Revidert melding om eierskap i kommunens selskaper og foretak, våren 2007

Transkript

1 Revidert melding om eierskap i kommunens selskaper og foretak, våren 2007 Innholdsfortegnelse Kapittel I Sammendrag og byrådets forslag til vedtak 1. Sammendrag... s Byrådets forslag til vedtak... s. 7 Kapittel II Prinsipielle sider ved offentlig eierskap 1. Norske kommuners verdier... s God forvaltning av kommunens realverdier som alternativ til kutt i driften... s Behov for en eierstrategi for kommunale eiere... s Eiers formål som bakgrunn for en kategorisering av eierskapet... s Etablering av eierstrategi for de ulike selskap... s Evaluering av det kommunale eierskapet Er kommunen den rette eier?... s. 15 Kapittel III Krav til et godt eierskap 1. Eierstyring og eiers krav til virksomhetene... s Vedtak skal fattes på generalforsamlingen... s Styret skal ivareta en uavhengig kontrollfunksjon overfor virksomhetens ledelse... s Styret må arbeide aktivt med egen kompetanseutvikling og evaluering... s Styresammensetningen skal være kjennetegnet av kompetanse, kapasitet og mangfold... s Lønns- og insentivordninger... s Kapitalstrukturen skal være tilpasset formålet med eierskapet og virksomhetens situasjon... s Eiers løpende avkastning Utbyttepolitikk... s. 21 1

2 Kapittel IV Alternative organisasjonsformer for kommunal virksomhet 1. Innledning... s Kommunale foretak (KF)... s Interkommunalt selskap (IKS)... s Interkommunalt samarbeid... s Aksjeselskap (AS)... s Stiftelser... s. 26 Kapittel V Gjennomgang av kommunens eierinteresser 1. Bergenshalvøens Kommunale Kraftselskap AS (BKK)... s Tide ASA... s Fløibanen AS... s BIR AS... s Bergen tomteselskap AS... s Bergen Kino AS... s Arbeidsmarkedstiltaksbedrifter... s Øvrige aksjeselskaper... s Bergen Bygg og Eiendom KF/Bergen kommunale bygg... s Bergen Bolig og Byfornyelse KF (BBB).s Bergen Parkering KF... s Bergen Vann KF... s Bydrift Bergen KF... s Gullstølen Kjøkken, Bergen KF... s Bergen hjemmetjenester KF... s Museer... s Bergen og Omland Havnevesen (BOH)... s Stiftelser, medlemslag og uformelle samarbeid... s. 54 2

3 KAPITTEL I SAMMENDRAG OG BYRÅDETS FORSLAG TIL VEDTAK 1. Sammendrag Byrådet legger med dette frem en revidert utgave av eierskapsmeldingen fra 2004/-05. Meldingen skal på strategisk og prinsipielt nivå danne grunnlaget for kommunens eierskapspolitikk. Norske kommuner har generelt blitt beskyldt for å ha et passivt forhold til forvaltning av sine verdier. Dette gjelder særlig eierinteresser i ulike selskap. Byrådet ønsker med denne meldingen å invitere bystyret til en debatt om eierskapet, både hva angår form og innhold. Når meldingen er vedtatt vil Bergen kommune ha en konkretisert strategi for sitt eierskap. Selskapene vil gjennom meldingen få klarere styringssignaler fra eier, og meldingen vil dermed bidra til nærmere avklaringer og større forutsigbarhet for selskapene. Byrådet har delt meldingen inn i fem kapitler. Kapittel I til og med kapittel IV omhandler generelle og prinsipielle sider ved eierskapet. Kapittel V er den selskapsspesifikke delen av meldingen. I kapittel I gis et sammendrag av meldingens hovedinnhold. Dette kapittelet inneholder også byrådets forslag til vedtak. I kapittel II drøftes prinsipielle sider ved offentlig eierskap. Noen av problemstillingene som drøftes er; god forvaltning av verdiene som et inntekstpotensial for kommunene, gruppering av eierskapet etter ulike formål, krav til avkastning på den ene siden og ivaretakelse av politiske og samfunnsmessige målsetninger på den andre siden, samt offentlige eieres kompetanse og forutsetninger for å eie. Kapittel III gir generelle retningslinjer og prinsipper for samspillet mellom Bergen kommune som eier og det enkelte selskap. Særlig styrets rolle, kompetanse og fullmakter, både i forhold til daglig leder og til overordnet myndighet, som for eksempel generalforsamlingen, drøftes. Spørsmål om avkastnings- og utbyttepolitikk drøftes generelt. Prinsippene som her er nedfelt skal legges til grunn for styrets arbeid i det enkelte selskap. I kapittel IV omtales de ulike organisasjons- og selskapsformer som kommunen kan benytte ved organisering av sin virksomhet. I kapittel V foretas det en gjennomgang av de virksomhetene som kommunen har vesentlige eierinteresser i. I denne gjennomgangen beskrives virksomhetene og deres formål nærmere, samt hvordan kommunen rent politisk vurderer eierskapet i det enkelte selskap. Kommunens signaler bør danne grunnlag for strategiprosesser i styrene som oppfølging av meldingen. Meldingen vil samlet sett gi et mer konkret budskap fra eier i forhold til hva man forventer seg av det enkelte selskap. Dette kan dreie seg om fokus på avkastning i de selskaper der eierskapet karakteriseres som finansielt, eller fokus på ivaretakelse av viktige samfunnshensyn der selskapet er opprettet for å understøtte prioriterte politikkområder. 3

4 Selskapenes strategiske mål har så langt i stor grad vært utformet av bedriftene selv. Byrådet mener det er viktig at kommunen som eier definerer selskapenes hovedmålsetninger. Styrenes oppgave blir å videreutvikle strategien og arbeide for å realisere selskapenes formål. Klare eierforventinger, uttrykt for eksempel gjennom avkastningskrav, gir selskapene forutsigbarhet og bidrar til å konkretisere de krav styrene må stille til virksomhetene på vegne av eieren. Meldingen som nå fremlegges er ikke en salgsmelding, og den konkluderer således ikke på noe sted med at kommunen nå bør avvikle sitt eierskap og selge. Byrådet mener likevel det kan være riktig å selge noen av de virksomheter kommunen i dag eier. Byrådet mener imidlertid at slike prosesser ikke bør settes i gang gjennom en melding som denne, men som en konsekvens av selvstendige vedtak i bystyret. Beroende på hvilke prinsipper man velger å legge til grunn for eierskapspolitikken, bør kommunen imidlertid lettere kunne vurdere om man skal eie eller selge sine eierinteresser i ulike selskaper. Byrådet mener den beste måten å gruppere eierskapet på baserer seg på en formålsbestemt inndeling. I denne meldingen deles eierskapet opp i to grupper. Gruppeinndelingens hovedkriterium er knyttet til hva som er kommunens primære formål med å være eier i virksomhetene. Det gjøres her oppmerksom på at eierskapets formål ikke er statisk, men kan endre seg over tid. Dersom kommunens hovedmålsetning med eierskapet er å oppnå økonomisk avkastning, defineres eierskapet som finansielt. Selskaper med finansielt formål kan likevel ha virksomhet på områder av stor politisk betydning, men da ivaretas behovet for politisk styring gjennom ulike former for myndighetsutøvelse, bl.a. gjennom konsesjoner, og ikke gjennom eierskapet som sådan. Dersom selskapet betraktes som et gjennomføringsorgan for samfunnsmessige oppgaver, defineres eierskapet som politisk. Et klart eksempel på dette kan være arbeidsmarkedstiltaksbedriftene. Etter lovverket betaler ikke disse bedriftene skatt, og det er ikke adgang til å ta utbytte fra disse selskapene eller på annen måte tildele eier økonomiske verdier. Selskapenes formål er utelukkende å realisere politiske målsetninger om yrkesdeltagelse for grupper som ikke på ordinære vilkår kan ta del i arbeidslivet. I den forrige eierskapsmeldingen som byrådet la frem i 2005 var eierskapet inndelt i tre kategorier; finansielt eierskap, politisk eierskap og blandingsformål. For å tydeliggjøre formålet med eierskapet har byrådet nå valgt å gruppere dette som følger: Finansielt eierskap Politisk eierskap Med bakgrunn i den gjennomgang som er foretatt av de selskaper som kommunen har vesentlige eierinteresser i under kapittel V i denne meldingen, er følgende kategorisering av selskapene blitt foretatt mht. ovennevnte formål: 4

5 Finansielt formål BKK AS TIDE ASA Fløibanen AS Bergen tomteselskap AS Bergen Vann KF Bydrift Bergen KF BIR Bedrift AS m.fl. (konkurranse) Politisk formål BIR Privat AS Bergen Kino AS Arbeidsmarkedstiltaksbedriftene BBB KF Bergen Parkering KF Gullstølen Kjøkken, Bergen KF Bergen hjemmetjenester KF Bergen og Omland Havnevesen Byrådet mener videre at det er nødvendig med en profesjonalisering av styrene i de virksomheter kommunen har eierinteresser i. Dette innebærer blant annet at dagens valgordning bør omlegges. Ved innføringen av parlamentarismen vedtok bystyret å delegere til byrådet å utnevne styrer i kommunale foretak. Bystyret vedtok imidlertid samtidig å nedsette en valgkomité som skulle avgi veiledende innstilling til byrådet i saker om valg. Det anses i dag å være fast praksis at byrådet følger valgkomiteens innstilling. Dagens valgordning kan imidlertid føre til en rolleblanding i utøvelsen av den saksbehandling som finner sted i virksomhetene og i bystyret. Når styret i virksomhetene også behandler saker som byrådet skal bringe videre til bystyret, er det prinsipielt uheldig når det er samme beslutningstakere i virksomhetene som i bystyret. Med dagens valgordning er det derfor viktig at bystyremedlemmer som også er styremedlemmer i aksjeselskaper og kommunale foretak, har et bevisst forhold til disse problemstillingene. Slik valgordningen fungerer i dag tas det heller ikke tilstrekkelig hensyn til behovet for tverrfaglig kompetanse og kunnskap i styrene. Styresammensetningen gjenspeiler godt det politiske landskapet, men dekker i for liten grad selskapenes behov for økonomisk, juridisk og bransjemessig kompetanse. For bedre å ivareta disse hensynene, foreslår byrådet at dagens valgordning endres slik at valg av styremedlemmer til aksjeselskaper og KF-er blir delegert til byrådet uten veiledende innstilling fra bystyrets valgkomité. Valg av styremedlemmer bør således skje med utgangspunkt i medlemmenes økonomiske, juridiske og bransjemessige kompetanse, og uavhengig av bindinger til det politiske miljø. Politisk erfaring og kompetanse vil naturligvis være relevant for mange styreverv. I byrådssak , den , Prinsipper for deltakelse i og oppnevning av representanter i styrer, råd og utvalg i Bergen kommune, er disse forhold nærmere omtalt. Denne saken er nå sendt videre til behandling i bystyret. I saken fremmes bl.a. forslag til fordeling av valgmyndighet mellom bystyret og byrådet ved oppnevning av kommunens representanter i interne og eksterne styrer, råd og utvalg. Det foreslås at byrådet selv skal velge hvem som skal sitte i styrer, råd og utvalg på byrådsiden. Valgkomiteens rolle foreslås endret fra, som nå å komme med veiledende innstilling til byrådet i forkant av valg, til å uttale seg når forslag foreligger fra byrådet. Når det gjelder bystyrerepresentantenes rolle i styrene, er byrådets forslag i saken at disse som hovedregel ikke bør sitte i styrer, råd og utvalg oppnevnt av byrådet. Eventuell folkevalgt representasjon i slike organer bør overlates til politikere utenfor bystyret. Den nye valgordningen vedrørende valg av styremedlemmer til aksjeselskaper og kommunale foretak forutsettes gjennomført ved konstituering etter kommunevalget i 2007, og for nye selskaper som etableres, i inneværende periode. Byrådet vil i saker om valg legge til grunn at minst 40 % av hvert kjønn er representert i styrene. Byrådet vil også arbeide for en mest mulig lik kjønnsfordeling av kommunens styrelederverv totalt sett. 5

6 For å sikre fleksibilitet og effektivitet i kommunens oppfølging av sitt eierskap foreslår byrådet endringer i fullmaktene når det gjelder mindre vesentlige endringer i virksomhetenes vedtekter. Dette kan for eksempel gjelde endring av navn og begreper, tilpasninger som følge av lovendringer og andre mindre endringer. I denne eierskapsmeldingen er to pågående prosesser i henholdsvis BIR AS og Klostergarasjen AS nærmere omtalt. Byrådet viser her til den orientering som er foretatt i eierskapsmeldingen om disse forhold, og ber på bakgrunn av denne at bystyret delegerer til byrådet å forestå en avvikling av Klostergarasjen AS, samt få gjennomført de organisatoriske endringer i BIR AS som vil bli foreslått på den ordinære generalforsamlingen i BIR AS den Byrådet gjør oppmerksom på at en nå også er kjent med at det pågår en prosess i Tide ASA om en sammenslåing av Tide Sjø AS og Stavangerske AS som eies av Det Stavangerske Dampskibsselskap AS (DSD). En slik sammenslåing av virksomhetene er opplyst å ville gi DSD en eierandel på ca. 37 % i Tide ASA. Bergen kommunes eierandel i Tide ASA er som kjent 15,82 %, og den vil bli redusert med flere prosentenheter ved en slik sammenslåing dersom ikke Bergen kommune skyter inn mer kapital i selskapet. Byrådet har pr. i dag ikke mottatt noe prospekt eller annen detaljert informasjon fra Tide ASA om den prosess som vi bl.a. gjennom pressen vet pågår. Når slikt materiale eventuelt blir forelagt kommunen som aksjonær i Tide ASA, vil denne saken naturligvis bli behandlet på vanlig måte, og sendt til bystyret for endelig behandling. Dersom Bergen kommune eller andre aksjonærer skulle ønske å stoppe en slik sammenslåing, kreves det negativt flertall på generalforsamlingen i Tide ASA, dvs. at mer enn en tredjedel av selskapets aksjonærer stemmer for dette. Bergen kommunes muligheter til å utøve noen bestemmende innflytelse i slike viktige prosesser er, etter fusjonen mellom Gaia Trafikk AS og HSD ASA, således nå blitt vesentlig begrenset med en eierandel på kun 15,82 % i Tide ASA. 6

7 2. Byrådets forslag til vedtak Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret vedtar eierskapsmeldingen. Bystyret slutter seg til den fremtidige håndtering av kommunens eierskap i de ulike virksomheter slik som omtalt i meldingen. 2. Bystyret deler byrådets betraktninger omkring forvaltningen av det kommunale eierskapet, og gir sin tilslutning til de prinsipper og formål som defineres for eierskapet. 3. Bystyret vedtar at styrene i aksjeselskaper og kommunale foretak velges av byrådet etter bl.a. kompetansemodellen omtalt i saken. 4. Bystyret gir byrådet fullmakt til å foreta mindre vesentlige vedtektsendringer. 5. Bystyret delegerer til byrådet å foreta nødvendige endringer i BIR AS sine vedtekter og aksjonæravtale med hensyn til den forestående sak om omorganisering som vil bli fremlagt til behandling på selskapets ordinære generalforsamling i juni måned 2007, jf. nærmere orientering i eierskapsmeldingens kapittel V, pkt Bystyret delegerer til byrådet å oppløse Klostergarasjen AS, og få overført hjemmelen til garasjeanlegget direkte til kommunen, jf. nærmere orientering i eierskapsmeldingens kapittel V, pkt. 8. 7

8 KAPITTEL II PRINSIPIELLE SIDER VED OFFENTLIG EIERSKAP 1. Norske kommuners verdier Betydelige verdier forvaltes på kommunalt nivå i Norge. En stor del av disse verdiene har kommunene valgt å legge inn i ulike selskaper. Verdiene og avkastningen fra disse selskapene har fått en stadig større betydning for kommunenes samlede økonomi. Kommunenes realverdier kan grovt sett deles inn i tre kategorier: Bygninger, eiendommer, anlegg og tomter Infrastruktur innen vann og avløp Eierskap i kraftsektoren Den første kategorien omfatter eiendommer i videste forstand. Dette omfatter skolebygg, helsebygg, kulturbygg, idrettsanlegg, administrasjonsbygg, tekniske bygg som verksteder og garasjer, utleieboliger samt tomter, landområder, skogseiendommer, parkeringsplasser og gategrunn. Infrastruktur innen vann og avløp representerer en annen gruppe av vesentlige aktiva. Gjenanskaffelsesverdien av den norske VA-infrastrukturen er beregnet til vel kr 400 mrd. Den kommunale andelen av VA-sektoren anslås å utgjøre mellom % av det nevnte beløp. Den tredje betydelige kategorien kommunesektoren har eierskap i er kraftsektoren. Betydelige deler av norsk vannkraftproduksjon med tilhørende selskaper, som nettvirksomhet og kraftsalg, eies av kommunesektoren. Verdien av kommunenes eierskap i kraftsektoren er anslått til anslagsvis kr mrd. 8

9 Sammenligning av eiendomsverdier Verdier i mrd Kommunale og fylkeskommunale eiendommer Statens eiendommer Olav Thon Eiendomsselskap ASA Figuren viser at det største eiendomsselskapet på Oslo Børs har en børsverdi på kr 8 mrd. Bergen kommune forvalter til sammenligning eiendommer for en verdi på anslagsvis kr 20 mrd. I dag forvaltes en betydelig del av Bergen kommunes realverdier gjennom egne selskap, eksempelvis BBB KF og BKK AS. Kommunen har også vesentlige realverdier i andre enheter som utøver virksomhet innenfor den ordinære kommunale eiendomsforvaltningen (BKB), avfall og renovasjon (BIR AS), areal- og tomteutvikling (Bergen tomteselskap AS) og parkering (Bergen Parkering KF). Bergen kommune har de senere år etablert en del kommunale foretak av driftsmessig karakter, blant annet Gullstølen Kjøkken, Bergen KF, Bergen Vann KF og Bydrift Bergen KF. Disse selskapene har betydelige driftsoppgaver selv om de forvalter langt lavere verdier enn selskapene nevnt i avsnittet ovenfor. 2. God forvaltning av kommunens realverdier som alternativ til kutt i driften Utbygging av velferdsstaten har i stor grad skjedd på desentralisert nivå ved at kommunene er tillagt nye og mer omfattende oppgaver. Flertallet av de primære velferdstjenestene utføres i dag i regi av det lokale forvaltningsnivået. Desentraliseringen har funnet sted i erkjennelsen av at en stor offentlig tjenesteproduksjon vanskelig kan drives effektivt av sentraliserte, statlige myndighetsorganer. Kommunene har også ubenyttede muligheter for effektivisering. Organisatoriske hindringer og motstand mot nye driftsløsninger har vanskeliggjort effektivisering i mange kommuner. Kommunene har i tillegg et stort inntektspotensial gjennom en bedre formuesforvaltning. 9

10 Kommunene står på mange måter overfor et valg mellom på den ene siden å effektivisere driften og forbedre avkastningen fra sine verdier, eller å redusere velferdstilbudet til innbyggerne. En bedre eierskapspolitikk er derfor med på å sikre kommunens verdier, og derved trygge velferden for kommunens innbyggere. 3. Behov for en eierstrategi for kommunale eiere Bergen kommune forvalter, som illustrert ovenfor, betydelige verdier gjennom sine ulike selskaper. For å forvalte de store verdiene som kommunen rår over på en best mulig måte, må det etableres en overordnet strategi. Eier bør avklare sitt ståsted i forhold til de ulike selskaper og definere sine forventninger. Utøvelsen av eierskapet har direkte konsekvenser for selskapenes disponeringer og prestasjoner. Hvis eier ikke stiller krav og ikke har definert målsetninger for sitt eierskap vil virksomhetene ha tilsvarende diffuse målsetninger. Uavhengig av eiermålsetningenes innhold må disse være klart kommunisert. Nedenfor illustreres hvordan ulike, alternative eiermålsetninger vil avgjøre hva som blir virksomhetenes målsetninger og prioriteringer. Eiermålsetninger: Maksimalt utbytte Sikkert utbytte Sysselsetting Regional næringsutvikling Ingen definert målsetting Virksomhetsmålsetninger: Effektiv drift Risikospredning Antall ansatte Etablere ny virksomhet Ledelsens egendefinerte mål Ikke alle spørsmål knyttet til forvaltning av verdiene i et selskap er et spørsmål for eieren. Når kommunen har valgt å legge en del av sine verdier inn i et selskap medfører dette også en overføring av styringsrett til virksomheten. Selskapets styre og administrasjon skal legge opp virksomhets- og forretningsstrategien innenfor en ytre ramme som er trukket opp av eier. Det er denne ytre rammen som er eierstrategien, innenfor denne skal selskapet ha betydelig grad av spillerom. Det mest fundamentale eierspørsmål er spørsmålet om kommunen fortsatt skal være eier. Det er et sett av ulike forhold som inngår i en totalvurdering for å kunne gi svar på et slikt spørsmål. Dersom kommunen bestemmer seg for fortsatt å eie, må strategien for eierskapet konkretiseres. Det er flere ulike måter å forankre en eierstrategi på i selskapet. For det første vil selskapets formålsparagraf tegne opp en ytre ramme. I tillegg vil generalforsamlingsvedtak kunne gi instrukser om eiers krav og forventninger. Den løpende kommunikasjon mellom eier og styre er også viktig. Som det er pekt på kan formålet med kommunens eierskap spenne fra et finansielt eierskap, basert på avkastningsbetraktninger, til et politisk eierskap, med fokus på politisk måloppnåelse. Eierstrategien må tydelig ta stilling til slike spørsmål. 10

11 EIER- STRATEGI (eier) Skal vi eie virksomheten? VIRKSOMHETS- STRATEGI (styret) Hvordan skal vi organisere virksomheten? FORRETNINGS- STRATEGI (administrasjonen) Hvordan optimalisere driften av virksomheten? En eierstrategi er en politisk viljeserklæring, og bør evalueres med jevne mellomrom. Det politiske flertallets tanker og vurderinger kan endres på samme måte som eksterne vilkår kan gi grunnlag for å endre eierstrategien. Utøvelse av strategisk ledelse i en stor og politisk styrt organisasjon som Bergen kommune kan være vanskelig. I næringslivet vil rapporteringslinjene være klarere og mer entydige. Eksempler på utfordringer for strategisk ledelse i offentlig sektor kan illustreres gjennom følgende figur: Uklare og motstridende målsettinger Økonomiske målsettinger Politiske/ Samfunnsmessige formål Utfordringer for strategisk ledelse i offentlig sektor Uklare styringssignaler Uformelle styringssignaler Kompromissløsninger Uklare organisatoriske skiller Uformelle styringskanaler Mangelfull rapportering 11

12 Dersom eierstrategien konkluderer med at formålet med eierskapet er å ivareta politiske eller samfunnsmessige mål, er det viktig å synliggjøre at slike prioriteringer har en kostnad. En kostnad som oppstår på bakgrunn av politiske beslutninger og ikke som følge av rene driftsmessige konsekvenser, må synliggjøres for beslutningstakerne. Dersom slike kostnader ikke er synliggjort, innskrenker det de politiske prioriteringsmulighetene. Forenklet sagt kan man si at den samfunnsmessige nytten må være større enn den økonomiske kostnaden for at et slikt valg skal kunne la seg forsvare. Vilkår for å forsvare ikke-økonomiske mål: Samfunnsmessig nytte > økonomisk kostnad 4. Eiers formål som bakgrunn for en kategorisering av eierskapet Formålet med eierskap innenfor privat sektor er å utvikle selskaper som skaper langsiktige verdier for sine eiere. Dette tradisjonelle resonnementet er ikke tilstrekkelig for å beskrive formålet bak offentlig eierskap. I noen offentlig eide selskaper må synet på verdiskapning utvides til ikke bare å gjelde finansiell avkastning til eierne, men også omfatte den samfunnsmessige verdiskapning selskapene kan representere. De offentlig eide selskapene befinner seg i et grenseland mellom et bedriftsøkonomisk verdiskapningsbegrep og verdiskapning målt langs andre linjer. Dette innebærer forståelse av den doble verdiskapningens logikk det kommunale formålet hvilket på den ene siden betyr at virksomhetens inntekter skal overstige kostnadene (bedriftsøkonomisk perspektiv), og på den andre siden at virksomhetens nytte skal overstige kostnadene med å produsere denne nytten (samfunnsøkonomisk perspektiv). Det er en rekke fordeler ved å spesifisere formålet nærmere gjennom en eierstrategi: Klare mål gjør det lettere å vurdere selskapenes økonomiske og samfunnsmessige resultater. Bedre kommuniserte mål gjennom en eierstrategi vil forenkle selskapenes strategiarbeid. Kommunens kapital i selskapene har en alternativ anvendelse. Presis målgivelse og etterfølgende kommunal vurdering av måloppnåelsen vil gi bedre informasjon om kostnader og gevinster med det kommunale eierskapet. En klargjøring av målene kan bidra positivt til et bedre kommunalt eierskap. I denne eierskapsmeldingen har byrådet valgt å foreta en kategorisering av eierskapet avhengig av hvilke formål kommunen har definert for selskapene. Kategoriseringen som her er valgt tar utgangspunkt i hvorvidt formålet med eierskapet er politisk eller finansielt. Nedenfor følger en opplisting av de nevnte kategorier: Finansielt eierskap Dersom hovedformålet med eierskapet er å oppnå økonomiske resultater, defineres eierskapet som finansielt. Finansielt formål betyr ikke at eier har en kortsiktig horisont på sitt eierskap 12

13 eller at eier ønsker å selge aksjene i selskapet. Finansielt formål er naturlig for selskaper som er forretningsmessig orientert og hvor bedriftsøkonomiske lønnsomhetskriterier ligger til grunn for selskapenes arbeid. Avkastningsmålene for hvert enkelt selskap bør fastsettes ut fra selskapsspesifikke forhold. Et finansielt eierskap kan videre grupperes i to underkategorier. Selv om formålet er å oppnå høyest mulig avkastning kan to ulike strategier legges til grunn. Enten kan eier ha en utviklings- og vekststrategi for selskapet. I denne situasjonen kan eier være innstilt på å holde tilbake overskudd i selskapet for på sikt å oppnå en samlet sett bedre økonomisk avkastning. En annen finansiell strategi kan være en høstningsstrategi. Dersom selskapet er ferdig med vekstfasen og kapitalbehovet fremover er mindre, vil det være naturlig at eier tar ut en større del av de årlige overskuddene som løpende utbytte. Politisk eierskap Dersom formålet med eierskapet er å ivareta eller utføre kommunale kjerneoppgaver under politisk ansvar, defineres eierskapet som politisk. Eksempler på slik virksomhet som i dag er skilt ut som egne selskaper er å finne innen sosial boligforsyning, renovasjon og sysselsetting av personer som ikke på ordinære vilkår kan ta del i arbeidslivet. 5. Etablering av eierstrategi for de ulike selskap En grunnleggende forutsetning for en aktiv eierstyring er at en klar og presis eierstrategi formuleres for hvert enkelt selskap. Eierstrategien skal beskrive hva kommunen vil oppnå som eier. Det er en del generelle føringer som er retningsgivende ved etableringen av en eierstrategi. Prosessene omkring etableringen av en slik helhetlig eierstrategi kan illustreres ved hjelp av figuren nedenfor. Finansielt 1. Høste 2. Utvikle Maksimalt utbytte, kapitalnedsettelse (1) Tilføre kompetanse (1 og 2) Tilbakeholde overskudd, kapitalinnskudd (2) Fortsatt eie Mål for eierskapet Politisk Optimalisere den samfunnsmessige nytten Eierstrategi Avhende Mål for avhendelse 13

14 Etableringen av en eierstrategi bør starte med en kort beskrivelse av den historiske bakgrunnen for eierinteressen i det aktuelle selskapet, samt de senere års utvikling. Deretter bør strategien peke på aktuelle punkter for vurderingen av det fremtidig eierskap. Noen eksempler på slike kriterier ved vurderingen av eierskapet er følgende: Kapitalbindingssynspunkt stor kapitalbinding kan anses å ikke være ønskelig for kommunen. Oppfølgings- og investeringsbehov stort behov for aktiv oppfølging med fokus på blant annet ressursbruk samt behov for kapitalinnskudd, kan ofte anses å ikke være ønskelig for kommunen. Virksomhetsområdets utvikling og risiko stort omstillingsbehov og høy risikoprofil gjør fortsatt eierskap mindre attraktivt. Samfunnsmessig betydning stor samfunnsmessig nytte innenfor for eksempel bolig, sysselsetting og lokal næringsutvikling, taler for fortsatt eierskap. Lønnsomhet i dag og i fremtiden god lønnsomhet i dag og i fremtiden gjør fortsatt eierskap attraktivt. 14

15 6. Evaluering av det kommunale eierskapet Er kommunen den rette eier? Kommunen bør foreta løpende evalueringer av sitt eierskap. En slik evaluering bør foretas uavhengig av de politiske forhold i kommunen. Behovet for slike løpende evalueringer kan illustreres ved følgende figur: Kontinuerlig endring av verdiene Selskapene utgjør betydelige verdier for kommunen Behovet for alternativ anvendelse endres over tid Evaluering skaper bevisstgjøring på verdier Bakgrunn for å evaluere kommunens eierskap i de ulike selskap Selskapenes rammebetingelser er i kontinuerlig forandring Kommersielle og andre vilkår i stadig endring Endring i skatte- og avgiftsnivå Marginer, lønnsomhet og andre krav i kontinuerlig endring Kommunens oppgaver og rammebetingelser Lovendringer og statlige pålegg Egne endringer i prioriteringer Vesentlige endringer i forhold som påvirker verdiene, illustrert i figuren ovenfor, kan resultere i at kommunen må endre sin eierstrategi. Den deregulering som de senere år har funnet sted, for eksempel innen kraftsektoren, kollektivtransport og renovasjon, gjør det naturlig å stille spørsmål om kommunen også i fremtiden bør være engasjert innenfor disse bransjene. Det må i så fall begrunnes hvorfor det er av betydning å fortsatt være eier. Dersom markedet bidrar til å utsette kommunens virksomheter for vesentlig økonomisk risiko, og dersom andre aktører kan produsere de aktuelle varer eller tjenester på en bedre måte enn hva kommunens selskap kan, bør kommunen stille spørsmål ved om selskapet skal avhendes. Kommunen bør ikke bare vurdere eierskapet i relasjon til egne behov, men også i forhold til de behov selskapene vil ha i konkurranse med andre markedsaktører. Relevante spørsmål å stille vil her være om kommunen kan bidra med nødvendig handlingsrom, kompetanse og 15

16 kapital slik at selskapene får de samme rammevilkår og muligheter til å utvikle seg som andre markedsaktører. Det er ofte slik at et selskap med offentlig eier får dårligere vilkår enn selskap eiet av private i samme bransje. Kommunen har ikke tilstrekkelig kompetanse eller oppfølgingsmulighet og heller ikke evne til å gå inn med ny kapital. Et særtrekk ved offentlig eierskap er den dobbeltrolle som kan oppstå ved at det offentlige er eier og samtidig myndighetsorgan. Problemstillingen er særlig aktuell på statlig nivå. Staten har myndighetsoppgaver på de fleste områder, samtidig som staten er en stor eier i en rekke næringsvirksomheter. Staten er for eksempel stor eier i olje- og gassindustrien. I tillegg til oppgaven med å være eier er staten myndighetsorgan. Konsesjoner og lisenser, utslipps- og forurensningskrav, skatte- og avgiftsspørsmål og en rekke andre forhold bestemmes og kontrolleres av den samme staten. Denne særlige rollen som staten har stiller store krav til staten både som eier og som myndighetsorgan. Det er viktig at disse to rollene skilles klart slik at det ikke kan stilles spørsmål om favorisering, særbehandling eller lignende. Den departementale organiseringen skaper i de fleste tilfeller et skille av eierrollen på den ene siden og myndighetsrollen på den andre siden. To ulike departementer representerer normalt hver sin rolle i forhold til selskapet. Som oftest er Nærings- og handelsdepartementet eier og de ulike fagdepartement er myndighetsorgan. Utskillelsen av frie og sterke statlige tilsyn bidrar også til et ryddigere skille mellom eierrollen og rollen som regulator og kontrollør. Disse prinsipielle problemtillingene gjør seg også gjeldene på lokalt nivå. Bergen kommune har i dag konsesjonsmyndighet i henhold til Film- og videogramloven, når det gjelder å godkjenne fremvisning og omsetning av film eller video i næring. Dette innebærer at Bergen kommune skal godkjenne søknader fra private aktører som ønsker å drive kinovirksomhet samtidig med at en selv eier et slikt kinoselskap, og ut i fra et eierståsted kan være interessert i færrest mulig konkurrenter. Parallelle problemstillinger har en til en viss grad også når det gjelder bl.a. BIR AS og Tide ASA. Tide ASA tilbyr eksempelvis kollektivtjenester i et mer eller mindre konkurranseutsatt marked der kommunen blant flere er kjøper av disse tjenestene, og der det offentlige utøver myndighet gjennom konsesjoner. Det er naturlig at det fra tid til annen stilles spørsmål ved det offentlige eierskapet innenfor denne type selskaper. 16

17 KAPITTEL III KRAV TIL ET GODT EIERSKAP 1. Eierstyring og eiers krav til virksomhetene Når eier har oppstilt sine eierkrav skal kommunen begrense seg til overordnet styring. Detaljstyring fra eier kan pulverisere styrets ansvar. Selskap som helt eller delvis forvalter viktige politiske spørsmål eller oppfølging av disse, må likevel være innstilt på en løpende dialog med eier for å unngå motstridende oppfølging og mangelfull gjennomføring av politikken vedtatt i bystyret. Eieren bør stille styret overfor klare krav om realisering av målene. Eieren skal kontrollere måloppnåelsen og holde styret ansvarlig for denne. Dette innebærer at kommunen bør stille avkastningskrav til virksomhetene i de tilfeller disse har forretningsmessige målsettinger. På den annen side bør også styrene kunne stille visse forventninger til hvordan eiers krav skal være utformet. Eierkravene må være klare og tydelige. Kravene må være klart kommunisert og ikke gi grunnlag for tvil om hva eier egentlig vil oppnå. Kravene må ha en utforming som gjør at måloppnåelsen kan etterprøves. Det må på objektivt grunnlag kunne fastslås om eierkravene er innfridd eller ei. Kravene må være realistiske. Eiers krav bør være utfordrende og krevende, men innenfor de rammer som det vil være mulig å nå. Kravene må sikre forutsigbarhet for selskapene. Når kommunen som eier har fremsatt sine krav må selskapet få frihet og tilstrekkelig selvstendighet til å realisere eiers mål. Eier må ikke endre sine krav i den tidsperioden selskapet er gitt for å nå målene. Den grunnleggende kontrollformen kommunen har som eier er gjennomgangen av selskapenes årsrapporter med regnskap. Mange av selskapene utarbeider også utfyllende kvartalsrapporter. I løpet av året bør det også være en dialog mellom eier og virksomheten om saker som anses viktige og prinsipielle. Denne oppfølgingen bør være strukturert, og gjerne i form av eiermøter for KF-ene og årlige evalueringsmøter for de øvrige virksomheter. For å kunne følge opp sine eierinteresser, må kommunen sørge for å ha god kompetanse på kontroll- og oppfølgingssiden innenfor egen administrasjon og kommunerevisjonen. I 2004 ble nye bestemmelser om internt tilsyn, kontroll og revisjon inntatt i kommunelovens kapittel 12. Selskapskontroll Nytt kapittel 12 i kommuneloven Det har de siste årene vært en tendens blant kommunene i Norge å skille ut stadig større deler av tjenesteproduksjonen i egne selskap. Når virksomheter blir fristilt fra den tradisjonelle kommunale organisering innebærer det utfordringer bl.a. når det gjelder den politiske styringen med selskapene. Med bakgrunn i dette og at det fra tid til annen er avdekket mislighold i noen slike virksomheter, har offentlige myndigheter ønsket å sette et sterkere fokus på kontroll av selskapene. Det er blant annet på denne bakgrunn at kommuneloven i 17

18 2004 fikk et nytt kapittel 12 vedrørende internt tilsyn, kontroll og revisjon. Selskapskontroll ble her etablert som nytt begrep innenfor kommuneloven. De nye lovbestemmelsene går i korthet ut på at kontrollutvalget skal føre kontroll med forvaltningen av kommunens interesser i selskaper. I interkommunale selskap og i aksjeselskap der kommunen alene eller sammen med andre kommuner eller fylkeskommuner eier alle aksjer, og i heleide datterselskap av slike selskap, har kontrollutvalget og revisor rett til å kreve relevante opplysninger både fra selskapenes daglige leder, styret og ekstern revisor. Kontrollutvalget og kommunerevisjonen kan også selv foreta undersøkelser i selskapene, og har videre rett til å være til stede på selskapenes generalforsamlinger. Kommunestyret kan fastsette regler for denne kontrollen, herunder hvilke dokumenter som skal sendes kontrollutvalg eller revisor. Kontrollutvalget skal minst en gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av selskapskontroll som skal vedtas av kommunestyret. Kontrollutvalget avgjør selv hvem som på dets vegne skal gjennomføre selskapskontroll. Kontrollutvalget skal påse at det gjennomføres kontroll med forvaltningen av eierinteressene i de selskap som omfattes av slik kontroll, herunder å kontrollere om den som utøver kommunens eierinteresser i selskapet gjør dette i samsvar med kommunestyrets vedtak og forutsetninger (eierskapskontroll). Selskapskontrollen kan også omfatte forvaltningsrevisjon. Med utgangspunkt i planen for gjennomføring av selskapskontroll skal kontrollutvalget avgi rapport til kommunestyret eller fylkestinget om hvilke kontroller som er gjennomført, samt om resultatene av disse. Bergen bystyre behandlet første gang sak om selskapskontroll den , og der ble kontrollutvalget bl.a. bedt om å utarbeide forslag til plan for utøvelse av selskapskontroll. Den ble sak om retningslinjer og plan for selskapskontroll behandlet av bystyret, og det ble bl.a. der vedtatt at dersom det skal fortas en forvaltningsrevisjon av et eller flere av selskapene skal dette legges frem for bystyret. Kontrollutvalget ble bedt om å utarbeide en nærmere instruks for gjennomføring av selskapskontrollen som innarbeides i de ordinære retningslinjene, samt utarbeide en mer konkret og endelig plan for gjennomføring av årlig selskapskontroll bestående av følgende element: Innholdet i en selskapskontroll, hvordan rapportering skal foregå, hvilke prioriteringer som ønskes og tidsrom for gjennomføring av planen. Kontrollutvalget ble bedt om i første omgang å fokusere på den obligatoriske eierskapskontrollen. Videre ba bystyret om at kontrollutvalget innen utgang av første halvår 2008 fremla en sak for bystyret der de orienterer om erfaringene med selskapskontroll med hensyn til ivaretakelsen av eierinteressene til Bergen kommune. I forbindelse med en undersøkelse Nordlandsforskning i 2006 foretok på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet blant 150 av landets kommuner med fokus på kommunenes kontrollutvalg, fremkommer bl.a. at landets kommuner kun har startet det initierende arbeid når det gjelder å formalisere selskapskontroll. Man har så langt hatt liten fokus på selskapskontroll i kommunesektoren og i kontrollutvalgene. Det er også fremkommet en del uklarheter med hensyn til å spesifisere og operasjonalisere denne kontrollen. Det er ofte fokus på finansielle indikatorer og forvaltningsrevisjon, mens det å operasjonalisere og kontrollere ivaretakelsen av eierinteressene er mer uklart. Manglende eierskapsstrategier hos kommunene gjør det også vanskelig å definere/operasjonalisere hva som skal kontrolleres. For at Bergen kommune skal komme videre med dette arbeidet må det vedtas en eierstrategi for selskapene. Det er derfor viktig å få vedtatt en eierskapsmelding for kommunen der 18

19 eierstrategien er nedfelt. Etter at eierstrategien er vedtatt, kan en med utgangspunkt i bl.a. selskapenes vedtekter og formålsbestemmelser fremme forslag til målekriterier, herunder bl.a. balansert målstyring, som vil kunne bli fulgt opp av bl.a. utøverne av selskapskontrollen. Selskapskontrollen kan dersom det utvikles gode rutiner på området, bidra til en mer effektiv forvaltning ved at eierens mål nås i selskapene, og ikke minst at de nås ved en optimal ressursallokering. 2. Vedtak skal fattes på generalforsamlingen Formelt sett skal kommunens eiermyndighet i aksjeselskapene og i de kommunale foretak utøves henholdsvis i generalforsamlingen og i foretaksmøtene. Kommunen skal ikke involvere seg i virksomhetenes daglige drift. I aksjeselskapene er generalforsamlingen beslutningsarena der kommunen opptrer som eier. Dette skal likevel ikke være til hinder for at det kan være uformelle kontakter mellom eier på den ene siden og styre og administrasjon på den andre siden, om viktige og prinsipielle saker. Styret er ansvarlig for måloppnåelsen. Dersom styret ikke klarer å oppfylle de krav som eier har definert, må styret og eier vurdere årsakene til at målene ikke ble nådd. Gjennom generalforsamlingen har eier myndighet til å velge styremedlemmer, og ved manglende måloppnåelse kan styret bli skiftet ut. 3. Styret skal ivareta en uavhengig kontrollfunksjon overfor virksomhetens ledelse Styret skal ivareta den strategiske ledelsen av selskapet innenfor de rammene som er gitt av eieren. I denne rollen bør styret ta føringen i diskusjoner om strategiske veivalg for selskapet. Et kompetent styre skal være en viktig diskusjonspartner og støttespiller for virksomhetens ledelse. Samtidig må styret kontrollere ledelsens arbeid ut fra gitte målsettinger. Styret må derfor ha en uavhengig rolle i forhold til ledelsen. Styret må i forlengelsen av kontrollfunksjonen vurdere selskapets ledelse og endringer i denne. 4. Styret må arbeide aktivt med egen kompetanseutvikling og evaluering Styrelederen har et særlig ansvar for å sikre at arbeidet i styret fungerer godt. Det bør legges opp til en møtefrekvens som sikrer at styret kan ivareta sine funksjoner på best mulig måte. Styrelederen bør tilrettelegge for at styrets samlede kompetanse utnyttes på en best mulig måte. Det bør arbeides målrettet med å heve kompetansen blant styremedlemmene. Kursing, seminarer og opplæring vil være viktig, særlig så lenge styremedlemmene er politisk valgt og i mange tilfeller ikke har tilstrekkelig kompetanse når de blir valgt. Evaluering av styrets arbeid er et hensiktsmessig virkemiddel for eierne, ikke bare når en vurderer endringer i styret, men også som grunnlag for en dialog om forbedringsmuligheter. Slike evalueringer bør omfatte både styret som helhet og hvert enkelt medlem. Videre bør samarbeidet mellom styret og den administrative ledelsen evalueres. I virksomheter med flere eiere kan en valgkomité være et hensiktsmessig organ for evaluering. 19

20 5. Styresammensetningen skal være kjennetegnet av kompetanse, kapasitet og mangfold God styrerekruttering bør være en viktig oppgave for kommunen som eier. Styrets sammensetning må avstemmes i forhold til virksomhetens strategiske og forretningsmessige karakter. Styret må være en ressursbase som tilfører innsikt og kunnskap på de områder som er viktige for virksomhetens utvikling, vekst og lønnsomhet. God økonomisk forståelse er en forutsetning da alle selskapene har økonomisk virksomhet. Styret bør også kunne tilby selskapet juridisk kompetanse. Svært mange styresaker vil ha en juridisk dimensjon og denne type kompetanse bør være representert i et styre. Det er svært viktig at styrets medlemmer forstår den virksomhet som selskapet bedriver. De ulike selskaper har ulike bransjemessige utfordringer og særegenheter. I løpet av våren/sommeren 2007 blir det fremmet en egen sak til bystyret som omhandler nye retningslinjer for valg av personer til styrer, råd og utvalg i Bergen kommune. Da denne saken ennå ikke er behandlet i bystyret, gjøres det oppmerksom på at valgene til selskapsstyrene i dag foretas basert på forhandlinger på bystyresiden om fordeling av verv mellom partiene. En slik rekrutteringsordning for selskapene gir tverrpolitisk god fordeling i styrene, men tar ikke tilstrekkelig hensyn til selskapenes behov for kompetanse. Det er i det vesentlige medlemmer av de ulike partiene som velges, dette innebærer at utvelgelsesgrunnlaget i utgangspunktet blir for snevert. Forhandlingene foregår slik at hvert parti får et visst antall styreplasser i ulike virksomheter. Det blir så en partiintern prosess å fordele vervene partiet har oppnådd i forhandlingene. På denne måten ivaretas ikke hensynet til kompetanse, mangfold og balansert sammensetning av styrene. Den eneste føringen som her gjelder er kjønnskvoteringsregelen. For eier, representert ved byrådet, er det vanskelig å foreta utskiftninger av styremedlemmer selv der det er åpenbart at styremedlemmet ikke fungerer tilfredsstillende. Styremedlemmene er ofte medlemmer i bystyret. I rollen som styremedlem er personen underordnet byråden som generalforsamling. I rollen som bystyremedlem er personen overordnet byråden. På denne måten får man en blanding av under- og overordningsforhold som er problematisk. I situasjoner som beskrevet foran er det derfor viktig at bystyrets medlemmer respekterer byrådets nødvendige utøvelse av sitt eieransvar. I Oslo har man tatt konsekvensene av overnevnte problemer og gått bort fra praksisen med at bystyremedlemmer kan sitte i styrene for kommunale selskaper. Dersom byrådet hadde hatt fullmakt til å foreta selvstendige og upolitiske styrevalg, vil en slik rolleblanding vært unngått. Bystyret kunne da stilt byrådet til ansvar for at styresammensetningen fullt ut imøtekommer selskapets behov. Politisk bakgrunn skal ikke i seg selv være diskvalifiserende, men andre egenskaper som økonomisk, juridisk og bransjemessig kompetanse bør vektlegges tungt. Ved valg av styremedlemmer er det viktig å klargjøre forventingene til styrene som kollegium og hvilke krav som bør gjelde både til kompetanse, kapasitet og mangfold. Disse forhold kan i det følgende kort kommenteres slik: Kompetanse- og kunnskapshensyn: Styresammensetningen må samlet sett gi den ønskede kompetanse og kunnskap for selskapet. Det er nødvendig med solid bransjekunnskap fra den sektoren virksomheten opererer i. For kommersielle virksomheter bør det søkes å velge representanter med erfaring fra 20