Revisjonen er gjennomført av Elin Ingeborg Vassmo og Kari Wuttudal (prosjektleder). Magnar Andersen deltok i siste del av revisjonen.

Transkript

1 Forord I årene 1998 til 2001 foretok staten en satsing på eldreomsorgen for å gjøre kommunene i stand til å møte befolkningsutviklingen. Revisjonen gjennomførte i 2002 et forvaltningsrevisjonsprosjekt om oppfølgingen av eldreplanen i kommunen. Revisjonen har benyttet spørreskjema, og tall fra SSB fra 1997 og 2001 slik at vi belyser utviklingen i perioden. I tillegg har vi sammenlignet Trondheim med kommunene Asker, Bærum, Drammen og Kristiansand. Sammenligningsgrunnlaget forsterkes ytterligere ved at denne forvaltningsrevisjonen også foretas av 30 andre revisjonsenheter i Norge som undersøker samme tema i et stort antall kommuner. Det er utarbeidet en egen rapport fra prosjektgruppa for den landsomfattende undersøkelsen. Revisjonen er gjennomført av Elin Ingeborg Vassmo og Kari Wuttudal (prosjektleder). Magnar Andersen deltok i siste del av revisjonen. Trondheim Per Olav Nilsen direktør Elin Ingeborg Vassmo Kari Wuttudal revisor revisor Side1

2 Innholdsfortegnelse Forord...1 Sammendrag Innledning Bakgrunn for satsingen Den statlige handlingsplan Trondheim kommunes handlingsplan Valg av fokus i denne undersøkelsen Problemstilling og vurderingskriterier Problemstilling og vurderingskriterier Vurderingskriterier og spørsmål/ tallmateriale Omfang Kvalitet Metode og begrepsavklaring Metode Utfordringer i KOSTRA Produktivitetsmålet Rapporteringen Er omfanget styrket i perioden? Kriterie 1: Dekningsgraden er økt? Dekningsgrad innen institusjoner og omsorgsboliger Dekningsgrad innen hjemmebaserte tjenester Vurdering av dekningsgrad Kriterie 2: Produktiviteten er økt? Produktivitet i institusjonene Produktivitet i hjemmetjenestene Bemanning i institusjoner og i hjemmetjenesten Driftsutgifter innen pleie- og omsorgstjenester Vurdering av produktivitet Er kvaliteten styrket i perioden? Kriterie 3: Boforholdene er bedret Andel ensengsrom og egne boliger med bemanningsbase Bruken av kriterier for tildeling av omsorgsboliger Administrasjonens syn på boforholdene Vurdering av boforholdene Kriterie 4: Tryggheten er ivaretatt? Ulike administrative rutiner/system for ivaretaking av trygghet Vurdering av trygghet Kriterie 5: Ansattes arbeidsforhold er bedret? Sykefravær Kompetansesammensetning Vurdering av de ansattes arbeidsforhold Kriterie 6: Brukermedvirkning er ivaretatt?...35 Side2

3 5.4.1 Systemer for brukermedvirkning Vurdering av brukermedvirkning Avslutning Synspunkter på utviklingen Konklusjon Rådmannens høringssvar Revisjonens svar...49 Figuroversikt: Figur 4.1 Andel eldre over 80 år i forhold til innbyggere Figur 4.2 Dekningsgrad institusjoner Figur 4.3 Dekningsgrad institusjonsplasser og omsorgsboliger samlet Figur 4.4 Dekningsgrad institusjonsplasser og omsorgsboliger med hel døgns omsorg. Figur 4.5 Dekningsgrad hjemmetjenester Figur 4.6 Sammensetning av tjenestene Figur 4.7 Produktivitet institusjoner Figur 4.8 Produktivitet hjemmetjenester Figur 4.9 Andelen ressurskrevende brukere i forhold til totalt antall brukere av hjemmetjenester. Figur 4.10 Årsverk i pleie- og omsorg ift innbyggere over 80 år Figur 6.1 Deleindeks pleie- og omsorgstjenester Tabelloversikt: Tabell 4.1 Antall innbyggere eldre 80 år + i 1997 og 2001, absolutte tall og endringer i %. Tabell 4.2 Omsorgsboliger Tabell 4.3 Brutto driftsutgifter pr. bruker i pleie og omsorgstjenestene Tabell 5.1 Ensengsrom i institusjoner Tabell 5.2 Fellesarealer for bemanningsbase Tabell 5.3 Administrasjonens syn på boforholdene Tabell 5.4 Antall positive svar på om tryggheten er ivaretatt Tabell 5.5 Sykefravær Tabell 5.6 Kommunenes vurdering av ansattes arbeidsforhold Tabell 5.7 Utdanningsnivå innen pleie - og omsorgsområdet Tabell 5.8 Antall positive svar på om brukermedvirkning er ivaretatt Tabell 6.1 Netto driftsutgifter pr. innbygger i pleie og omsorg totalt og i hjemmetjenestene Tabell 6.2 Kommunenes egne synspunkter på en del områder Vedlegg: Vedlegg 1 Deltagerliste Vedlegg 2 Feilrapportering i KOSTRA Referanseliste Side3

4 Sammendrag Bakgrunn og valg av fokus Eldreomsorgen kom på nittitallet på etterskudd i forhold til den sterke veksten i tallet på eldre innbyggere med behov for pleie og omsorg. På bakgrunn av denne utviklingen ble det fra statlig hold satt i gang en nasjonal plan for opprustning av eldreomsorgen, kalt Eldreplanen. Denne målrettede satsingen gikk over 4-årsperiden , her kalt for satsingsperioden. Målet var å sette kommunene i stand til å holde tritt med befolkningsutviklingen og møte en ytterligere behovsvekst, spesielt for gruppen eldre over 80 år. Formålet med satsingen var en generell kapasitetsmessig utbygging av tjenestetilbudet for eldre og samtidig søke å heve kvaliteten på tilbudet. Den kvalitetsmessige hevingen skulle skje ved en forbedring av bygningsmassen, bygging av flere enerom, legge til rette for arbeidsmiljøet og styrke bemanningen innen eldreomsorgen, samt sørge for at eldre skal kunne bo i sine egne hjem så lenge som mulig ved å legge til rette for et godt tjenestetilbud lokalt. Det siste skulle gjøres ved utbygging av hjemmetjenestetilbudene. I Trondheim kommune ble den statlige eldresatsingen planlagt og iverksatt lokalt gjennom egen handlingsplan for Trondheim kommune. I følge administrasjonen er driftssiden blitt tilført 100 mill kr i statlige midler og 30 mill kr i kommunale midler i perioden I følge en rapport fra Fylkesmannen utgjør de statlige driftsmidlene eller omsorgstilskuddet ca kr per innbygger over 80 år. Antall årsverk innen pleie og omsorg er økt fra 2232 årsverk i 1997 til 2637 årsverk i Over 500 nye omsorgsboliger er ferdigstilt i perioden. På institusjonssiden er bygging i gang og nye prosjekter vil bli startet opp etter hvert som disse blir ferdigprosjektert. Samlet vil det i perioden bli investert for om lag 2,2 milliarder kroner hvorav 485 millioner kroner er kommunale midler. Fra staten sin side ble det lagt opp til en omfattende rapportering, gjennomgang og kontroll av aktiviteten lokalt. Satsingen er fulgt opp av fylkesmannen og samtlige planer som Trondheim har utarbeidet er godkjent av fylkesmannen. I denne undersøkelsen ser vi på om Trondheim kommune har nådd de nasjonale målsettinger om kapasitetsøkning og kvalitetsutvikling i satsningsperioden. Trondheim kommunes resultater blir sammenlignet med kommunene Bærum, Asker, Drammen og Kristiansand. Den opprinnelige byggeperioden som var satt til 2002 er utvidet til år 2005, slik at full effekt av omfanget av handlingsplanen vil derfor ikke være synlig før etter at alle byggeprosjektene er ferdigstilt. Landsomfattende undersøkelse. Denne undersøkelsen er en del av en landsomfattende undersøkelse hvor 30 andre revisjonsdistrikter deltar og omfatter 123 kommuner. Fra denne undersøkelsen foreligger det en fellesrapport som kommunene kan sammenligne seg meg. Nærmere om målene og valg av problemstilling Målsettingene i statens handlingsplan for eldre er 1) gi den enkelte trygghet for nødvendige pleie- og omsorgstjenester tilpasset enkeltes behov, 2) styrke omfanget og kvaliteten på tjenestene, 3) utvikle mer helhetlige og fleksible tjenestetilbud, 4) gi likeverdige tilbud uavhengig av bosted og ressurser og 5)gi større rom for brukermedvirkning og personlige valgmuligheter i den daglige omsorgen. Side4

5 Med utgangspunkt i disse målsettingen vil vi i denne forvaltningsrevisjonen undersøke punkt 2), om eldresatsingen har styrket omfanget og kvaliteten på tjenestene i perioden. Vår problemstilling er: Er omfanget og kvaliteten på pleie- og omsorgstjenestene styrket i satsningsperioden for eldreplanen? Utgangspunktet for statens satsing var å sette kommunene i stand til å imøtekomme veksten i antall eldre. I følge handlingsplanen er det kommunens ansvar å yte tjenester også til andre grupper, uavhengig av alder. Dette vil øke behovet for hjemmetjenester utover det økningen i den eldre delen av befolkningen alene skulle tilsi. Dekningsgraden bør derfor styrkes og ikke bare holde tritt med økningen av eldre i befolkningen. Det betyr at selv om kommunen har økt antall ansatte, økt antall boliger eller økt antallet som mottar tjenester, innebærer ikke dette en styrking dersom andelen som får hjelp ikke er større enn før satsingen. Kriteriene som belyser omfang sees i forhold til økt dekningsgrad og produktivitet. Det siste er ikke et direkte mål for styrking av omfang, men økt produktivitet kan indirekte brukes som et virkemiddel for styrking av omfanget ved at ressursene utnyttes mer effektivt. Kvalitetsmålene vi bruker, knytter vi til systemene i kommunen, og til kvantitative mål på kvalitet. Et eksempel på dette er antall ensengsrom. I handlingsplanen viser departementet til at antall ensengsrom er et kvalitetsmål på boligsituasjonen. I de kvalitative kriteriene spør vi om hvorvidt kommunen har ulike systemer eller rutiner for å sikre kvalitative sider ved tjenestene. Til sammen vil kriteriene vise hvorvidt kommunene har vektlagt dette. Hvordan brukerne selv oppfatter kvaliteten berøres ikke i denne forvaltningsrevisjonen. Vurderingskriteriene Problemstillingens del om styrking av omfanget av tjenestene belyses ved kriteriene 1) dekningsgrad er økt og 2) produktiviteten er økt. Problemstillingens del om styrking av kvaliteten på tjenestene belyses ved kriteriene 3) boforhold er bedret, 4) tryggheten er i varetatt, 5) ansattes arbeidsforhold er bedret og 6) brukermedvirkning er ivaretatt. Metode I denne undersøkelsen har vi benyttet både tallmateriale fra Statistisk sentralbyrå (SSB) og eget spørreskjema. Tallmaterialet fra 1997 er fra Styrings- og informasjonshjulet, og tall for 2001 er hentet fra KOSTRA. Rapportering i KOSTRA For Trondheim kommune har vi avdekket flere feil i selve tallgrunnlaget for Fra administrasjonen er dette forklart med at rapporteringen var ny og at kvalitetssikringsrutinene derfor ikke var gode nok. Disse problemene gjelder ikke bare Trondheim, men også andre kommuner. I tillegg er produktivitetsbegrepet i KOSTRA grovt sammensatt på flere områder. En bør være oppmerksom på at KOSTRA i liten grad tar hensyn til kvalitet eller standardforskjeller. Tallene som fremkommer i KOSTRA bør brukes med forsiktighet og en bør gå bak tallene for å forklare observerte forskjeller. Styrking av omfang Dekningsgrad Det har vært en styrking av dekningsgraden innenfor hjemmetjenestene, mens dekningsgraden for heldøgns omsorg (institusjonsplasser og omsorgsboliger) har holdt tritt med befolkningsutviklingen. Side5

6 Dekningsgraden for institusjonsplasser i Trondheim er redusert fra 24% i 1997 til 20% i Denne dekningsgraden avviker ikke mye i forhold til de andre kommunene som vi sammenligner oss med. Det har imidlertid vært bygd mange omsorgsboliger med heldøgns omsorg i samme periode, noe som bidrar til at antall plasser med hel døgns omsorg (institusjonsplasser pluss omsorgsboliger) økte fra 1260 til 1366 plasser. Dette gir en dekningsgraden for heldøgns omsorg på 25% i 1997 og 24% i Det er i perioden planlagt en større utbygging av institusjonsplasser enn det som er gjort i perioden Når det gjelder dekningsgraden innenfor hjemmetjenestene økes denne fra 30% i 1997 til 38% i Trondheim kommune har lavere dekningsgrad enn Bærum og Drammen, men høyere enn Asker og Kristiansand. Hvis vi antar at eldre har like stort omsorgsbehov som tidligere, altså ikke er friskere enn tidligere, og med nedgang i dekningsgrad på institusjonsområdet, er en økning innenfor hjemmetjenesten forventet. Men samtidig viser tallene at 60 % av hjemmetjenestene gjelder praktisk hjelp eller hjemmehjelp og i liten grad hjemmesykepleie. Det kan derfor synes som om økningen i hjemmetjenestene ikke nødvendigvis er mest relatert til de med aller størst pleiebehov, dvs de som både trenger praktisk bistand og hjemmesykepleie. I tillegg vil utbygging av omsorgsboliger i stedet for institusjonsplasser øke behovet for hjemmetjenester. I statens handlingsplan påpekes det at kommunens ansvar for å yte tjenester til andre grupper, uavhengig av alder (eks. psykiatri), vil øke behovet for hjemmetjenester utover det økningen i den eldre befolkningen alene skulle tilsi. Produktivitet I forhold til de produktivitetstallene som fremkommer i KOSTRA har hjemmetjenestene økt produktiviteten fra å hjelpe 2.9 brukere pr. årsverk til 4.0 pr. årsverk. Mens i institusjonene har produktiviteten gått noe ned. Trondheim har lavere produktivitetstall i hjemmetjenestene enn kommunene vi sammenligner oss med. Produktivitetsmålene i KOSTRA er imidlertid svært grove, slik at det er vanskelig å konkludere på hvordan den reelle produktivitetsutviklingen har vært i perioden uten at en går bak tallene. Dette problemet er størst innenfor hjemmetjenestene der sammensetningen av tjenestene varierer fra heldøgns omsorg til enkel matombringing. Her vil endring i sammensetning av tjenestene lett påvirke produktivitetsmålene. Når hjemmetjenestene i enkelte kommuner kan vise til en produktivitetsforbedring på 50% i enkelte kommuner, trur vi dette henger mer sammen med sammensetningen av tjenestene enn reelle produktivitetsendringer. Brukernes omsorgsbehov vil påvirke produktivitetstallene. Trondheim kommune har lavere andel ressurskrevende brukere enn Asker og Bærum, men høyere enn Drammen og Kristiansand. På institusjonssiden er produktivitetsmålet mer sammenlignbart mellom kommuner. Her har Trondheim en nedgang i produktiviteten fra 1,3 plasser pr årsverk i 1997 til 1,1 plasser pr. årsverk i 2001 dvs en høyere bemanningsnorm enn før. Samme nedgang finner vi i Kristiansand, mens Bærum og Asker har hatt en liten produktivitetsforbedring. En forklaring på nedgangen i produktiviteten er at beboerne har større behov eller at overgangen til ensengsrom krever mer personalressurser. Overgangen til ensengsrom har vært størst for Drammen og Kristiansand. Side6

7 Trondheim har hatt en liten bemanningsøkning i pleie og omsorgstjenestene i forhold til antall eldre over 80 år, fra 0,40 i 1997 til 0,41 i 2001 (jfr Fylkesmannens rapport har antall årsverk økt fra 2232 til 2637). De andre kommunene har hatt en liten nedgang, likevel har Asker og Bærum noe større bemanning enn Trondheim. Ser vi på kostnadene per institusjonsplass er det betydelig sprik mellom kommunene i hvor mye disse koster. Trondheim kommune har relativt dyre institusjonsplasser. Kun Drammen bruker mer penger per plass. Mulighetene for å redusere kostnadene ned mot den billigste kommunen avhenger imidlertid av årsakene til forskjellene. Hvis store delere av kostnadsforskjellene kan tilskrives bygningsmessige forhold (tungdrevet infrastruktur) kan lite gjøres på kort sikt. Styrking av kvalitet Vurdering av boforholdene Vi vurderer det slik at boforholdene for aldersgruppen 80 år og eldre er noe bedret. Trondheim har bygd 125 ensengsrom i perioden, en økning på 15 %. De fleste andre kommunene har imidlertid hatt en større økning av andelen ensengsrom. Andelen ensengsrom er for Trondheim 70%, mens de andre kommunene har en andel på mellom 80% og 98%. En årsak til den lave andelen ensengsrom kan være en ulik prioritering i tid og at man er i ulike faser i satsingen. Trondheim kommune har i en tidlig fase bygd ut flest omsorgsboliger og mindre på institusjonssiden. Dette medfører at Trondheim per utgangen av satsingsperioden har en relativ lav andel med ensengsrom, mens andel omsorgsboliger i forhold til institusjonsplasser er høyere. Antall omsorgsboliger i Trondheim utgjør omtrent 60% av antallet institusjonsplasser. Kun Asker har en høyere andel omsorgsboliger sett i forhold til institusjonsplasser. Alt i alt kan en si at boforholdene er bedret ved at det er bygd mange omsorgsboliger, mens det er mindre bedring på institusjonene fordi byggingen av ensengsrom går forholdsvis seint sammenlignet med de andre kommunene. Når det gjelder boforholdene for eldre over 80 år må vi ta med i betraktningen at de fleste som bor i omsorgsboligene (60%) er funksjonshemmede og eldre under 80 år. Vurdering av trygghet Trondheim kommune har, sammen med de andre kommunene, ivaretatt tryggheten godt i forhold til det å ha administrative systemer og rutiner for å ivareta forutsigbarhet og hindre vilkårlighet i tjenestetilbudene. Trondheim har sammen med de andre kommunene mellom 9 og 12 positive svar av 12 mulige. Vurdering av de ansattes arbeidsforhold I Trondheim indikerer sykefraværet at det ikke har skjedd en vesentlig endring til det bedre i ansattes arbeidsforhold i satsningsperioden. Sykefraværet har holdt seg høyt i perioden med 14 % i institusjonsomsorgen og 11-12% for hjemmetjenestene. De andre kommunene har også et forholdsvis høyt sykefravær i pleie- og omsorgstjenesten, omtrent på samme nivå som Trondheim. Det har skjedd en bedring i kompetansesammensetningen i hjemmetjenestene, der det er flere ansatte med 3-årig høgskoleutdanning enn tidligere og ansatte med hjelpepleie, omsorgsfag Side7

8 eller tilsvarende. Innenfor institusjonsomsorgen er det liten endring i kompetansesammensetningen i perioden. På direkte spørsmål om arbeidsforholdene er bedret svarer Trondheim at de er som før. Alt i alt synes arbeidsforholdene å være som før satsingsperioden startet opp. Vurdering av brukermedvirkning Trondheim kommer ifølge denne indeksen ut med 6 positive svar, av 8 mulige, som sier at brukermedvirkningen er godt ivaretatt. De andre kommunene kommer noe dårligere ut enn Trondheim. I alle kommunene svarer respondentene at pårørende og brukere har innflytelse på tjenestetilbudet innen pleie og omsorg. Konklusjoner Problemstillingen er : Er omfanget og kvaliteten på pleie- og omsorgstjenestene styrket i perioden. Konklusjonen er som følger. Omfanget har holdt tritt med veksten i eldrebefolkningen. I Trondheim er omfanget av pleie- og omsorgstjenester for gruppen eldre over 80 år blitt styrket innen hjemmetjenestene. Omfanget av plasser med hel døgns omsorg har holdt tritt med befolkningsutviklingen. Det vil si omfanget har økt, men er ikke styrket i forhold til befolkningsutviklingen, som var intensjonen i eldresatsingen. Beregning av produktivitet innen pleie- og omsorgstjenestene gir små endringer når vi ser på inngangen og utgangen av satsingsperioden. KOSTRA-tallene viser en økning i produktiviteten for hjemmetjenestene, mens institusjonene har en liten nedgang i produktiviteten. Kvaliteten er bedret på områdene brukermedvirkning og trygghet. Tryggheten er godt ivaretatt i form av forutsigbarhet og tydelighet i hva man kan forvente av tjenestene. Kommunene har skriftlige kriterier for tildeling av hjelp, system for å sikre ivaretakelse av grunnleggende behov, og innholdet i tjenestene er beskrevet i serviceerklæringer som også er gjort kjent for politikerne i kommunen. Brukermedvirkning er godt ivaretatt ved at kommunen gjennomfører brukerundersøkelser og brukere/deres organisasjoner er tatt med på råd når det gjelder både planlegging av tjenestene, utforming av tildelingskriterier og innholdet i tjenestene. Trondheim kommune har her flere systemer for brukermedvirkning enn kommunene vi sammenligner oss med. Boforholdene er noe bedret i perioden. Trondheim har en lavere andel ensengsrom enn de andre kommunene vi sammenligner oss med. Trondheim har en større andel omsorgsboliger i forhold til institusjonsplasser enn sammenligningskommunene. Arbeidsforholdene til ansatte synes ikke å være bedret. Ingen av kommunene sier at arbeidsforholdene er bedret i perioden. Sykefraværet i hjemmetjenestene er økt noe, og samtidig har bemanningen gått ned i forhold til aldersgruppen over 80 år. I institusjonene har bemanningen økt noe, mens sykefraværet har vært stabilt. Trondheim har noe høyere sykefravær i institusjonene enn de andre kommunene vi sammenligner oss med. Andelen ansatte med høyskoleutdanning er imidlertid økt i perioden. Side8

9 1 Innledning 1.1 Bakgrunn for satsingen Eldreomsorgen kom på nittitallet på etterskudd i forhold til den sterke veksten i tallet på eldre innbyggere med behov for pleie og omsorg. Gjennom Eldreplanen som ble igangsatt 1998, skulle det tas et krafttak innen eldreomsorgen på en periode over 4 år. Målet var å sette kommunene i stand til å holde tritt med befolkningsutviklingen og møte en ytterligere behovsvekst, spesielt for gruppen eldre over 80 år. (St meld nr 50, ). Behovsveksten krevde en kapasitetsmessig utbygging av tjenestetilbudet både når det gjaldt personell og nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Samtidig ønsket man en kvalitetsmessig forbedring av bygningsmassen, legge til rette for arbeidsmiljøet, styrke bemanningen og skape bedre boforhold med enerom. Et hovedmål er at gjennom satsingen skal eldre kunne bo i sine egne hjem så lenge som mulig. En forutsetning for dette er at tjenestene er kapasitetsmessig og kvalitetsmessig utbygd slik at eldre føler seg trygge på at de får et godt tjenestetilbud når de trenger det. 1.2 Den statlige handlingsplan Den statlige handlingsplanen omfatter en rekke tiltak; styrke hjemmetjenesten, gi flere plasser i heldøgns omsorg, flere omsorgsboliger, fornyelse og modernisering av eldre institusjonsbygg og tilbud av ensengsrom for alle som ønsker det. Selve målene og virkemidlene for planen er omtalt i St. meld nr. 50 ( ) og i St. meld nr.34 ( ). Satsingen var i utgangspunktet på 19 milliarder kroner, men rammene er etter hvert utvidet. Totalt tok en sikte på en plan som skulle omfatte bygging av sykehjemsplasser og omsorgsboliger, samt midler til drift av nye årsverk (10 milliarder kroner). Det øremerkede driftstilskuddet ble avviklet som planlagt innen utgangen av satsingsperioden, mens investeringssiden løp ut over den opprinnelige satsingsperioden. Siste bevilgninger til investeringer kom i Dette medfører at planen nå omfatter sykehjemsplasser og omsorgsboliger med en samlet investeringsramme på 32 milliarder kroner. Den opprinnelige byggeperioden som var satt til 2002 er utvidet til år 2005 (se Innst S nr.263 ( )). Full effekt av omfanget av handlingsplanen vil derfor ikke være synlig før etter at alle byggeprosjektene er ferdigstilt, dvs etter Trondheim kommunes handlingsplan I Trondheim kommune ble den statlige eldresatsingen planlagt og iverksatt lokalt gjennom egen handlingsplan for Trondheim kommune (Handlingsplan for eldreomsorg, desember 1997). Innledningsvis sier planen at den bygger på de overordnede målene og at videre planarbeid skal bygge videre på disse målene. Videre fremgår det av planen at en i perioden skal etablere 580 nye plasser med heldøgns omsorg, dreie bruken over fra langtids- til korttidsopphold, øke omfanget av hjemmebaserte tjenester, sikre kvaliteten på tjenesten, foreta ombygginger av de store institusjonene, rekruttere 300 årsverk og heve den generelle kompetansen. Planen hadde mål om å nå 30% dekningsgrad på heldøgns omsorgsplasser for befolkningen 80 år og eldre i løpet av satsingsperioden. I den første delen av planen ble det lagt opp til bygging av mange omsorgsboliger. Sykehjemsprosjektene krever lenger tid å planlegge og prosjektere. For Trondheim kommune medfører dette at en stor andel av institusjonsprosjektene først ferdigstilles etter I følge Side9

10 sluttrapporten fra Fylkesmannen innbefatter den videre satsingen i Trondheim bygging av mange små sykehjem. Dette vil gi en eneromsdekning på over 94% i I følge administrasjonen er driftssiden blitt tilført 100 mill kr i statlige midler og 30 mill kr i kommunale midler i perioden I følge rapporten fra Fylkesmannen utgjør de statlige driftsmidlene eller omsorgstilskuddet ca kr per innbygger over 80 år. Antall årsverk innen pleie og omsorg er økt fra 2232 årsverk i 1997 til 2637 årsverk i Om lag 500 nye omsorgsboliger er ferdigstilt i perioden. På institusjonssiden er bygging i gang. Nye prosjekter vil bli startet opp etter hvert som disse blir godkjent og ferdigprosjektert. Samlet vil det i perioden bli investert for om lag 2,2 milliarder kroner hvorav 485 millioner kroner er kommunale midler. Dette skal gi 1420 plasser hvorav 505 er knyttet til institusjonsplasser og 916 er omsorgsboliger. Fra staten sin side ble det lagt opp til en omfattende rapportering, gjennomgang og kontroll av aktiviteten lokalt. Satsingen er fulgt opp av fylkesmannen og samtlige planer som Trondheim har utarbeidet er godkjent av fylkesmannen. 1.4 Valg av fokus i denne undersøkelsen I denne undersøkelsen ser vi på i hvilken grad Trondheim kommune har nådd de nasjonale målsettinger om kapasitetsøkning og kvalitetsutvikling i satsningsperioden og samtidig sammenlignes oppnådde resultater i Trondheim kommune opp mot andre sammenlignbare kommuner. På grunn av sammenligningen med andre kommuner vil hovedfokus i undersøkelsen være rettet mot overordnet nasjonale mål og i mindre grad spesifikke lokale mål. De overordnede nasjonale målene er felles for hele satsingen og gjelder samtlige kommuner som får tilskudd gjennom satsingen. I denne rapporten blir Trondheim kommune sammenlignet med 4 andre større sentrumskommuner, Bærum, Asker, Drammen og Kristiansand. Måloppnåelsen i perioden vurderes i forhold til situasjonen året før satsingen ble igangsatt (1997) og situasjonen ved utgangen av satsingsperioden (dvs per ). Tidspunktet er valgt fordi dette er innog utgangen av den opprinnelige satsingsperioden, samtidig er 2001 det første året med offisielle KOSTRA-tall i samtlige kommuner. På investeringssiden er imidlertid satsingsperioden utvidet til 2005 og full effekt kommer derfor først i ettertid. For Trondheim kommune har dette betydning for utbyggingen av institusjoner som fikk sin statlige finansiering først i Vi har ikke sett på om de statlige og kommunale finansieringen av satsingen dekker det reelle behovet for investeringer og drift til selve satsingen og om dette samtidig er tilstrekkelig til å holde tritt med befolkningsutviklingen og ytterligere behovsvekst. En prosjektgruppe er ansvarlig for den nasjonale delen av undersøkelsen, og vil utarbeide en felles samlerapport fra alle deltagende kommuner. Her sammenlignes kommunene etter KOSTRA-gruppeinndeling og kommunestørrelse. Totalt omfatter denne rapporten 30 kommunerevisjonsdistrikter og 123 kommuner. Trondheim kommune, som alle andre deltagende kommuner, kan sammenligne seg med gjennomsnittstall for et stort antall kommuner på landsbasis. 2 1 Kilde: Sluttrapport Handlingsplan for eldreomsorg, Fylkesmannen Sør-Trøndelag, november Liste over deltagende kommu ner, se vedlegg 1. Side10

11 2 Problemstilling og vurderingskriterier 2.1 Problemstilling og vurderingskriterier Målsettingene i statens handlingsplan for eldre er følgende: Gi den enkelte trygghet for nødvendige pleie- og omsorgstjenester tilpasset den enkeltes behov. Styrke omfanget og kvaliteten på tjenestene. Utvikle mer helhetlige og fleksible tjenestetilbud. Gi likeverdige tilbud uavhengig av bosted og ressurser. Gi større rom for brukermedvirkning og personlige valgmuligheter i den daglige omsorgen. Med utgangspunkt i disse målsettingen vil vi i denne forvaltningsrevisjonen hovedsakelig undersøke punkt to, om eldresatsingen har styrket omfanget og kvaliteten på tjenestene i perioden. Problemstillingen er på denne bakgrunn: Er omfanget og kvaliteten på pleie- og omsorgstjenestene styrket i satsningsperioden for eldreplanen? Utgangspunktet for statens satsing var å sette kommunene i stand til å imøtekomme veksten i antall eldre. I handlingsplanen påpekes det at kommunens ansvar for å yte tjenester til andre grupper, uavhengig av alder, vil øke behovet for hjemmetjenester utover det økningen i den eldre delen av befolkningen alene skulle tilsi. Dekningsgraden bør styrkes og ikke bare holde tritt med økningen av eldre i befolkningen (St.meld. nr. 50 ( ) kap.3.2 siste avsnitt). Det betyr at selv om kommunen har økt antall ansatte, økt antall boliger eller økt antallet som mottar tjenester, innebærer ikke dette en styrking dersom andelen som får hjelp ikke er større enn før satsingen. En styrking av pleie- og omsorgstjenestene innebærer mer enn å holde tritt med befolkningsutviklingen. Kriteriene som belyser omfang sees derfor i forhold til økt dekningsgrad, og en styrking av omfanget skjer først når omfanget øker ut over veksten i eldrebefolkningen. I tillegg har vi valgt å vurdere omfanget i forhold til økning i produktiviteten. Dette er ikke et direkte mål for styrking av omfang, men økt produktivitet kan indirekte brukes som et virkemiddel for styrking av omfanget ved at ressursene utnyttes mer effektivt. Kvalitetsmålene vi bruker, knytter vi til systemene i kommunen, og til kvantitative mål på kvalitet. Et eksempel på dette er antall ensengsrom. I handlingsplanen viser departementet til at antall ensengsrom er et kvalitetsmål på boligsituasjonen ( St. meld 50 ( ) kap. 6.1, 4 avsnitt).i de 4 kriteriene vist nedenfor spør vi flere steder om hvorvidt kommunen har ulike systemer eller rutiner for å sikre kvalitative sider ved tjenestene. Til sammen vil kriteriene vise hvorvidt kommunene har vektlagt dette. Kvalitet i omsorgstjenestene handler i tillegg om hvordan tjenestene oppleves for brukerne, hvordan tjenestene ytes, og ikke bare om hva som ytes. Hvordan brukerne selv oppfatter kvaliteten berøres ikke her. Problemstillingens del om styrking av omfanget av tjenestene belyses ved følgende kriterier: 1. Dekningsgrad er økt 2. Produktiviteten er økt Side11

12 Kriterier som belyser problemstillingens del om styrking av kvaliteten på tjenestene er følgende: 3. Boforhold er bedret 4. Tryggheten er i varetatt 5. Ansattes arbeidsforhold er bedret 6. Brukermedvirkning er ivaretatt. 2.2 Vurderingskriterier og spørsmål/ tallmateriale Omfang Problemstillingens del 1: Er omfanget av pleie og omsorgstjenestene styrket i satsningsperioden, besvares ved to kriterier: 1. Dekningsgraden er økt og 2. Produktiviteten er økt. Kriterie 1, Dekningsgrad er økt viser hvorvidt antall institusjonsplasser og tjenester er økt i forhold til antall eldre i kommunen, om det er blitt bedre tilgang til forskjellige tjenester. I tillegg ser vi på fremtidig dekningsgrad. Dekningsgrad viser kommunens kapasitet til å dekke det økte behovet for tjenester. 3 Kriteriet besvares ved data fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) og fra spørreskjema: o Mål på dekningsgrad (data fra SSB) o Sammensetning av hjemmetjenester (data fra SSB) o Bruken av institusjoner (data fra SSB) o Historikk, antall institusjonsplasser og omsorgsboliger i perioden (spørreskjema spm.1) o Fremtidig dekningsgrad, planlagte boliger (spørreskjema spm.2) o Hvem disponerer omsorgsboligene, hvor mange med heldøgns omsorg (spørreskjema spm.3) Kriterie 2, Produktivitet er økt, viser hvor mange som får hjelp i forhold til antall årsverk, hvorvidt bemanningen er økt i perioden, og hvor store utgifter kommunen har til tjenestene sett i forhold til antall brukere og institusjonsplasser. I handlingsplanen foreslår Regjeringen en økning av årsverk i hjemmetjenestene for å møte utfordringene: Målet om at eldre skal kunne bo hjemme så lenge som mulig fordrer en sterk satsing på hjemmetjenestene. Det er også viktig for at satsingen på omsorgsboliger skal bli vellykket (kap.6.2, 2 avsnitt). En kapasitetsøkning tilsier i seg selv ikke at flere får hjelp, dvs at produktiviteten er økt. Vi ser derfor på økning i bemanning og ansatte i forhold til utviklingen av eldre i befolkningen. Kriteriet besvares ved data fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) og fra spørreskjema: o Mål på produktivitet (data fra SSB) o Bemanningsfaktor (data fra SSB) o Driftsutgifter, brutto driftsutgifter pr. bruker/plass (data fra SSB) 3 I handlingsplanen sies det at å øke tjenestenes kapasitet er en av hovedoppgavene de nærmeste årene: Både på kort og lang sikt står vi overfor sterk vekst i den eldre befolkning. (..) Kapasiteten for heldøgns pleie- og omsorg i egnet bolig må økes for å følge med befolkningsutviklingen. Likeledes må kapasiteten i hjemmetjenestene bygges opp. For å nå målet om at eldre skal kunne bo i eget hjem så lenge som mulig, er det viktig å fortsette utbyggingen av omsorgsboliger ( St.meld. nr.50 ( ) Handlingsplan for eldreomsorgen, kap.6.1 andre avsnitt). Side12

13 o Mottakere fordelt på ulike tjenester (spørreskjema spm. 4) o Ressurskrevende brukere (data fra SSB) Kvalitet Problemstillingens del 2: Er kvaliteten i pleie og omsorgstjenestene styrket i satsningsperioden, besvares ved fire kriterier: 3. Boforholdene er bedret, 4. Tryggheten er ivaretatt, 5. Ansattes arbeidsforhold er bedret, 6. Brukermedvirkning er ivaretatt. Kriterie 3, Bedre boforhold, viser hvorvidt departementets mål om flere ensengsrom er oppnådd. I tillegg har vi spurt respondentene direkte om de mener boforholdene er bedret i satsingsperioden. I handlingsplanen sies det slik: Å bedre kvaliteten - Nærmere beboere i aldershjem og sykehjem deler rom med andre, samtidig som bygningsmassen mange steder er gammel og nedslitt. Det er nødvendig å heve bostandarden i institusjonene ved å erstatte flersengsrom med ensengsrom eller omsorgsboliger, og å utbedre eller erstatte nedslitt bygningsmasse (kap. 6.1, 4 avsnitt). Kriteriet besvares ved data fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) og fra spørreskjema: o Andel plasser i enerom i kommunale pleie og omsorgsinstitusjoner (data fra SSB) o Antall ensengsrom og omsorgsboliger m/heldøgns pleie og omsorg, bygde og planlagte (spørreskjema spm.1) o Skriftlige kriterier for tildelig av omsorgsbolig (spørreskjema spm. 5) o Boforholdene er bedret (spørreskjema spm. 14a) Kriterie 4, Trygghet er ivaretatt, viser til målsettingen om å gi den enkelte trygghet for nødvendig pleie- og omsorgstjenester (St. meld nr 50 ( ) kap. 1.2, 2 avsnitt). Trygghet i vår sammenheng handler hovedsakelig om forutsigbarhet i tjenestetilbudet ved at det er tydelig hva man kan forvente av tjenesten (serviceerklæringer) og at man blir informert om tilbud og endring av tilbud. Vi ser her på om kommunen har systemer og rutiner som ivaretar trygghet, og tar ikke utgangspunkt i opplevd trygghet. Kriteriet besvares ved data fra spørreskjema: o Kvalitet og innhold i de ulike tjenestene er beskrevet i serviceerklæring (spørreskjema spm. 8) o Har kriterier for tildeling av ulike tjenester (spørreskjema spm. 6) o Varsles ved forsinkelse (spørreskjema spm. 11) o Har system for å sikre dekking av grunnleggende behov (spørreskjema spm. 21). o Kriterier for tildeling og innhold i serviceerklæring er politisk kjent (spørreskjema spm. 19) Kriterie 5, Ansattes arbeidsforhold er bedret, sier noe om at kvalitetsutviklingen i tjenestene også er avhengig av ansattes kompetanse og arbeidsforhold. Vi har spurt om kompetanseutviklingen i perioden, og om utviklingen av sykefraværet i tjenestene som et mål på arbeidsforholdene. I handlingsplanen påpekes det under overskriften Å bedre kvaliteten: Det er også nødvendig med tiltak som sikrer kvaliteten på tjenestene for den enkelte bruker. Som et ledd i dette er det viktig med tiltak både for å rekruttere og kvalifisere personell i tjenestene (St.meld. nr. 50 ( ) kap.6.1, 5 avsnitt). Sykefravær er et annet anerkjent mål på arbeidsforholdene (Abrahamsen 1991, Hellesøy 1991, Næss og Wærness 1994, Moland 1997). Side13

14 Kriteriet besvares ved data fra spørreskjema: o Endring i sykefravær i perioden (spørreskjema spm.12) o Endring i kompetansesammensetning i perioden (spørreskjema spm 13) Kriterie 6, Brukermedvirkning er ivaretatt, viser til målsettingen i handlingsplanen om å gi større rom for brukermedvirkning (St. meld 50 ( ) kap.1.2, 2 avsnitt). Som for de andre kvalitetsmålene har vi spurt om systemer og rutiner som tilrettelegger for brukermedvirkning, for eksempel spør vi om kommunen har foretatt brukerundersøkelser. Departementet fremhever betydningen av eldrerådenes deltagelse i den kommunale planlegging og medvirkning i tjenestetilbudet (St. melding nr.34 ( ) Handlingsplanen for eldreomsorgen etter 2 år, kap.5.5). Kriteriet besvares med følgende spørsmål: o Brukere eller pårørende rådføres ved utforming eller endring av tilbudet til den enkelte (spørreskjema spm 15) o Fellesmøter/husmøter der brukere og pårørende kan påvirke virksomheten (spørreskjema spm 16) o Gjennomført brukerundersøkelser på ulike tjenester (spørreskjema spm. 17) o Eldrerådet eller lignende er tatt med på råd i planlegging og utforming av kriterier og standarder (spørreskjema spm. 18) 3 Metode og begrepsavklaring 3.1 Metode I denne undersøkelsen har vi benyttet både tallmateriale fra Statistisk sentralbyrå (SSB) og spørreskjema. Tallmaterialet fra 1997 er fra Styrings- og informasjonshjulet, og tall for 2001 er hentet fra KOSTRA. Spørreskjemaet er utarbeidet av prosjektgruppa for den landsomfattende undersøkelsen, som denne forvaltningsrevisjonen inngår i. Revisjonen har hatt en kontaktperson for prosjektet i kommunen, som vi har hatt samtaler med underveis. Utgangspunktet for undersøkelsen var rapportert informasjon til KOSTRA som omhandler eldreomsorgen i kommunene. I tillegg ønsket vi mer utdypende informasjon enn det som kom fram i KOSTRAtallene, og benyttet spørreskjema til dette. Rapporteringen via KOSTRA (kommune stat rapportering) ble gjort gjeldene for hele landet første gang i Siden rapporteringssystemet KOSTRA er forholdsvis nytt, kan det derfor forekomme feilrapporteringer i en innkjøringsfase. Feilene kan oppstå både som følge av mangler ved tallgrunnlaget, svakheter i interne rapporteringsrutiner og feil bruk av begreper. På grunn av dette har vi bedt om tilbakemeldinger på slike feil fra administrasjonen. Noen feil forekommer for Trondheim kommune. Spesielt gjelder dette antall institusjonsplasser og antall brukere av hjemmetjenestene. Vi har så langt som mulig søkt å korrigere slike feil. I de tilfellene der vi har foretatt korreksjoner, er dette kommentert i egne fotnoter. Sammenlignbare tall for 1997 er hentet fra Statistisk Sentralbyrå (SSB, styringshjulet 1997) eller fra eget spørreskjema. Sp ørreskjema er brukt i de tilfeller der offisiell statistikk fra SSB mangler. For pleie- og omsorgsområdet har Trondheim kommune et forholdsvis godt tallmateriale for Dette gjør det lett å sammenligne utviklingen over tid for Trondheim Side14

15 kommune, mens tilsvarende sammenligning mot andre kommuner vanskeliggjøres av manglende statistikk på enkelte områder. Et område med mangelfull statistikk er opplysninger om funksjonsnivå/pleietyngde for mottakere av pleie- og omsorgstjenester og direkte brukertid i hjemmetjenesten. Trondheim kommune har her god oversikt, mens de fleste andre kommunene som er med i undersøkelsen mangler slik statistikk. I tillegg har kommunene med slik statistikk forskjellige normer og rutiner for slik registrering. Vi har derfor ikke kunnet bruke disse opplysningene som korreksjon for forskjeller i produktivitet. Som alternativ har vi brukt statistikk over ressurskrevende brukere slik disse er registrert i KOSTRA Utfordringer i KOSTRA Utgangspunktet for undersøkelsen er bruk av KOSTRA og sammenligning av flere kommuner. I KOSTRA er dekningsgrad og produktivitet to sentrale mål på pleie og omsorgstjenestene, og vi bruker disse målene for å evaluere den kapasitetsmessige utviklingen i satsningsperioden. Det er få av kategoriene i KOSTRA som kan vise til kvalitetsmål, noe vi har søkt å rette opp gjennom spørreskjemaet Produktivitetsmålet Når det gjelder produktivitetsmålene i KOSTRA bør en være oppmerksom på at disse i liten grad tar hensyn til kvalitet eller standardforskjeller. I KOSTRA måles produktivitet som antall brukere pr. årsverk for henholdsvis institusjonsomsorgen samlet og hjemmebaserte tjenester samlet. Produktivitetsmålet slik dette anvendes i KOSTRA er derfor et grovt mål i den forstand at det ikke skiller mellom de ulik tjenestene som inngår i disse to sekkepostene. Produktiviteten vil påvirkes av brukernes omsorgsbehov, den tid som brukes hos hver enkelt og standarden på tjenestene. Flere kommuner har pekt på at produktivitetsmålet innen hjemmebasert omsorg burde tatt hensyn til de ulike tjenester som gis i kommunen og de ulike omsorgsbehov, for eksempel skille mellom heldøgns omsorg og andre typer tjenester. Da ville man måle produktivitet innenfor mer sammenlignbare tjenester. Produktivitetsmålet slik det nå er i KOSTRA medfører at en kommune med mange ressurskrevende brukere skårer lavt på produktivitetsmålet. 5 Det samme gjelder dersom en kommune har satset på omsorgsboliger til erstatning for sykehjem. Flere ressurskrevende brukere vil da trenge hjelp i fra hjemmetjenesten enn i kommuner der terskelen for sykehjemsplass er lavere. Tallene som fremkommer i KOSTRA bør brukes med forsiktighet og en bør gå bak tallene for å forklare observerte forskjeller. Offentlig tjenesteproduksjon er i hovedsak arbeidskraftkrevende. Produktivitetsforskjeller vil ofte henge sammen med eksisterende infrastruktur knyttet til gamle og tungdrevne bygningsmasser, interne organisering, geografisk avstand, kompetansetilgang, antall brukere i 4 Produktivitet i pleie- og omsorgstjenesten slik disse måles i KOSTRA, brukere per årsverk, påvirkes av hvor mye hjelp den enkelte trenger, og hvor mye tid dette innebærer. Opplysninger om pleietyngde eller direkte brukertid skulle derfor bidra til å forklare ulike produktivitetstallene i kommunene, noe som altså i liten grad lar seg gjøre. 5 Ressursbruken av hjemmetjenester registreres for noen kommuner i egne databaser (GERIX, BUDDHA) etter pleietyngde. Her fremkommer det at ressursbruken per bruker varierer fra 2 timer per uke til 25 timer per uke alt etter pleietyngde (landgjennomsnittstall for letteste og tyngste gruppe). Årsaken til denne variasjonen i ressursbruken er tjenestebegrepet som ligger til grunn for tallene. Hjemmetjenester er her definert svært vidt, alt fra kun matombringing til mer omfattende tjenester som inneholder både hjemmesykepleie og praktisk bistand med mer. Forskjeller i produktivitet som observeres kan derfor like mye skyldes forskjeller i sammensetningen av tjenestene som reelle produktivitetsforskjeller. Produktivitetsbegrepet i KOSTRA kan derfor ikke brukes til å si noe om effektivitetsforskjeller mellom kommunene uten at en går bak tallene. Side15

16 nærområdet etc. For at produktivitetsbegrepet skal bli meningsfylt bør en også vite noe om sammensetningen av tjenestene og årsakene til eventuelle produktivitetsforskjeller mellom kommuner. Det siste er ikke undersøkt i denne forvaltningsrevisjonen, men selvfølgelig viktig å ha med i en mer fullstendig produktivitetsanalyse Rapporteringen Gjennomgangen av KOSTRA med administrasjonen avdekket flere feil i forbindelse med de innrapporterte tallene for Årsakene til feilene er flere, men mye kan tilskrives at 2001 var første året Trondheim kommune rapporterte inn til KOSTRA. Kommunen manglet gode interne kvalitetssikringsrutiner på området i Dette problemet var mest fremtredende ved innrapportering av tjenester eller antall brukere, men det ble også gjort feil knyttet til økonomirapporteringen. Uklarheter mht definisjoner og kontoplassering var årsakene til dette. Dette er feil som senere er rettet opp. Se for øvrig vedlegg 2 angående kjente feil i KOSTRA 2001 for Trondheim kommune. Rapportering er ikke bare er et problem for Trondheim, men gjelder også andre kommuner. Problemer et størst knyttet til rapportering av tjenestedata og funksjonsinndeling. I en rapport fra konsulentfirmaet Fürst og Høverstad pekes det i tillegg på problemer ved fordeling av de administrative kostnadene. 6 I følge konsulentene er KOSTRA ikke organisasjonsnøytral. Ulike organisasjonsmodeller påvirker fordelingen av den indirekte ressursbruk. 4 Er omfanget styrket i perioden? Gjennom satsing på eldreomsorgen i perioden skulle kommunene settes i stand til å holde tritt med befolkningsutviklingen, og møte en ytterligere behovsvekst. Figur 4.1 Andel eldre over 80 år i forhold til innbyggere. Kilde: Statistisk Sentralbyrå. %-andel 80 år + av befolkningen 1997 %-andel 80 år + av befolkningen ,8 3,4 3,3 4,1 2,3 2,8 4,9 4,9 3,6 4, Trondheim Bærum Asker Drammen Kristiansand Som vi ser av figuren er andelen eldre i befolkningen gått opp med 0.5 prosentpoeng i satsningsperioden i de fleste kommunene. Eldre over 80 år utgjør i underkant av 4 % av alle 6 Jfr rapport fra Fürst og Høverstad ANS: Kostra håndtering av administrasjon og fellesutgifter. Oktober Side16

17 innbyggere i Trondheim. De andre kommunene har en litt større andel eldre enn Trondheim, med unntak av Asker. I tabell 4.1 vises utviklingen i eldrebefolkningen over 80 år i satsingsperioden for sammenligningskommunene, samt tilsvarende tall fra kommunene i spørreskjemaundersøkelse fordelt på små, mellomstore og store kommuner. Av tabellen fremgår det at Trondheim kommune i perioden 1997 til 2001 hadde en vekst i eldre over 80 år på 16%. Dette er en vekst som ligger over både landsgjennomsnittet og er høyere enn vårt utvalg av store kommuner. Størst prosentvis vekst i eldrebefolkningen over 80 år har Asker og Bærum, mens Kristiansand har omtrent samme vekst som Trondheim. Drammen som i prosent har flest eldre over 80 år, har derimot minst vekst i gruppen eldre over 80 år i satsingsperioden. Tabell 4.1 Antall innbyggere eldre 80 år + i 1997 og 2001, absolutte tall og endring i %.. Kilde: Statistisk Sentralbyrå. Endring i perioden Endring i % fra Innb. 80 år Innb 80 år Trondheim % Bærum % Asker % Drammen % Kristiansund % Kommuner etter størrelse: Små kommune (under 5000 innbyggere) % Mellomstore kommuner (fra innbyggere) % Store kommuner ( eller flere innbyggere % Landsgjennomsnitt: sum for alle deltakerne kommuner i spørreundersøkelsen (N=121) % 4.1 Kriterie 1: Dekningsgraden er økt? I undersøkelsen ser på vi om det er økning i andelen eldre som får hjelp enten ifra institusjonsomsorgen eller de hjemmebaserte tjenestene. Dekningsgraden måles her i forhold til innbyggere som er 80 år eller eldre. For å svare på om dekningsgraden er økt, benytter vi KOSTRA-tall om dekningsgrad, vi ser på sammensetningen av hjemmetjenestene, og om bruken av institusjonene. I tillegg ser vi i spørreskjemaet på utviklingen av antallet institusjonsplasser og omsorgsboliger, fremtidig dekningsgrad, og på disponering av boligene. Side17

18 4.1.1 Dekningsgrad innen institusjoner og omsorgsboliger Institusjonsplasser Figur 4.2 Dekningsgrad institusjoner. Kilde: SSB og spørreskjema 30 Institusjonsplasser som % av innbyggere 80 år Institusjonsplasser som % av innbyggere 80 år Beboere 80 år+ i % av innbyggere 80 år Trondheim Bærum Asker Drammen Kristiansand Figur 4.2 viser at dekningsgraden på institusjoner i Trondheim kommune har gått litt ned i satsningsperioden Dekningsgraden i 1997 var på 24 % mens tall fra 2001 viser en dekningsgrad på 20 %. 7 Dekningsgraden i 2001 for de andre kommunene i undersøkelsen var i Asker på 24 %, Bærum 21 %, Kristiansand 20 % og Drammen 18 %. Asker og Kristiansand har hatt en økning i dekningsgraden fra 1997 til 2001, mens Bærum og Drammen har hatt en nedgang i dekningsgraden i samme periode. Resultatet fra spørreundersøkelsen viser at antall institusjonsplasser i Trondheim har vært stabilt fra 1997 til Ved utgangen av 1997 var det 1173 institusjonsplasser, og i 2001 rapporteres det om 1174 plasser. Nedgangen i dekningsgraden henger sammen med at antall eldre over 80 år har økt med 805 personer i perioden Institusjonene kan ha andre beboere enn gruppen eldre over 80 år. Differansen mellom søyle 2 og 3 i figuren viser at også beboere som er under 80 år fyller en del av institusjonsplassene. For Trondheim sin del er rundt 70% av beboerne på institusjon over 80 år, mens Asker har lavest andel med 60% og Drammen høyest andel med 78%. Dersom vi ser på antall eldre beboere og ikke institusjonsplasser vil dekningsgraden i institusjonene bli lavere. Figuren viser at Trondheim har omtrent samme andel eldre over 80 år som beboere i institusjon som de kommunene vi sammenligner oss med, dvs rundt 14-15%. 8 Samtlige 7 I kvalitetssikringen av Kostra-tallene for 2001 viste det seg at det er innrapportert ca 200 kommunale institusjonsplasser for lite. Kostra-tallene er derfor justert i figuren. 8 Gjelder for justerte KOSTRA tall. Side18

19 kommuner har derfor betydelig lavere dekningsgrad når dette måles i forhold til beboere over 80 år i institusjonene. Målt ut fra antall beboere som er over 80 år er forskjellene små. At Asker og Bærum har en litt høyere generell dekningsgrad på institusjonsplasser i 2001 skyldes i stor grad tilbud om institusjonsplasser til andre grupper enn eldre over 80 år. Selv om Trondheim har en lavere dekningsgrad enn de andre kommunene når vi ser på institusjonsplasser totalt, er dekningsgraden for institusjonene like høy (14%) når vi ser på antallet eldre som bor på institusjonene 9. Omsorgsboliger Fra 1994 har omsorgsboliger blitt et nytt botilbud for mennesker med et omsorgsbehov. I omsorgsboliger kan beboere motta heldøgns omsorg slik at tilbudet da kan være tilsvarende som det en institusjonsplass gir. For tildeling av midler til bygging av omsorgsboliger er det et kriterie at kommunen skal ha tilbud om heldøgns pleie- og omsorg som kan tilbys beboerne i omsorgsboligen. Det betyr at noen beboere kan motta heldøgns omsorg, mens andre ikke. For å utfylle institusjonsdekningsstatistikken har vi gjennom spørreundersøkelsen sett på utviklingen i dekningsgrad i forhold til institusjoner og omsorgsboliger fra 1997 til Det er i spørreskjemaet spesielt spurt om antall omsorgsboliger der beboeren mottar heldøgns pleie- og omsorg. Tabell 4.2 viser at det har vært en stor økning i antall omsorgsboliger i Trondheim kommune i satsningsperioden , en økning fra 193 til 709 omsorgsboliger. Vi ønsket spesielt å se på utviklingen i omsorgsboliger der beboerne består av omsorgstrengende som mottar heldøgns omsorg i satsningsperioden. Ved utgangen av 2001 var det 192 beboere som mottok heldøgns pleie- og omsorg i omsorgsbolig mot 87 beboere i 1997, en økning på 105 omsorgsboliger der beboeren mottar heldøgns omsorg. I Trondheim er det i 2001 ca 27% av beboerne som mottar heldøgns omsorg i omsorgsboliger av totalt antall omsorgsboliger. Tabell 4.2 Omsorgsboliger. Kilde: Spørreskjema Trondheim Bærum Asker Drammen Kristiansand Omsorgsboliger Omsorgsboliger Antall boliger med heldøgns omsorg, andelen boliger med hdo i 2001 Antall beboere 80 år + i omsorgsbolig, andel av beboere som er over 80 år i % % % % % Andel omsorgsboliger i forhold til institusjonsplasser i % 44% 62% 52% 5% % % 26 15% Hvor mange som mottar heldøgns omsorg i omsorgsboliger gir et supplement til dekningsgraden på institusjonsområdet, ettersom dette vurderes som et like godt hjelpetilbud som en institusjonsplass i Trondheim kommune. Trondheim tar hensyn til disse boligene i sine plandokumenter og får da en dekningsgrad på institusjoner/ omsorgsboliger m/heldøgns omsorg i forhold til eldre over 80 på ca 24%. Noen av de andre kommunene har også hatt en 9 Asker som i utgangspunktet hadde en høy dekningsgrad på institusjoner, har altså ikke spesielt høy dekningsgrad for eldre over 80 år ettersom kun 60 % av beboerne på institusjon er over 80 år. Dra mmen som hadde forholdsvis lav dekningsgrad på institusjoner har forholdsvis høy dekningsgrad på institusjoner ettersom hele 78 % av beboerne på institusjon er over 80 år. Side19

20 stor utbygging av omsorgsboliger i satsningsperioden. Kristiansand har hittil i liten grad satset på bygging av omsorgsboliger. Asker og Bærum opplyser at alle beboerne i omsorgsboligene mottar heldøgns omsorg. I spørreundersøkelsen ble kommunene bedt om å vise hvilke grupper som bodde i omsorgsboligene både i 1997 og I Trondheim er 262 av totalt 709 beboere eldre over 80 år. Eldre mellom år og funksjonshemmende utgjør over 60 % av beboerne i omsorgsboligene. Asker rapporterer at en stor andel av de som bor i omsorgsbolig er funksjonshemmede. De andre kommunene mangler tall på disponering av omsorgsboliger. I planperioden vil Trondheim legge vekt på bygging av både institusjonsplasser og omsorgsboliger. Det er planlagt å bygge/ombygge 322 institusjonsplasser som vil gi en dekningsgrad på institusjoner på 23%. 10 Det er også planlagt bygging av 488 nye omsorgsboliger i perioden. Hvor stor andel av disse omsorgsboligene som vil bli definert for heldøgns pleie- og omsorg er ikke klarlagt. I følge administrasjonen vil vedtatte planer for utbygging av sykehjem bidra til å opprettholde dekningsgraden på 24% samlet (sykehjem og omsorgsboliger med heldøgns omsorg). De andre kommunene vil også legge vekt på bygging av både institusjonsplasser og omsorgsboliger i neste planperiode. Dekningsgrad institusjoner og omsorgsboliger samlet. Ser vi på den samlede dekningsgraden for institusjonsplasser og omsorgsboliger får vi et noe annet bilde for utviklingen. Figur 4.3 viser utviklingen i dekningsgraden for institusjonsplasser og omsorgsboliger samlet, mens figur 4.4 viser utviklingen i dekningsgraden når vi tar hensyn til omsorgsboliger der beboerne mottar heldøgns omsorg. Figur 4.3: Dekningsgrad institusjonsplasser og omsorgsboliger samlet. 45 % 40 % 35 % 33 % Dekningsgrad i 1997 Dekningsgrad i % 40 % 34 % 30 % 28 % 28 % 28 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5 % 19 % 20 % 21 % 0 % Trondheim Bærum Asker Drammen Kristiansand 10 Dette er opplysninger som Trondheim kommune har gitt på spørreskjema. Av bystyrevedtaket fra fremgår det at kommunen skal øke antallet institusjonsplasser til 1468 i planperioden frem til Vedtaket omfatter bygging av 170 nye institusjonsplasser og at en samtidig skal vurdere behovet for dobbeltrom. I forhold til eldrebefolkningen i 2001 ville dette gitt en dekningsgrad på 25%, men på grunn av økning i eldrebefolkningen i planperioden blir dekningsgrad lavere. Side20