Saksnr Utvalg Møtedato 68/12 Formannskapet Kommunestyret

Transkript

1 Kvæfjord kommune Saksframlegg Dato: Arkivref: /1495 Saksbeh: Saksbeh. tlf: Birger Bjørnstad Saksnr Utvalg Møtedato 68/12 Formannskapet Kommunestyret Delegeringsreglement og innstillingsrett Administrasjonssjefens innstilling 1. Kvæfjord kommunestyre viser til ny bestemmelse i kommuneloven 39 nr 2 og vedtar kommunalt delegeringsreglement som vist i vedlegg til saken. Nye bestemmelser om delegering blir å gjelde fra vedtaksdato. Administrasjonssjefen kan foreta løpende endringer og oppdateringer av reglementet så lenge disse ikke har prinsipiell betydning. 2. Kommunestyret tildeler administrasjonssjefen innstillingsrett til alle politiske utvalg utenom kontrollutvalget og kommunestyret. Innstilling til kommunestyret gis av formannskapet eller annet folkevalgt organ, eventuelt av ordføreren for saker som ikke forelegges annet folkevalgt organ til forutgående behandling. Særtrykt vedlegg: Delegeringsreglement 2012 Dokumenter i saken: K-sak 36/12 Alkoholpolitisk handlingsplan K-sak 10/12 Permisjonsreglement K-sak 75/11 Kvæfjord kommunes budsjett 2012 og økonomiplan K-sak 61/11 Selvskyldnergaranti for husleieavtale K-sak 59/11 Valg av valgkomité til forberedelse av øvrige valg til utvalg, nemnder og råd K-sak 31/11 Politiråd K-sak 30/10 Finansreglement for Kvæfjord kommune K-sak 25/10 Forskrift om gebyrer og betalingsregulativ for saksbehandling etter plan- og bygningsloven o K-sak 40/09 Administrativ styringsstruktur forslag om felles helse- og omsorgsavdeling K-sak 76/08 Lofast-sambandet. Ansvar og myndighet etter brann- og eksplosjonsvernloven K-sak 028/06 Om bruk av utbyggingsavtaler K-sak 010/06 Reviderte renovasjonsforskrifter finansiering av innkjøp av nye dunker K-sak 062/04 Revidert renovasjonsforskrift i Kvæfjord kommune K-sak 057/04 Om delegeringsbestemmelser og arbeidsdelingen politikk-administrasjon K-sak 10/03 Beredskapsplan for Kvæfjord kommune Kvæfjord kommune :50 internhøring: Delegeringsreglement 2012 UTKAST

2 Kommunal- og regionaldepartementet : Rundskriv H-2/12 Iverksetting av endringer i kommune KS: Folkevalgt I kommunen (Kommuneforlaget) 2011 Kvæfjord kommune adm.sjefen Rundskriv nr 2/2011 Samlerundskriv Kvæfjord kommune adm.sjefen Rundskriv nr 3/2011 Anmeldelse på vegne av Kvæfjord kom Kvæfjord kommune adm.sjefen Rundskriv nr 1/2012 Økonomiplan og budsjett 2012 Bernt og Overå: Kommuneloven med kommentarer (Kommuneforlaget) 5.utgave, 2011 Bernt og Hove: Offentleglova med kommentarer (Fagbokforlaget) 2009 Woxholth: Forvaltningsloven med kommentarer (Gyldendal) 4.utgave, 2006 Saksopplysninger Det enkelte kommunestyre bør gis høve til å drøfte arbeidsdelingen politikk-administrasjon. Dette må også ses opp mot at det fra gjelder ny bestemmelse i kommuneloven 39 nr 2 som pålegger kommunestyret en plikt til selv å behandle delegeringsreglement minst én gang i valgperioden. Dette skal gjøres innen 31.desember året etter at kommunestyret ble konstituert. Sist vedtatte reglement og eventuelle andre vedtak gjelder inntil nytt reglement er vedtatt. Lovgivers hovedbegrunnelse for dette er at kommunestyret skal ha plikt til å vurdere sin rolle overfor administrasjonen og hvilke oppgaver det selv bør ha, selv om også tidligere lov ga rom for slike vurderinger. Det fremmes derfor forslag om nytt kommunalt delegeringsreglement som vist i særtrykt vedlegg. Det har vært en ambisjon at dette forslaget skal ta opp i seg alle tidligere vedtak om delegeringsfullmakter gitt av kommunestyret. Av praktiske hensyn er i forslaget til delegeringsreglement også tatt inn bestemmelser om videredelegering fra administrasjonssjefen til andre på administrativt nivå, selv om det i hovedregelen tilligger administrasjonssjefen selv. Nye delegeringsregler bør også se hen til at det i kommuneloven 39 nr 2 ble tatt inn at kommunestyret innen samme frist 31.desember året etter konstituering, skal ta stilling til hvordan innstillingsinstituttet skal praktiseres. Loven har ingen generell regel om innstillingsrett eller -plikt, verken for administrasjonssjefen, ordføreren eller et politisk utvalg men den har regler om formannskapets plikt til å gi innstilling om budsjett, økonomiplan og regnskap og om kontrollutvalgets innstillingsrett overfor kommunestyret. Ellers er det vanlig kommunal praksis at formannskapet eller faste utvalg har til oppgave å innstille i saker som skal til kommunestyret, men at administrasjonssjefen som del av saksforberedelsen også fremmer forslag til formannskapet eller annet fast politisk utvalg formulert som en innstilling. I kjølvannet av kommuneloven av 1992 behandlet kommunestyret flere saker omkring organisering og delegeringsbestemmelser. Styringsprinsippene i lovverket dannet med få unntak også grunnlaget for den lokale organiseringen. De avvik fra loven som ble vedtatt lokalt, medførte innsnevringer i forhold til det å overlate avgjørelsesmyndighet til andre enn kommunestyret selv. Kommunestyrets behandling av K-sak 57/04 Om delegeringsbestemmelser og arbeidsdelingen politikk-administrasjon er siste samlede behandling av disse sakene. Som det også er nedfelt i kommunelovens formålsparagraf, var en hovedintensjon med loven å skape et rasjonelt og funksjonsdyktig rammeverk for tjenesteproduksjonen i kommunene loven samlet den lokalpolitiske makt hos kommunestyret og klargjorde samtidig at administrativ ledelse ivaretas av administrasjonssjefen. På flere områder innebar dette nye styringslinjer i forhold til det mer fragmenterte lovverket som tidligere var rammeverket for kommunal virksomhet. Kommunestyret fastslås i lovens 6 som øverste organ i kommunen, slik at all utøving av kommunal kompetanse i utgangspunktet skjer på kommunestyrets vegne og politiske ansvar. Likeledes klargjør 23 administrasjonssjefen som øverste leder for administrasjonen, også slik at delegering fra politisk nivå til administrasjonen med få unntak skal skje til administrasjonssjefen, ut fra prinsippet om enhetlig ledelse, klare styringslinjer og ansvarsforhold. Administrasjonssjefen avgjør da i prinsippet selv om og i hvilken

3 utstrekning delegert myndighet skal videredelegeres internt i administrasjonen. Delegering fra politisk til administrativt nivå skal avgrenses til enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Avgrensningen opp mot saker av prinsipiell betydning var for sin tid en utvidelse i forhold til tidligere lov, som bestemte at delegering til administrasjonen bare kunne skje i enkeltsaker eller typer av saker som må anses som kurante og basert på en oppfatning om at beslutningsmyndighet skulle tilligge folkevalgte organer, mens administrasjonen skulle avgrense seg til saksforberedelse og iverksetting av vedtak. Det kan ikke stilles opp en enkel og entydig definisjon på begrepet prinsipiell betydning. Dette må løpende vurderes ut fra sakens karakter og konsekvenser. Det vil være av betydning i hvilken grad grunnlaget for en avgjørelse kan anses klarlagt gjennom politiske vedtak, instrukser eller tidligere praksis. Begrepet må også oppfattes slik at den som har fått delegert myndighet, har plikt til å gå tilbake til det delegerende organ dersom en enkeltsak likevel kan anses å ha prinsipiell betydning. Det er ikke adgang til å delegere generell avgjørelsesmyndighet til administrasjonen i saker som etter sin art må anses å være av prinsipiell betydning. Foreliggende forslag betyr i seg selv ingen vesentlige endringer i arbeidsdelingen politikk-administrasjon. For å høyne presisjonsnivået på lokal praksis innenfor rammene av delegert avgjørelsesmyndighet, angir reglementet denne gang langt mer konkret enn tidligere regler og rammer for delegering med koblinger direkte til lovverket. Innretningen må også ses mot at statlige tilsynsorganer i økende grad etterlyser slike konkrete fullmakter. Reglementet er derfor forankret i 43 ulike lover med delegering av fullmakter fra kommunestyret til politisk nivå og videre til administrasjonssjefen. Av hensyn til framstillingens omfang gjengis lovbestemmelser her i begrenset grad. De aktuelle lover og forskrifter er listet opp avslutningsvis og finnes ellers på Forslaget om delegering fra kommunestyret til andre politiske utvalg bygger på vedtatt utvalgsstruktur, det vil si med slik delegering: til formannskapet for avgjørelsesmyndighet etter forsøksloven, gravferdsloven, husbankloven, kommuneloven, lov om strålevern og bruk av stråling, politiloven, serveringsloven, stadnamnlova og valgloven (9 lover), jf kommuneloven 8 nr 3: Formannskapet og fylkesutvalget behandler forslag til økonomiplan, årsbudsjett og skattevedtak. For øvrig fastsetter kommunestyret og fylkestinget selv området for formannskapets og fylkesutvalgets virksomhet. Formannskapet og fylkesutvalget kan tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. til levekårsutvalget for avgjørelsesmyndighet etter alkoholloven, barnehageloven, folkehelseloven, helse- og omsorgstjenesteloven, husleieloven, introduksjonsloven, kirkeloven, lov om film og videogram, lov om sosiale tjenester, opplæringslova, privatskolelova, smittevernloven og tobakksskadeloven (13 lover), jf kommuneloven 10 nr 2: Kommunestyret og fylkestinget fastsetter selv området for de faste utvalgs virksomhet. Slike utvalg kan tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. til teknisk utvalg for avgjørelsesmyndighet etter brann- og eksplosjonsvernloven, eierseksjonsloven, forpaktingsloven, forurensingsloven, friluftsloven, jordloven, konsesjonsloven, lov om laksefisk og innlandsfisk m.v., matrikkellova, motorferdselsloven, naturmangfoldsloven, odelslova, plan- og bygningsloven, skogbrukslova, veglova, vegtrafikkloven og viltloven (17 lover), jf kommuneloven 10 nr 2. Denne inndelingen er tilpasset vedtatt utvalgsstruktur. Kommunestyret foretar selv tildelingen av avgjørelsesmyndighet. For en kommune uten andre faste utvalg enn (det lovbestemte) formannskapet, vil det for eksempel være mer naturlig enten å videreføre avgjørelsesmyndigheten hos kommunestyret eller å tildele avgjørelsesmyndighet etter alle disse lovene til formannskapet ut fra kommuneloven 8 nr 3.

4 Ut fra hjemmel i særlov, foreslås for noen tilfeller også delegering fra kommunestyret og direkte til administrativt nivå, selv om dette tilhører unntakene. Dette gjelder for barnevernloven (internkontroll), folkehelseloven (miljørettet helsevern), lov om kommunale vass- og kloakkavgifter, opplæringslova (offentlig påtale), plan- og bygningsloven (begrensninger i punkt 28.2), skattebetalingsloven (betalingsutsettelse) og straffeloven (offentlig påtale). Kommunelovens formuleringer har gjennom årene vært lagt til grunn for delegering til administrasjonen i Kvæfjord kommune, senest via budsjettvedtaket for 2012 og fullmakt til å opprette og nedlegge stillinger. Som det framgår ovenfor, avgjør administrasjonssjefen selv om og i hvilket omfang delegert myndighet skal videredelegeres internt i administrasjonen. Politisk nivå kan med få unntak ikke tildele myndighet direkte til andre ledere, det blir eventuelt en oppgave for administrasjonssjefen ut fra en vurdering av en hensiktsmessig arbeidsdeling sett ut fra lov- og avtaleverk samt vedtatte organisatoriske hovedlinjer. Det er vanskelig å se for seg en arbeidsform uten videredelegering innenfor administrativt nivå. Mest av praktiske hensyn er som nevnt ovenfor slike bestemmelser også tatt inn i reglementet, slik at både politisk nivå og de berørte administrative stillinger lettere ser sammenhengen mellom de ulike fullmaktsstegene. Som det framgår, videredelegerer administrasjonssjefen til bestemte kommunale lederstillinger. Der hvor den som har slik stilling kan tildele sin kompetanse til andre tilsatte, framgår det av reglementet. Dette betyr at den som er gitt delegeringsfullmakt (av administrasjonssjefen) ikke rent faktisk trenger å utføre alle slike handlinger selv, men innenfor rammene av reglementet kan tildele kompetanse til andre. I slike tilfelle utøves avgjørelsesmyndigheten på vegne av den som egentlig har slik myndighet og under dennes tilsyn og ansvar, formelt uten delegering av fullmakt. Begrensningen til enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning vil også gjelde her, da utgangspunktet er de fullmakter som alt er gitt fra politisk nivå og til administrasjonssjefen. Senere justeringer innenfor de administrative fullmakter kan isolert sett gjennomføres uten at dette forelegges politisk nivå. Forslaget til delegeringsreglement tar på noen områder også høyde for mulige framtidige endringer; for eksempel ved gjennomgående å gi fullmakter koblet til de til enhver tid gjeldende forskrifter og endringer i lov, men også i punkt 4.3 med fullmakter i forhold til private barnehager, punkt 11.1 etter forsøksloven og punkt 30.1 etter privatskolelova. Bestemmelsene tas ikke med her for en spesifikk drøfting av private barnehager og skoler (eller ikke), men av hensyn til en praktisk tillemping av reglementet ut fra eventuelle endringer som måtte komme ved senere høve. Delegeringsreglementet bør også av rent praktiske hensyn ha til ambisjon å erstatte alle tidligere vedtak om delegering og arbeidsdelingen politikk-administrasjon. Foreliggende forslag tar således også opp i seg tidligere kommunestyrevedtak på dette området, så som hastekompetanse til formannskapet (K-sak 72/92) innstillingsmyndighet om økonomiplan og årsbudsjett (K-sak 5/93) fullmakter til kommunelegen etter smittevernlovgivningen (K-sak 26/95) fullmakter til kommunelegen innenfor miljørettet helsevern (K-sak 51/95 og K-sak 7/99) fullmakter innenfor finansforvaltningen (K-sak 11/97, K-sak 8/03 og K-sak 30/10) fullmakter omkring budsjettreguleringer (K-sak 48/97 med senere års budsjettbehandlinger) kommunal myndighet etter forurensingsloven tillagt Sør-Troms interkommunale utvalg mot akutt forurensing (STIUA) og brannsjefen (K-sak 3/98) fullmakt til (helse- og) omsorgssjefen etter sosialtjenesteloven 6a, nå helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 og 10; for saker som gjelder bruk av tvang (K-sak 59/99) fullmakt til forretning for utleggspant etter skattebetalingsloven 36 (K-sak 35/00) fullmakt til kommunelegen for godkjenning av virksomhet etter forskrift av 1998 om hygienekrav for frisør-, hudpleie-, tativerings- og hulltakingsvirksomhet m.v. (K-sak 63/00) fellingsavgift for elg og overskudd av fallviltarbeid i kommunal regi tilfaller kommunalt viltfond, mens bruk av fondet bestemmes etter forskrift av 2001 (K-sak 43/01)

5 fullmakter innenfor brann- og eksplosjonslovgivningen til teknisk utvalg, administrasjonssjefen og brannsjefen (K-sak 59/02 og K-sak 76/08) fullmakter til å fastsette skjenkeavgifter og tildele skjenkebevillinger for enkeltanledninger (K-sak 20/04 og K-sak 36/12) kommunalt tilsynsansvar etter tobakksskadeloven (K-sak 40/04) fullmakter til å inngå utbyggingsavtaler (K-sak 28/06) fullmakter til å fastsette et mer passende gebyr dersom gebyrregulativet gir åpenbart urimelige utslag (K-sak 25/10, jf tidligere lokale forskrifter om kommunaltekniske gebyrer) fullmakter til selvskyldnergaranti for husleieavtale (K-sak 61/11) fullmakter til å opprette og nedlegge kommunale stillinger (K-sak 75/11) fullmakter til å innvilge permisjoner (K-sak 10/12) Vurderinger Ved siden av justeringer innenfor de formelle spilleregler ved endringer i lovverk og reglementer, har utviklingen over tid også vist behovet for de mer uformelle spilleregler for et godt samspill mellom de folkevalgte og administrasjonen. Dette kan knapt regelfestes. Et godt og utviklende samarbeid må først og fremst bygge på gjensidig tillit, respekt og lojalitetsforståelse. Et beslutningssystem med utstrakt bruk av delegering, må bygge på den samme tillit, åpenhet og forutsigbarhet. I dette ligger også at kontakten mellom den enkelte politiker og administrasjonen kan by på utfordringer, dersom enkeltpolitikere har til hensikt å utnytte administrasjonen i egen politisk vinning. Det må skilles mellom informasjon og instruksjon, og det må eksistere en forståelse for at administrativ opptreden skal bygge på vedtak fra de politiske organer. Enkeltpolitikere kan heller ikke instruere tilsatte, dette skal ivaretas av administrasjonssjefen og øvrige administrative ledere innenfor de tildelte fullmakter. Derimot bør en organisasjon tuftet på gjensidig tillit, åpne for at det er fritt fram for politikere å søke informasjon direkte hos de ulike fagmiljøer, også for enkeltsaker. Avgrensningen hva gjelder instruksjon kan underbygges med å vise til at tidligere vedtak om delegering legger til grunn at verken formannskapet eller andre faste utvalg kan gi ordfører eller utvalgsleder fullmakt til å treffe vedtak, først og fremst begrunnet i at politisk myndighet skal utøves gjennom vedtak i kollegiale organer og ikke av enkeltpolitikere. Foreliggende forslag til reglement endrer ikke på denne arbeidsdelingen. Et unntak fra disse regler er gitt i K-sak 10/03 Beredskapsplan for Kvæfjord kommune hvoretter ordføreren, med hjemmel i Kongelig resolusjon om ordførerens beslutningsmyndighet dersom formannskapet eller kommunestyret i krisesituasjoner ikke kan utføre sine oppgaver, er gitt særskilte fullmakter. Ordføreren kan i slike sammenhenger disponere nødvendige ressurser både hva gjelder økonomi, personell og utstyr. Disse særskilte fullmakter kan også ivaretas av varaordføreren eller av administrasjonssjefen, men er ut fra sin særskilte art ikke tatt inn som del av delegeringsreglementet. Som det framgår ovenfor, er det ellers foretatt en rekke vedtak om delegering. Delegeringsreglementet har til ambisjon å ta opp i seg tidligere kommunestyrevedtak på området. Mens tidligere gjennomgående vedtak om delegering, sist i overnevnte K-sak 57/04, hadde en mer generell form, er dette nå blitt til et reglement som konkret angir regler og rammer for delegering koblet til aktuelt lovverk. Dette må også ses mot at statlige tilsynsorganer i økende grad etterlyser en innretning på fullmaktsreglene der den som tar beslutning må vise til lovhjemmel (legalitetsprinsippet) og videre at der er tildelt beslutningsmyndighet gjennom et delegeringsvedtak (vedtak som overfører myndighet), for at beslutningene skal være gyldige. Delegeringsreglementet er derfor forankret i 43 ulike lover, som hovedregel med delegering fra kommunestyret til formannskapet, levekårsutvalget eller teknisk utvalg og til administrasjonssjefen.

6 Stortingets økende bruk av lovverkets innretning i politikkstyringen, medfører langt flere endringer i lov og forskrift enn i tidligere år. Dette utfordrer oppfølgingen lokalt og tilsier i seg selv at delegeringsreglene bør undergis en samlet gjennomgang innenfor hver valgperiode, i tillegg til endringsrommet som ligger i formuleringen som tar høyde for framtidige endringer ved å gi fullmakter koblet til de til enhver tid gjeldende forskrifter og endringer i lov. For ordens skyld har lovgiver fra altså lovfestet en plikt for kommunestyret til selv å behandle delegeringsreglement minst én gang i valgperioden og i løpet av året etter at det ble konstituert. Det foreliggende forslaget til delegeringsreglement har vært gjenstand for en intern høringsrunde i administrasjonen. Det er også sendt de hovedtillitsvalgte med frikjøpsordning til orientering, særlig med henblikk på reglene om medbestemmelsene i avsnitt 22.4 Myndighet til administrasjonssjefen på personalområdet. Gitt politisk behandling, vil den videre iverksetting av nytt delegeringsreglement bli forankret i et internt rundskriv fra administrasjonssjefen. I forhold til den nye bestemmelsen i 39 nr 2 om innstillingsrett åpner lovgiver for flere alternativer; fra å holde fast ved gjeldende (og kanskje for noen upresise) rett via en plikt til kommunestyret om å vurdere spørsmålet til lovfesting av politisk innstilling. I forarbeidene argumenterte Kommunaldepartementet for en løsning et sted mellom de to siste alternativene, med et lovforslag om at kommunestyret må behandle spørsmålet om innstillingsrett og fatte vedtak om hvem som skal stå for innstilling i folkevalgte organer. Departementet ønsket i dette lovforslaget å betone en hovedregel om politisk innstilling fra utvalgsleder eller annet folkevalgt organ, men også at kommunestyret selv kan vedta at administrasjonssjefen skal gi innstilling. Dette fikk imidlertid ikke Stortingets tilslutning. Loven sier nå bare at kommunestyret selv vedtar reglement for innstillingsrett, uten noen nærmere føringer. Administrasjonssjefen vil tilrå at spørsmålet om innstillingsrett i hovedsak håndteres slik som tidligere, men at dette også formaliseres gjennom vedtak tilknyttet saken om delegeringsreglene (dog uten å inngå i delegeringsreglementet). Dette tilsier at administrasjonssjefen gis innstillingsrett til alle utvalg utenom kontrollutvalget og kommunestyret, mens innstilling til kommunestyret gis av annet folkevalgte organ eller av ordføreren. Sistnevnte vil for eksempel være aktuelt i sak om godkjenning av møtebok fra forrige møte i kommunestyret, som ikke naturlig vil forelegges annet folkevalgt organ. Birger Bjørnstad Administrasjonssjef