FORORD... 4 INNLEDNING... 5 KAPITTEL 1: MODELLKOMMUNEFORSØKET Bakgrunnen... 7 Mer om ideene... 8 Organisering av forsøket i Steinkjer...

Transkript

1

2 2 FORORD... 4 INNLEDNING... 5 KAPITTEL 1: MODELLKOMMUNEFORSØKET... 7 Bakgrunnen... 7 Mer om ideene... 8 Organisering av forsøket i Steinkjer...12 KAPITTEL 2:...13 MODELLKOMMUNEFORSØKET I EN...13 ORGANISASJONSTEORETISK RAMME...13 Forskjeller på privat og offentlig virksomhet...13 Demokrati og medbestemmelse...13 Teorier om organisasjoner og forandring...14 Det strukturelle perspektiv...15 Det humanistiske perspektiv...15 Det politiske perspektiv...16 Det symbolske perspektiv...17 KAPITTEL 3: FAGFORENINGEN SOM FORANDRINGSAGENT...18 Noen utviklingstrekk...18 En samarbeidsmodell for utvikling...19 KAPITTEL 4: METODER OG UTVALG...21 Metodisk refleksjon...21 Utvalg...21 KAPITTEL 5: UTVIKLINGSPROSESSEN...23 Gjensidig tilpasning og utvikling...23 En forsøksmodell...24 Fra ide til handling...27 KAPITTEL 6: RESULTATENE...29 Prosessforståelse...29 Forandringskompetanse...30 Om å endre en kultur...31 Håndtering av uenighet...31 Samarbeid...32 På vei mot en kulturendring...33 Bestillerkompetanse...33 Delprosjekter...34

3 3 KAPITTEL 7: UTVIKLING AV DEN LOKALE FAGFORENING...36 Forutsetningene...36 Endring av fagbevegelsens måte å arbeide på...36 Intern involvering...38 Samarbeid med andre fagforeninger...38 Oppsummering...38 LITTERATUR...40 INTERVJUGUIDER...41 NKF Steinkjer...41 Generelle spørsmål...41 NKF sentralt...41 Politikere/administrasjon...42 Andre foreninger...42 NKF lokalt (styre)...42 NKF (grupper av medlemmer)...42 PROSJEKTPLAN FOR MODELLKOMMUNEFORSØKET...43 Bakgrunn og forankring...43 Målsetting...43 Innhold i forsøket...43 Organisering...44 Mandat/ funksjon...44 Framdriftsplan...45

4 4 FORORD Denne evalueringsrapporten er utarbeidet av Stiftelsen IMTEC på oppdrag av Norsk kommuneforbund. I 1997 tok Norsk kommuneforbund initiativ til et omstillingsforsøk i noen kommuner, forsøket fikk navnet Modellkommuneforsøket. Flere kommuner ble invitert til å delta. Til slutt ble kommunene Sørum, Steinkjer og Porsgrunn med på forsøket. Oppstartstidspunktet for forsøkene har vært ulikt i de tre kommunene. Sørum kom først i gang, deretter Steinkjer og til slutt Porsgrunn. Steinkjer kommune startet forsøket våren Våren 2001 tok NKFs avdeling i Steinkjer initiativ overfor Norsk kommuneforbund for å foreta en evaluering av foreningens rolle i prosjektet. Målet med evalueringen var både å spørre om hvilken betydning den lokale fagforeningen har hatt i forsøket, og om denne rollen var avvikende fra de tradisjonelle roller og oppgaver fagforeninger inntar i omstillingsarbeid. Steinkjer kommune var da litt over halvveis i modellkommuneforsøket, og foreningen ønsket data som kunne være til nytte i planleggingen av det videre arbeid i kommunen. Det kan stilles spørsmålstegn om IMTEC, som har vært direkte engasjert i modellkommuneforsøket, er den rette instans til å foreta en evaluering av forsøket. Til dette er å si at IMTEC ikke foretar noen helhetlig evaluering av modellkommuneforsøket. Dette vil ha vært i strid med vår etikk og vårt syn på habilitet i forhold til evaluering. Når temaet derimot var å evaluere fagforeningens rolle i modellkommuneforsøket i Steinkjer, mener vi at IMTEC både har en uavhengighet overfor aktørene og et generelt kjennskap til forsøket, som styrker vår mulighet til å foreta en evaluering. Datainnsamlingen foregikk i perioden oktober til desember i IMTEC vil få takke for den velvilje vi har møtt i forhold til datainnsamlingen. Dette gjelder Norsk Kommuneforbund sentralt og en rekke instanser i Steinkjer: Den lokale NKF-foreningen, ordfører og opposisjonspolitikere, rådmann og administrasjonen, Norsk Sykepleieforbund, Norsk Lærerlag, KFO, og Kommunal kompetanse avd. Nord-Trøndelag. I IMTEC har Kristen Dalby og Knut Stranden hatt ansvar for design, datainnsamling, tolkning og rapportering. Anne Mortensen har bidratt i forhold til instrumentutvikling, databearbeiding og tekstbehandling. Vi håper rapporten vil komme til nytte. Hamar, Kristen Dalby

5 5 INNLEDNING Offentlig sektor står i dag i en utfordret posisjon. Dette har både med samfunnsmessige, økonomiske og politiske forhold å gjøre. Hva slags posisjon og rolle offentlig sektor skal ha, og hva slags oppgaver sektoren skal løse, er stadig på den politiske dagsorden. Ord som konkurranseutsetting, anbud, salg av kommunale selskaper og etablering av aksjeselskap illustrerer at offentlig sektor står overfor andre utfordringer enn tidligere. Historisk har det vært bred politisk enighet om at Norge skal ha en sterk offentlig tjeneste, som en garantist for et utstrakt velferdstilbud. Organiseringen av dette gjennom kommunene som den primære tjenesteyter og staten som den primære premissleverandør skulle sikre både kvalitativt likeverdige og gode tjenester og samtidig sikre et kommunalt handlingsrom for å skreddersy tjenestene. Oppbyggingen av det offentlige tjenesteapparat i Norge, skjedde parallelt med en sterk økonomisk vekst både offentlig og privat. Veksten i den offentlige sektor var en viktig bærebjelke for utviklingen av de det norske velferdssystem. Den offentlig sektor har i høy grad vært skjermet og har i sitt arbeid vært stabil og forutsigbar. Dette bildet har de senere år endret seg drastisk og offentlig sektor er ikke lenger en skjermet virksomhet. Både media, brukere, politikere og andre setter tjenestens kvalitet og omfang på dagsorden. Diskusjoner om offentlig sektor pågår kontinuerlig, og den er i økende grad utsatt for reell konkurranse. Private aktører er konkurrenter både når det gjelder barnehagetilbud, skole, kultur og tekniske tjenester. Både privatisering og konkurranseutsetting skjer i dag i flere kommuner. Stabilitet er heller ikke et begrep som i dag dekker kommunal virksomhet. Strukturelle og organisatoriske endringer pågår nærmest kontinuerlig i norske kommuner. Dette skjer både politisk, administrativt og organisatorisk. Slike endringer påvirker både de ansattes arbeidsvilkår og brukerens tjenestetilbud. Det stilles ettervert helt nye krav både til de ansattes evne til omstilling og brukernes evne til å orientere seg og ta i bruk tjenester fra kommunene. I en slik omskiftelig tid vil forutsigbarhet også være vanskelig å opprettholde. Riktignok har vi et lov og avtaleverk som både gir brukere og ansatte rettigheter. Men få vet i dag hvordan en kommune vil se ut om 10 år. Kanskje vil den forandres mer de neste 10 år, enn den har gjort de seneste 50? Det er fortsatt bred politisk enighet om at det offentlige skal ha ansvar for tjenester knyttet til skole, barnehage, helse og omsorg. Uenigheten ligger i hvordan dette ansvaret skal forvaltes. Partier som Høyre og Fremskrittspartiet ønsker en vesentlig sterkere grad av privatisering og konkurranseutsetting som virkemidler for å øke kvalitet og effektivitet i tjenestetilbudet. Også Arbeiderpartiet og mellompartiene har åpnet for større grad av delprivatisering og konkurranseutsetting, men synes generelt noe mer tilbakeholdne med slike virkemidler. Selv om Norge er et rikt land, er det satt spørsmålstegn om vi har råd til å omgi oss med en så sterk offentlig sektor, og om vi faktisk får igjen det vi betaler for? I regjeringens program for fornyelse av kommunesektoren er effektivisering av ressursbruken et av tre hovedmål. I dette må det ligge en antagelse om at kommunesektoren er lite effektiv, og at effektivisering kan frigjøre midler. Tradisjonelt har profesjonene i Norge hatt en sterk stilling i offentlig sektor. Dette kommer til uttrykk blant annet gjennom: Avtaleverk for de ulike profesjonene

6 6 Profesjonene har organisert seg i landsomfattende organisasjoner Grad av autonomi i forhold til utøvelse av egen profesjon Profesjonene har hatt avgjørende innflytelse på det tjenestesystemet vi har utviklet. Brukerne har hatt vesentlig mindre innflytelse. Nå kan det bemerkes at brukerne selvsagt har innflytelse ved valg og således har betydelig indirekte innvirkning. Men i forhold til utvikling av det enkelte tjenesteområde eller tjenestetilbudet har brukerne hatt liten innflytelse. Her er det i større grad profesjonene som har hatt definisjonsmakten. Dette er også i ferd med å endres. Brukere av offentlige tjenester ønsker i større grad innflytelse på tjenestetilbudet. Både gjennom lovverk og forskrifter er de sikret større grad av rettigheter og medvirkning. Her kan nevnes pasientrettighetsloven, lov om grunnskole og den vidaregåande opplæringa. I regjeringens fornyelsesprogram er også brukerens behov for tjenester satt opp som et av målene. I tillegg til det som er nevnt over kommer den teknologiske revolusjon. Den alene representer en stor utfordring for offentlig sektor. Utfordringen representerer både å investere i riktig utstyr, gi relevant opplæring og ikke minst gjøre de organisatoriske endringer som gjør at teknologien kommer til nytte. Kan norske kommuner med sin historiske forankring og sin tradisjonelle organisering møte disse nye endringene og behovene? Det er et krevende spørsmål og ligger utenfor hva denne rapporten kan besvare. Det vi vet er at både kommunen som organisasjon og den enkelte medarbeider blir berørt. Det vi også vet er at fagforeningene vil måtte tenke nytt om sin rolle og sine oppgaver. Vi trenger fagforeninger som kan ha en aktiv rolle i den omstilling som kommer. Det er dette spørsmålet vi håper å kunne gi noen svar på gjennom denne rapporten. Vi har gått inn i arbeidet til en forening som har vist mot, engasjement og utradisjonelle tilnærminger i sitt arbeid. Slik sett kan den være en modell for andre.

7 7 KAPITTEL 1: MODELLKOMMUNEFORSØKET Bakgrunnen Norsk kommuneforbund er landets største fagorganisasjonen, og er den klart største fagorganisasjonen i kommunene. Norsk kommuneforbund organiserer medlemmer innenfor alle sektorer. Oftest er det de laveste lønte og de med kortest formell utdanning som er medlemmer i NKF. Kanskje er dette de yrkesgruppene som er mest sårbare overfor omstillinger i forhold til konkurranseutsetting og privatisering. Norsk kommuneforbund har lagt en strategi for omstilling og utvikling i offentlig sektor. I NKF sitt handlingsprogram heter det blant annet: a) Om forutsetningene Norsk Kommuneforbund legger følgende forutsetninger til grunn for omstillings- og utviklingsarbeidet: Fagforeninga skal trekkes med fra første stund. Ingen skal sies opp. Alle skal ha minst samme lønn som før. Det skal være et godt arbeidsmiljø. Alle skal få opplæring til å gå inn i nye funksjoner. Aktiv deltakelse i omstillings- og utviklingsarbeid krever økt kompetanse blant lokale tillitsvalgte. b) Om servicenivå og kvalitet Norsk Kommuneforbund ser det som en viktig oppgave å sikre kvaliteten på offentlige tjenester og øke servicenivået, og tar avstand fra en utvikling hvor bedriftsøkonomiske modeller nyttes i produksjonen av tjenester som er avgjørende for innbyggernes trygghet, velferd og livskvalitet. I kommuner som bevisst har valgt å ta i bruk private i kommunal tjenesteproduksjon, er det viktig at forbundet er på vakt mot kvalitetsreduksjoner, useriøse selskaper, korrupsjon og dannelser av private monopoler. c) Om strategiene Norsk Kommuneforbund vil: motarbeide konkurranseutsetting og privatisering av offentlige tjenester motarbeide former for omorganisering som innebærer en pulverisering av arbeidsgiveransvaret i offentlig sektor arbeide for at offentlig virksomhet ikke omdannes til aksjeselskap eller skilles ut på annen måte slik at arbeidsgiveransvaret pulveriseres ta initiativ til gode omstillingsprosesser hvor helhet og langsiktighet legges til grunn bidra til utviklingen av kvalitativt bedre og mer effektive kommunale tjenester sette tillitsvalgte på alle nivåer i stand til å takle omstillingsutfordringer samarbeide aktivt med brukerorganisasjoner være på vakt mot private aktørers aktivitet innenfor offentlig tjenesteyting, for å unngå usunne konkurranseforhold, korrupsjon og private monopoldannelser arbeide for økte og rettferdige overføringer til kommunal sektor bygge ut og videreutvikle de regionale omstillingsgruppene, også økonomisk

8 8 Norsk kommuneforbund tok initiativ til et forsøk som de kalte Modellkommuneforsøket. Bakgrunnen for å sette i verk dette forsøket var å prøve ut modeller for kommunal utvikling som et alternativ til konkurranseutsetting og privatisering av tjenester. Tre kommuner, Sørum, Steinkjer og Porsgrunn, ble invitert til å delta. Sentrale målsettinger i modellkommuneforsøket har vært: Aktiv deltagelse fra de ansatte i planlegging og gjennomføring av prosjekter Sterk brukerorientering Samarbeid mellom ledelse, administrasjon og tillitsvalgte NKF forutsatte videre at de tre forsøkskommunene i løpet av forsøksperioden ikke skulle foreta konkurranseutsetting eller privatisering av kommunale tjenester. Forsøket skulle heller ikke føre til oppsigelser av offentlig ansatte. Mer om ideene Hva var ideene bak modellkommuneprosjektet? a) Jan Davidsen Vi lar i første rekke leder av NKF være den som formulerer idegrunnlaget. 1. Hva vil du si var begrunnelsen for prosjektet? NKF er både en faglig og en politisk organisasjon Et viktig mål er å sikre jobbtrygghet for de ansatte og utvikle deres kompetanse til å mestre oppgavene. I arbeidslivet opplever vi stort sykefravær og utstøting av enkeltpersoner og grupper. Ansatte i offentlig sektor er utsatt for et sterkt fysisk og psykisk press. Kompetansereformen legger opp til at de ansatte må være i stadig utvikling for å møte nye behov. Modellkommuneforsøket kan derfor ses i sammenheng med denne reformen. I kommunene er det viktig å se virksomheten under ett, og bryte ned skott mellom ulike etater og sektorer. De store kommunene er markedsorientert, men hva med de små kommunene som ikke har noen mulighet til å operere i et marked? De vil være avhengige av en sterk og utviklingsoreintert offentlig sektor. Arbeidstakere som blir tatt på alvor er produktive. Kommunalt ansatte skal produsere tjenester for brukerne. Regelverket skal bidra til denne produksjonen. NKF tok flere initiativ i forbindelse med de utfordringer offentlig sektor stod overfor. Modellkommuneforsøket var ett tiltak, prosjektet næringsvennlige kommuner et annet. 2. Er ikke selve avtalen mellom NKF og kommunene et inngrep i den demokratiske beslutningsprosess? Nei, en avtale er en avtale. Vi ønsket å stenge nødutgangene. Dette skal du løse innenfor din organisasjon. 3. Hvorfor er ikke KS involvert i forsøket? Vi fikk det ikke til. Vår ambisjon var at dette forsøket skulle være et flaggskip i samarbeid mellom NKF, KS og Departementene.

9 9 4. NKF har blant enkelte blitt sett som en bremsekloss i utviklingen av offentlige tjenester. Hva er ditt syn på dette? Vi er ingen bremsekloss i kommunene. Hvis vi hadde vært slik som vi blir framstilt, hadde ikke kommunesektoren sett slik ut, som den faktisk gjør. De ansatte i kommunene, og våre medlemmer har vært med på mange og omfattende omstillinger de senere år. Det er oftest ansatte i de ytterste ledd, våre medlemmer, som har deltatt i de største omstillingene i kommunesektoren. 5. Ble det etablert noe samarbeid med andre forbund/hovedsammenslutninger i forbindelse med modellkommuneforsøket? Nei, modellkommuneforsøket er lokalt forankret, og det har derfor ikke vært noe behov for samarbeid på tvers. Samarbeid i den enkelte kommune har det derimot vært stort behov for. 6. Hvordan ser du for deg en videreføring av modellkommuneforsøket? Det skal etableres en kontinuerlig forandringskompetanse i organisasjonen. Vi vil satse på at dette skal gjelde alle ansatte/tillitsvalgte. 7. Har fokuset endret seg i løpet av forsøket? Jeg opplever ikke at fokus har endret seg. Mange flere har blitt skeptiske til konkurranseutsetting, men dette skyldes selvsagt ikke bare modellkommuneforsøket. Det er viktig at man skiller mellom samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske resultater. Offentlig sektor må primært vurderes ut fra en samfunnsøkonomisk sammenheng. b) Andre aktører i NKF sentralt som vi intervjuet understreker det samme som Jan Davidsen: Prosjektet skal bygge et alternativ mot konkurranseutsetting og privatisering. Vi er faddere, men det er kommunenes prosjekt. Dette er et politisk prosjekt Kommunen som samfunnsbygger. Prosjektet som virkemiddel til å utvikle NKF som en lærende organisasjon. Vi vil vise at det er mulig å bygge dette prosjektet. Vi er ikke bare imot, vi vil gjøre noe også. Synliggjøre gjennom å manifestere et prosjekt Prosjektet må komme fram til alternative arbeidsformer for å møte privatisering/konkurranseutsetting. Det er et mål å forbedre kommunale tjenester generelt. Prosjektet må utvikle en ny metodikk som tar fatt i den enkelte medarbeider. c) Hvordan ble verdigrunnlaget for modellkommuneforsøket oppfattet i Steinkjer kommune? 1. Blant politikere/administrasjon var man opptatt av at modellkommuneforsøket hadde utviklet seg fra å være et alternativ til privatisering til å bli et mobiliseringsprosjekt der en bygget omstillingsevnen i egen organisasjon. Politikere/administrasjon la også vekt på at modellkommuneforsøket krevde medvirkning fra alle og forsøket gav frihet til å prøve ut ting. De la også vekt på at for-

10 10 søket innebar å skape en gjensidig trygghet både vertikalt og horisontalt i organisasjonen. De mente også at en viktig ide bak modellkommuneforsøket var å yte bedre og billigere tjenester fra kommunen. Samarbeid mellom ansatte og ledelse var også en viktig faktor. Modellkommuneforsøket skulle være en grasrotbevegelse som skulle vekke hele organisasjonen. Alle skulle motiveres til engasjement. Samtidig ble det også poengtert at modellkommuneforsøket må bygge opp en ballast i kommunen til å møte privatisering og konkurranseutsetting. 2. Styret i NKF Steinkjer så at ideen innebar en sikring av kommunale arbeidsplasser og en synliggjøring av at kommuner kan og vil omstille seg og er konkurransedyktige. De var videre opptatt av at modellkommuneforsøket skulle mobilisere de ansatte til å utvikle egen organisasjon, der man fikk med grasrota og skapte en vi-kommune. De pekte videre på at modellkommuneforsøket skulle utvikle omstillingskompetanse mot en lærende organisasjon. Samarbeidstrekanten mellom tillitsvalgte, politikere og administrasjon ble sett på som viktig. 3. De andre fagforeningene var opptatt av at modellkommuneforsøket skulle bidra til ideskaping i ytre etater, slik at man fikk verdsatt og utviklet egen kompetanse, som alternativ til privatisering. Vi er gode nok sjøl. De var også opptatt av at modellkommuneforsøket var brukerorientert. 4. Kommunal kompetanse la vekt på at metodikken i modellkommuneforsøket var sentral, gjennom å legge opp til at ideer nedenfra ble tatt vare på. 5. Medlemmene i NKF var opptatt av at modellkommuneforsøket la vekt på omstilling, der arbeidstakerne er med i prosessen og har innflytelse/mulighet til å påvirke. Modellkommuneforsøket var mot privatisering ved å vise at det bor mye blant arbeidstakerne og at de kan påvirke systemet. Samlet sett, ser det ut til at det idegrunnlag som modellkommuneforsøket bygget på, i stor grad oppfattes likt de ulike aktører.

11 11 Intensjonserklæringen i Steinkjer Steinkjer kommune Norsk Kommuneforbund Steinkjer Norsk Kommuneforbund inngår med dette en intensjonserklæring om oppstart av Modellkommuneforsøket i Steinkjer kommune. Modellkommuneforsøket har som målsetting å styrke og forbedre de kommunale tjenestene, bidra til effektiv ressursanvendelse og sikre kvalitet og standard på tjenestene for gjennom dette å øke evnen til å møte ytre krav, bidra til høyere bruker- og medarbeidertilfredshet, og sikre de kommunale arbeidsplassene. Forsøket har ellers som målsetting å styrke og videreutvikle arbeidstakernes endringskapasitet ved nødvendige omstillinger som et ledd i en utvikling av arbeidsplassen. Modellkommuneforsøket som er prosessorientert vil skje under faglig veiledning og i et samarbeid med Kommunal Kompetanse (KK) og IMTEC. Partene har som målsetting å starte prosjektet i februar 1999 med en varighet over 3 år, men med løpende evaluering underveis. Oslo, den 22. januar For Steinkjer kommune Kristian Vibe, ordfører For Norsk Kommuneforbund Steinkjer Kjell Gulstad, leder, hovedtillitsvalgt For Norsk Kommuneforbund Jan Davidsen, leder Intensjonserklæringen mellom NKF og Steinkjer kommune er kort, men inneholder likevel sentrale prinsipper for modellkommuneforsøket: Arbeidstakerfokus: medarbeidertilfredshet, sikring av kommunale arbeidsplasser, styrke og videreutvikle kommunale arbeidsplasser Tjenestefokus: kvalitetsutvikle kommunale tjenester, effektiv ressursanvendelse Brukerfokus: brukertilfredshet NKFs initiativ til modellkommuneforsøket kan forstås ut fra tre perspektiver; Som et forsøk på å møte den tiltagende grad av privatisering og konkurranseutsetting Som et forsøk på å komme på offensiven, ikke bar være mot, men også for noe Som et forsøk på å vise at kommunal virksomhet har en framtid, og at effektivisering og omstilling er mulig når de ansatte tar aktiv del Sannsynligvis har alle disse tre perspektiver hatt betydning for utvikling av modellkommuneforsøket.

12 12 Organisering av forsøket i Steinkjer Alle de tre forsøkskommunene har valgt en nokså lik organisasjonsmodell for forsøket. Sentralt i denne modellen står en egen styringsstruktur og en egen prosjektleder for forsøket. Når det gjelder styringsstrukturen ble det nedsatt en egen styringsgruppe og et eget arbeidsutvalg for forsøket. Styringsgruppa hadde sammensetning av politiske representanter (2), sentraladministrasjon (3), fagforeninger(3), NKF sentralt og prosjektleder (se vedlegg 2). AU bestod av to representanter for sentraladministrasjonen, forsøksleder og to tillitsvalgte. (se vedlegg 2). Som prosjektleder ble ansatt tidligere hovedtillitsvalgt for NKFs avdeling Steinkjer. Personalsjefen i Steinkjer var ansvarlig for forsøket i kommunen. Prosjektleder ble tilsatt i sentraladministrasjonene i kommunen, med personalsjef som direkte overordnet. (Se for øvrig figur 1) Styringsgruppa rapporter til Administrasjonsutvalget i kommunen. Prosjektleder Idegrupper Styringsgruppe Personalsjef Arbeidsutvalg Veiledning Delprosjekter Figur 1: Organisasjonskart over modellkommuneforsøket

13 13 KAPITTEL 2: MODELLKOMMUNEFORSØKET I EN ORGANISASJONSTEORETISK RAMME Forskjeller på privat og offentlig virksomhet Er omstilling og utvikling det samme i offentlig sektor som i privat? Dalin (1993) har pekt på noen avgjørende forskjeller mellom det han kaller markedsorganisasjoner og non-profit - organisasjoner. 1. Mål: Bedrifter strever etter forrenting av investert kapital, eller gevinst og fordeling, mens non profit-organisasjoner skal betjene sine medlemmer eller tilby kollektive tjenester. 2. Behov og kunder: Bedrifter dekker etterspørselen fra markedet, mens non profit-organisasjoner søker seg innover for å tilfredsstille kollektive behov hos sine medlemmer. 3. Styring: Bedrifter orienterer seg mot markedet, mot kunder og konkurrenter, mens non profitorganisasjoner styres enten av et direkte medlemsdemokrati eller gjennom indirekte demokrati. 4. Produserte tjenester: Bedrifter produserer varer og tjenester som kjøpes ev enkelte personer eller brukere, mens non profit-organisasjoner produserer kollektive tjenester, selv for de som ikke betaler. 5. Finansiering: Bedrifter finansierer sin produksjon gjennom salg i markedet, mens non profitorganisasjoner finansierer sine tjenester gjennom skatt, egenavgift, medlemsavgift og i en viss utstrekning salg av tjenester. 6. Arbeidskraft: Bedrifter har hovedsakelig ansatte medarbeidere, mens non profit-organisasjoner som regel har en blanding av medlemsarbeide (politisk valgte, styrer, arbeidsgrupper) og ansatte funksjonærer. 7. Kvalitetssikring: I bedrifter skjer dette gjennom markedsindikatorer (eks. gevinst, omsetning, markedsandel), i non profit-organisasjoner finns det ingen enkle indikatorer på total effektivitet. Operasjonalisering av mål er vanskelig og måling av nytteverdi kan muligens gjøres kvalitetsmessig, men ikke kvantitetsmessig. Forandring og utvikling i en kommune må ta hensyn til at denne organisasjonen er en non profit-organisasjon, med de forskjeller dette gir i forhold til en bedrift som opererer i et marked. Demokrati og medbestemmelse Demokrati og medbestemmelse i arbeidslivet har tradisjonelt blitt ivaretatt gjennom avtaleverket mellom partene. Dette gjelder blant annet forhandlingsrett og representasjon i styrende organer. For offentlig ansatte er forhandlingsretten fastslått gjennom lov. Sentrale dokumenter som styrer dette samarbeider er Arbeidsmiljøvernloven, Hovedavtalen og tariffavtaler.

14 14 Den formelle strukturen i arbeidslivet er i stor grad bygd opp på prinsippet om forhandlinger basert på motstridende interesser. Gjennom forhandlingssystemet, der arbeidstaker- og arbeidgiverorganisasjonene er representert, kommer en fram til et resultat som er baser på styrkeforholdet mellom de impliserte parter. De formelle strukturer er viktige forutsetninger for at et reellt demokrati skal fungere. Men demokrati og reell medbestemmelse strekker seg lengre enn til formelle strukturer. Den demokratiske ide bygger på menneskets grunnleggende interesse av deltaking og selvstyre med sikte på kontroll over egne arbeids- og livsbetingelser. (Slagstad, Rune, 1979). For at den enkelte skal oppleve kontroll over egne arbeids- og livsbetingelser, må den enkelte føle at man har reell påvirkning og innflytelse på denne situasjonen. I denne sammenheng blir prosessen som fører fram til en avgjørelse viktig. Hvordan skal en hjelpepleier i hjemmetjenesten eller en assistent i barnehagen få kontroll over egne arbeids- og livsbetingelser? Hva krever dette av strukturer i organisasjonen? Hva krever dette av prosesser, samhandling og samarbeid i organisasjonen? Hva krever dette av lederen i en organisasjon? Reell medbestemmelse i forhold til eget arbeid strekker seg altså utover det formelle indirekte demokrati som er regulert i lovverk og avtaleverk. Det direkte demokrati der den enkelte medarbeider, både individuelt og kollektivt, føler aktiv deltagelse og medbestemmelse, er en viktig forutsetning for et reelt demokrati på arbeidsplassen. Modellkommuneforsøket prøver å ivareta den tradisjonelle, formelle strukturen for samarbeid og samhandling som er nedfelt. Dette finner vi igjen blant annet i intensjonserklæringen mellom NKF sentralt og de impliserte kommunene, og vi finner det igjen i den måten kommunene har organisert arbeidet internt i kommunene, blant annet gjennom styringsgrupper og arbeidsutvalg. Men modellkommuneforsøket er også et forsøk på å utvide demokratiet på arbeidsplassene. Tanken om å snu pyramiden, i forhold til at utviklingsarbeid og prosjekter like mye kan komme nedenfra og opp, som motsatt, illustrere dette godt. En mobilisering av den enkelte ansatte i forhold til å utvikle egen arbeidsplass, er også et eksempel på at direkte demokrati har en sentral posisjon i modellkommuneforsøket. En slik mobilisering og frislipp av de ansatte, kan være en stor utfordring for en velregulert, linjestyrt organisasjon, som de fleste kommuner er. Spørsmålet er om modellkommuneforsøket har ført til en sterkere grad av medvirkning ute på den enkelte arbeidsplass, og dermed en reell utvikling og utvidelse av demokratiet på arbeidsplassene. Teorier om organisasjoner og forandring Teorier om utvikling av organisasjoner har utviklet seg over lang tid, og ulike skoler er etablert. De fleste av teoriene har sin basis i det private næringsliv, og det er viktig å ha dette i mente når en vurderer disse teorienes anvendelse i forhold til offentlig sektor. Teorier om organisasjoner har ofte utviklet seg på bakgrunn av: En bestemt organisasjonstype Et bestemt perspektiv Dette sier noe om begrensningen i den enkelte teori. Å forstå organisasjoner krever både kunnskap og åpenhet. Mange utviklingsprosjekt har stanset fordi man i stor grad har basert seg på en type medisin. Organisasjoner er sammen-

15 15 satte og komplekse og det er derfor viktig at man tar inn over seg denne kompleksiteten og kan anvende ulike strategier avhengig av type utfordring organisasjonen står overfor. Det er vanlig å gruppere teorier om organisasjoner inn i ulike skoler, avhengig av hva de legger vekt på. Bolman og Deal (1994) bruker følgende inndeling: Den strukturelle rammen Human-resource- rammen Den politiske rammen Den symbolske rammen Det strukturelle perspektiv Det strukturelle perspektiv ble utviklet med basis i industrisamfunnets framvekst og masseproduksjon. Målet var høyest mulig grad av effektivitet. Sentralt i dette perspektivet er bla. følgende (Bolman og Deal, 1994): Hierarkisk struktur. Organisasjonen er som en pyramide, der makten og myndigheten sitter på toppen. Spesialisering. Alle kan ikke lære alt, det er derfor mest effektivt at hver og en medarbeider har spesialiserte oppgaver. Kontroll. Det er behov for et direkte og kontinuerlig kontrollsystem. Regelverk. Beslutninger og handlinger styres av klare regler. Lønn og karrieremuligheter. Forfremmelser knyttes til ansettelsestid og/eller prestasjoner. Lønnen er nær knyttet til den hierarkiske strukturen. Målorientering. Organisasjonen oppfattes som en rasjonell, systematisk og målrettet organisme. Hvor finner vi igjen det strukturelle perspektiv i modellkommuneforsøket? Kommuner er tradisjonelt organisert som en strukturell og hierarkisk organisasjon. Beslutningssystemet følger klare hierarkiske linjer, der de som sittet høyest oppe i hierarkiet har beslutningsmyndighet over de som sitter lengre nede i systemet. Nå er noe av hovedideen i modellkommuneforsøket å mobilisere de ansatte til ideutvikling og prosjektutvikling i den enkelte organisasjon. På denne måte er modellkommuneforsøket også et forsøk på å bryte de sterke hierarkiske og lineære beslutnings- og styringssystemer i kommunene. Her ligger også en utfordring. Å bryte med disse lineære systemer kan virke truende for de som sitter med beslutningsmyndighet på ulike nivåer i organisasjonen. Dette må tas på alvor hvis ikke vil en kunne mobilisere aktiv motstand mot forsøket blant disse arbeidstakerne. Et annet kjennetegn ved det strukturelle perspektiv er et detaljert regelverk styrer systemet. Dette gjelder utvilsomt kommunesektoren som i stor grad baserer sin virksomhet gjennom lover, forskrifter og avtaleverk som i stor grad er bestemt utenfor kommunesektoren. I selve modellkommuneforsøket har en også anvendt regelverket som styringsinstrument. Bl.a. har dette skjedd gjennom de avtaler som NKF sentralt har inngått med de enkelte modellkommuner. Det er satt opp et regelverk, ikke veldig detaljert, som skal styre utviklingen av modellkommuneforsøket. Målstyring er et annet element i det strukturelle perspektiv. Selve modellkommueforsøket har klare målsettinger, selv om disse må sies å være relativt åpne. Det humanistiske perspektiv Mens det strukturelle perspektiv fokuserer på strukturer og organisasjoner, er det humanistiske perspektiv i større grad fokusert på forholdet mellom organisasjon og menneske. Sent-

16 16 ralt i den humanistiske tradisjon står menneskets behovstilfredsstillelse. Effektivitet i en organisasjon er avhengig av at menneskene i organisasjonen får tilfredsstilt sine behov. Det humanistiske perspektiv bygger på følgende forutsetninger (Bolman og Deal, 1994): Organisasjoner er til for å oppfylle menneskelige behov (og ikke omvendt) Organisasjoner og mennesker trenger hverandre (Organisasjoner trenger ideer, energi og talent, mennesker trenger karrierer, lønninger og arbeidsmuligheter) En dårlig tilpasning mellom individ og organisasjon går ut over den ene eller begge partene: Individet blir utnyttet, eller det prøver å utnytte organisasjonen, eller begge deler En god tilpasning mellom individ og organisasjon er til beste for begge parter: Individet finner meningsfylt og tilfredsstillende arbeid, og organisasjonene får de menneskelige talentene og den menneskelige energien som trengs. Hvor finner vi igjen det humanistiske perspektiv i modellkommuneforsøket? Mobilisering av de ansatte som ressurs, står sentralt i modellkommuneforsøket. En ønsker å frigjøre den enkeltes kreativitet og evne til nytenkning. Samtidig som modellkommuneforsøket er opptatt av omstilling og fornyelse er også det interne arbeidsmiljøet sentralt, både i selve grunnideen og i mange av de prosjekter som er utviklet med basis i forsøket. På disse områdene ser vi at modellkommuneforsøket i stor grad legger vekt på den menneskelige ressurs, i samsvar med grunnleggende prinsipper i det humanistiske perspektiv på organisasjoner. Man kan kanskje si det slik at modellkommuneforsøket representerer en økt vektlegging på det humanistiske perspektiv, og noe mindre på det strukturelle og politiske perspektiv. Det politiske perspektiv Det politiske perspektiv ser organisasjoner som koalisjoner mellom mennesker og grupper. Sentralt i det politiske perspektivet står konflikt. Bolman og Deal (1994) illustrerer det politiske perspektiv med følgende fem påstander: Organisasjoner er koalisjoner sammensatt av forskjellige mennesker og interessegrupper (for eksempel hierarkiske nivåer, avdelinger, faggrupper, kjønn og etniske grupper) Det er varige forskjeller mellom mennesker og grupper med hensyn til verdier, preferanser, meninger, informasjoner og virkelighetsoppfatninger. Slike forskjeller endrer seg langsomt, om de overhodet gjør det. De fleste viktige beslutninger i organisasjoner omfatter fordeling av begrensede ressurser de dreier seg om hvem som skal få hva. På grunn av de begrensede ressursene og de varige forskjellene er konflikter et sentralt element i den organisasjonsmessige dynamikken, og makt er den viktigste ressurs. Organisasjoners mål og beslutninger vokser fram gjennom kjøpslåing, forhandlinger og manøvrering mot fordelaktige stillinger blant medlemmer av ulike koalisjoner. Hvor finner vi igjen det politiske perspektiv i modellkommuneforsøket? Fagbevegelsen idegrunnlag har vært nært knyttet til et politisk perspektiv på organisasjoner. Konflikter og motstridende interesser har vært et kjernepunkt i fagbevegelsens forståelse av samfunnet. I kampen om begrensede ressurser er det viktig å være sterke for å kunne tilkjempe seg sin del av verdiene. Fortsatt står denne forståelsen sentralt i fagbevegelsen. Mye av avtaleverk og forhandlinger er basert på en slik forståelse. Modellkommuneforsøket kan sies å representere et alternativ, eller i hvert fall en svekkelse av den sterke politiske perspektiv på organisasjoner, som fagbevegelsen har vært bærer av. Konsensusprinsippet og en

17 17 dialogpreget kommunikasjon, som er viktige elementer i modellkommuneforsøket, representerer klare alternativ til et ensidig politisk perspektiv. Det symbolske perspektiv Alle de tre perspektiver som er beskrevet foran har noen felles kjennetegn, som rasjonalitet, forutsigbarhet og en årsak- virkningsforståelse. Den symbolske rammen bryter med disse forutsetningene. Det symbolske perspektiv er ikke primært en organisasjonsteori, men mer en måte å forstå organisasjoner på. Sentralt i den symbolske forståelsen er myter, historier ritualer, seremonier, metaforer og lek. Det symbolske perspektiv bygger på følgende forståelse av organisasjon og individ: Det viktigste med enhver hendelse, er ikke hva som skjedde, men hva det betyr Det er svak sammenhang mellom hendelser og mening: De samme hendelsene kan ha svært forskjellig mening for ulike mennesker, på grunn av forskjeller i de referanserammene som de benytter til å tolke sin erfaring. Mange av de mest betydningsfulle hendelsene og prosessene i organisasjoner er flertydige eller usikre det er ofte vanskelig eller umulig å vite hva som skjedde, hvorfor det skjedde, eller hva som vil skje i neste omgang. Jo mer flertydighet og usikkerhet som er til stede, desto vanskeligere er det å bruke rasjonelle tilnærmingsmåter til analyse, til problemløsning og til å fatte beslutninger Når mennesker står overfor flertydighet og usikkerhet, skaper de symboler for å rydde bort forvirring, øke forutsigbarheten og gi retning. (Hendelsene i seg selv kan godt forbli ulogiske, tilfeldige, ubestemte og meningsløse, men menneskelige symboler får dem til å se ut som noe annet. Mange hendelser og prosesser i organisasjoner er viktigere på grunn av det de uttrykker, enn på grunn av det de frambringer: De er århundregamle myter, ritualer, seremonier og sagaer som hjelper folk med å finne mening og system i sine opplevelser av organisasjoner. (Bolman og Deal, 1994) Hvor finner vi igjen det symbolske perspektiv i modellkommuneforsøket? I og med at det symbolske perspektiv ikke i seg selv er en organisasjonsteori med et klart årsaks- virkningsforhold, er det også vanskelig å finne igjen dette direkte i modellkommuneforsøket. Samtidig er det klart at myter, historier, ritualer og seremonier er viktige deler av fagbevegelsens grunnlag. Både våre felterfaringer og intervjuene peker på at det har skjedd viktige kulturendringer, både i NKFs avdeling i Steinkjer og i deler av kommunen. Disse endringene ligger nær opp til det symbolske perspektiv.

18 18 KAPITTEL 3: FAGFORENINGEN SOM FORANDRINGS- AGENT Noen utviklingstrekk Initiativet til modellkommuneforsøket kom fra Norsk kommuneforbund sentralt. Men det ble lagt opp til at den enkelte forsøkskommune skulle eie sitt eget forsøk. Dette gav store utfordringer til den lokale fagforening. To av de sentrale utfordringene var: Er den lokale fagforening i stand til å håndtere et såpass stort forsøk? Er den lokale fagforening i stand til å gjøre de endringer som var nødvendige i forhold til å møte forsøkets ide? Det handler om o Kompetanse, det vil si å kunne være en aktiv bidragsyter o Mental omstillingsevne, det vil si å se muligheter og ikke hindringer Mange vil forbinde fagbevegelsen med defensiv grunnholdning der det viktigste er å forsvare hevdvunne rettigheter. Dette gir ikke noe riktig bilde av fagbevegelsens historiske rolle. Fagbevegelse har spilt en avgjørende rolle i å initiere, kjempe fram og bygge grunnleggende velferdsordninger i Norge. Slik har de fungert som en pådriver i omstillingsarbeid i årtier. Men samtidig er det kanskje noe rett i dette: At fagbevegelsen fra å være en pådriver for endring, har blitt en forsvarer for det bestående? Modellkommuneforsøket kan forstås som et svar på den kritikk som har kommet mot fagbevegelsen og som et forsøk på å gjenreise fagbevegelsen som en progressiv kraft i omstilling av Norge. Hva krever det av den lokale fagforening, dersom den skal bli en kraft for omstilling og fornyelse? Skal fagforeningen bli en sentral forandringsagent vil blant annet følgende utviklingslinjer være sentrale: Fra indirekte demokrati til direkte demokrati Et viktig prinsipp må være at man får en utvikling der det tradisjonelle indirekte demokrati suppleres gjennom større grad av direkte demokrati, der den enkelte ansattes kreativitet og evner blir mobilisert. Dette forutsetter mindre byråkrati, større autonomi på virksomhetsnivå, og det utvikles møteplasser mellom ansatte og brukere der den enkelte arbeidstaker kan opptre med ansvar og myndighet. Fra profesjon til bruker De ansatte i kommunesektoren er til for brukerne av de kommunale tjenester. En fagforening som vil utvikle kommunale tjenester må sette brukerens behov i sentrum. Ofte er det slik at å tilfredsstille brukerbehov ofte samsvarer godt med utvikling av et godt og trygt arbeidsmiljø. Fra konfrontasjon til samarbeid Fagbevegelsen og kommuneadministrasjonen har ofte et bilde av hverandre som motstandere. I en del sammenhenger er det også klare interessemotsetninger. Men får disse fullstendig prege all samhandling mellom kommunen og fagforeningen får man lite konstruktive konfrontasjoner som resultat. Konfrontasjoner må derfor suppleres med samarbeid og samhandling der fokuset er felles mål og oppgaver. På mange områder har fagbevegelsen, kommuneadministrasjon og politikere klart sammenfallende målsettinger.

19 19 Fra formelle arenaer til uformelle arenaer Trygghet og tillit mellom mennesker og organisasjoner utvikles best på uformelle arenaer. Det er derfor viktig at kommunen og fagbevegelsen ikke bare har formelle arenaer å møtes på, men at det også finnes treffpunkter av mer uformell art. Fra diskusjon til dialog Gjensidig respekt forutsetter at man også kan forstå en annens argumentasjon og at den andre faktisk kan ha mye å tilføre for å nå et resultat. Diskusjonens kjennetegn er at man skal vinne en kamp gjennom argumentasjon. Det ligger liten læring og utvikling i en slik argumenterende diskusjon. Dialogen er i mye større grad basert på lytting i forhold til en annens språk og atferd. Fokus er i større grad rettet inn på å forstå den andre for derigjennom å komme fram til omforente løsninger. Dialogen bygger altså på lytting, læring og felles mål, mens diskusjonen bygger på argumentering, sannhet og egne mål. En samarbeidsmodell for utvikling Tradisjonelt er kommunene relativt hierarkisk oppbygd, med et klart linjesystem (se figur 2 a). Ledelsen er gitt klare oppgaver, blant annet i forhold til et beslutningssystem. Et bærende prinsipp i modellkommuneforsøket er å bryte ned det hierarkiske system, slik at en kan få frigjort energi og kreativitet ute i organisasjonene. I den hierarkiske modellen er det et klart skille mellom idebærere og besluttere på den ene siden, og utførere på den andre siden. Beslutte Utføre Figur 2 a): Hierarkisk organisasjon I en modell for lærende organisasjoner (jfr. Senge) er ikke dette skillet like klart. I den lærende organisasjon skal alle involveres i idearbeidet, visjonene skal utvikles i fellesskap og kreativitet og ansvar være noe som kjennetegner alle (se figur 2 b). Lære, beslutte Figur 2 b): Lærende organisasjon

20 20 Organiseringen av modellkommuneforsøket, både i forhold til styring av forsøket og i forhold til utvikling av ideer og prosjekter, har bygd på prinsippet om dialog som forutsetning for konsensus. Forhandlinger og maktbruk skal erstattes av dialog og enighet. Dialogen karakteriseres blant annet ved: Dialogen er en form for utveksling: poenger og argumenter går fram og tilbake mellom deltagerne Alle involverte parter må ha mulighet til å delta Muligheten for å delta er imidlertid ikke nok: alle må være aktivt med i diskusjonen Alle deltager stiller på like fot Arbeidserfaring er grunnlaget for deltagelse I det minste må deler av den erfaring den enkelte deltager har når vedkommende deltar i dialogen, oppfattes som legitim Det må være mulig for alle å utvikle en forståelse for det som er temaet for diskusjonen Alle argumentene som har med saken å gjøøre, er i utgangspunktet legitime I dialogen må det kontinuerlig oppnås enighet som kan gi en plattform for enten undersøkelser eller praktisk samhandling (Gustavsen,B. 1985, her i Fischer, G. Og Sortland,N. 1989) Politikere Administrasjon Tillitsvalgte Figur 3 a): Samhandlingsmodell, sentralt og i kommunen Mellomledere Tillitsvalgt Ansatte Figur 3 b): Samhandlingsmodell ute i virksomhetene

21 21 KAPITTEL 4: METODER OG UTVALG Metodisk refleksjon Systematisk evaluering der man har som mål å kunne rapportere noe holdbart om et fenomen, vil ofte være en øvelse i gradvis redusering av egne ambisjoner. For å sikre holdbarhet ønsket vi oss en mulighet til å anvende ulike metoder over tid. Det ble ikke mulig, og vi måtte derfor avklare på hvilket minimumsnivå av holdbarhet vi ønsket å måle fagforeningens rolle i Steinkjer. De fleste evalueringer (også vår) bygger på et relativt svakt kriterium, nemlig deltakerens meninger (responsnivå). I tillegg burde vi hatt data om hvorvidt faktiske endringer har funnet sted gjennom for eksempel observasjoner av atferd, beskrivelse og analyse av organisasjonsendringer, og/eller systemiske endringer. Vi regner med at dette ligger inne som en mulighet i den totale evaluering som skal utføres på modellkommuneforsøkene. I alt evalueringsarbeid er det viktig å finne indikatorer (kjennetegn) og standarder (hva som er godt). I vår evaluering har vi bygget på egne erfaringer fra arbeidet med forsøket i Steinkjer. Vi har formulert kjennetegn på praksis ved å ha sett fagforeningene i arbeid over tid, og fastsatt standarder gjennom dialog med aktørene (deres egne forventninger). Rent metodisk sto valget mellom spørreskjema og intervju, eller en kombinasjon av begge. Når vi falt ned på intervju som metode, skyldes dette primært tema for evalueringen. Når man skal få fram menneskers holdninger, intensjoner, følelser og begrunnelser for handlinger, er intervju det klart beste tilgjengelige instrument (Kerlinger, F.N. 1981). En annen fordel med valg av intervju er at det gir mulighet for utdyping, oppklaring av misforståelser og det gir høy deltakelse. Dette siste var viktig for fagforeningen som var redd for at spørreskjema ville virke fremmedgjørende og redusere deltakelsen. Intervjuguiden (strukturert intervju) ble utviklet på basis av samtaler med sentrale aktører i modellkommuneforsøket. For å fange opp mest mulig av de holdninger og intensjoner som respondentene (de som svarte) hadde, valgte vi relativt åpne spørsmål og med åpne svaralternativer (se vedlegg 1). Vi skrev ned det som respondentene svarte. I tillegg til intervjuene vil vår evaluering bygge på skriftlige kilder og egne felterfaringer som veiledere i forsøket. Utvalg Å velge ut et utvalg handler om å sikre deltakelse fra de som har mest informasjon i forhold til å svare på våre spørsmål og hvilke krav som stilles til generalisering av resultater. I vår studie har det handlet om å bestemme Aktører, det vil si hvem som bør være gjenstand for evaluering, og Hendelser, det vil si hvilke situasjoner som kan beskrive fagforeningens rolle. Intervjugruppen besto av til sammen 32 personer. Det ble gjennomført 5 gruppeintervjuer og 19 individuelle intervjuer. Utvalget ble basert på selve grunnlaget for undersøkelser; å foreta en vurdering av en lokal fagforenings rolle i et omstillingsarbeid. Modellkommuneforsøket har hatt mange aktører, og utvalg av intervjuobjekter måtte reflektere disse aktørene. I tabellen nedenfor framgår utvalget av intervjuobjekter:

22 22 Utvalg Antall Politisk ledelse NKF 1 Plan- og utviklingsenheten NKF 2 Politikere Steinkjer 3 Sentraladministrasjonen i Steinkjer 4 Mellomleder 1 Kommunal kompetanse 1 NKF avd. Steinkjer, styret 4 NKF avd. Steinkjer, medlemmer 11 Andre fagorganisasjoner 4 Prosjektleder Steinkjer 1 Som det framgår av vedlegg 1, ble spørsmålene ordnet i tre kategorier: Generelle spørsmål som gikk til alle (unntatt medlemmer i NKF Steinkjer) Spesifikke spørsmål til NKF sentralt, politikere/administrasjon, andre fagforeninger, NKF Steinkjer v/styret Eget spørreskjema til medlemmer NKF avd. Steinkjer Bakgrunnen for en slik inndeling var for det første å få inn mest mulig relevant informasjon, og for det andre å unngå spørsmål som enkelte respondenter ikke ville være i stand til å besvare.

23 23 KAPITTEL 5: UTVIKLINGSPROSESSEN Modellkommuneprosjektet har en ramme på 3 år for hver kommune. Det er i korteste laget for å nå kvalitative erfaringer og resultater. De fleste studier av vellykkede forsøk regner en periode på 3-5 år som et realistisk minimum. Steinkjer har nådd resultater i prosjektperioden. Vi skal her se på noe av dette og på den rolle fagforeningen har hatt. Data til dette kapittelet er i første rekke hentet fra egne felterfaringer som veiledere for fagforeningen og delprosjekter. Gjensidig tilpasning og utvikling Studerer vi prosessene til de aktive virksomhetene i modellkommuneprosjektet, kan deres forsøksarbeid beskrives som en gjensidig utviklings- og tilpasningsprosess (Dalin, 1978). 1. Tilpasning Den enkelte virksomhet som har deltatt har vært avhengig av aksept og legitimitet fra omgivelsene, av mål og intensjoner i modellkommuneprosjektet, av de ressurser som er avsatt og av den kompetanse som er tilgjengelig internt og eksternt. Et kriterium for at en virksomhet er sunn er at den har evne til å forstå de endringene som skjer i samfunnet og mestrer de krav til utvikling og omstilling slike endringer medfører. 2. Intern kreativitet Virksomheter er levende samfunn. Skal endringer finne sted må det internt i virksomheten skapes ny forståelse, ny innsikt, nye holdninger og ny atferd. Slike læringsprosesser er først og fremst avhengig av om mulighetene for kreativitet er til stede. Et annet kriterium for om en virksomhet er sunn er derfor at den får muligheten til å styre sine egne læringsprosesser, til å frigjøre energi for egen utvikling og til å utvikle et klima som fremmer den enkeltes optimale muligheter. Som en oppsummering kan man si at en sunn virksomhet er en enhet som både mestrer nødvendig tilpasning til eksterne krav og som har en intern kapasitet for endring og fornyelse. Det er vår oppfatning at styrken i modellkommuneprosjektet har vært at man ikke bare har fokusert på eksterne krav om omstilling og utvikling, men at slike krav må følges opp av og muliggjøre en intern kreativitet. Her har fagforeningen fungert som de ansattes talsmann på en konstruktiv måte. Vi har nedenfor (se figur 4) framstilt forholdet mellom eksterne krav og interne behov i en matrise. I forhold til denne matrisen har vi utviklet 4 kategorier virksomheter og knyttet disse til modellkommuneprosjektet. Tilpasning til omgivelsene Høy Lav Lav Høy Intern kreativitet Figur 4: Fornyelse som gjensidig utvikling og tilpasning (Dalin, 1978)

24 24 Kategori 1: Lav/lav Det er virksomheter som verken responderer på eksterne krav eller som har en nødvendig intern kreativitet. Slike virksomheter er i krise. Her kan fagforeningene ha en viktig rolle som pådriver (få fram nødvendigheten av endring) og som støttespiller (kreve på vegne av virksomheten at den får hjelp og faglig støtte til å utvikle interne læringsprosesser). Vi har i perioden sett forsøk på slik aktivitet, men her må det arbeides videre etter endt prosjektperiode. Her står etter vår mening offentlig sektor overfor betydelige utfordringer. Det handler om å ha strategier i forhold til virksomheter som ikke er i stand til å produsere. I privat sektor ville slike gått konkurs. Kategori 2: Høy/lav Dette er virksomheter som raskt tenner på alt nytt, men som har forsømt interne utviklingsoppgaver. Billedlig talt er det virksomheter tuftet på leirføtter. Her har fagforeningene tradisjonelt hatt en viktig oppgave i å formidle krav om interne avklaringer, kompetanseutvikling, planarbeid og lignende før man går løs på spennende utviklingsoppgaver. Kategori 3: Lav/høy Dette er aristokratene, de som har utviklet seg billedlig talt som en oase i ørkenen. De har det godt sammen, opplever seg som unike og reserverer seg mot alt nytt de ikke selv har initiert. Ofte er dette virksomheter med sterke faggrupper (helse og skole). Her bør NKF være en vekker. De har i forsøksperioden forsøkt å være det, spesielt gjennom samarbeidsinvitasjoner til de andre fagforeningene. Kategori 4: Høy/høy Slike virksomheter er målet. De er sunne med utgangspunkt i vår definisjon. Vi ser noen gode eksempler på en vellykket kombinasjon av å ville ta hensyn både til eksterne krav og interne behov. Slike virksomheter er etter vår mening Strandvegen bofellesskap Egge ungdomsskole Renovasjon En forsøksmodell Vi har laget en modell over forsøket (se figur 5). Modellen søker å beskrive prosessen fra det sentrale initiativ (NKF) og til de resultater som er nådd i Steinkjer. Et stort og sammensatt forsøk som modellkommuneforsøket består av ulike elementer. Ett element er de forutsetninger eller den basis som forsøket hviler på: her tenker vi på mål, rammer, vedtak og lignende, som gir forsøket noen karakteristika. Videre handler et forsøk om å omsette forutsetninger i konkrete planer og lage en lokal mobilisering. Men det blir ingen praksis før noen tenner på ideene og det skapes en lokal mobilisering. Dette er en nøkkel i det man kan kalle implementeringsfasen og vil være basis for idearbeid og utforming av konkrete delprosjekter. Vi skal se litt nærmere på disse tre tidlige fasene i et forsøk. RAND Corporation gjennomførte på 1970-tallet en studie av føderale forsøksprosjekt i USA. Studien handlet om å forstå hva som gir resultater i et forsøk som er initiert på et nasjonalt nivå, men som skal gjennomføres lokalt. RAND fant at følgende var viktig: Relevans. Det handler om hvor viktig et forsøk oppleves i forhold til kommunenes sentrale oppgaver, det vil si om det er sammenheng mellom forsøkenes verdier og de verdiene som er sentrale for aktørene på kommunenivå. Her finner vi at NKF lokalt har hatt en viktig oppgave i å synliggjøre forsøkets verdier og å knytte disse til de utfordringer offentlig sektor har i