheter (s.13). Er det eksempler på god praksis som kan kopieres? 5. Manglende politisk vilje til kontroll og En utvikling av lovlydige samfunn, en regelbundet kultur? Må EU regeletterlevelse og dårlig lovlydighet. håndheve - eller hva med medlemsstatene eller overnasjonal kontroll? Konklusjon: CFP står ved et vendepunkt, store oppgaver som krever raske løsninger: Behov for omfattende endring (s. 27). 6 Meddelelse fra Kommisjonen om en EF-handlingsplan for integrasjon av miljøbeskyttelseskrav til den felles fiskeripolitik, KOM (2002) 186 endelig av 28. mai Meddelelse fra Kommisjonen om en EF handlingsplan for bekæmpelse af ulovlig, urapporteret og uregulert fiskeri KOM (2002) 180 endelig av 28.mai Meddelelse fra Kommisjonen til Europa-parlamentet og Rådet: Handlingsplan til afhjælpning af de sociale, økonomiske og regionale konsekvenser af omstrukturering af fiskeriet i EU. KOM(2002) 600 endelig av Meddelelse fra Kommisjonen til Rådet og Europa-parlamentet om en EU-handlingsplan for begrænsning af genudsætning af fisk, KOM (2002) 656 endelig av Meddelelse fra Kommisjonen til Rådet: og Europa-parlamentet: Vejen til en ensartet og effektiv gennemførelse af den fælles fiskeripolitik KOM (2003) 130 endelig av

9 Figur 6: Forslag til endringer i CFP av særlig betydning for Island og Norge Vejviser 2002 Grønbog 2009 Nasjonale hav? Shetlandskassen og andre ordninger for 6-12 n.mil: lukkede hav reservert for lokalbefolkningen og dem som har drevet fiske tradisjonelt. Unntak fra prinsippet om fri adgang til EU-farvann må tas opp til fornyet overveielse slik at det er sikret at kun unntak som er begrunnet i bevaringshensyn opprettholdes (s. 13). Relativ stabilitet (siden 1983): EU bør treffe avgjørelse om en fordelingsnøkkel for hver enkelt bestand. Haag-preferanser skal følges, så det unngås enhver usikkerhet om hvordan den relative stabilitet skal forstås (s.13). Over tid vil EU fjerne hindringer for normal økonomisk aktivitet slik som f.eks. prinsippet om relativ stabilitet (s. 23). Fritt omsettelige konsesjoner? EU erkjenner at fiskeri er kjennetegnet av forhold som gjør det vanskelig på kort sikt å skape normale økonomiske betingelser så som fri konkurranse og fri adgang til å investere (s. 23). Over tid vil EU fjerne hindringer for normal økonomisk aktivitet slik som f.eks. nasjonale tildelinger av fiskemuligheter (konsesjoner - ITQ). Planen her er da å diskutere seg frem til ordninger for markedsbaserte tildelingsmekanismer, dvs. kjøp og salg av ITQ. Nye rammebetingelser for kontroll og håndhevelse: Medlemsstatene vil bli delegert myndighet til uten å diskriminere å lage fiskeriregler som gjelder for egne fartøy i 12 milssonen og for fartøy som fører landet flagg i andre deler av EU-havet forutsatt at reglene forutgående blir meddelt EU og er forenlige med EU-retten (s. 25). Også hasteregler med 3 mnds varighet. 12 n.milsordningen har generelt sett fungert godt og kan til og med utbygges, hvis det etableres en særskilt ordning for kystfiske (s. 17). Det legges opp til en diskusjon om 12 n.milssonen skal reserveres for kystfartøy. Relativ stabilitet har resultert i en meget kompleks praksis med kvoteutveksling mellom statene og med utflagging av fiskefartøy (s.16). CFP har ført til en utvikling som har medført at det er et betydelig misforhold mellom de kvoter som landet får tildelt. Den relative stabilitet er ikke lengre garanti for at fiskerettighetene forblir innenfor den tildelte stats grenser. En mulighet går ut på å erstatte systemet med et mer fleksibelt system med tildeling av fiskerettigheter (s. 17). Hovedsynspunkt: ITQ er effektiv og billig måte å redusere overkapasitet på (s. 9). Modifisert versjon: Havfiske kan kombinere økonomiske incitamenter for tilpasning av flåtens markedsbaserte tildelingsmekanismer, ITQ. For kystfiske kan forvaltning skje via individuelle el. kollektive kvoter. Ordningen her må imidlertid sees i sammenheng med EU-meldingen: 11 Det finnes et marked for fiskerirettigheter (s. 4). Imidlertid ser det ikke ut til å være mulig å gå over til et system med omsettelige kvoter i EU-regi (s. 6). EUreglene forbyr imidlertid ikke et land fra å åpne for at utlendinger kjøper seg opp i nasjonalt ITQ-basert fiskeri. Revurdere nåværende strategi der det ikke skilles mellom prinsipp- og gjennomføringsvedtak og som medfører at alle vedtak treffes av Rådet på høyeste politisk plan (s. 10). Det bør vurderes om mer av vedtakene skal treffes i Kommisjonen og EU-parlamentet evt. at gjennomføringsvedtak delegeres til medlemsstatene eller egenforvaltning i PO-regi. Kystfiske bør treffes nært vedkommende kystsamfunn (s. 15). 11 Meddelelse fra Kommisjonen: Om rettighedsbaserede forvaltningsinstrumenter i fiskeriet {SEK (2007) 247} Brussels , KOM (2007) 73. 8

10 3. Hovedelementene i EUs fiskeriregime lovgivning, regulering, kvotehandel og rettigheter De kan skilles mellom to forhold: For det første regler om hvem som kan etablere bindende ordninger i fisket. For det annet hva disse ordningene går ut på. A. Den felles fiskeripolitikk EU vedtok en felles fiskeripolitikk (Common Fisheries Policy - CFP) i 1972, men EU innvilget seg en overgangsordning i 10 år for såkalte «gjenstående spørsmål». 1. januar 1983 skulle den ferdig utformede politikken begynne å virke. Det slo imidlertid feil. EU besluttet å innvilge seg selv en 20 års overgangsperiode, med en Mid Term Review i Heller ikke ved utløpet av 2002 var medlemslandene kommet til enighet om enkelthetene i EU-ordningen. Igjen ble EU nødt til å forlenge overgangsperioden, denne gangen frem til Det arbeides nå frem dokumenter som skal danne basis for den nye politikk. Det har kommet to viktige dokumenter i hhv og som forteller hvilke retninger som trenden nå går. Hva som blir det endelige resultat av dette arbeidet, er det enda for tidlig å si noe sikkert om. Dette betyr at det er EU som treffer beslutninger om fiskeri. Medlemsstatene er uten reguleringskompetanse. Ved medlemskapet overføres lovgivningsmakten til EU. Medlemslandene får på visse begrensede områder tilbake noe lovkompetanse for eksempel for regulering av lokale felt. Denne delegasjon av myndighet kan EU når som helst trekke tilbake. B. De ulike komponenter i ordningen De viktigste reguleringer gjelder fastsetting av ressursuttak og allokering mellom medlemsland og fiskere (det rettighetsbaserte fiske), 14 regler for utøvelsen av fiske, herunder regler om utkast, minstemål, bifangst, arealbegrensninger og overdragelse av rettigheter mellom stater og mellom fiskere. Det administrative system er det stilt spørsmålstegn ved. For det første ved at det luftes om en skal ha en klar todeling mellom kystfiske og havfiske. For det annet om egenkontroll og administrasjon skal få en plass. For det tredje om Ministerrådet i EU kun skal fastsette de prinsipielle retningslinjer og regler og at gjennomføringsordninger skal vedtas enten av Kommisjonen eller av brukerne selv eller evt. i medlemsstatene. Her luktes det på om produsentorganisasjoner kan utføre forvaltningsoppgaver. For øvrig er det liten detaljeringsgrad i forslaget. 12 Meddelelse fra Kommisjonen: Om rettighedsbaserede forvaltningsinstrumenter i fiskeriet {SEK (2007) 247} Brussels , KOM (2007) Se note Meddelelse fra Kommisjonen: Om rettighedsbaserede forvaltningsinstrumenter i fiskeriet {SEK (2007) 247} Brussels , KOM (2007) 73. 9

11 4. Hvilke muligheter/hindre preger EU-lovverket for å få til en forsvarlig ressursforvaltning? Her må en finne fram til forvaltningsforordninger som gjelder regulering av ressursene i havet. For å få et overblikk må en kjenne innholdet i de viktigste forhold for fiske, slik som: a. rett til å delta b. fordeling av ressurser til land eller personer/fartøy c. regler for fredning av fiske d. minstemål e. maskevidde f. innblandingsgrad av undermåls fisk g. bifangst h. utkast av ulovlig fisk I og med at intet av dette ligger klart, må denne biten av arbeidet utestå til vi nærmer oss forslagene om en endelig løsning på CFP dvs. nærmere

12 5. Endring i norsk fiskeriforvaltning ved medlemskap: konsekvenser Det som sies i dette avsnitt baserer seg på EU-retten slik den er i dag, justert for de endringer som etter alle solemerker vil bli et resultat av en endelig, bindende CFP. Det ligger fast at den felles fiskeripolitikk (CFP) legger all lovgivningsmyndighet hos EU. Den enkelte medlemsstat har ved medlemskapet overført sin myndighet til EU. EU vedtar sine regler ved kvalifisert flertall. Norsk fiskerirett opphører som selvstendig juridisk system. Lokale ordninger kan vedtas av medlemsstaten innenfor 12 n.mil og innen rammen av den myndighet som er delegert til staten. De lokale ordninger kan ikke stride mot EU-rettens regler. Norske fartøy under EU-medlemskap må følge EUs fiskerirett når det fiskes på det åpne hav. Norge og Island forhandler i dag som selvstendige stater i det internasjonale samfunn av stater og under de ulike regionale fiskeriorganisasjoner (RFO). Ved medlemskap i EU faller denne forhandlingsretten på EU. Dvs. at forhandlinger med Russland om norsk-arktisk torsk blir et Russland-EU-anliggende. Grønnboka gjør ingen endringer på dette. Relativ stabilitet gjelder forholdet internt mellom EUs medlemsland. Ordningen er ikke vernet, og kan komme til å bli endret. Dersom EU slår inn på rettighetsbasert fiskeri, dvs. tillater at kvoter og konsesjoner omsettes over landegrensene, opphører relativ stabilitet i praksis ved at hvilken som helst person i hvilket som helst medlemsland fritt kan handle fiskerettigheter i et annet land enn hjemlandet. Noen stor praktisk betydning har dette imidlertid ikke fordi det følger av EU-retten allerede i dag at hvilken som helst fisker i hvilket som helst EU-land kan etablere seg i et fiskerikt land og kan investere i fiskefartøy i slike land. Slik «kvotehopping» kan ikke uten videre skje verken i forhold til Island eller Norge iht. EØS-avtalen. 15 Nasjonalt hav innenfor den økonomiske sone på 200 n.mil opphører og erstattes med en nasjonal sone innenfor 12 n.mil. Imidlertid kan nasjonal lovgivningsmyndighet kun vedta nasjonale løsninger der slik kompetanse delegeres til medlemsstaten og de vedtak som treffes ligger innen rammen av CFP og de regler som EU har vedtatt. 15 Mer om detaljene her i Peter Orebech, The Fisheries Issues of the 2004 Second European Union Accession Treaty: a comparison with the 1994 First Accession Treaty (Int journal of Marine & Costal law vol. 19, 2004 s ). 11

13 6. Islandsk EU-medlemskap hva betyr det for Norge? Som vist i gjennomgangen over vil EU fjerne hindringer for normal økonomisk aktivitet slik som for eksempel prinsippet om relativ stabilitet. Det er ikke kommet signaler i 2009 om at EU har gått bort fra denne plan. Dette betyr at om Island går inn vil islandske fiskere ikke være garantert noen evigvarende, fast andel av noen bestand, ei heller bestander som var eksklusivt islandske. Unntaket i EØS for investeringer i islandsk fiskeri vil falle bort. Norge dersom EØS fortsatt opprettholdes vil fortsatt være avskåret fra å kjøpe seg opp i Island, men dette kan trolig lett omgås ved å etablere firma i Storbritannia, Danmark, Sverige osv. For slike firma vil det være fri adgang til investeringer også i islandsk fiskeflåte. Det annet sted der en vil merke forskjeller er ved forhandlinger om fordeling av fiskeressurser. Island har da opphørt som selvstendig aktør. Det er EU som forhandler på vegne av medlemsstatene, herunder også Island. Dvs. at Island er ute av North East Fisheries Commission (NEAFC) og skal ikke lengre konsulteres mht. islandsk andel av norsk arktisk torsk i Barentshavet. EU overtar denne funksjonen. Da EU klart har større forhandlingsstyrke enn Island kan dette bety at for eksempel Russland og EU finner sammen og deretter presser Norge på fordelingsprosenten. Island går ut av EFTA. Dvs. at islandske fiskere og fiskeindustri ikke lengre nyter godt av bilaterale avtaler om 0-toll for EFTA-fisk. I de avtaler der EØS-fartøy er likestilt med EFTAfartøy mht. 0-toll, vil den gunstige posisjon for Island stå og falle med om EØS-avtalen opprettholdes. Eventuelt om frihandelsavtalene med tredje land reforhandles slik at den også omfatter fangster levert i Norge fra EU-fartøyer, dvs. land som Norge har frihandelsavtaler med (forutsatt at slik frihandelsavtale erstatter EØS). Ellers vil de største endringer komme på markedssiden. Ved inntreden i EU får all islandsk fiskeeksport 0-toll. Dette kan gi konkurransefortrinn, men i den grad EU er avhengig av norsk fisk grunnet egen underdekning (noe de er), vil tollen trolig ha liten betydning. I et slikt selgers marked viser markedsstudier at tollen betales av kjøper, og ikke selger. Det er bl.a. av denne grunn at EU på alle de fiskeslag der det er underdekning suspenderer tollen for hele eller deler av året. 12